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1 公務人員保障暨培訓委員會 102 年度 公務人員溢領給與之追繳及相關法律問題研究 研究成果報告書 公務人員保障暨培訓委員會委託研究計畫執行單位 : 國立臺北大學計畫執行期間 : 中華民國 102 年 4 月 29 日至 102 年 11 月 30 日計畫主持人 : 劉如慧助理教授協同主持人 : 江嘉琪副教授兼任助理 : 周思廷印製日期 : 中華民國 102 年 11 月 27 日

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3 公務人員保障暨培訓委員會 102 年度 公務人員溢領給與之追繳及相關法律問題研究 研究成果報告書 受委託單位 : 國立臺北大學計畫主持人 : 劉如慧助理教授協同主持人 : 江嘉琪副教授兼任助理 : 周思廷聯絡電話 : 傳真 : 電子信箱 :charmingbu13@hotmail.com 公務人員保障暨培訓委員會委託研究 中華民國 102 年 11 月 27 日 3

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5 目 次 計畫摘要...V Abstract...VII 第一章緒論...1 第一節研究背景與研究範圍...1 第二節研究方法 3 第二章我國公務人員溢領給與之類型與分析...11 第一節概述..11 第二節基於行政處分與非基於行政處分之給與...12 第一項判別標準...12 第二項實務常見之案型分析...14 第三節一次性與連續性給與...24 第四節自始違法與嗣後違法之給與 第一項概述...26 第二項自始違法之給與...27 第三項嗣後違法之給與...29 第一款事實變更...29 第二款法規變更...41 第五節暫時性違法與終局性違法之給與...45 第一項概述...45 第二項實務常見之案型分析...45 第三章我國公務人員溢領給與之追繳所涉其他法律問題分析...49 第一節信賴保護原則之適用...49 第二節撤銷違法行政處分之除斥期間計算..56 第一項法律錯誤之處理.. 56 I

6 第二項最高行政法院 102 年度 2 月份第 2 次庭長法官聯席會議決議...59 第三項知悉範圍...63 第四項知悉主體...66 第三節追繳溢領給與之起算點及範圍..67 第一項 第二項 消滅時效之計算..67 公法上不當得利之返還範圍 第四節追繳方式...73 第一項追繳函含撤銷處分在內..73 第二項行政處分或觀念通知..74 第五節抵銷..79 第四章德國法制 學說與實務之比較 第一節德國法制概況..82 第一項公務員溢領給與與公法上返還請求權之關聯...82 第二項溢領給與返還請求之法規範基礎..83 第一款關於俸給...83 第二款關於生存照顧...84 第三款其餘職務相關之金錢及具金錢價值之實物給付...85 第三項 溢領給與相關規範與聯邦行政程序法之關聯...86 第二節公務員溢領給與之類型..88 第一項公務員受領給與之法律上原因...88 第一款基於行政處與非基於行政處分之給與...88 第二款一次性與連續性給與...90 第二項 無法律上原因之給與 - 溢領給與...92 第三節具持續效力處分之廢棄...95 第一款具持續效力之違法授益處分之撤銷...95 II

7 第二款具持續效力之行政處分作成後法規或事實發生變更...99 第三款相關規定於公務員法領域之適用 第四節追繳溢領給與之起算點及範圍 第一項 消滅時效之計算 第二項返還請求權之範圍..104 第一款法規溯及既往形成溢領給與之不予追繳 第二款準用民法不當得利規定之爭議 第三項 衡平決定 (Billigkeitsentscheidung) 第五節對公務員溢領給與返還請求權之行使方式 109 第一項作成給付裁決 (Leistungsbescheid) 第二項提起一般給付訴訟..111 第三項抵銷..112 第六節德國公務員溢領給與追繳法制與我國之比較分析 第一項基於行政處分之給與之追繳 第二項非基於行政處分之給與之追繳 第三項公務員知無法律上原因之責任問題 第四項衡平決定 第五章我國公務人員溢領給與之追繳所涉法律問題之解決 第一節公務人員溢領給與之類型化 第二節信賴保護原則之適用 第三節追繳溢領給與消滅時效之起算點 第四節追繳方式 第六章結論與建議 第一節結論 第二節建議 第一項實務運作建議 III

8 第二項修法建議 參考文獻 表一 : 最高行政法院與公務人員溢領有關之裁判 104 則 3 表二 : 與公務人員溢領給與之追繳無關之裁判 17 則...7 表三 : 公務人員保障暨培訓委員會決定書 22 則...8 附錄一 : 焦點團體座談會會議紀錄..146 附錄二 : 最高行政法院 102 年度 2 月份第 2 次庭長法官聯席會議決議 附錄三 : 銓敘部 95 年 1 月 26 日部退一字第 函 附錄四 : 期中報告審查會議紀錄 附錄五 : 期末報告審查會議紀錄 IV

9 計畫摘要 公務人員溢領給與之追繳是我國實務常見之事件 由於事件種類繁多 情況各異 爭點多元, 因此有進行體系化分析與研究之必要 本研究計畫旨在透過對我國及德國學說及實務案例之研究, 為我國公務人員溢領給與之追繳建立類型化之運作模式建議, 提供目前運作實務之參考, 並就現行法之缺失, 提出具體修法建議 本計畫研究結論如下 : 一. 我國公務人員受領給與通常是 基於行政處分之給與 二. 追繳溢領給與之前通常必須先行處理原授益處分之效力 惟有當該處分經撤銷 廢止 或因其他原因而失其效力時起, 公務人員之受領始因無法律上原因而成為公法上不當得利, 進而得要求返還, 並且自處分失效之日起計算 5 年請求權時效 三. 當法律有明確規定構成要件及停止或喪失請領權利之法律效果時, 應可解釋為原授益處分於法定原因發生時逕失其效力 四. 行政程序法關於行政處分廢止期間之規定應修改為以知悉廢止事由時起算 在妥適修法之前, 應盡量優先以其他機制處理嗣後事實或法規變更時行政處分之效力問題 五. 公務人員溢領給與, 不論個案情節如何, 一律機械式地採取 得撤銷 - 溯及失效 - 返還給付 公式, 顯然違反信賴保護原則之要求 於修法使規定更為明晰 可操作之前, 受理行政爭訟機關, 應先確立自己的判斷標準, 並於個案救濟程序中貫徹之, 以協助並促使行政機關明瞭信賴保護原則之運用 六. 撤銷權除斥期間之行使宜採 主觀知悉 說, 知悉範圍應自 知有違法原因 ( 違法性 ) 時 起算 V

10 七. 就溢領給與之追繳宜採反面理論或隸屬關係說 應於公務人員相關法律中修 法明定以行政處分追繳之授權基礎 VI

11 Abstract Research on pursuing the overpayment from civil servants and relevant legal Issues Cases about pursuing civil servants to give back the overpayment often occur. Because such cases are variety and different from each other, it's necessary to progress a systematic analysis and research. The main purpose of the project is, through analyzing the theories and practice of Taiwan and German, to establish the model of classified operation for pursuing our civil servants to give back the overpayment, to provide a reference for current practice, and to propose amendments to the laws. The project findings are as follows: 1. Granting the payment to civil servants is usually based on an Administrative Disposition in Taiwan. 2. So it is generally necessary to deal with the effectiveness of the Beneficial Administrative Disposition before pursuing the overpayment from civil servants. Only when the disposition was revoked, annulled, or became invalid due to other reasons, the payment of civil servants just becomes unjust enrichment in public law because of the lack of legal reasons. Then its return can be requested. Prescription for the right of recourse lasts for 5 years, since the date of invalidity of the disposition. 3. When the legal provision clearly defines the constituent elements and legal effect of suspense or loss of the right, it should be interpreted that the original Beneficial Administrative Disposition immediately becomes invalid, when legal VII

12 reasons occur. 4. The provision in Administrative Procedure Act concerning period to abolish Administrative Disposition should be modified. It can begin, only when the reason of abolition is known. Before modification, it shall be a priority, by other mechanisms to deal with effectiveness of Administrative Disposition, if the fact or law afterwards changes. 5. It violates obviously the principle of reliance protection, always to revoke the Administrative Disposition retroactively and to request the return, no matter how the circumstances of cases. Before the appropriate modification, the competent authorities to administrative litigation should establish their own criteria and implement them in cases, in order to help the executive to exercise the principle of reliance protection. 6. It is recommended that the statutory period for right of revocation should begin at the time of really learning and of the awareness of the illegality. 7. Concerning the way to pursue the overpayment, it is recommended to adopt opposite theory or subordinate relationship theory. It should be precise authorized in laws relating to civil servants, by Administrative Disposition to pursue the overpayment. VIII

13 第一章緒論 第一節研究背景與研究範圍 公務人員溢領給與之追繳, 乃我國實務常見之事件, 數量相當龐大 由於事件類型繁多 情況各異, 爭點也相當多元 仔細觀察可以發現所涉法律問題從給與行為是否基於行政處分開始, 涵蓋違法行政處分之撤銷 撤銷除斥期間之計算 合法行政處分之廢止 行政處分是否因其他原因失其效力 公法上不當得利返還請求權消滅時效之計算 返還範圍以及抵銷等等各種可能的法律問題, 嚴重考驗行政及司法實務運用行政法理論與法規之能力, 也足以用來檢視我國行政程序法一般性規定之實際效用 以下乃先就公務人員溢領給與之追繳所涉法律問題概述如下, 藉以界定研究範圍 : 首先, 行政機關每月撥付俸給及其他給與入公務人員帳戶, 是否為行政處分? 抑或僅為行政處分之執行行為? 在某些案例中, 是否可能認定依法應直接產生一定的法律效果, 而毋須作成行政處分, 從而得逕依公法上不當得利請求權請求返還溢領款項, 而非以撤銷原核定給與行政處分為前提? 其次, 於持續性之金錢給付處分, 其廢棄之要件及法律效果與一次性之金錢給付處分之廢棄是否應有不同? 若行政機關核定給與行政處分時為合法, 嗣後因法規或事實變更應另為核定而未為之, 致公務人員溢領給與之情事發生, 此時應如何處理? 由於我國行政程序法就 具持續效力行政處分 並未設有特殊規範, 是以其處理方式與一次性之金錢給付處分依現行法似乎並無不同 然而前者由於時間上的持續性, 不論就違法性之認定以及信賴保護面向上之考慮, 均較後者複雜許多, 似有必要發展更細膩之處理方式 第三, 撤銷違法之核定給與之行政處分, 其除斥期間自何時開始起算? 行政 1

14 程序法第 121 條第 1 項規定 : 第 117 條之撤銷權, 應自原處分機關或其上級機關知有撤銷原因時起 2 年內為之 然而對於何謂 知有撤銷原因, 學說實務見解向來意見分歧 所謂 撤銷原因, 是否包括事實錯誤及法律錯誤? 事後始知當初法規解釋及適用有瑕疵, 是否包括在內? 究竟應從 實際知悉時 或 應知悉時 開始起算? 知有撤銷原因時係指知悉 違法原因 時? 還是進一步知悉 對處分相對人有撤銷違法處分之原因 時? 撤銷權之行使, 除了受第 121 條第 1 項規定之除斥期間限制外, 是否仍受其他限制? 例如權利失效法理之適用? 再者, 關於追繳溢領給與之起算點及範圍認定, 亦為常見之爭議問題 行政程序法第 127 條第 1 項規定 : 授予利益之行政處分, 其內容係提供一次或連續之金錢或可分物之給付者, 經撤銷 廢止或條件成就而有溯及既往失效之情形時, 受益人應返還因該處分所受領之給付 其行政處分經確認無效者, 亦同 第 2 項規定 : 前項返還範圍準用民法有關不當得利之規定 又第 131 條第 1 項規定 : 公法上之請求權, 於請求權人為行政機關時, 除法律另有規定外, 因五年間不行使而消滅 ; 於請求權人為人民時, 除法律另有規定外, 因十年間不行使而消滅 第 2 項規定 : 公法上請求權, 因時效完成而當然消滅 當違法授益行政處分經撤銷而溯及既往失效時, 追繳溢領款項之公法上請求權之 5 年時效如何解釋? 意指自撤銷時起 5 年內得要求返還全部不當得利, 抑或是自撤銷時起只能往前追溯 5 年內受領之不當得利? 行政實務上不乏採後一見解者, 此項作法是否上述規定值得商榷 又不當得利之返還範圍如何? 如何準用民法有關不當得利之規定? 例如民法第 181 條第 1 項規定是否也在準用之列? 最後, 關於行政機關追繳之方式, 得否逕於下次發放薪資時扣繳? 該扣繳行為之法律性質如何? 行政處分或觀念通知? 不服該扣繳通知時, 究應提起撤銷訴訟或一般給付訴訟? 由上述可知, 公務人員溢領給與之追繳所涉法律問題不計其數 而這些問題如何解決, 我國學說及實務目前見解大多仍然相當分歧 本研究之目的, 即希望藉由體系化之研究, 建立類型化之運作模式建議, 提供目前運作實務之參考, 並 就現行法有待改進之處, 提出具體修法建議 2

15 第二節研究方法 本計畫之研究方法, 主要採取案例研究 文獻分析 比較法研究與焦點團體法 在案例研究方面, 由於最高行政法院裁判見解對於司法及行政實務運作最具影響力, 因此本計畫首先乃以最高行政法院與公務人員溢領給與之追繳有關之裁判見解作為主要研究目標對象 本計畫透過 公務人員 及 溢領 兩個關鍵字共同搜索, 截至民國 ( 下同 )102 年 4 月底止, 共尋獲 104 個裁判 ( 如表一 ), 裁判日期最早為 87 年 3 月 20 日, 最晚為 102 年 4 月 26 日 表一 : 最高行政法院與公務人員溢領有關之裁判 序號 裁判字號 ( 檔案大小 ) 裁判日期 裁判案由 0 102, 裁,551 (6K) 俸給 1 102, 判,229 (19K) 優惠存款 2 102, 判,87 (48K) 勞保 3 101, 判,1013 (38K) 追繳俸給 4 101, 判,946 (18K) 債務人異議之訴 5 101, 裁,2118 (4K) 追繳主管職務加給 6 101, 判,802 (24K) 俸給 7 101, 裁,1229 (4K) 退除給與 8 101, 判,444 (15K) 級俸 9 100, 判,2241 (20K) 級俸 , 判,2052 (16K) 俸給 , 判,2022 (15K) 補助費 , 判,1932 (16K) 考試 , 判,1874 (16K) 贍養金 , 判,1764 (22K) 拆遷補償 , 判,1739 (14K) 老年農民福利津貼 3

16 16 100, 裁,2132 (5K) 退休 , 判,1333 (12K) 返還公法上不當得利 , 裁,1903 (4K) 退除給與 , 判,1314 (30K) 追繳俸給 , 判,1078 (22K) 撫卹 , 判,1019 (16K) 追繳俸給 , 裁,1450 (4K) 優惠存款 , 判,838 (14K) 返還公法上不當得利 , 判,728 (29K) 優惠存款 , 判,735 (20K) 追繳俸給 , 判,698 (20K) 俸給 , 裁,1182 (5K) 優惠存款 , 判,504 (22K) 退休 , 判,347 (12K) 追繳主管職務加給 , 裁,540 (12K) 優惠存款 31 99, 裁,2837 (5K) 扣薪 32 99, 裁,2668 (15K) 優惠存款 33 99, 裁,2398 (10K) 加給 34 99, 判,315 (10K) 優惠存款 35 99, 裁,751 (4K) 追繳俸給 36 98, 判,870 (15K) 薪給 37 98, 判,564 (24K) 加給 38 97, 判,1057 (10K) 退休 39 97, 判,851 (16K) 農保 40 97, 判,587 (13K) 獎勵金 41 96, 判,2095 (3K) 加給 42 96, 判,1723 (18K) 退除給與 43 96, 判,1483 (22K) 加給 44 96, 裁,1655 (7K) 敬老福利生活津貼 45 96, 判,1223 (15K) 加給 4

17 46 96, 判,914 (7K) 返還公法上不當得利 47 96, 判,651 (8K) 敬老福利生活津貼 48 96, 判,657 (24K) 獎懲等 49 96, 判,617 (7K) 敬老福利生活津貼 50 96, 裁,526 (5K) 返還公法上不當得利 51 96, 判,179 (9K) 獎懲 52 96, 裁,180 (5K) 敬老福利生活津貼 53 96, 判,91 (10K) 退除給與 54 96, 判,48 (15K) 退除給與 55 95, 判,2178 (8K) 級俸 56 95, 判,2183 (18K) 退除給與 57 95, 判,2191 (26K) 退休 58 95, 判,2005 (16K) 獎勵金 59 95, 判,1870 (13K) 銓敘 60 95, 裁,2463 (4K) 敬老福利生活津貼 61 95, 判,1680 (11K) 退休給與 62 95, 判,1689 (9K) 陞遷 63 95, 判,1657 (10K) 退休給與 64 95, 判,1607 (9K) 退休給與 65 95, 裁,1673 (5K) 償還公費 66 95, 判,1210 (34K) 加給 67 95, 裁,1492 (3K) 加給 68 95, 裁,1280 (15K) 確認公法上債權存在 ( 不存在 ) 69 95, 判,702 (10K) 加給 70 95, 裁,965 (4K) 聲請停止執行 71 95, 判,51 (12K) 薪俸 72 95, 裁,17 (6K) 交通費 73 94, 裁,2771 (7K) 確認公法上債權存在 ( 不存在 ) 74 94, 判,1721 (12K) 退休法 75 94, 裁,1388 (8K) 任用 5

18 76 94, 裁,1286 (3K) 退除給與 77 93, 判,1698 (13K) 退休 78 93, 判,1549 (12K) 退休給與 79 93, 判,1533 (8K) 俸給 80 93, 判,1502 (24K) 退休給與 81 93, 判,1427 (25K) 退休給與 82 93, 判,1095 (11K) 退休給與 83 93, 判,1007 (19K) 銓敘 84 92, 判,1708 (11K) 級俸 85 92, 判,1270 (13K) 公保 86 91, 判,1481 (9K) 級俸 87 91, 判,282 (11K) 退休 88 90, 判,1620 (18K) 退休 89 90, 判,1365 (6K) 免職 90 90, 判,974 (9K) 年資 91 89, 判,3436 (10K) 退除給與 92 89, 判,2794 (7K) 級俸 93 89, 判,1654 (12K) 退休 94 89, 判,1668 (11K) 有關人事行政事務 95 89, 判,1227 (12K) 有關人事行政事務 96 89, 判,1103 (30K) 級俸 97 88, 判,3903 (9K) 退休 98 88, 判,3782 (10K) 年資 99 88, 判,3686 (12K) 退休補償金 , 判,3458 (8K) 退休 , 判,1877 (11K) 退休 , 判,1166 (10K) 級俸 , 判,469 (10K) 退休 資料來源 : 司法院法學資料檢索系統 最後檢 索日期 :2013 年 10 月 29 日 6

19 然而仔細觀察上述 104 個裁判可以發現, 當中並非全部與公務人員溢領給與之追繳問題相關, 經篩選確認與本研究無關之裁判共 17 筆, 詳如表二 這些裁判既然與本研究主題無關, 即不在本研究探討範圍內, 應予剔除 扣除上述無關的 17 個裁判後尚餘 87 個裁判, 其所涉對象, 涵蓋公務人員 教育人員 政務人員 軍職人員在內 由於以上人員均為廣義之公務員, 所涉法令內容及案例結構近似, 因此本計畫將之悉數納入研究範圍內, 冀以充實研究之質量 表二 : 與公務人員溢領給與之追繳無關之裁判 序號 裁判字號 裁判日期 裁判案由 備註 2 102, 判, 勞保 , 判, 考試 , 判, , 判, 老年農民福利津貼返還公法上不當得利 涉及中央健保局依公法上不 當得利及合約之法律關係向 特約診所請求返還醫療費用 , 判, 撫卹 因申請失蹤軍人薪餉遭拒涉 訟, 與溢領追繳問題無涉 39 97, 判, 農保 44 96, 裁, , 判, , 判, 敬老福利生活津貼敬老福利生活津貼敬老福利生活津貼 51 96, 判, 獎懲 爭點在於當事人是否該當於 一次記二大過免職之要件 52 96, 裁, 敬老福利生 活津貼 7

20 60 95, 裁, 敬老福利生 活津貼 62 95, 判, 陞遷係為競爭者訴訟 75 94, 裁, 任用 90 90, 判, 年資 91 89, 判, 退除給與 98 88, 判, 年資 本件爭點在於請求重新審定薪級, 應提起課予義務, 非撤銷訴訟軍職年資短計, 請求 補發 未領退伍金年資證明, 並非 溢領 給與之追繳軍職年資短計, 請求 補發 退休俸差額, 並非 溢領 給與之追繳涉及其軍職年資得否採計提敘薪級, 非溢領追繳問題 資料來源 : 本研究自行整理 其次, 除了最高行政法院上述裁判以外, 有鑑於公務人員保障暨培訓委員會 ( 以下簡稱保訓會 ) 專責處理公務人員保障事件, 經驗豐富, 諸多決定書饒富研究價值, 故本計畫亦將以保訓會篩選後提供之 22 則決定書 ( 如表三 ) 作為研究對象, 藉以充實研究之案例類型, 希冀更能契合當前實務運作之需要 表三 : 保訓會決定書 22 則 序號決定字號 決定日期 決定案由 備註 公申決字第 0348 號 懲戒事件 公審決字第 0205 號 年終慰問金 公審決字第 0135 號 追繳俸給 公審決字第 0107 號 追繳年終工 作獎金 公審決字第 0093 號 優惠存款 公審決字第 0086 號 考績獎金 8

21 6 102 公審決字第 0055 號 追繳加給 公審決字第 0028 號 追繳獎勵金 公審決字第 0020 號 追繳慰問金 復審人之一提起行政訴訟, 遭台中地方法院行政訴訟庭於 102 年 8 月 13 日以 102 年度簡字第 43 號判決駁回 公審決字第 0010 號 優惠存款 公審決字第 0457 號 退休事件 公審決字第 0401 號 追繳撫慰金 復審人提起行政訴訟, 遭台中等行政法院於 102 年 4 月 24 日以 102 年度訴字第 2 號判決駁回 公審決字第 0399 號 追繳加給 公審決字第 0157 號 追繳補助費 公審決字第 0068 號 追繳優惠存 款 公審決字第 0059 號 追繳加給 公審決字第 0024 號 追繳慰問金 公審決字第 0533 號 眷舍搬遷補 助費 公審決字第 0520 號 追繳退休金 公審決字第 0147 號 公審決字第 0052 號 追繳月退休金追繳年終工作獎金 公審決字第 0089 號 追繳獎勵金 資料來源 : 保訓會提供 至於各個高等行政法院相關裁判及各機關相關訴願決定, 囿於時間及人力限 9

22 制, 則僅在研究上開案例或論述上有必要之範圍內, 予以參酌 再就文獻分析及比較法研究方面, 本計畫係透過國內及德國之文獻蒐集與研究, 對我國與德國就追繳公務人員溢領給與之法制 學說及實務運作情形進行探討 由於我國行政程序法主要繼受德國, 以德國作為法制 學說及實務運作情形比較法研究對象, 應最為洽當 在焦點團體研究法方面, 本計畫業於 102 年 8 月 30 日邀集國內四位學者專家前來參加焦點團體座談會, 並有一位保訓會委員以個人名義與會, 會議記錄詳如附錄一 會中針對前述諸多爭議問題, 與會學者專家均踴躍提出許多寶貴意見, 對於本研究之內容論述及結論形成, 有莫大助益 10

23 第二章我國公務人員溢領給與之類型與分析 第一節概述 按國家為公法人, 其意思及行為係經由充當國家機關之公務人員為之 公務人員與國家間係公法上之職務關係, 國家對公務人員有給予俸給 退休金等保障其生活之義務, 公務人員對國家亦負有忠誠 執行職務等義務 ( 司法院大法官釋字第四三三號解釋理由書參照 ) 公務人員基於上述法律關係, 依公務人員相關法令受領國家各項給與 給與種類和名目眾多, 不只有俸給及退休金, 尚包括年終考績獎金 年終工作獎金 子女教育補助費 績效獎勵金 交通費 差旅費 優惠存款利息等等, 不一而足 然而在探討溢領給與追繳之相關法律問題時, 倘若直接從各項給與之種類和名目著手, 恐怕失之龐雜, 有見樹不見林之疑慮, 因此首先必須先掌握幾個關鍵性分類特徵, 始能收化簡馭繁之效 俾利進行體系性的分析與研究 在分類上第一個重要的關鍵性分類特徵是 : 各項公法上之金錢給與 是否基於行政處分, 本研究以下將先就相關學說理論加以探討, 繼而再以實務常見之幾種公務人員受領金錢給與種類為例, 具體分析其是否基於行政處分 ( 第二節 ) 其次, 第二個分類特徵是, 該項給與是 一次性給與 或 連續性給與 ( 第三節 ) 再者連續性給與可分為 自始違法 與 嗣後違法 之給與兩種類型, 後者可能由於 事實變更 或 法規變更 所導致 ( 第四節 ) 最後, 連續性給與又可分 暫時性違法 或 終局性違法 兩種類型 ( 第五節 ) 以下分別詳述之 11

24 第二節基於行政處分與非基於行政處分之給與 第一項判別標準 公務人員受領各項公法上金錢給與之類型化, 第一個重要的分類特徵即是是否基於行政處分 蓋公法上之金錢給與倘若非基於行政處分, 就其溢領之追繳問題完全與行政處分效力問題無涉, 值得討論之法律問題僅有返還請求權消滅時效及追繳方式等, 法律關係顯然單純許多 ; 反之, 倘若公法上之金錢給與係基於行政處分, 就其溢領之追繳必須先處理原授益處分效力問題, 唯有當該行政處分因廢棄或其他原因失其效力後, 該公務人員始為無法律上原因而受有利益, 方得依公法上不當得利之特殊規定或法理, 請求返還, 消滅時效也自斯時開始起算, 因此涉及的法律問題包括撤銷權或廢止權除斥期間之計算 信賴保護原則之適用 得否溯及既往 消滅時效如何計算等等, 換言之, 涉及整套行政處分機制如何適用, 可謂茲事體大 既然公法上之金錢給與是否基於行政處分, 影響重大, 那麼究竟那些給與是基於行政處分? 那些不是基於行政處分? 如何區分? 國家任命公務員即為一個 須相對人同意之行政處分, 是否該行政處分即足以作為雙方權利義務關係之基礎, 從而薪資等等各項給與只是單純執行之事實行為 1? 抑或是逐次核發之金錢給付, 均構成單獨之行政處分 2? 又或者應視情形而定, 有些是基於行政處分, 有些係直接基於法規或行政契約之行政事實行為? 國家以一 須相對人同意之行政處分 任命公務人員, 該公務人員自此刻起與國家成立公法上之職務關係, 並基於此一基礎行政處分開展雙方權利義務關係 然而, 由於公務人員相關法令繁複, 服務機關光是基於上述基礎行政處分並 1 參見本研究於民國 102 年 8 月 31 日所舉辦之焦點團體座談會會議紀錄 ( 附錄一 ) 中林明昕教授之發言 2 參見附錄一中張國勳法官之發言紀錄 12

25 無法逕行給與公務人員各項給付, 仍然必須依據各項法令逐項審核是否給付以及給付數額多寡 因此就公法上之職務關係此一持續性法律關係之履行, 雙方必須依法令為各種法律行為或事實行為, 當雙方遇有爭議時, 亦應依據各該法令之規定解決問題 準此, 倘若認為國家與公務人員之間只存在基礎行政處分 各項給與均僅為執行之事實行為, 似乎過度簡化, 亦與法令及實務運作現狀不符 3 但倘若因而認為服務機關對於公務人員之各項定期給與, 每次必定均構成單獨的行政處分, 將導致一項金錢給與的背後有層層行政處分, 有時法律關係變得相當複雜 因此在適當案例類型中應可視具體給付行為之性質, 認定該項給與行為僅為執行之事實行為, 以簡化法律關係 其次, 如同學者所指出, 公務人員所受領之公法上金錢給付, 究係一種 基於行政處分之給付, 抑或一種 非基於行政處分之給付, 在認定上, 並不容易 主要是因為在我國現行公務人員的法規中, 幾乎並無明文規定公務人員受領公法上金錢給付, 行政機關須先以行政處分之方式確定給付之種類 金額或方式 ; 從而公務人員受領公法上金錢給付, 究竟是來自行政機關所做成之行政處分的法律效果, 抑或直接來自法規規定或其他非行政處分類型之行政行為的結果, 在判斷上, 僅能依據行政程序法第 92 條之規定, 由個案認定行政機關在實際為給付前, 有無做成確定給付種類 金額或方式等的某一行政處分 但是這種個案認定, 頗有困難 ; 在實務上也輒生爭議 4 有學者認為, 公務人員受領公法上金錢給付為大量行政, 因此必須設計一個統一架構來處理, 指導之上位理念應該包括 : 人民權利的保障 法律關係明確性的要求 程序經濟 以及保訓會的權限和定位問題 5 雖然上述見解深具啟發性, 極富參考價值, 不過本研究認為, 行政行為究竟何時為事實行為 何時為行政處分, 主要仍然應該視各該行為之本質依據法理予以判斷, 然而在性質難以清楚判 3 參見附錄一中張國勳法官之發言紀錄 4 參見林明昕, 公務人員返還公法上金錢給付相關法律問題之研究, 公務人員保障暨培訓委員會 93 年專案委託研究報告,2004 年, 頁 53 5 參見附錄一中盛子龍教授之發言 13

26 定 答案模擬兩可之際, 上述指導理念則可發揮重要功效 尤其當人民權利保障 無虞之際, 簡化法律關係使行政實務易於操作, 也是一項重要考慮 事實行為與行政處分之主要差別在於, 前者並非法律行為 並無法效意思 並未直接產生法律效果, 與後者為法律行為, 直接對外發生法律效果之情形不同 依本研究之見解, 公務人員相關法規繁多, 法規內容一般而抽象, 其施行通常有賴行政機關透過行政處分在個案中予以具體化, 因此行政機關基於行政處分而為給付之情形, 毋寧是行政實務之常態 故有學者指出, 基本上只要給付係基於受領人之申請 ( 非單純之報備 通知或登記 等 ), 或是給付種類 金額與方式等之確定, 由於相關法規規定的規範密度過低, 而有不確定法律概念之判斷 複雜法律事實之調查, 抑或行政機關享有裁量空間等情況時, 則因行政機關在此有明顯的單方意思表示之作用, 大致均可推定給付直接所基之原因為行政處分, 而非該行政處分所依據的法規本身 ; 因此這一類型的給付, 是為 基於行政處分之給付 6 反之, 在少數例外情形, 由於法規規定清楚明白 法律事實簡單明瞭 給付內容固定單純, 行政機關無裁量空間或判斷餘地, 此時行政機關並無明顯之單方意思表示作用, 與單純之執行行為相近, 應可認定其為事實行為, 如此也有助於簡化法律關係 第二項實務常見之案型分析 本節以下分別就我國實務常見之各種公務人員受領金錢給與種類是否基於 行政處分, 進行具體分析 : 一 俸給 首先以行政機關按月核發公務人員俸給之情形為例 行政機關每年均重新核 定各公務人員之薪級俸點, 係為一個具持續 ( 一年 ) 效力之行政處分 然而依據 6 參見林明昕, 註 4 研究報告, 頁 53 14

27 行政院人事行政總處公告之人事業務標準作業流程中之 俸給核發作業 7, 每月月底以前, 必須確認代扣款 ( 如公健保 退撫基金等 ) 是否異動 人員異動情形 如有人員異動時, 確認代扣款 ( 如公健保 退撫基金等 ) 之異動情形 所謂人員異動情形則包括 : 職務陞遷 考績晉級 考績升等 降級 停職 到離職 留職停薪 曠職或超過規定請假日數之按日扣薪等 此外, 兼職之支給 加班費之核發等, 通常也按月與俸給一併核發 因此, 按月核發之俸給所涉內容繁雜 法規眾多 事實也時有變動, 須每月詳加計算審核後始能予以發放, 應認行政機關在此有明顯的單方意思表示作用, 而係每月基於行政處分而給付 實務見解亦同此說 例如最高行政法院 100 年度判字第 698 號判決 表一編號 26 表示: 按公務人員因服公職而受領俸給, 係由服務機關按月依其官等 職級及俸點等資格, 依俸給法等相關規定審酌後為之, 是以公務人員受領俸給, 乃服務機關依俸給法等相關規定以行政處分方式核給 ; 同理公務人員因案停職, 俸給法第 21 條第 1 項明定 依法停職人員, 於停職期間, 得發給半數之本俸 ( 年功俸 ), 至其復職 撤職 休職 免職或辭職時為止, 此項半俸之核發, 亦屬服務機關依俸給法等相關規定以行政處分方式核給, 二者給付方式並無不同 最高行政法院 100 年度判字第 1314 號判決 表一編號 19 亦指出: 然按薪資之核發, 性質上為授益行政處分 二 年終考績獎金 年終工作獎金次就年終考績獎金之核發情形而言 由於實務上常見不待銓敘部審定, 即由服務機關於年終預先發給考績獎金, 此一發給行為之性質饒富爭議 例如保訓會 102 公審決字第 86 號復審決定書 表三編號 5 即認為, 其僅係單純之事實行為, 未對受領公務人員法律上之權利義務產生任何規制作用 反之, 亦有認為該行為應解為暫時性的行政處分者, 抑或主張應屬附解除條件之行政處分者 7 資料來源 : 行政院人事行政總處 : 人事業務標準作業流程 / 待遇保險 SOP/01 俸給核發作業, 最後瀏覽日:2013 年 10 月 10 日 15

28 考績獎金之發給依法原應由銓敘部連同考績結果併為審定後, 交由服務機關執行 因此銓敘部之審定結果為直接對外發生法律效果之行政處分, 服務機關按之發放考績獎金應僅為執行行為而已, 並無意思表示作用 但當服務機關考慮年關將至, 不待銓敘部審定結果即預先發放考績獎金, 其行為性質是否因此而改變? 本研究認為, 倘若等到銓敘部審定後, 服務機關以之為據發放考績獎金, 固然為單純之事實行為無訛, 但若是預先發放, 則同時蘊含有 待審定結果確定後多退少補 之意, 即難謂無意思表示之作用於其中, 已經不再是單純的執行行為, 從而應定性為 附解除條件之行政處分 為宜, 嗣後與銓敘部審定結果不符之部分內容將失其效力 雖然從學理而言, 所謂 暫時性的行政處分 可能更符合上開行政行為之意旨, 但由於 暫時性的行政處分 在我國目前仍為學理之探討, 尚無實證法之基礎, 而且本件情形若適用之, 也不符合通說要求之法律保留原則, 因此在我國 暫時性的行政處分 機制未臻成熟以前, 為避免法律關係複雜化, 以 附解除條件之行政處分 定性考績獎金之預先發給為宜 8 同樣地, 原應視考績結果發放之年終工作獎金, 若有預先發放之情形, 亦應作相同之解釋 目前判決實務與保訓會對上開問題之看法, 表面上看似相同, 但背後意涵卻大不相同 例如臺北高等行政法院 96 年度簡字第 762 號判決指出 : 原告領取 94 年度年終工作獎金 60,649 元後, 因該年度年終考績經考列丙確定而不得領取, 其領取上揭年終工作獎金之法律上原因已不存在, 而構成公法上之不當得利 上訴人不服提起上訴, 最高行政法院以 97 年度裁字第 3569 號裁定維持原審判決, 並重申上述意旨 本研究於 102 年 8 月 30 日舉辦之焦點團體座談會中, 與會之張國勳法官認為年終工作獎金之預先發放係屬 附解除條件之行政處分, 並提供上開二個判決為證 9 兩相對照之下, 保訓會 102 公審決字第 107 號復審決定書 ( 高 O 案 ) 表三編號 3 中雖然亦稱: 復審人 95 年另予考績既經考列丙等, 其於 96 年 2 月 8 日受領北市聯醫所核發之 95 年年終工作獎金, 即屬 8 9 參見附錄一中張國勳法官最後之發言紀錄 同前註 16

29 欠缺法律上之原因而受有利益, 構成公法上之不當得利, 北市聯醫自得請求其返還 10, 內容看似相同, 但在本研究舉辦之上開焦點團體座談會中, 與會之張桐銳委員卻表示, 上開復審決定書之意旨是將年終工作獎金之預先發放認定為事實行為 11 雖然外觀看似相同, 但葫蘆裡各自賣的膏藥居然完成不同, 若非其中成員各自前來說明, 外人實在無法窺其堂奧 由此可見, 判決書或決定書理由言簡意賅, 容易造成誤解, 將阻礙法學進步與司法 行政實務順利運作 三 各種績效獎勵金與前述年終考績獎金 年終工作獎金情形類似者, 尚有各種績效獎勵金之發放 以保訓會 97 公審決字第 89 號復審決定書 ( 吳 O 昌案 ) 表三編號 21 以及 102 公審決字第 28 號復審決定書 ( 楊 O 洸案 ) 表三編號 7 所涉事件為例 前者涉及公立醫療機構人員獎勵金之發給, 後者則涉及法務部行政執行署及各分署之執行績效獎勵金 先討論前者情形 : 公立醫療機構人員獎勵金發給要點第 7 點第 2 項授權訂定之臺北市政府衛生局暨所屬醫療院所人員獎勵金發給基準第 12 點規定 : 各醫療院所為達即時激勵員工效果, 得於員工實際工作後次月預支發給獎勵金, 但應暫扣一定比率以上之金額, 於應收帳款收回實現後多退少補 其暫扣比率由各醫療院所依健保局以前年度實付情形估算訂定報衛生局核備 因此發給獎勵金之行為, 含有 預支發給 及 於應收帳款收回實現後多退少補 之意思表示在內, 認定為 附解除條件之行政處分 應屬適當 後者則是依據法務部行政執行署及各分署執行績效獎勵金發給要點發給, 該要點一 規定.. 為獎勵辦理公法上金錢給付義務行政執行事件之人員, 以提高執行績效, 特訂定本要點 四 規定.. 本獎勵金分為個人績效獎勵金及團體績效獎勵金二種 前項績效獎勵金, 每人每年領取總額 五 規定: 有下列情形之一者, 10 保訓會 102 公申決字第 348 號再申訴決定書 ( 蔡 OO 案 ) 表三編號 0 中, 由張桐銳及陳淑芳委員所提之不同意見書當中亦有類似說明 : 因再申訴人 101 年年終考績被評定為乙等, 依法僅能給與半個月俸給總額之一次獎金, 原先再申訴人所預領之一個月俸給總額半數的獎金, 即構成公法上不當得利, 而負有返還之義務 11 參見附錄一中張桐銳委員之發言紀錄 17

30 不得發給該年度之個人績效獎勵金, 已發給者, 應予追繳 : ( 一 ) 因該年度之事由受申誡以上懲處者 準此, 服務機關係依據上開要點, 每年依照個人表現核發個人績效獎勵金, 核屬 基於行政處分之給與 然而由於上開要點五 明定, 因該年度之事由受申誡以上懲處者不得發給之, 已發給者, 應予追繳, 因此, 應可認為當時核發獎勵金之行政處分附有解除條件, 倘若條件成就行政處分即失其效力 四 月退休金 年撫卹金 月撫慰金再就退休公務人員領取月退休金之情形而言 由於公務人員能否退休以及退休金之計算, 係由銓敘部核定, 而在該核定函中, 除准予退休之表示外, 尚包含請領一次退休金或月退休俸之認定 ( 一次或月 ) 退休金之額度以及得辦理優惠存款之額度等 由此觀之, 該核定函內容攸關公務人員退休權益, 係行政機關就公法上具體事件所為之決定或其他公權力措施而對外直接發生法律效果之單方行政行為, 為一行政處分 至於實際核撥帳戶, 依據行政院人事行政總處之人事業務標準作業流程中關於 月退休金 年撫卹金 月撫慰金核發 12, 月退休金係每半年發給一次 ;1 至 6 月份退休金 1 月 16 日發給 ;7 至 12 月份退休金 7 月 16 日發給 由於應核發之月退休金額度, 業於銓敘部先前之退休核定函中明定, 因此每半年發給一次之核撥行為, 毋須從頭審核計算, 僅須查證並更正資料後造冊發放, 頂多遇公務人員俸給調整時, 通案調整發給金額而已, 亦非個案逐一認定 因為該核撥行為內容相對簡單明確 服務機關並無明顯之單方意思表示作用, 因此應可認定服務機關之核撥行為僅係執行銓敘部核定函 ( 行政處分 ) 之事實行為 此一處理方式應有助於法律關係的簡化 例如當退休核定函中關於退休金之核定自始違法導致溢領給與時, 事後發現時只須撤銷關於退休金之原核定, 即得以公法上不當得利請求權要求返還溢領給與, 而毋庸撤銷逐期之行政處分 12 資料來源 : 行政院人事行政總處, 人事業務標準作業流程 / 退休撫卹 SOP/05 月退休金 年撫卹金 月撫慰金核發, 同前註 最後瀏覽日 :2013 年 10 月 10 日 18

31 與退休公務人員受領月退休金法律結構相同者, 尚見於遺族受領年撫卹金 月撫慰金之情形 後兩者同樣是於銓敘部審定受領資格及受領金額後, 由死亡人員原服務機關定期核發 13 由於事實簡單 金額固定, 服務機關之定期核撥行為應可定性為事實行為, 用以執行銓敘部先前之審定結果 ( 行政處分 ) 以保訓會 101 公審決字第 401 號復審決定書 ( 楊 O 華案 ) 表三編號 11 為例, 該事件涉及遺族再婚溢領月撫慰金之追繳 保訓會上開決定書指出 : 查前揭原退休法施行細則第 36 條已明定, 領受月撫慰金之配偶, 以未再婚者為限, 銓敘部核發予復審人之遺族月撫慰金證書亦註記上開規定 ; 是復審人如發生再婚之事實, 其月撫慰金證書即失其效力, 其不再具有請求月撫慰金之權利... 是復審人除再婚該期 (94 年 1 月至 6 月 ) 所領受之月撫慰金, 依行政慣例無庸返還外, 其餘部分即應返還 此一見解, 應是同樣將每 6 個月核發一次之行為解釋為事實行為, 而非單獨之行政處分, 否則縱使月撫慰金證書失其效力, 逐期核撥之行政處分效力仍然有待進一步處理, 如此將使法律關係複雜化, 徒增困擾 五 三節慰問金退休人員除可領取退休金外, 尚可每年支領春節 端午及中秋三節慰問金 依據行政院頒布之 退休人員照護事項 ( 中華民國六十年六月二日行政院臺 ( 六 ) 人政肆字第六三七八號令 ) 規定 : 一 ( 二 ) 各機關於每年春節 端午及中秋三節, 儘可能派員或以函電慰問退休人員, 並酌贈禮品或禮券 14 此項公法上金錢給付係以上述行政院訂頒之 退休人員照護事項 作為依據, 其發給行為究為行政處分或事實行為? 如前所述, 一般而言法規的實施端賴行政機關透過行政處分予以具體化, 因此基於行政處分而為給付之情形是為常態, 但倘若規定清楚明白 法律事實簡單明瞭 給付內容固定單純, 行政機關無裁量空間或判斷餘 13 年撫卹金係於每年 7 月 16 日 1 次發給 ; 月撫慰金則比照月退休金, 每 6 個月發給一次 參見前註 最後瀏覽日 :2013 年 10 月 10 日 14 參見銓敘部網站 : 57 最後瀏覽日:2013 年 10 月 11 日 19

32 地, 此時行政機關並無明顯之單方意思表示作用, 與單純之執行行為相近, 無妨認定其為事實行為, 如此也有助於法律關係之簡化 準此, 退休人員領取三節慰問金, 是否屬於前述規定清楚 事實簡單 給付內容固定, 從而得認定是直接基於法規執行 無行政處分作用之少數例外情形? 以臺北高等行政法院 101 年度訴字第 941 號判決為例 該事件涉及退除軍人年終慰問金之計算標準, 由於標準曾有變動, 國防部不察而有發放錯誤之情形, 經監察院調查糾正, 乃自 98 年度即 99 年起依據正確標準發放, 原告不服, 循序提起訴願 行政訴訟 臺北高等行政法院上開判決指出 : ( 二 ) 查關於退休軍公教人員年終慰問金之發放, 始自 61 年,..., 並考量早年軍人待遇較公務人員為低, 如以同一標準發給將失公平, 故對退除軍人另訂規定, 以原支退休俸額標準計支 迄 78 年 1 月 6 日行政院以台七十八人政肆字第 號函頒 77 年軍公教人員年終工作獎金 ( 慰問金 ) 發給注意事項, 訂有 安置各事業機構之將級顧問按中將比照簡任第十二職等年功俸一級 少將比照簡任第十一職等五級之俸額及專業加給標準發給 之規定, 惟行政院自 78 年後函頒年終慰問金發給注意事項時, 則未載明如前開將級退役人員發放規定, 然被告仍循先例發放 86 年 1 月 2 日軍職人員退撫新制實施後, 行政院隨於函頒 86 年年終慰問金發給注意事項時, 規定照現職人員之 俸額, 按退休年資計算之 俸率 換算支給百分比, 惟被告仍依先例以原支退休俸額為標準發放將級退役人員之年終慰問金, 並未依行政院所訂注意事項發放, 經監察院於 98 年 10 月 22 日 98 國正 19 號糾正案, 糾正被告,..., 被告乃自 98 年度即 99 年起, 依行政院各該年函頒之 軍公教人員年終工作獎金 ( 慰問金 ) 發給注意事項 所定標準, 辦理退役將級人員之年終慰問金發放, 而有原告所稱 減發 年終慰問金之情事 年終工作獎金及慰問金,..., 由行政院逐年訂定發給注意事項後, 由下級機關依該注意事項每年核定分別發給, 是每一年度核定發給年終慰問金, 均為單獨之行政處分 臺北高等行政法院以上開判決駁回原告之訴, 原告不服, 提起上訴, 復遭最高行政法院以 102 年度裁字第 32 號裁定以上訴不合法駁回 最高行政法院上開 20

33 判決引述原審判決重申 : 是每一年度核定發給年終慰問金, 均為單獨之行政處分 從上述判決內容可知, 年終慰問金之發放標準分門別類, 也視退撫新制實施前後而有不同, 此觀諸九十八年軍公教人員年終工作獎金 ( 慰問金 ) 發給注意事項在 三 發給標準 ( 二 ) 年終慰問金 之規定自明 準此, 年終慰問金應非所謂規定清楚 事實簡單 給付內容固定之情形, 故本研究贊同上述兩個法院判決之見解, 即每一年度核定發給年終慰問金, 均為單獨之行政處分 日前社會大眾對於年終慰問金發放之合法性及妥當性有質疑聲浪, 因此行政院在 一百零一年退休軍公教人員年終慰問金發給注意事項 中大幅限縮發給對象, 僅以 弱勢及對國家有重大犧牲貢獻之退休 ( 伍 ) 軍公教人員 為限, 並於第二點中詳細規範發給對象 : 二 發給對象如下: ( 一 ) 按月支 ( 兼 ) 領退休金 ( 俸 ) 在新臺幣二萬元以下之各級政府退休 ( 伍 ) 人員 ( 含軍職支領贍養金 生活補助費及半俸人員 ) ( 二 ) 因作戰演訓或因公成殘 死亡軍公教退休 ( 伍 ) 人員或遺族 包括下列人員 : 1 在職期間因公成殘, 支領月退休金或於一百零一年支領一次退休金之退休公教人員 2 在職期間因作戰演訓或因公成殘, 支領退休俸 ( 含支領贍養金 生活補助費及半俸 ) 人員或於一百零一年支領退伍金之退伍軍職人員 3 軍公教人員在職期間因作戰演訓或因公死亡, 於一百零一年支領年撫卹金有案之遺族或於一百零一年亡故支領撫卹金之領卹遺族 前項第二款所稱因公成殘 死亡, 依軍公教人員相關保險 退休 ( 伍 ) 撫卹法規所定標準認定之 如此一來, 年終慰問金之發放對象不再是依照退休人員名籍冊一律發放, 而必須個別認定是否符合上述構成要件規定, 當中不僅有不確定法律概念之判斷, 也有構成要件事實之調查, 因此, 當年度年終慰問金之發放比過去的發放行為更 21

34 形複雜 保訓會 102 公審決字第 205 號復審決定書 表三編號 1 所涉事件, 即為復審人向北市土地開發總隊申請核發 101 年年終慰問金遭否准, 復審人不服, 向保訓會提起復審, 主張其係於任職期間因公成殘, 故符合發放標準 最後遭保訓會以上開復審決定書駁回之 依本研究之見, 北市土地開發總隊就該事件之決定, 不論准或駁, 均為行政處分之作用 嗣後立法院於審查一百零二年度中央政府總預算案時復通案決議, 為避免逐年訂定年終慰問金發給注意事項引發爭議, 對社會造成負面之影響, 一百零二年以後應以一百零一年退休軍公教人員年終慰問金注意事項所訂之內容為底限, 賦予制度化調整機制 15 行政院爰於中華民國 102 年 9 月 5 日訂定發布 退休 ( 伍 ) 軍公教人員年終慰問金發給辦法, 當中第二點就 發給對象 之規定與上述 一百零一年退休軍公教人員年終慰問金發給注意事項 第二點相仿, 第三點也規定複雜之 發給基準 綜上所述, 本研究認為, 年終慰問金之發放行為不論過去或現在, 均係基於每年一次之行政處分的金錢給與 而由於三節慰問金的溢領常常是一起發生 一併追繳, 例如保訓會 102 公審決字第 20 號復審決定書 ( 宋 O 仁案 ) 表三編號 8 及 101 公審決字第 24 號復審決定書 ( 李 O 玲案 ) 表三編號 16 二事件, 因此端午 中秋二節慰問金的處理宜與春節 ( 年終 ) 慰問金相同, 以求簡便 六 其他 : 如前所述, 公務人員受領各項給與有可能非基於行政處分, 而是直接基於法規或行政契約 也有可能是實際執行行為疏失所導致, 其受領自始無法律上原因 本研究於最高行政法院裁判中找到二個相關案例 : 首先是最高行政法院 98 年度判字第 870 號判決 表一編號 36 所涉事件 該事件中, 上訴人於被上訴人花蓮縣富里鄉吳江國民小學任職期間, 因所請病假 15 參見植根法律網 : 最後瀏覽日: 2013 年 10 月 26 日 22

35 超過規定日數遭扣薪, 被上訴人自上訴人薪資扣繳部分金額後, 就不足額部分提起一般給付訴訟請求返還 最高行政法院上開判決指出 : 公立小學聘任之教師, 基於聘約關係 本件上訴人係被上訴人所聘任之教師,...; 又應 按日扣除薪給 而未於發薪時予以扣除, 受領人就該應扣除之薪給部分, 顯係無法律上原因而受有給付, 給付者得依公法上不當得利請求權請求返還 其次是最高行政法院 99 年度判字第 2191 號判決 表一編號 34 與臺北高等行政法院 99 年度訴更一字第 44 號裁定 16 本事件中, 被上訴人 ( 即被告 ) 銓敘部核定上訴人 ( 即原告 ) 退休之行政處分中, 從未核定其公保殘廢給付得併計辦理優惠存款, 但因為實際辦理優存時作業錯誤, 導致有此溢領之情形 因此銓敘部函 確屬單純重申原告領取之公保殘廢給付金額 77 萬 3600 元依規定自不得辦理優惠存款之事實行為, 非行政處分 ( 參見臺北高等行政法院上開裁定 ) 16 最高行政法院上開判決係以原審判決未詳實記載上訴人訴之聲明 以及被上訴人是否可歸責不明為由, 廢棄原判決發回更審 23

36 第三節一次性與連續性給與 公務人員基於公法上之職務關係, 依公務人員相關法令受領國家各項給與 各項給與可能是 一次性給與 或 連續性給與 由於公法上之職務關係為一持續性之法律關係, 因此服務機關之各種給與以 連續性之給與 為多, 例如薪資 加給 交通費 差旅費 退休金 優惠存款等 一次性給與 則例如年終考績獎金 年終工作獎金 年終慰問金 子女教育補助費 進修費用 ( 學分學雜補助費 ) 等等 就溢領給與之追繳而言, 若為一次性給與, 情形較為單純 雖然一次性給與也可分為 基於行政處分之給與 與 非基於行政處分之給與, 基於行政處分之給與涉及行政處分效力問題, 較 非基於行政處分之給與 類型複雜一些, 業如前述, 但無論如何, 即便是基於 一次性處分 之一次性給與, 亦僅須考慮行政處分作成當時之事實及法規狀態即可, 而與行政處分作成後之事實及法規變更無關 幾種實務上常見之 一次性給與 案型, 包括年終考績獎金 年終工作獎金 各種績效獎勵金 年終慰問金等, 本研究業於前一節中予以探討, 此處茲不贅述 反之, 連續性給與通常係基於所謂 具持續效力之行政處分 (Verwaltungsakt mit Dauerwirkung), 該給與不僅於行政處分作成當時必須合法, 也必須注意嗣後事實或法規之變更, 因此有 自始違法之給與 與 嗣後違法之給與 之區分 倘若因為嗣後事實或法規之變更而有追繳溢領給與之必要時, 則涉及該行政處分效力如何以及後續之處理之問題 : 亦即究竟應撤銷或廢止該行政處分? 抑或該行政處分因其他原因而失其效力? 是否罹於撤銷或廢止權之除斥期間? 是否溯及既往失效? 不當得利返還請求權之消滅時效如何計算? 等等 其次, 連續性給與又可分為 暫時性違法 與 終局性違法 之給與, 前者於違法原因消滅時恢復 24

37 受領給與之權利, 後者則否 有鑑於連續性給與之複雜性, 本研究稍後將分別就各種類型以及所涉問題, 於第四節及第五節中詳細探討 區分上較有疑義者為市 ( 署 ) 立醫院醫師詐領專勤獎勵金之情形 此類案例計有最高行政法院 94 年度裁字第 2711 號裁定 表一編號 年度判字第 2005 號判決 表一編號 年度判字第 587 號判決 表一編號 年度裁字第 1280 號裁定 表一編號 68 等四個裁判 前三個判決均為高雄市立凱旋醫院某一醫師違反專勤規定, 自行在外開業兼業, 卻詐領專勤獎勵金, 經刑事判決有罪確定後, 由該市立醫院函知該醫師應繳回溢領獎勵金之事件 17 第四個判決則涉及另一位醫師詐領專勤獎勵金事件, 行政機關為行政院衛生署台南醫院 此類案件係基於一連串 一次性處分 所構成之 連續性給與, 與一般 連續性給與 通常係基於 具持續效力之行政處分 情形所有不同 蓋醫師得否請領專勤獎勵金, 應視是否符合構成要件而定 ( 未在外開業兼業 ), 隨時可能產生變動, 因此每次給與均係基於各個彼此獨立的一次性 行政處分, 給與是否違法亦應分別認定 有鑑於此類案件從給與型態而言仍然屬於 連續性給與, 因此本研究認為在下一節加以探討應較為妥適, 特此敘明 17 該市立醫院函知該醫師應收回溢領獎勵金共新臺幣 ( 下同 )1,313 萬 7,192 元, 並說明扣減醫院另應補發之 83 年以後獎勵金後, 該醫師實際應繳還醫院獎勵金 566 萬 9,536 元 該醫師乃先後提起三個訴訟, 包括請求確認該醫院對於己之公法上債權不存在 ( 確認訴訟 ) 請求該醫院補發其 83 年至 89 年間之獎勵金 746 萬 7,656 元及法定遲延利息 ( 一般給付訴訟 ) 請求撤銷系爭追繳函文 ( 撤銷訴訟 ) 等, 均告敗訴確定 25

38 第四節自始違法與嗣後違法之給與 第一項概述 如前所述, 連續性給與分為 自始違法之給與 與 嗣後違法之給與 兩種類型 若為 自始違法之給與, 其追繳涉及得否撤銷原行政處分 撤銷權除斥期間之計算 返還請求權時效等問題 ; 若是 嗣後違法之給與, 亦即嗣後事實或法規變更導致原行政處分不再符合法定要件, 如何處理原行政處分以及後續問題, 頗費思量 蓋學界通說認為, 行政處分合法性判斷基準時係以行政處分作成當時為準 作成當時合法之行政處分, 不因嗣後事實變更或法規變更而轉變成違法的行政處分, 此時應依照行政程序法第 123 條第 4 款之規定, 即 行政處分所依據之法規或事實事後發生變更, 致不廢止該處分對公益將有危害者, 廢止該行政處分之全部或一部 然而, 由於廢止之效力原則上不溯及既往 ( 參照行政程序法第 125 條 ), 而且廢止權之行使應自廢止原因發生後二年內為之 ( 參照行政程序法第 124 條 ), 因此倘若行政機關未能及時察覺事實或法規之變更, 事後廢止該處分, 無法溯及追繳已經給與之金錢給付, 況且行政機關若未能於廢止原因發生後兩年內廢止之, 將因為逾越除斥期間而無法行使廢止權 由此顯見, 我國行政程序法上規定之行政處分廢止機制存在嚴重缺陷而無法解決問題 有學者主張, 此時可依照行政程序法第 123 條第 5 款之規定, 即 其他為防止或除去對公益之重大危害者, 廢止該行政處分之全部或一部, 並且彈性解釋 自廢止原因發生後 二年內為之的除斥期間規定 另一種可能性則是以撤銷處理之, 亦即不拘泥於上述違法基準時之判斷, 而認原行政處分於嗣後事實或法規變更時起, 即成為違法之行政處分, 從而適用行政程序法關於撤銷行政處分之相關規定, 否則原行政處分既無法廢止又不能撤銷, 顯然大有疑問 不過, 除了上述撤銷或廢止機制外, 具持續效力之行政處分尚可能因其他原因而失其效力, 例如解除條件成 26

39 就, 或因符合法定原因而逕失其效力 以下乃整理分析實務常見之各種案型 第二項自始違法之給與 基於具持續效力行政處分之連續性給與若自始違法, 涉及得否撤銷原行政處分 撤銷權除斥期間之計算 返還請求權時效等等問題 本研究分析所涉實務案例後, 將之整理如下 : 一 薪資溢領薪資之追繳, 理由包括 : ( 一 ) 薪級誤核溢支薪俸之追繳 : 最高行政法院 93 年度判字第 1007 號判決 表一編號 年度判字第 1870 號判決 表一編號 59 ; 92 年度判字第 1708 號判決 表一編號 年度判字第 2178 號判決 表一編號 55 ( 二 ) 職務代理不合法 : 最高行政法院 100 年度判字第 1314 號判決 表一編號 19 二 加給追繳溢領之加給種類, 包括 : ( 一 ) 專業加給 : 誤核給法制專業加給最高行政法院 100 年度判字第 735 號判決 表一編號 25 ; 100 年度判字第 1019 號判決 表一編號 年度判字第 1013 號判決 表一編號 3 ; 100 年度判字第 2052 號判決 表一編號 10 ; 101 年度判字第 802 號判決 表一編號 6 ;102 年度裁字第 551 號裁定 表一編號 0 18 ( 二 ) 主管職務加給 : 溢領緣由如下 : 1. 職務代理不合法 : 最高行政法院 100 年度判字第 347 號判決 表一編號 支領兼職主管職務加給不合法 : 18 惟本件係駁回抗告之裁定, 內容未涉及實體法律關係, 故未含有本研究關心之素材在內 27

40 最高行政法院 89 年度判字第 1103 號判決 表一編號 96 ( 三 ) 危險職務加給 : 最高行政法院 96 年度判字第 1223 號判決 表一編號 ( 四 ) 警勤加給 : 撤銷第一級警勤加給改支第三級警勤加給最高行政法院 95 年度判字第 702 號判決 表一編號 69 ; 95 年度判字第 1210 號判決 表一編號 66 ; 96 年度判字第 1483 號判決 表一編號 年度判字第 2095 號判決 表一編號 年度判字第 564 號判決 表一編號 37 ( 五 ) 國軍軍醫勤務加給 : 最高行政法院 93 年度判字第 1533 號判決 表一編號 79 三 退休金一. 退休年資誤併計前已核領資遣費年資最高行政法院 97 年度判字第 1057 號判決 表一編號 年度判字第 504 號判決 編號 年度裁字第 2132 號裁定 表一編號 16 二. 其他現金給與補償金最高行政法院 87 年度判字第 469 號判決 表一編號 年度判字第 1877 號判決 表一編號 年度判字第 3458 號判決 表一編號 ;88 年度判字第 3903 號判決 編號 年度判字第 282 號判決 編號 四 優惠存款最高行政法院 99 年度裁字第 2668 號裁定 表一編號 年度裁字第 540 號裁定 表一編號 年度裁字第 1450 號裁定 表一編號 22 等三個裁判涉及誤計入私校教職員保險條例之投保年資, 係針對同一事件 被上訴人 ( 臺北市政府教育局 ) 前於上訴人之月退休金通知函備註欄所核公保養老給付年資, 不過在本件中, 處分機關僅停發該項加給, 並未溯及追繳溢領之加給 在這三個判決中, 作成行政處分之機關均為財政部關稅總局暨所屬各關稅局 這二個裁判涉及退休時俸級核定錯誤問題 28

41 誤計入上訴人任職私立學校之投保年資, 導致行政處分自始違法, 俟發現後乃撤銷原處分並追繳聲請人溢領之優惠存款利息而未獲給付, 故提起一般給付訴訟, 獲臺北高等行政法院以 97 年訴字第 3211 號判決被上訴人勝訴 被上訴人不服提起上訴, 最高行政法院認為上訴不合法, 以 表一編號 32 之裁定駁回 上訴人復對該裁定聲請再審, 該院認聲請無理由, 以 表一編號 30 之裁定駁回 上訴人對該裁定猶未甘服, 復聲請再審, 復遭該院以聲請不合法為由, 以 表一編號 22 之裁定駁回 最高行政法院 100 年度裁字第 1182 號裁定 表一編號 27 與上述三個裁判亦為同種類事件, 即教育部誤認私校教職員保險條例之投保年資為公務人員保險年資, 致原核定處分自始違法 第三項嗣後違法之給與 連續性給與嗣後違法, 又可分為 事後變更 或 法規變更 所致之違法 以下分述之 : 第一款事實變更 連續性給與嗣後發生事實變更所涉實務案例包括以下情形 : 一 薪資 : ( 一 ) 免職處分確定後追繳溢領俸給 : 又可分為四種案型 : 1. 一次記二大過免職處分確定後溯及追繳溢領俸給 : 最高行政法院 90 年度判字第 1365 號判決 表一編號 年度判字第 657 號判決 表一編號 判刑確定免職後追繳未停職期間之薪給報酬 : 最高行政法院 95 年度判字第 51 號判決 表一編號 年終考績丁等免職確定後追繳停職期間發給之半數年功俸 : 29

42 最高行政法院 96 年度判字第 914 號判決 表一編號 判刑確定免職後追繳停職期間發給之半俸 : 最高行政法院 100 年度判字第 698 號判決 表一編號 26 第 1 及第 3 類係依考績法免職後之溢領追繳問題 ; 第 2 及第 4 類係於判刑確定免職後溢領之追繳問題 ; 第 3 及第 4 類則是於免職後追繳停職期間發給之半俸 不過, 本研究觀察後初步認為, 就法律效果而言, 此四類案型似無區別之實益, 因此以下將一併討論之 如前所述, 依本研究所見, 國家以一 須相對人同意之行政處分 任命公務人員, 該公務人員自此刻起與國家成立公法上之職務關係, 並基於此一基礎行政處分開展雙方權利義務關係 然而就此一持續性法律關係之履行, 雙方必須依法令為各種法律行為或事實行為, 因此行政機關之各項給與或為行政處分 或為事實行為, 應視事件類型而定 就薪資之給付而言, 雖然行政機關每年均重新核定各公務人員之薪級俸點, 而有一個具持續 ( 一年 ) 效力之行政處分 然而由於按月核發之俸給涉及法規眾多 內容繁雜 事實時有變動, 須每月詳加審核後始能予以發放, 應認行政機關在此有明顯的單方意思表示作用, 每月亦作成一個行政處分並且基於該行政處分而為給付 最高行政法院 100 年度判字第 698 號判決 表一編號 26 認為, 半俸之核發係按月以行政處分方式核給, 故於公務員遭免職後, 應按月撤銷違法之授益處分以追繳溢領給與 該判決指出 : 按公務人員因服公職而受領俸給, 係由服務機關按月依其官等 職級及俸點等資格, 依俸給法等相關規定審酌後為之, 是以公務人員受領俸給, 乃服務機關依俸給法等相關規定以行政處分方式核給 ; 同理公務人員因案停職, 於所涉刑責判決有罪確定前, 基於無罪推定原則, 為顧及該公務人員及眷屬之生活, 乃於俸給法第 21 條第 1 項明定 依法停職人員, 於停職期間, 得發給半數之本俸 ( 年功俸 ), 至其復職 撤職 休職 免職或辭職時為止, 此項半俸之核發, 亦屬服務機關依俸給法等相關規定以行政處分方式核給, 二者給付方式並無不同, 30

43 原判決認依俸給法給付薪俸與依俸給法第 21 條第 1 項規定給付半俸者不同, 理由容有未洽, 但並不影響判決結果 故若公務員遭免職時, 因喪失公務人員身分, 原發給半數之本俸 ( 年功俸 ) 應停止發給, 茍服務機關未察其已免職仍核給半俸, 自屬違法之授益處分而得依法撤銷並予以追繳,... 反之, 最高行政法院 95 年度判字第 51 號判決 表一編號 71 則有迥然不同的看法 其認為, 公務員遭免職後即喪失公務員身分, 其所受領之所有給與均屬無法律上原因, 故主管機關毋須撤銷原處分, 可直接基於公法上之不當得利返還請求權予以追繳 該判決表示 : 原判決認, 自上訴人因貪污經判決確定之日起予以免職, 並以上訴人於 88 年 5 月 25 日起至 89 年 12 月 20 日止, 已無公務員身分, 則其溢領未實際工作日數之薪給 工程獎金 休假補助費計 35 萬 5 千 7 百 40 元, 即無法律上之原因, 被上訴人基於公法上不當得利之法律關係請求上訴人返還, 核屬有據, 應予准許, 經核於法尚無違誤 按公務人員任用法第 28 條規定及司法院釋字第 95 號及第 127 號解釋意旨, 曾服公務有貪污行為者, 一經判決確定即不得為公務人員, 是以被上訴人自上訴人因貪污經判決確定之日起予以免職, 則上訴人所領之薪資 獎金及補助費自免職日起即屬無法律上之原因, 被上訴人基於公法上不當得利之法律關係請求上訴人返還自 88 年 5 月 25 日至 89 年 12 月 20 日止所溢領之系爭款項, 自無不合 最高行政法院 96 年度判字第 914 號判決 表一編號 46 雖未明言, 但似乎也採取和 95 年度判字第 51 號判決 表一編號 71 相同的見解 蓋於該事件中, 主管機關將該公務員以年終考績丁等予以免職確定後, 逕依不當得利法律關係向原審提起給付訴訟, 以追繳停職期間發給之半數年功俸, 並獲得勝訴判決 ; 被告不服提起上訴, 仍然遭最高行政法院以無理由駁回 最高行政法院維持原審判決, 未有質疑, 應可推論, 該判決亦認為公務員遭免職後即喪失公務員身分, 其 31

44 所受領之所有給與均屬無法律上原因, 可直接基於公法上之不當得利返還請求權予以追繳 22 綜上可知, 最高行政法院對於免職處分確定後, 究竟必須先按月撤銷違法之行政處分, 抑或得逕以公法上不當得利返還請求權予以追繳, 見解並不一致 惟後者見解並未說明, 公務員遭免職後喪失公務員身分後, 為何基於原授益處分所受領之給與立即成為無法律上原因? 原按月作成之行政處分在未撤銷前如何自動失效? ( 二 ) 退休生效後收回預 ( 溢 ) 領薪給 : 最高行政法院 89 年度判字第 2794 號判決 表一編號 年度判字第 1481 號判決 表一編號 86 為此類案型, 而且兩者為同一事件 亦即原告不服最高行政法院所為之前一判決, 提起再審之訴, 復遭該院以後一判決駁回 在此兩判決中, 就本研究此處所關心之問題, 最高行政法院並未言明, 其主要係援引當時之公務人員退休法施行細則第 30 條規定 : 自願或命令退休人員之退休案, 均自銓敘部審定之退休生效日生效 其有預領生效後俸給者, 服務機關應就支給機關或轉發機關函送核轉之一次退休金或第一次月退休金核實收回, 並稱 於法並無不合 由於此兩判決做成日期較早, 分別是在民國 89 年及 91 年, 以當時之法制背景, 無怪乎判決理由如此簡約 如前所述, 實務見解亦認為俸給之給與係基於每月一個獨立的行政處分, 準此, 退休生效後, 應首先處理各該行政處分之效力問題 換言之, 在各該行政處分未經廢棄或因其他事由失其效力之前, 俸給之受領仍屬有法律上原因, 尚非公法上不當得利, 因此最高行政法院上開判決同意遽予追繳, 即有說理不足之疑 22 至於最高行政法院 96 年度判字第 657 號判決 編號 48, 因為該事件之處理過程曲折, 事實紛亂, 因此該判決主要爭點為事實問題, 對本研究此處之提問未置一辭 詳言之, 該事件中主管機關之系爭函文前後兩度遭行政法院判決撤銷, 主管機關最後係以 93 年 2 月 25 日函令核予上訴人一次記二大過免職處分, 並自 87 年 4 月 18 日起停職, 且追繳溢發上訴人自 87 年 4 月 14 日起 8 月 28 日止之俸給 上訴人不服, 提起復審 行政訴訟, 均遭原審及最高行政法院駁回 本事件與最高行政法院 90 年度判字第 1365 號判決 編號 89 所涉事件, 為同一事件 32

45 慮 雖然當時之公務人員退休法施行細則第 30 條規定 服務機關應... 覈實收回 23, 但該規定能否解釋為排除行政程序法信賴保護原則等相關規定之適用, 一律追繳, 不無疑義 蓋公務人員退休法本身並未明定預 ( 溢 ) 領生效後俸給者一律追繳, 亦未授權主管機關如此規定, 因此該規定最多只能解釋為在符合現行法令之情形下予以追繳, 斷無優先於行政程序法相關規定之效力 ; 況且該規定就實質內容而言, 亦未有進一步之構成要件或法律效果規定, 故其性質應僅為宣示性或指示性條文而已, 並不足以單獨作為追繳溢領給與之依據 最高行政法院仍然應該分析當事人間之法律關係, 先行處理授予俸給之各該行政處分效力問題 除了最高行政法院上開判決以外, 保訓會也有類似事件 例如 101 公審決字第 457 號復審決定書 表三編號 10, 涉及退休生效後追繳受監護宣告後預 ( 溢 ) 領俸給 不過該事件中, 銓敘部函僅是基於退休主管機關之地位為說明, 重述法律規定, 性質上屬於行政機關間所為職務上之表示, 並未對復審人權益產生規制作用, 非行政處分, 蓋是否追繳復審人溢領之俸給, 核屬嘉義市地政事務所之權責 二 獎勵金 : 市 ( 署 ) 立醫院醫師詐領專勤獎勵金 : 共有最高行政法院 94 年度裁字第 2711 號裁定 表一編號 年度判字第 2005 號判決 表一編號 年度判字第 587 號判決 表一編號 年度裁字第 1280 號裁定 表一編號 68 等四個裁判 前三個判決均為高雄市立凱旋醫院某一醫師違反專勤規定, 自行在外開業兼業, 卻詐領專勤獎勵金, 經刑事判決有罪確定後, 由該市立醫院函知該醫師應繳回溢領獎勵金事件 24 第四個 23 現行公務人員退休法施行細則第 32 條第 1 項中也有相同規定, 只是條文文字略有調整 : 自願 屆齡或命令退休人員之退休案, 均自銓敘部審定之退休生效日生效 其有預 ( 溢 ) 領生效後俸給者, 服務機關應就支給機關或轉發機關函送核轉之一次退休金或第一次月退休金中, 覈實收回 24 該市立醫院函知該醫師應收回溢領獎勵金共新臺幣 ( 下同 )1,313 萬 7,192 元, 並說明扣減醫院另應補發之 83 年以後獎勵金後, 該醫師實際應繳還醫院獎勵金 566 萬 9,536 元 該醫師乃先後提起三個訴訟, 包括請求確認該醫院對於己之公法上債權不存在 ( 確認訴訟 ) 請求該醫院補發其 83 年至 89 年間之獎勵金 746 萬 7,656 元及法定遲延利息 ( 一般給付訴訟 ) 請求撤銷系爭 33

46 判決則涉及另一位醫師詐領專勤獎勵金事件, 行政機關為行政院衛生署台南醫院 如與前一節中所述, 此類型案件亦為連續性給與, 但得否請領專勤獎勵金, 應視是否符合構成要件而定, 隨時可能有所變動 此類型給與和前述薪資情形不同, 並未基於一個 具持續效力之行政處分, 毋寧是基於各個彼此獨立之行政處分, 逐次給與 準此, 是否違法應分別認定 在上述裁判中, 最高行政法院均認定, 依當時法令, 系爭醫師係依公務人員任用法任用之公務員 25, 與該署 ( 市 ) 立醫院之間, 為公務員之任用關係 ; 獎勵金之核發為授益行政處分, 追繳函之性質為撤銷原違法核發之授益處分 最高行政法院 94 年度裁字第 2711 號裁定 表一編號 73 指出: 查相對人以抗告人於服務相對人醫院期間, 違反前 省市立醫療機構醫院專勤服務辦法 規定, 在外兼業, 乃以 92 年 6 月 17 日高市凱醫人字第 號函通知抗告人, 繳回自 73 年 8 月 18 日起至 80 年 12 月 31 日止, 所領全部獎勵金, 該通知係就抗告人違反上開辦法, 應繳回原領獎勵金之事件, 所為決定, 並直接影響抗告人之權利義務關係, 自屬行政處分, 抗告人如有不服, 應對之提起訴願暨撤銷訴訟, 以謀救濟 最高行政法院 95 年度判字第 2005 號判決 表一編號 58 亦稱: 本件被上訴人於上訴人涉嫌詐領獎勵金之刑事案件經台灣高等法院高雄分院 90 年度重上更 ( 四 ) 字第 49 號刑事判決確定有罪後, 以 92 年 6 月 17 日高市凱醫人字第 號函通知上訴人 : 等語, 即係表示撤銷原違法核發獎勵金之授益行政處分, 並依據省市政府衛生處局所屬醫療機構人員獎勵金發給要點及省市立醫療機構醫師專勤服務辦法收回獎勵金, 而命上訴人於一個月內繳回系爭獎勵金餘額 566 萬 9,536 元 (...), 核此函乃敘明撤銷之意旨及命上訴 追繳函文 ( 撤銷訴訟 ) 等, 均告敗訴確定 25 蓋醫事人員人事條例於 88 年 7 月 15 日始制定公布, 依該條例第 10 條規定 : 公立醫療機構住院醫師依聘用人員聘用條例之規定聘用之 在此之前, 住院醫師係屬依公務人員任用法任用之公務員, 非醫事人員人事條例聘用之公務員 參見最高行政法院 95 年度裁字第 1280 號裁定 編號 68 34

47 人於一定期限內如數返還, 即係基於職權審核, 就公法上具體事件所為之決定, 而對外直接發生法律效果之單方意思表示, 甚為明顯, 故此公函即係被上訴人所為具有形成及下命性質之行政處分甚明, 其所具規制性而發生之法律效果者, 乃在於撤銷 73 年至 80 年間對上訴人之授益處分, 並依職權核算後, 命上訴人繳回 566 萬 9,536 元之獎勵金, 而屬為上訴人不利之負擔處分,... 最高行政法院 95 年度裁字第 1280 號裁定 表一編號 68 稱: 相對人 87 年 6 月 18 日 87 南醫人字第 2688 號函 87 年 8 月 10 日 87 南醫人字第 8790 號函 90 年 8 月 8 日 90 南醫人字第 4308 號及 93 年 5 月 14 日 93 南醫人字第 號即係表示撤銷原違法核發獎勵金之授益行政處分等, 尚無不合... 相對人撤銷原核發獎勵金既係行政處分, 相對人如有不服, 應對之為行政救濟, 提起訴願 撤銷訴訟, 不得逕提起確認訴訟 最高行政法院 97 年度判字第 587 號判決 表一編號 40 亦表示: 該獎勵金之發給, 乃被上訴人依上述法規規定, 所為單方行政行為之行政處分 是被上訴人嗣後因發現對上訴人有不應發給獎勵金卻發給之違法情事, 以系爭函通知上訴人收回該違法核發之獎勵金, 則系爭函性質上為上述行政程序法第 117 條所規範違法行政處分之撤銷甚明 綜上可知, 最高行政法院係以 撤銷 而非 廢止 來消滅原授益處分之效力 蓋專勤獎勵金此一連續性給與係每次基於各別行政處分而為給與, 因此當知悉醫師違反專勤規定時, 撤銷各個自始違法之行政處分即可, 因而與廢止機制無涉 三 退休金 ( 一 ) 追繳再任公職期間月退俸本研究蒐集之案件中, 此類型事件最高行政法院共有 14 個裁判, 保訓會則有一例 最高行政法院這類裁判涉及兩類型的公務員, 第一類是退休教職員, 第 二類是軍職人員, 以下分述之 35

48 首先, 最高行政法院 93 年度判字第 1698 號判決 表一編號 年度判字第 2191 號判決 表一編號 57 及 101 年度判字第 946 號判決 表一編號 4, 涉及退休教職員再任公職期間溢領月退休俸及優惠存款利息之追繳 不過此處先處理月退休俸之追繳問題, 至於優惠存款利息之追繳, 稍後再另外獨立討論 依據事件發生當時之學校教職員退休條例第 13 條第 2 款規定 : 退休教職員有左列情形之一者, 停止其領受退休金之權利, 至其原因消滅時恢復 : 二 領受月退休金後, 再任有給之公職者 於本章節之脈絡下, 此處欲探討的課題是, 原月退休俸之核定處分, 於再任公職期間, 係依法 ( 暫時 ) 失其效力? 或應予廢止? 或應予撤銷? 對此, 這三個判決均未討論, 僅泛稱追繳函 於法並無不合 次就軍職人員追繳再任公職期間月退俸事件, 本研究蒐集到的最高行政法院裁判共有 93 年度判字第 1095 號判決 表一編號 82 ; 93 年度判字第 1427 號判決 表一編號 81 及駁回再審之訴之 95 年度判字第 1607 號判決 表一編號 64 ; 93 年度判字第 1502 號判決 表一編號 80 及駁回再審之訴之 95 年度判字第 1680 號判決 表一編號 61 ; 93 年度判字第 1549 號判決 表一編號 78 及駁回再審之訴之 95 年度判字第 1657 號判決 表一編號 63 ; 95 年度判字第 2183 號判決 表一編號 56 ; 96 年度判字第 48 號判決 表一編號 54 ; 96 年度判字第 91 號判決 表一編號 53 ; 96 年度判字第 1723 號判決 表一編號 42 等 11 個裁判 這些裁判對於原核給月退休之授益處分效力問題多未探討, 僅稱 依法追繳, 但也有少數採取撤銷說, 茲詳述如下 : 以最高行政法院 93 年度判字第 1427 號判決 表一編號 年度判字第 1502 號判決 表一編號 80 及 93 年度判字第 1549 號判決 表一編號 78 等三個裁判為例, 三者均涉及退伍軍人經核定支領退休俸後, 再任交通部臺北市區地 路工程處 ( 以下簡稱臺北市地鐵工程處 ) 工程助理, 國防部遂函請追繳任職期間溢領俸金 此三個事件的爭點均在於軍人是否適用銓敘部函釋 再任之職務 36

49 是否為公職 或其性質是否為 技工 工友或工人 等 26 在這三個判決中, 最高行政法院並未處理原核給月退休之授益處分效力問題, 僅表示 : 被上訴人自八十二年十一月二日就任工程助理至八十七年六月三十日止所支待遇, 皆已逾七十八年五月二十三日修正公布之 退休俸及生活補助費人員自行就任公職支領待遇注意事項 之 委任第一職等本俸七級俸額及同職等專業加給合計數額 八十六年一月一日施行之 陸海空軍軍官士官服役條例 第三十二條第一項但書第一款之 委任第一職等本俸最高俸額及一般公務人員專業加給合計數額, 且其非屬 陸海空軍軍官士官服役條例 第三十二條第一項但書第二款 : 技工 工友或工人, 自應停發其退休俸, 其應停而未停, 自應依法追繳 ; 除八十五年一月三十一日以前部分, 已逾五年請求權時效外, 上訴人追繳被上訴人溢領八十五年二月至八十七年六月三十日退休俸, 核無違誤 ( 最高行政法院 93 年度判字第 1427 號判決 表一編號 81 ) 綜上所述, 被上訴人自八十三年十一月二日就任工程助理至八十七年六月三十日止所支待遇, 應停發其退休俸, 其應停而未停, 自應依法追繳 ; 從而, 上訴人追繳被上訴人溢領八十五年九月一日至八十七年六月三十日退休俸一 六五 五二七元, 核無違誤 ( 93 年度判字第 1502 號判決 表一編號 80 ) 綜上所述, 上訴人追繳被上訴人溢領八十五年二月以後至八十七年一月之退休俸部分, 於法核無違誤 ( 93 年度判字第 1549 號判決 表一編號 78 ) 嗣後當事人均不服上開判決, 分別提起再審之訴, 最高行政法院均認為再審之訴無理由, 分別以 95 年度判字第 1607 號判決 表一編號 年度判字第 1657 號判決 表一編號 年度判字第 1680 號判決 表一編號 61, 予以駁回 其他裁判包括 95 年度判字第 2183 號判決 表一編號 年度判字第 91 號判決 表一編號 53 等 96 年度判字第 1723 號判決 表一編號 42, 對此問題也沒有進行討論 反之, 最高行政法院 96 年度判字第 48 號判決 表一編號 54 則明白認為應 26 此三個事件係由國防部同一書函所涉及之三個不同當事人分別提起之訴訟 37

50 撤銷期間內核給退休俸之行政處分, 用以駁斥上訴人所稱應以廢止機制處理之主張 : ( 四 ) 另查行政程序法第 123 條及第 124 條係就合法授益處分之廢止之規定, 本件原判決以本件係漏未停發, 於該期間仍支給上訴人退休俸, 係屬違法授予利益之處分, 嗣後被上訴人縱予撤銷, 令其繳回, 自無前開行政程序法第 123 條 及第 124 條之適用, 並無不合, 亦無上訴人所指適用法規不當之違法 至於最高行政法院 93 年度判字第 1095 號判決 表一編號 82 理由則不甚清晰, 但由於該判決不僅討論信賴保護原則之適用, 並且提及行政程序法第 117 條關於撤銷之規定, 應亦採 撤銷說 之立場 : 再按信賴保護原則, 須具有值得信賴保護之信賴利益為其要件 如明知行政處分違法或因重大過失而不知者, 其信賴即不值得保護, 行政程序法第一百十九條第三款定有明文 而法規一經公布, 即有拘束全體國民之效力, 上訴人既再任之公職, 依法即應停止受領月退休金, 如已受領自應退還 上訴人未據實申據再任公職, 致退休單位無法辦理停領月退俸 其明知或因重大過失而不知, 自不得主張適用信賴保護原則 原判決核與行政程序法第一百十七條 第一百十九條之規定並無違背 此外上訴論旨復就原審依法指駁之事項再事爭執, 均不足採 其上訴為無理由, 應予駁回 而保訓會 100 公審決字第 520 號復審決定書 表三編號 18 也如同前述多數裁判, 對於原核給月退休之授益處分效力問題未加探討, 僅稱 自應依上開規定停發月退休金... 請復審人繳回系爭期間按退撫新制實施前年資所核發之月退休金..., 自屬有據 綜上所述, 就退休教職員 軍職人員追繳再任公職期間月退俸事件, 除了最高行政法院 96 年度判字第 48 號判決 表一編號 年度判字第 1095 號判決 表一編號 82 採撤銷說外, 其餘裁判對於原核給月退休金之授益處分效力問題多未討論, 僅稱 依法追繳, 保訓會亦採取相同處理模式 最高行政法院少數採撤銷說之裁判, 解釋上應係認為每次定期給付月退休金均基於一個各別的 38

51 行政處分, 因此應停發而為停發, 屬於違法行政處分, 應予撤銷 不過, 如此一來, 原核定准予退休 給與月退休俸及其額度之較為基礎之行政處分效力如何? 其與每次定期給付之行政處分之間的關係又如何? 似應有進一步說明之必要 附值一提者, 採撤銷說之最高行政法院 96 年度判字第 48 號判決 表一編號 54 對於時效期間之計算, 令人費解, 疑似將撤銷權行使之除斥期間與請求權行使之消滅時效混為一談 : ( 五 ) 查本件原判決以行政程序法施行前已發生公法上請求權之消滅時效期間, 不適用行政程序法第 131 條第 1 項之規定, 應依行政程序法施行前有關法規之規定, 無相關法規規定者, 得類推適用民法消滅時效之規定, 本件就行政程序法施行前之部分, 認應類推適用民法第 125 條之 15 年期間之規定 ; 被上訴人於 93 年 3 月 3 日為處分 ( 著者按 : 即撤銷處分 ), 尚未逾 15 年之消滅時效期間 ; 自行政程序法 90 年 1 月 1 日施行後之部分, 亦未逾行政程序法第 131 條第 1 項規定之 5 年時效期間, 經核並無違誤, 上訴人主張原判決有不適用法規之違背法令云云, 亦無可採 ( 二 ) 追繳再任公職期間 ( 因公受傷 ) 贍養金最高行政法院 100 年度判字第 1874 號判決 表一編號 13 ( 三 ) 其他現金給與補償金最高行政法院 87 年度判字第 469 號判決 表一編號 年度判字第 1877 號判決 表一編號 年度判字第 3458 號判決 表一編號 ;88 年度判字第 3903 號判決 表一編號 年度判字第 282 號判決 表一編號 四 優惠存款 ( 一 ) 追繳再任公職期間優惠存款利息 在這三個判決中, 作成行政處分之機關均為財政部關稅總局暨所屬各關稅局 這兩個裁判涉及退休時俸級核定錯誤問題 39

52 最高行政法院 93 年度判字第 1698 號判決 表一編號 年度判字第 2191 號判決 表一編號 57 及 101 年度判字第 946 號判決 表一編號 4 涉及退休教職員再任公職期間溢領月退休俸及優惠存款利息之追繳 不過月退休俸之追繳問題, 業已討論如前, 此處僅處理優惠存款利息之追繳問題 最高行政法院 101 年度判字第 802 號判決 表一編號 24 則涉及退職政務人員再任公職期間溢領優存利息之追繳 本件上訴人於 89 年 5 月 20 日起退職生效, 當時係依 政務人員退職酬勞金給與條例 規定 (92 年 12 月 31 日施行期滿廢止 ) 辦理 ; 嗣上訴人於 91 年 2 月 1 日起再任東華大學副教授一職, 依當時之退職酬勞金條例施行細則第 24 條規定, 及嗣於 93 年 1 月 1 日政務人員退職撫卹條例施行後之施行細則第 11 條規定, 均維持 再任公職應停止一次退職酬勞金原儲存之優惠存款之權利, 俟再任原因消滅後回復 之規範 如同前述其他裁判, 最高行政法院上開判決維持原審判決, 亦未討論原核定得辦理優惠存款之行政處分效力如何 ( 二 ) 因案撤職之退休政務人員停止其養老給付辦理優存之權利最高行政法院 102 年度判字第 229 號判決 表一編號 1 中, 上訴人原任職外交部部長 ( 屬政務職務 ), 於 97 年 5 月 6 日退職, 經被上訴人以 97 年 5 月 23 日函核定上訴人 84 年 6 月 30 日以前之公務人員保險 ( 下稱公保 ) 年資所計給之養老給付得辦理優惠存款 嗣因上訴人違法失職, 經公務員懲戒委員會議決作成撤職之懲戒處分, 並自 98 年 7 月 23 日執行, 被上訴人以 101 年 4 月 9 日函核定上訴人自 98 年 7 月 23 日起喪失辦理優惠存款權利, 並應繳回自該日以後溢領之優惠存款利息 上訴人不服, 循序提起行政爭訟 最高行政法院在上開判決維持原審判決, 理由主要在論述公保養老給付優存利息制度之緣由, 並認為應類推適用政務人員退撫條例第 8 條第 2 款之規定, 對於因案撤職之退休政務人員停止其養老給付得辦理優惠存款之權利, 以填補法律漏洞 但如同前述其他裁判, 此一判決亦未討論原核定得辦理優惠存款之行政處分效力如何 40

53 五 交通費 : 例如最高行政法院 95 年度裁字第 17 號裁定 表一編號 72 第二款法規變更 有關公務人員溢領給與之追繳, 司法實務上因法規變更致使原授益處分效力產生疑義之情形, 並不多見, 本研究蒐集之最高行政法院判決並未發現此類案例 ; 然而保訓會復審決定書中即有二例, 茲分述如下 : 首先是 102 公審決字第 10 號復審決定書 ( 黃 O 彬案 ) 表三編號 9 於該事件中, 復審人經銓敘部核定於 95 年 2 月 13 日退休生效, 且依當時之退休公務人員公保養老給付金額優惠存款要點 ( 下稱優存要點 ) 規定辦理 嗣後銓敘部以 101 年 4 月 17 日函重行審定復審人於 95 年 2 月 16 日優存要點第 3 點之 1 施行後期滿續存時 (95 年 2 月 16 日至 97 年 2 月 15 日之期間內, 擇最有利之續存日期 ), 應改按最高金額 54 萬 4,867 元辦理優惠存款 ; 自 100 年起公保養老給付得辦理優惠存款續存之金額 :( 一 ) 自 100 年 1 月 1 日至 100 年 1 月 31 日止 : 審定為 82 萬 2,667 元 ;( 二 ) 自 100 年 2 月 1 日起 : 審定為 59 萬 534 元 ; 請復審人逕洽臺銀計算, 並繳還溢領之優惠存款利息 復審人不服, 提起復審, 保訓會乃以上開決定書撤銷原處分 ( 即銓敘部 101 年 4 月 17 日函 ), 由銓敘部另為適法之處分 保訓會上開決定書表示 : 優存要點第 3 點之 1 規定於 95 年 2 月 16 日增訂施行, 原銓敘部應依此法規發生變更之事實, 重行核定復審人公保養老給付得辦理優惠存款之金額 惟卻漏未重行核定復審人得辦理續存之金額, 至 101 年 4 月 17 日始以系爭處分廢止該部 94 年 12 月 9 日所為合法處分, 並重行核定復審人於 95 年 2 月 16 日以後得續辦公保養老給付優惠存款之金額, 顯已逾前揭行政程序法第 124 條所定, 應自廢止原因發生後 2 年內為之之規定 爰系爭處分有關復審人公保養老給付得辦理優惠存款金額, 應於 95 年 2 月 16 日優存要點第 3 點之 1 增訂施行後之期滿續存 41

54 時, 改按最高金額 54 萬 4,867 元辦理續存並繳還溢領優惠存款利息部分, 自屬違誤 至銓敘部以系爭處分變更復審人 100 年 1 月 1 日至 1 月 31 日及同年 2 月 1 日以後公保養老給付得辦理優惠存款金額部分, 固未逾行政程序法第 124 條所定 2 年除斥期間, 惟同法第 125 條規定 : 合法行政處分經廢止後, 自廢止時或自廢止機關所指定較後之日時起, 失其效力 但受益人未履行負擔致行政處分受廢止者, 得溯及既往失其效力 卷查復審人係依銓敘部 94 年 12 月 9 日所為之退休核定處分, 辦理歷次公保養老給付優惠存款之續存作業, 且無未履行負擔致行政處分受廢止之情事, 系爭處分既係於 101 年 4 月 17 日作成, 原合法之處分應自該日或自銓敘部所指定較後之日起, 始失其效力, 且不應影響尚未屆滿契約期限之優惠存款金額 故系爭處分有關重新審定復審人自 100 年 1 月 1 日至 31 日止, 得辦理優惠存款金額為 82 萬 2,667 元 ; 自 100 年 2 月 1 日起得辦理優惠存款金額為 59 萬 534 元 ; 並請復審人繳還溢領之優惠存款利息部分, 亦核有未洽 保訓會依據行政程序法關於廢止之規定作成上開決定, 卻屬的論 然而此一決定結果也適足以證明廢止規定在解決問題時之窘迫性 行政程序法第 124 條規定廢止應自 廢止原因發生 後 2 年內為之,2 年後即逾越除斥期間不得為之, 致使早已經不符合法令現狀之行政處分得繼續合法有效存續, 誠非事理之平 ; 再者, 同法第 125 條規定合法行政處分經廢止後原則上向後失效 不溯及既往, 亦導致原處分機關只能停止溢發 不能追繳溢領 此兩條規定導致 事後違法 之行政處分效力完全凌駕於法令之上, 完全不論受領人之信賴是否值得保護, 顯然有過度保護之嫌 況且於上開事件中, 銓敘部係以 95 年 1 月 17 日函在優存要點增訂 3 之 1 點, 並自同年 2 月 16 日起實施, 復審人疑似清楚意識到 95 年 2 月 16 日以前退休較為有利而申請將退休日期提前, 並且瞭解該期契約期滿後, 銓敘部將依新規定重新核算優存金額, 此觀諸銓敘部 95 年 1 月 26 日致中央暨地方各主管機關人事機構之部退一字第 函 ( 參見本研究報告所附之附錄三 ) 內容自明, 該函甚至諄諄告誡 : 請轉知所屬機關詳為詢問已提出退休申請 42

55 且以本年 2 月 16 日以後為退休生效日之同仁, 是否仍將維持原申報之退休生效日... 於此情形下, 或可認為對於復審人之退休核定函中關於優存額度之核定為 附期限之行政處分, 期限屆至 ( 即該期契約期滿 ) 即失其效力, 有待重新核定, 否則銓敘部好心沒好報, 復審人卻是得了便宜又賣乖 其次是首先是 102 公審決字第 93 號復審決定書 表三編號 4 於該事件中, 復審人申請退休, 經銓敘部以 101 年 7 月 31 日函核定在案 嗣因行政院 101 年 11 月 23 日函核定, 觀護人原支待遇係溯自 101 年 6 月 1 日變更, 銓敘部乃於重行核算後, 以同年 12 月 21 日函變更復審人公保養老給付得辦理優惠存款金額 復審人不服, 提起復審, 保訓會乃以上開決定書 撤銷 原處分, 由銓敘部另為適法之處分 在該事件中, 銓敘部代表主張原核定函應予撤銷, 蓋 上開 101 年 7 月 31 日函原係合法行政處分, 惟行政院上開 101 年 11 月 23 日函, 對於觀護人原支待遇係溯自 101 年 6 月 1 日失效, 致該部上開 101 年 7 月 31 日函內計算優惠存款金額之主管職務加給部分有誤, 應屬違法行政處分, 依行政程序法第 117 條及第 118 條規定, 違法行政處分應予撤銷, 並溯及既往失其效力 等語 反之, 保訓會上開決定書則認為應以 廢止 處理原核定處分之效力, 其表示 : 銓敘部 依行政程序法第 123 條第 4 款規定, 於行政處分所依據之法規事後發生變更, 固得重行核定復審人公保養老給付得辦理優惠存款之金額, 惟因復審人並無同法第 125 條但書所定, 未履行負擔致行政處分受廢止之情形, 原合法行政處分自應以廢止時或自廢止機關所指定較後之日時起, 失其效力 又法治國原則為憲法之基本原則, 首重人民權利之維護 法秩序之安定及信賴保護原則之遵守 因此, 法律一旦發生變動, 除法律有溯及適用之特別規定外, 原則上係自法律公布生效日起, 向將來發生效力 如人民依該修正前法律已取得之權益及因此所生之合理信賴, 因該法律修正而向將來受不利影響者, 立法者即應制定過渡條款, 以適度排除新法於生效後之適用, 或採取其他合理之補救措施, 俾符法治國之法安定性原則及信賴保護原則 此有司法院釋字第 574 號解釋理由書可資參照 銓敘部以系爭 101 年 12 月 21 日函, 變更復審人公保養老給付得辦理優惠存款之金 43

56 額時, 亦應依行政法上信賴保護原則, 就具體事實審酌復審人信賴利益保護之相關情節, 以及優惠存款為照顧公務人員退休後生活需求之政策意旨, 對復審人因信賴該處分致遭受財產上之損失, 審酌是否因法規事後發生變更, 在不影響其契約期限屆滿前之優惠存款金額, 僅於契約期滿後, 依銓敘部重行審定之金額辦理續存, 以顧及復審人之信賴利益 然遍查卷內資料, 並無銓敘部已審酌復審人確有信賴利益不值得保護或具有行政程序法第 125 但書所定情形之相關事證, 則該部逕將 101 年 7 月 31 日部退二字第 號函溯及既往失其效力, 核與上開行政程序法規定及司法院解釋意旨未合 本研究贊同保訓會上開決定書之主要觀點, 亦即應顧及復審人之信賴利益 惟在理由構成方面, 該事件疑似涉及解釋性行政規則見解變更問題, 若然, 依據司法院釋字第 287 號解釋, 行政主管機關就行政法規所為之釋示, 係闡明法規之原意, 固應自法規生效之日起有其適用 惟在後之釋示如與在前之釋示不一致時, 在前之釋示並非當然錯誤, 於後釋示發布前, 依前釋示所為之行政處分已確定者, 除前釋示確有違法之情形外, 為維持法律秩序之安定, 應不受後釋示之影響 ; 反之, 倘若本事件不涉及解釋性行政規則見解變更, 僅係行政院依職權變更行政命令內容, 則處理方式又有不同 本研究認為, 行政院函既然明定溯及既往變更, 則原合法之行政處分應即轉變為違法, 否則何來溯及既往之有? 是以應以撤銷機制處理原核定處分, 而非廢止 但為了受領人信賴利益之保護, 仍然應依行政程序法第 118 條但書規定, 另訂失其效力之日期, 亦即自該期契約期滿後 29 始失其效力 此時從結論而言, 與保訓會上開決定書相同 在本研究舉辦之焦點團體座談會中, 張國勳法官指出 針對法規事後變更可否溯及生效, 實務見解 ( 最高行政法院 99 年度判字第 號判決 ) 認為優惠存款有期滿換約的過程, 相關法規變更都是從下次換約時才生效 所以前述兩個判決見解都認為既然沒有溯及生效就沒有違反信賴保護問題 且因為向後生效, 這樣也就可以迴避掉事後撤銷或廢止的問題 參見附錄一最末段 30 德國公務員相關法規明文規定, 薪俸或生存照顧金因法律之修正而溯及既往減低時, 其差額毋庸返還 詳見本研究第四章第四節第二項第一款之說明 44

57 第五節暫時性違法與終局性違法之給與 第一項 概述 連續性金錢給與, 若有溢領之情形, 又可 暫時性違法 或 終局性違法 之給與兩種類型 後者是指公務人員自始不具備或嗣後喪失受領該項給與之權利, 溢領給與之追繳大多屬於此種類型, 例如免職處分確定後追繳溢領俸給 職務代理不合法 薪級誤核溢支薪俸之追繳 退休生效後收回預領薪給 病假超過日數扣繳薪資 誤核給各項加給 市 ( 署 ) 立醫院醫師詐領專勤獎勵獎勵金 誤核交通費或差旅費 退休年資誤併計前已核領資遣費年資 誤將公保殘廢給付併同辦理優存 因案撤職之退休政務人員停止其養老給付辦理優存之權利等等 然而也有少數溢領給與是屬於 暫時性違法 類型, 亦即因為發生法定事由而暫時喪失領取之權利, 日後倘法定事由消滅, 則恢復領取之權利 此一類型例如退休人員再任公職期間停止領受月退俸 辦理優惠存款利息之權利以及領取三節慰問金等 由於公務人員溢領給與以 終局性違法之給與 情形為多, 前面各節所述亦多為此種類型, 是以此處不擬重複贅述 ; 本節所欲探討者為前一類型, 亦即 暫時性違法之給與, 包括 : 退休人員再任公職期間停止領受月退俸 辦理優惠存款利息之權利以及領取三節慰問金等情形 此類型較為特殊, 通常法有明文 以下分述之 第二項實務常見之案型分析 一 暫時停止領受月退休金之權利 : 45

58 關於暫時性停止領受月退休金之權利, 規定於公務人員退休法第 23 條第 1 至 4 項 : 擇領或兼領月退休金之人員有下列情形之一者, 停止領受月退休金之權利, 至其原因消滅時恢復 : 一 褫奪公權, 尚未復權 二 領受月退休金後再任由政府編列預算支給俸 ( 薪 ) 給 待遇或公費之專任公職 三 再任由政府捐助 ( 贈 ) 之財團法人 行政法人 公法人職務或政府暨所屬營業 非營業基金轉投資事業職務, 並具有下列條件之一者 : ( 一 ) 任職於政府原始捐助 ( 贈 ) 或捐助 ( 贈 ) 經費累計達法院登記財產總額百分之二十以上之財團法人 行政法人 公法人或政府及其所屬營業基金 非營業基金轉投資金額累計占該事業資本額百分之二十以上之事業職務 ( 二 ) 擔任政府捐助 ( 贈 ) 成立財團法人 行政法人 公法人之政府代表或政府轉投資事業之公股代表 ( 三 ) 任職政府直接或間接控制其人事 財務或業務之財團法人 行政法人 公法人 轉投資或再轉投資事業之事業職務或擔任政府代表 公股代表 本法中華民國一百年一月一日修正施行前擇領或兼領月退休金人員有下列情形之一者, 自一百年四月一日起停止領受月退休金之權利, 至原因消滅時恢復 : 一 有前項第二款規定情形, 且再任職務之固定性工作報酬每月未達委任第一職等本俸最高俸額及專業加給合計數額 二 有前項第三款規定之情形 領受月撫慰金之遺族, 有第一項第一款情形者, 停止領受月撫慰金之權利 未依規定自再任之日起停止支領月退休金而有溢領情事者, 應由支給機關依法追繳自應停止支領日起溢領之退休金 陸海空軍軍官士官服役條例第 32 條也有暫時停發退休俸之類似規定 : 支領退休俸之軍官 士官, 自就任公職之日起, 停發其退休俸, 俟脫離公職時恢復 但有左列情形之一者, 不停發其退休俸 : 一 月支待遇未達委任第一職等本俸最高俸額及一般公務人員專業加給合計數額者 46

59 二 各機關 學校 公營事業機構或軍事單位僱用之技警 司機 技工 工友或工人 三 軍事單位一般及評價聘雇僱用各等人員 前項停支退休俸人員, 所任職務待遇, 低於退休俸者, 得向原核定之權責機關, 申請補足差額 第一項應停支退休俸人員, 於再任公職時, 應即誠實申報其為支領退休俸人員 如未依規定誠實申報支領退休俸, 應依相關法令規定從嚴懲處 第一項停發退休俸辦法, 由行政院定之 此外, 在最高行政法院 100 年度判字第 1874 號判決 表一編號 13 所涉事件中, 國防部陸軍司令部並援引行政院人事行政局 98 年 12 月 4 日局給字第 號 99 年 4 月 12 日局給字第 號函及國防部人力司 99 年 1 月 25 日國力規劃字第 號 99 年 4 月 27 日國力規劃字第 號函釋, 將贍養金納為上開停發退休俸辦法之退休俸項目, 於領取贍養金之軍官 士官再任公職人員, 且由公庫支給薪俸達停發標準時, 適用陸海空軍軍官士官服役條例第 32 條有關停支退休俸法律, 停止贍養金之支付 此項見解並為最高行政法院上開判決所支持 二 暫時停止辦理優惠存款之權利 : 公務人員退休法第 32 條第 6 項規定 : 支領一次退休金或養老給付, 並依第一項規定辦理優惠存款人員, 如有第二十三條及第二十四條規定應停止或喪失領受月退休金情事者, 其優惠存款應同時停止辦理 未依規定停止辦理者, 應由支給機關依法追繳其自應停止辦理日起溢領之金額 簡言之, 有應停止領受月退休金情事者, 同時也暫時性停止以養老給付辦理優惠存款之權利 47

60 三 暫時停止領取三節慰問金之權利 : 至於三節慰問金之領取, 行政院人事行政局 (101 年 2 月 6 日改制為行政院人事行政總處 )68 年 10 月 6 日 68 局肆字第 號書函釋示略以 : 退休公務人員如再任公職, 以退休後再任公務人員, 係屬現職人員身分, 原服務機關不宜再給予退休照護 31 此外, 行政院人事行政局 100 年 6 月 20 日局給字第 號函釋復略以, 退休公務人員退休再任依公務人員退休法第 23 條第 1 項及第 32 條第 6 項規定須停止其領受月退休金及辦理優惠存款權利者, 其三節慰問金應同時停止發給, 至其再任原因消滅後恢復 32 綜合上述案型, 本研究認為, 由於法律明白規定, 退休人員再任公職期間之日起停止領受月退俸 辦理優惠存款之權利, 至其原因消滅時恢復, 其構成要件及法律效果清楚明確, 乃特別規定, 故應認為原月退休金及優存核定處分於法定原因發生時即暫時失其效力, 不待撤銷或廢止原處分, 如此解釋較符合立法意旨 至於三節慰問金, 屬於給付行政, 並以行政規則為依據, 主管機關透過解釋函令比照月退俸 辦理優惠存款情形辦理, 應無違反法律保留原則之疑義 參見保訓會 102 公審決字第 20 號復審決定書 表三編號 8 參見保訓會 100 公審決字第 520 號復審決定書 表三編號 18 48

61 第三章我國公務人員溢領給與之追繳所涉 其他法律問題分析 本章探討我國公務人員溢領給與之追繳涉及的其他重要法律問題, 包括信賴保護原則之適用 ( 第一節 ) 撤銷違法行政處分之除斥期間計算( 第二節 ) 追繳溢領給與之起算點及範圍 ( 第三節 ) 追繳方式 ( 第四節 ) 抵銷 ( 第五節 ) 等 茲分述如下 : 第一節信賴保護原則之適用 就公務人員溢領給與之追繳事件, 公務人員可否主張信賴保護原則, 應視個案情節而定 然而, 令人印象深刻的是, 不管案情如何, 最高行政法院目前採取全盤否定見解 從信賴保護原則的各個要件來看, 首先, 何謂信賴利益? 何謂信賴表現? 最高行政法院早有公式化之說明 : 所謂信賴利益係指信賴原行政處分或行政法規有效, 而另有表現之行為以獲取預期之利益而言, 惟信賴利益並非現存之利益, 因此單純將現存利益予以花費, 尚難認為係信賴表現之行為, 被上訴人既無於領取主管加給後, 另有安排規劃或信賴之行為, 而產生預期之利益, 其僅單純的予以消費, 尚難認其已有信賴表現之行為, 即與信賴利益保護之要件不符 近乎一致的文字說明可見諸於最高行政法院 95 年度判字第 1210 號 表一編號 年度判字第 564 號判決 表一編號 年度判字第 347 號判決 表一編號 年度判字第 1314 號判決 表一編號 年度判字第 2022 號判決 表一編號 年度判字第 2052 號判決 表一編號 10 49

62 其次, 受領公務人員是否有信賴不值得保護之情形? 最高行政法院通常認定 : 該公務人員因重大過失而不知行政處分違法 ( 行政程序法第 119 條第 3 款參照 ) 茲臚列如下: 查上訴人等服務警界多年, 對於上開有關警勤加給之規定, 應在其可得知悉之範圍, 是本件雖尚難認上訴人明知調派支援勤務指揮中心 外事科不得支領第一級警勤加給, 惟衡情其不知悉仍有重大過失 ( 最高行政法院 95 年度判字第 1210 號 表一編號 66 及 98 年度判字第 564 號判決 表一編號 37 ) OOO 33 任公務人員迄今有 20 餘年期間, 對該明文規定之事項, 自不得諉為不知, 而謂其無過失責任 ( 最高行政法院 100 年度判字第 1314 號判決 表一編號 19 ) 惟該違法處分若係經權責機關核定, 行之多年, 是否足以佐證受領公務人員不知該行政處分違法無重大過失? 最高行政法院通常採取否定見解, 認為權責機關承辦人員之違誤, 與受領人有無過失, 是不相干的兩件事 : 至本件系爭代理行為未符合上開規定, 臺中港務局之人事 會計相關人員及其上級機關仍同意代理或核銷代理薪資, 係該等執行公務人員有無行政疏失之問題, 與系爭代理行為有無合於規定無涉,OOO 34 不得執為無過失之依據 行政機關對於代理之現職人員及約聘僱人員, 其所支酬金, 應每半年由人事單位函送銓敘主計及審計機關審核, 係屬行政層級化之管考機制, 用以杜弊防誤, 與溢發 誤發之支給, 應於發現後依法追繳乃屬二事, 縱所為支給, 曾經銓敘主計及審計機關審定, 亦不因此得認受領該支給者即無過失可言且得免追繳 ( 最高行政法院 100 年度判字第 1314 號判決 表一編號 19 ) 另查公務機關所屬承辦人作成行處分是否有故意過失, 與行政處分相對人是否有信賴不值得保護, 係屬二事, 縱承辦公務員作成行政處分時涉有過失, 亦 33 ooo 即為上訴人 ( 原審原告 ) 該判決直呼其名諱, 本研究為顧及個人資料保護, 故以 ooo 代 之 34 同前註 50

63 不影響相對人是否有信賴不值得保護之認定 ( 最高行政法院 100 年度判字第 2022 號判決 表一編號 11 ) 公務機關所屬承辦人作成行處分是否有違誤, 與行政處分相對人是否有信賴不值得保護, 係屬二事, 縱承辦公務員作成之行政處分有違誤, 亦不影響相對人是否有信賴不值得保護之認定 原判決以被上訴人因經告知得支領法制專業加給, 始辭原職轉任至上訴人秘書室擔任法制科員, 並逐月獲上訴人連續核發法制專業加給之給付處分, 被上訴人有信賴之基礎事實及具體信賴表現行為, 且無信賴不值得保護之情形, 應有行政法信賴保護原則之適用乙節, 適用法規尚有未合 ( 最高行政法院 100 年度判字第 2052 號判決 表一編號 10 ) 不過最高行政法院判決中, 例外也有認定受領人有明知行政處分違法之情形 例如在市立醫院主治醫師詐領獎勵金之案例中, 最高行政法院 97 年度判字第 587 號判決 表一編號 40 表示: 上訴人既曾簽具上揭內容之承諾書, 則對被上訴人於其在外兼業間猶核發其獎勵金, 係屬違法一節, 自為其所明知 是依上述行政程序法第 119 條第 3 款規定, 上訴人對被上訴人原違法核發其獎勵金之授益處分, 縱有信賴, 其信賴亦不值得保護 復就公務人員溢領時, 其信賴利益是否有顯然大於撤銷所欲維護之公益, 因而不得違法撤銷行政處分之情形 ( 參見行政程序法第 117 條第 2 款規定 )? 最高行政法院採取否定見解 : 而上訴人溢領之薪俸為 36,032 元, 縱有信賴利益亦僅於上開溢領範圍而已, 較之停職人員俸給之公平性 正確性與貫徹依法行政原則等公益之維護, 上訴人之信賴利益並非大於撤銷所欲維護之公益 故本件應無行政程序法第 117 條第 2 款規定之適用, 被上訴人對於違法核發薪俸之處分, 自得依職權撤銷, 與信賴保護原則無違 ( 最高行政法院 100 年度判字第 698 號判決 表一編號 26 ) 又撤銷違法行政處分時, 為避免受領公務人員財產上之損失, 是否應另定失其效力之日期 ( 參見行政程序法第 118 條但書規定 )? 最高行政法院認為, 既然受領公務人員不符合信賴保護要件, 自然不適用行政程序法第 118 條但書之規定 51

64 ( 參見最高行政法院 100 年度判字第 2022 號判決 表一編號 年度判字第 2052 號判決 表一編號 10 ) 反之, 最高行政法院早期的判決對於追繳問題, 倒是不乏承認公務人員受到信賴保護原則保障之案例 : 例如民國 88 年 11 月 19 日之 88 年判字第 3903 號判決 表一編號 97 當時的行政法院依據司法院院字第一五五七號解釋主張, 行政處分確定後, 原處分機關或上級機關發現有錯誤或他種情形, 而欲撤銷原處分另為新處分, 必於受處分人之權利或利益無受損害之情形, 始得為之, 故將一再訴願決定及原處分併予撤銷 關於該判決之初步分析業已見諸本章第一節概述中, 此處茲不贅述 第二個例子是最高行政法院於民國 89 年 4 月 14 日作成之 89 年判字第 1103 號判決 表一編號 96 該判決援引業已公布而尚未施行之行政程序法規定表示, 基於信賴保護原則, 本件被告撤銷違法之授益處分之效力, 不宜溯及既往, 即不應責令原告將前已支領之八十五年度主管職務加給返還, 以保障原告既定之生活安排不致遭受無從預測之損害, 爰將一再復審決定及原處分, 併予撤銷 : 按參酌八十八年二月三日總統公布, 自九十年一月一日施行之行政程序法第一百十七條第二款 第一百十九條明定 至撤銷之效力, 同法第一百十八條規定 而所稱信賴利益保護, 乃行政法理上具有憲法位階之法律原則, 上揭行政程序法之規定, 係此一原則之明文化, 是該法雖未施行, 仍得予以參酌適用 本於此一原則, 違法行政處分之撤銷效果是否溯及既往, 宜對於社會秩序及當事人利益之影響而定, 不宜過於機械, 以兼顧既成之法律秩序與當事人權益之衡平 再者, 違法行政處分如係提供連續之金錢或其他得分割之物的給付, 倘受益人已信任該行政處分之存續, 縱經斟酌對公益之影響, 固仍得將之撤銷, 惟受益人已使用所提供之給付而不存在者, 亦無須返還, 以避免受益人之財產損失 政府機關或其他公權力團體之行政處分, 如導致人民對現存法關係狀態的信賴落空, 且使其在無預期的情況下, 因而負擔新的不利益或喪失已得之利益, 對於人民而言, 此新的負擔, 縱使在考量更重要公益之追求下有其必要 然此項不可預 52

65 期之新的負擔, 亦非人民所必須接受 此即前述行政法上所謂之信賴保護原則 本件原告於七十九年五月八日, 既以公管處之技正職兼前揭防護團防情管制中心主任職, 且在原告兼職前, 自六十五年間防護團歸併公管處時起, 迄八十五年間, 凡兼任防情管制中心主任者, 均比照公管處之課室主管按月支領主管職務加給, 揆諸常情, 於原告同意兼掌主任乙職, 並逐月獲被告連續給付主管職務加給之給付處分, 應認原告有信賴既存之法律關係狀態之事實, 而原告並非被告之人事行政類之公務人員, 於兼職之初, 依往例按月獲領主管職務之加給, 其有何不值得保護之情形, 迄未據原處分機關提出確切之證據予以證明 從而, 應認本件原告於兼職期間支領主管職務加給之情事, 應有行政法信賴保護原則之適用 基於前揭行為時公務人員俸給法第十五條之規定, 暨全國軍公教員工待遇支給要點與函釋等行政命令之意旨, 並符法令適用之平等原則, 被告將未符法令之主任兼職之主管職務加給之行政處分予以撤銷, 本無可議, 但原告所兼主任職務之主管職務加給, 係按月連續給付之金錢, 又係原告信賴被告之決定存在, 已就其生活關係作適當之安排, 揆諸首開說明, 被告於撤銷違法之授予利益之行政處分之效力, 不宜溯及既往, 即不應責令原告將前已支領之八十五年度主管職務加給返還, 以保障原告既定之生活安排不致遭受無從預測之損害 本件原處分, 未兼顧原告財產保護之權益, 僅基於公益之考量而撤銷未依法行政之主管職務加給之行政處分, 使其效力, 溯及既往, 並責令原告分八期繳回八十五年度已支領之主管職務加給計八六 七三五元, 而未考量原告之信賴利益, 有違行政法之信賴保護原則, 不失為違法之行政處分, 一再復審決定, 未予糾正, 均有疏失 原告起訴意旨, 執以指摘, 為有理由, 爰將一再復審決定及原處分, 併予撤銷, 由被告另為適法之處分, 以昭折服 至於行政實務上, 則不乏行政機關於行使撤銷權時, 運用行政程序法第 118 條但書規定賦予之裁量權, 另訂失效日期或不予追繳之案例 例如最高行政法院 96 年度判字第 1223 號判決 表一編號 45 顯示, 行政院海岸巡防署海洋巡防總局自承, 其核給上訴人危險職務加給, 係不諳法令規定所致, 其僅停發該項加給, 53