卷 首 在 纪 念 上 海 市 审 计 机 关 成 立 三 十 周 年 之 际, 上 海 市 审 计 科 研 工 作 呈 现 出 生 机 勃 勃 的 景 象 经 过 多 年 的 苦 练 内 功, 今 年 上 海 市 审 计 科 研 工 作 初 试 锋 芒, 打 出 了 一 套 颇 为 漂 亮 的 组

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1 目 录 ( 双 月 刊 ) 2014 年 第 3 期 总 第 175 期 2014 年 6 月 5 日 出 版 主 管 单 位 上 海 市 审 计 局 主 办 单 位 上 海 市 审 计 科 学 研 究 所 上 海 市 审 计 学 会 上 海 市 内 部 审 计 师 协 会 主 编 田 春 华 副 主 编 林 忠 华 编 辑 部 主 任 王 桂 萍 执 行 编 辑 王 桂 萍 电 子 邮 箱 wangguiping55@163.com ( 投 稿 专 用 ) 编 辑 出 版 上 海 审 计 编 辑 部 编 辑 部 地 址 上 海 市 陆 家 浜 路 1388 号 1007 室 邮 政 编 码 电 话 (021) 传 真 (021) 上 海 市 连 续 性 内 部 资 料 准 印 证 (K) 第 0496 号 常 年 法 律 顾 问 信 达 律 师 事 务 所 姚 诚 律 师 印 刷 上 海 新 艺 印 刷 有 限 公 司 卷 首 2 把 上 海 市 审 计 科 研 工 作 提 高 到 新 水 平 审 计 论 坛 3 探 索 领 导 干 部 自 然 资 源 资 产 离 任 审 计 年 度 专 题 征 文 8 从 公 共 产 品 ( 服 务 ) 供 给 的 角 度 谈 公 共 资 金 绩 效 审 计 的 重 点 10 社 会 保 障 独 立 型 绩 效 审 计 的 难 点 及 对 策 分 析 课 题 研 究 15 以 增 值 型 审 计 为 目 标 的 审 计 信 息 化 建 设 研 究 经 验 交 流 22 探 索 重 大 项 目 审 计 监 督 新 思 路 经 济 责 任 审 计 28 经 济 责 任 审 计 思 维 方 法 漫 谈 工 作 研 究 33 浅 谈 用 于 保 障 房 建 设 的 企 业 债 券 募 集 资 金 的 审 计 问 题 与 思 考 36 固 定 总 价 工 程 项 目 审 计 的 思 考 审 计 案 例 38 火 眼 金 睛 盯 疑 点, 寻 根 问 底 现 真 相 40 欲 盖 弥 彰 露 破 绽, 火 眼 金 睛 揭 谜 团 建 局 30 周 年 征 文 42 我 的 青 春, 审 计 做 主 44 悠 悠 审 计 情 45 放 歌 审 计 一 线 传 真 46 为 了 国 家 的 嘱 托 联 合 国 审 计 工 作 和 生 活 侧 记, 审 计 文 苑 48 做 个 智 慧 的 审 计 人 封 面 摄 影 七 宝 古 塔 本 刊 特 约 评 论 员 林 忠 华 刘 德 安 马 晶 晶 中 国 工 商 银 行 内 部 审 计 局 上 海 分 局 课 题 组 上 海 市 闵 行 区 审 计 局 朱 静 芬 吴 士 军 唐 琦 黄 珏 董 志 远 徐 斐 李 骞 高 庆 迁 蔡 同 伟 黄 广 成 鲁 心 逸 许 士 杰 傅 洪 增 / 上 海 审 计 1

2 卷 首 在 纪 念 上 海 市 审 计 机 关 成 立 三 十 周 年 之 际, 上 海 市 审 计 科 研 工 作 呈 现 出 生 机 勃 勃 的 景 象 经 过 多 年 的 苦 练 内 功, 今 年 上 海 市 审 计 科 研 工 作 初 试 锋 芒, 打 出 了 一 套 颇 为 漂 亮 的 组 合 拳 重 点 课 题 连 中 三 元 上 海 市 审 计 局 审 计 报 告 改 革 研 究 课 题 组 获 审 计 署 2014 至 2015 年 度 重 点 科 研 课 题 立 项, 上 海 市 审 计 科 学 研 究 所 权 责 发 生 制 政 府 综 合 财 务 报 告 国 际 比 较 研 究 课 题 组 获 2014 年 度 上 海 市 人 民 政 府 决 策 咨 询 研 究 重 点 课 题 立 项, 上 海 市 审 计 局 财 政 科 技 经 费 绩 效 评 价 体 系 研 究 课 题 组 获 2014 年 度 上 海 市 科 技 发 展 基 金 软 科 学 研 究 重 点 项 目 立 项 一 年 拿 下 三 个 省 部 级 重 点 课 题, 上 海 市 审 计 科 研 工 作 实 施 走 出 去 战 略 初 见 成 效 科 研 协 作 广 泛 开 展 2014 年 上 海 市 审 计 学 会 与 中 国 审 计 学 会 合 作 开 展 深 化 国 有 企 业 审 计 课 题 研 究,2014 年 上 海 市 审 计 局 与 审 计 署 审 计 科 研 所 合 作 开 展 国 有 企 业 改 革 与 审 计 策 略 研 究 2014 年 度 上 海 市 人 民 政 府 决 策 咨 询 研 究 审 计 专 项 课 题 向 社 会 招 标 获 得 成 功, 上 海 立 信 会 计 学 院 国 家 审 计 促 进 政 府 自 身 建 设 的 作 用 和 途 径 研 究 课 题 组 华 东 理 工 大 学 自 然 资 源 资 产 负 债 表 与 领 导 干 部 自 然 资 源 资 产 离 任 审 计 研 究 课 题 组 获 得 立 项 学 界 的 参 与, 使 上 海 市 审 计 科 研 力 量 更 为 充 实 科 研 成 果 不 断 涌 现 上 海 审 计 课 题 研 究 报 告 一 书 已 由 中 国 时 代 经 济 出 版 社 出 版, 上 海 市 审 计 机 关 审 计 课 题 研 究 成 果 选 编 己 编 印 ; 2013 年 度 上 海 市 人 民 政 府 决 策 咨 询 研 究 合 作 交 流 专 项 课 题 上 海 市 对 口 支 援 建 设 项 目 联 网 审 计 模 式 研 究 已 结 项,2013 年 上 海 市 审 计 学 会 与 中 国 审 计 学 会 合 作 研 究 课 题 财 政 专 项 资 金 绩 效 审 计 研 究 已 结 项,2013 年 度 上 海 市 审 计 局 重 点 科 研 课 题 上 海 数 字 化 智 能 审 计 工 程 项 目 研 究 已 结 项 ; 审 计 案 例 选 编 一 书 即 将 由 中 国 时 代 经 济 出 版 社 出 版, 审 计 培 训 教 材 绩 效 审 计 案 例 己 编 印 上 述 审 计 科 研 工 作 取 得 的 重 要 进 展, 是 全 市 审 计 机 关 和 广 大 审 计 人 员 共 同 努 力 的 结 果, 是 纪 念 上 海 市 审 计 机 关 成 立 三 十 周 年 的 具 体 行 动 审 计 科 研 是 审 计 工 作 的 重 要 组 成 部 分, 对 审 计 工 作 科 学 发 展 发 挥 着 思 想 先 导 和 理 论 支 撑 的 智 库 作 用 坚 持 从 实 际 出 发, 科 学 总 结, 实 践 检 验, 勇 于 开 拓 进 取, 走 中 国 特 色 社 会 主 义 审 计 之 路, 是 三 十 年 来 审 计 工 作 的 宝 贵 经 验 我 们 要 坚 持 审 计 科 研 为 审 计 工 作 服 务 的 方 向, 继 续 采 取 有 效 措 施, 不 断 加 强 和 改 进 审 计 科 研 工 作 审 计 理 论 研 究 要 在 结 合 上 下 功 夫 要 试 行 研 究 式 审 计 或 审 计 项 目 课 题 化, 即 审 计 什 么 研 究 什 么, 边 研 究 边 审 计, 结 合 审 计 实 践 进 行 研 究, 最 后 出 两 个 成 果 : 一 个 是 审 计 成 果, 一 个 是 审 计 课 题 研 究 成 果 推 动 审 计 理 论 研 究 与 审 计 业 务 工 作 紧 密 结 合 审 计 理 论 研 究 要 在 队 伍 上 下 功 夫 上 海 市 审 计 科 研 人 才 资 源 丰 富 全 市 各 级 审 计 机 关 和 审 计 学 会 要 发 挥 平 台 作 用, 组 织 好 国 家 审 计 机 关 内 部 审 计 机 构 社 会 审 计 组 织 高 等 院 校 四 路 审 计 科 研 大 军, 进 一 步 壮 大 全 市 审 计 科 研 队 伍 特 别 要 加 强 对 青 年 审 计 理 论 研 究 骨 干 的 培 养, 充 分 发 挥 其 生 力 军 作 用 审 计 理 论 研 究 要 在 成 果 上 下 功 夫 要 进 一 步 提 高 审 计 科 研 质 量, 注 重 抓 好 审 计 科 研 成 果 转 化 运 用, 努 力 把 审 计 科 研 成 果 转 化 为 党 委 政 府 决 策 审 计 法 规 制 度 审 计 操 作 规 范 审 计 培 训 教 材 等, 推 动 全 市 审 计 工 作 科 学 发 展 审 计 科 研 是 推 动 审 计 工 作 科 学 发 展 的 重 要 动 力, 上 海 市 审 计 科 研 工 作 应 当 走 在 全 国 前 列 在 纪 念 上 海 市 审 计 机 关 成 立 三 十 周 年 之 际, 我 们 要 认 真 总 结 经 验, 勇 于 开 拓 进 取, 努 力 把 上 海 市 审 计 科 研 工 作 提 高 到 一 个 新 水 平, 为 全 面 深 化 改 革 和 审 计 全 面 升 级 作 出 新 贡 献 本 刊 特 约 评 论 员 把 上 海 市 审 计 科 研 工 作 提 高 到 新 水 平 / 上 海 审 计

3 审 计 论 坛 林 忠 华 探 索 领 导 干 部 自 然 资 源 资 产 离 任 审 计 党 的 十 八 届 三 中 全 会 审 议 通 过 的 中 共 中 央 关 于 全 面 深 化 改 革 若 干 重 大 问 题 的 决 定 提 出, 探 索 编 制 自 然 资 源 资 产 负 债 表, 对 领 导 干 部 实 行 自 然 资 源 资 产 离 任 审 计 探 索 开 展 领 导 干 部 自 然 资 源 资 产 离 任 审 计, 这 是 党 中 央 为 加 强 生 态 文 明 建 设 采 取 的 一 项 重 要 举 措, 是 中 国 特 色 社 会 主 义 审 计 制 度 的 一 项 重 大 创 新, 是 审 计 署 牵 头 推 进 深 化 改 革 的 一 项 重 大 任 务 自 然 资 源, 又 称 天 然 资 源, 是 指 在 其 原 始 状 态 下 就 有 价 值 的 自 然 物, 如 土 地 矿 藏 水 利 生 物 气 候 海 洋 等 资 源, 是 生 产 的 原 料 来 源 和 布 局 场 所 狭 义 的 自 然 资 源 只 包 括 实 物 性 资 源 资 源 性 国 有 资 产, 是 指 产 权 归 属 于 社 会 公 众, 按 照 现 有 认 知 水 平 经 济 和 科 技 水 平, 通 过 对 资 源 进 行 开 发 利 用, 能 给 产 权 主 体 带 来 经 济 价 值 收 益 和 财 富 的 自 然 资 源 我 国 资 源 性 国 有 资 产 主 要 包 括 土 地 资 源 矿 产 资 源 森 林 资 源 水 资 源 荒 地 等 自 然 资 源 核 算, 目 前 仅 涉 及 草 原 森 林 矿 产 土 地 水 资 源 等 5 类 自 然 资 源 是 人 类 生 存 和 发 展 的 物 质 基 础 和 社 会 物 质 财 富 的 源 泉, 是 可 持 续 发 展 的 重 要 依 据 之 一 自 然 资 源 具 有 两 重 性, 既 是 人 类 生 存 和 发 展 的 基 础, 又 是 环 境 要 素 当 前, 生 态 环 境 问 题 已 经 成 为 制 约 我 国 发 展 的 重 大 矛 盾 影 响 生 活 质 量 提 高 的 重 大 障 碍 威 胁 民 族 永 续 发 展 的 重 大 隐 患 引 入 自 然 资 源 资 产 离 任 审 计, 势 必 导 致 党 政 领 导 干 部 和 国 有 企 业 领 导 人 员 进 行 重 大 决 定 时 充 分 考 虑 生 态 因 素 作 为 加 强 生 态 文 明 建 设 的 一 项 制 度 创 新, 对 领 导 干 部 实 行 自 然 资 源 资 产 离 任 审 计 一 经 提 出 便 受 到 社 会 各 界 积 极 关 注, 舆 论 对 此 给 予 高 度 评 价 对 领 导 干 部 实 行 自 然 资 源 资 产 离 任 审 计, 作 用 是 多 方 面 的 : 一 是 事 前 预 警 抑 制 官 员 盲 目 透 支 环 境 超 前 开 发 资 源 的 冲 动 ; 二 是 事 后 追 责 一 改 过 往 有 人 破 坏 无 人 补 偿 的 怪 现 象, 努 力 纠 正 畸 形 政 绩 观 此 项 审 计 将 生 态 文 明 建 设 的 顶 层 设 计 落 到 实 处, 填 补 了 制 度 空 白, 有 利 于 强 化 责 任 落 实, 改 善 生 态 保 护 不 力 的 状 况 这 既 是 重 要 的 制 度 创 新, 也 是 在 生 态 文 明 建 设 方 面 针 对 领 导 干 部 的 重 要 的 约 束 举 措 作 为 落 实 党 的 十 八 届 三 中 全 会 改 革 任 务 的 具 体 举 措, 领 导 干 部 自 然 资 源 资 产 离 任 审 计 刚 刚 起 步, 没 有 现 成 的 直 接 可 以 操 作 的 模 式, 需 要 大 胆 探 索 和 审 计 试 点 一 领 导 干 部 自 然 资 源 资 产 离 任 审 计 与 经 济 责 任 审 计 资 源 环 境 审 计 的 关 系 1. 领 导 干 部 自 然 资 源 资 产 离 任 审 计 与 经 济 责 任 审 计 的 关 系 将 自 然 资 源 资 产 纳 入 领 导 干 部 离 任 审 计 是 全 新 的 举 措, 此 前 只 有 经 济 责 任 审 计 开 展 领 导 干 部 自 然 资 源 资 产 离 任 审 计 不 仅 是 落 实 领 导 干 部 生 态 文 明 建 设 责 任 的 创 举, 而 且 是 对 领 导 干 部 经 济 责 任 审 计 的 拓 展 和 延 伸 领 导 干 部 自 然 资 源 资 产 离 任 审 计 是 领 导 干 部 经 济 责 任 审 计 的 重 要 组 成 部 分, 它 从 检 查 领 导 干 部 履 行 自 然 资 源 资 产 决 策 管 理 职 责 入 手, 是 一 种 特 殊 的 经 济 责 任 审 计 中 央 经 济 责 任 审 计 工 作 联 席 会 议 制 发 的 2014 年 经 济 责 任 审 计 工 作 要 点 明 确 要 求, 开 展 领 导 干 部 自 然 资 源 资 产 离 任 审 计 生 态 文 明 建 设 的 成 效 及 相 应 责 任, 应 该 成 为 领 导 干 部 经 济 责 任 审 计 的 重 要 内 容 生 态 文 明 建 设 责 任 和 经 济 责 任 密 不 可 分 领 导 干 部 经 济 责 任 涉 及 的 重 点 领 域, 往 往 与 生 态 文 明 建 设 高 度 相 关 如 调 整 经 济 结 构 转 变 经 济 发 展 方 式, 都 是 经 济 责 任 和 生 态 文 明 建 设 责 任 两 者 的 共 同 指 向 中 共 中 央 办 公 厅 国 务 院 办 公 厅 印 发 的 党 政 主 要 领 导 干 部 和 国 有 企 业 领 导 人 员 经 济 责 任 审 计 规 定 明 确 规 定, 应 当 关 注 与 领 导 干 部 履 行 经 济 责 任 有 关 的 管 理 决 策 等 活 动 的 经 济 效 益 社 会 效 益 和 环 境 效 益 情 况 只 有 在 经 济 责 任 审 计 中 更 加 强 调 生 态 文 明 建 设 的 责 任, 关 注 领 导 干 部 任 职 期 间 生 态 环 境 是 否 遭 受 污 染 和 破 坏, 领 导 干 部 任 职 期 间 出 台 的 各 项 经 济 决 策 和 本 人 政 绩 是 否 以 牺 牲 生 态 环 境 为 代 价, 完 善 对 领 导 干 部 的 生 态 建 设 考 核 制 度, 才 能 对 被 审 计 领 导 干 部 履 行 经 济 责 任 情 况 作 出 全 面 客 观 的 评 价, 才 能 改 变 政 府 环 境 责 任 无 人 问 责 环 保 政 绩 考 核 无 从 落 实 的 局 面, 把 经 济 / 上 海 审 计 3

4 审 计 论 坛 发 展 与 节 约 能 源 资 源 保 护 环 境 和 生 态 文 明 建 设 结 合 起 来 2. 领 导 干 部 自 然 资 源 资 产 离 任 审 计 与 资 源 环 境 审 计 的 关 系 领 导 干 部 自 然 资 源 资 产 离 任 审 计 也 是 资 源 环 境 审 计 的 重 要 组 成 部 分, 它 由 人 及 物, 是 一 种 特 殊 的 资 源 环 境 审 计 我 国 的 资 源 环 境 审 计 以 落 实 节 约 资 源 和 保 护 环 境 基 本 国 策 为 目 标, 先 后 对 土 地 矿 产 森 林 海 洋 等 重 要 资 源 保 护 与 开 发 利 用 情 况, 对 水 大 气 固 体 废 弃 物 生 态 保 护 等 环 境 保 护 与 污 染 防 治 情 况 进 行 了 审 计, 取 得 了 显 著 成 绩 但 同 时 也 要 看 到, 当 前 资 源 环 境 审 计 工 作 还 不 能 有 效 满 足 生 态 文 明 建 设 的 需 要 从 审 计 目 标 看, 资 源 环 境 审 计 的 目 标 是 : 评 价 资 源 环 境 保 护 法 律 法 规 和 制 度 的 执 行 情 况, 促 进 国 家 完 善 资 源 环 境 立 法, 提 高 各 级 资 源 环 保 部 门 的 执 法 水 平 开 展 领 导 干 部 自 然 资 源 资 产 离 任 审 计, 其 目 标 主 要 是 : 促 进 走 出 一 条 低 投 入 低 消 耗 少 排 放 高 产 出 能 循 环 可 持 续 的 新 型 工 业 化 道 路, 推 动 形 成 节 约 资 源 和 保 护 环 境 的 空 间 格 局 产 业 结 构 生 产 方 式 和 生 活 方 式, 推 进 建 设 以 资 源 环 境 承 载 力 为 基 础 以 自 然 规 律 为 准 则 以 可 持 续 发 展 为 目 标 的 资 源 节 约 型 环 境 友 好 型 社 会 从 审 计 内 容 看, 资 源 环 境 审 计 主 要 包 括 对 资 源 环 境 保 护 资 金 筹 集 使 用 和 管 理 的 审 计, 对 资 源 环 境 保 护 投 资 项 目 的 审 计, 对 资 源 环 境 保 护 制 度 合 理 性 有 效 性 的 审 计 等 内 容 开 展 领 导 干 部 自 然 资 源 资 产 离 任 审 计, 则 需 要 在 自 然 资 源 资 产 负 债 表 审 计 的 基 础 上, 重 点 关 注 以 下 内 容 : 推 进 主 体 功 能 区 战 略 实 施, 优 化 国 土 空 间 开 发 格 局 ; 加 快 转 变 经 济 发 展 方 式, 促 进 生 产 方 式 转 型 ; 着 力 加 强 生 态 保 护 与 修 复, 营 造 良 好 生 态 环 境 ; 不 断 创 新 体 制 机 制, 完 善 生 态 文 明 制 度 以 及 领 导 干 部 自 然 资 源 资 产 监 管 职 责 履 行 情 况 等 与 单 一 的 资 源 环 境 审 计 相 比, 领 导 干 部 自 然 资 源 资 产 离 任 审 计 关 注 领 域 的 范 围 更 加 宏 观, 发 挥 作 用 的 领 域 更 加 宽 广 二 领 导 干 部 自 然 资 源 资 产 离 任 审 计 的 目 标 领 导 干 部 自 然 资 源 资 产 离 任 审 计 的 总 体 目 标 是 : 通 过 审 计, 强 化 领 导 干 部 对 生 态 文 明 建 设 的 责 任, 促 进 建 立 生 态 环 境 损 害 责 任 终 身 追 究 制, 推 动 实 现 科 学 发 展 可 持 续 发 展 在 我 国, 生 态 文 明 建 设 制 度 方 面 将 趋 向 于 严 格 化 和 经 济 领 域 改 革 不 太 一 样, 经 济 领 域 是 要 放 开 放 松, 生 态 文 明 建 设 方 面 要 从 严 从 紧 环 境 保 护, 企 业 是 基 础, 监 管 是 关 键 环 境 改 善 是 管 出 来 的 就 自 然 资 源 而 言, 政 府 监 管 尤 为 重 要, 因 为 自 然 资 源 的 管 理 使 用 和 分 配 属 于 政 府 行 为 强 化 审 计 机 关 在 推 进 生 态 文 明 建 设 中 的 作 用, 是 应 对 资 源 约 束 趋 紧 环 境 污 染 严 重 生 态 系 统 退 化 等 问 题 的 必 然 选 择, 同 时 也 是 拓 展 国 家 审 计 范 围 的 重 点 方 向 审 计 机 关 开 展 领 导 干 部 自 然 资 源 资 产 离 任 审 计, 要 从 尊 重 自 然 顺 应 自 然 保 护 自 然 的 生 态 文 明 理 念 出 发, 在 国 土 资 源 开 发 资 源 节 约 生 态 环 境 保 护 和 生 态 文 明 制 度 建 设 等 领 域, 全 方 位 推 动 加 快 生 态 文 明 建 设, 为 实 现 美 丽 中 国 做 出 积 极 贡 献 国 土 资 源 是 生 态 文 明 建 设 的 物 质 基 础 空 间 载 体 和 构 成 要 素, 在 生 态 文 明 建 设 中 具 有 全 局 性 战 略 性 根 本 性 的 地 位 我 国 是 一 个 人 多 地 少 耕 地 资 源 稀 缺 的 发 展 中 大 国, 面 临 着 建 设 用 地 供 需 矛 盾 突 出 耕 地 保 护 难 度 增 大 用 地 粗 放 浪 费 等 问 题 通 过 实 施 领 导 干 部 自 然 资 源 资 产 离 任 审 计, 审 计 机 关 要 从 统 筹 经 济 社 会 和 生 态 文 明 建 设 协 调 发 展 的 大 局 出 发, 促 进 优 化 国 土 资 源 布 局, 促 进 研 究 解 决 土 地 资 源 供 需 矛 盾 不 断 加 剧 土 地 资 源 利 用 较 为 粗 放 等 问 题, 在 保 障 发 展 和 保 护 资 源 的 同 时, 推 动 国 土 资 源 管 理 取 得 新 成 效 节 约 资 源 是 建 设 资 源 节 约 型 环 境 友 好 型 社 会 的 题 中 应 有 之 义, 是 全 面 推 进 生 态 文 明 建 设 的 必 然 选 择 只 有 对 传 统 产 业 进 行 生 态 化 改 造, 大 力 发 展 节 能 环 保 等 战 略 性 新 兴 产 业, 使 绿 色 经 济 循 环 经 济 和 低 碳 技 术 在 整 个 经 济 结 构 中 占 较 大 比 重, 才 能 推 动 经 济 绿 色 转 型 通 过 实 施 领 导 干 部 自 然 资 源 资 产 离 任 审 计, 审 计 机 关 要 促 进 全 面 落 实 节 约 优 先 战 略, 推 动 以 总 量 控 制 倒 逼 节 约 集 约 以 严 格 标 准 促 进 节 约 集 约 以 政 策 法 规 保 障 节 约 集 约 以 试 点 示 范 带 动 节 约 集 约, 促 进 提 高 资 源 综 合 利 用 效 率 我 国 改 革 开 放 进 程 中, 唯 增 长 速 度 发 展 观 念 导 致 的 结 果, 必 然 是 高 投 入 高 排 放 和 高 退 化, 同 时 体 现 为 环 境 保 护 无 力 社 会 发 展 面 临 环 境 方 面 的 严 峻 挑 战 通 过 实 施 领 导 干 部 自 然 资 源 资 产 离 任 审 计, 审 计 机 关 要 促 进 反 思 传 统 工 业 文 明 发 展 模 式 的 不 足, 充 分 吸 纳 中 华 传 统 文 化 智 慧, 并 从 文 明 进 步 的 新 高 度, 推 动 认 识 和 解 决 生 态 环 境 问 题 生 态 文 明 建 设 是 一 项 重 大 历 史 性 任 务 和 系 统 工 程 凡 与 生 态 文 明 建 设 相 关 的 问 题, 不 但 与 生 态 文 明 建 设 资 金 的 筹 集 分 配 和 使 用 有 关, 也 与 公 共 政 策 制 定 的 合 理 性 和 执 行 的 到 位 程 度 有 关, 更 与 生 态 文 明 制 度 建 设 有 关 通 过 实 施 领 导 干 部 自 然 资 源 资 产 离 任 审 计, 审 计 机 关 应 当 发 挥 自 身 的 优 势, 从 体 制 机 制 制 度 层 面 发 现 和 分 析 研 究 问 题, 为 制 定 和 完 善 生 态 文 明 建 设 政 策 法 规 提 供 参 考 依 据 三 领 导 干 部 自 然 资 源 资 产 离 任 审 计 的 内 容 与 重 点 1. 领 导 干 部 自 然 资 源 资 产 离 任 审 计 的 内 容 (1) 审 计 自 然 资 源 资 产 法 规 / 上 海 审 计

5 审 计 论 坛 政 策 执 行 情 况 对 自 然 资 源 资 产 方 面 的 法 律 法 规 规 章 和 政 策 执 行 情 况 进 行 审 计, 评 价 领 导 干 部 任 职 期 间 自 然 资 源 资 产 管 理 和 保 护 责 任, 促 进 领 导 干 部 落 实 科 学 发 展 观 和 树 立 正 确 政 绩 观, 在 自 然 资 源 资 产 方 面 守 法 守 规 尽 职 尽 责, 促 进 自 然 资 源 资 产 政 令 畅 通 自 然 资 源 资 产 管 理 和 保 护 行 为, 主 要 指 政 府 及 其 相 关 部 门 对 自 然 资 源 资 产 相 关 政 策 与 制 度 的 落 实 情 况, 与 之 相 对 应 的 是 自 然 资 源 资 产 政 策 措 施 和 目 标 的 执 行 责 任 一 是 审 计 公 共 政 策 和 自 然 资 源 资 产 相 关 规 划 目 标 的 落 实 情 况 检 查 相 关 自 然 资 源 资 产 规 划 是 否 符 合 国 民 经 济 和 社 会 发 展 规 划 的 要 求, 能 否 达 到 相 应 的 环 境 治 理 与 保 护 目 标 等 二 是 审 计 生 态 保 护 和 修 复 制 度 的 执 行 情 况 检 查 控 制 不 合 理 的 资 源 开 发 活 动, 实 施 天 然 林 保 护 水 土 保 持 等 生 态 修 复 工 程, 加 强 生 态 功 能 保 护 区 和 自 然 保 护 区 建 设 与 管 理 等 情 况 三 是 审 计 重 大 环 境 工 程 ( 治 理 ) 项 目 的 建 设 情 况 为 推 动 解 决 当 前 突 出 的 环 境 问 题, 我 国 实 施 国 家 重 点 环 保 工 程 建 设, 并 纳 入 国 民 经 济 和 社 会 发 展 规 划 及 有 关 专 项 规 划 地 方 党 政 主 要 领 导 干 部 对 本 行 政 区 域 国 家 重 点 环 保 工 程 规 划 目 标 完 成 情 况 负 责 相 应 的, 各 地 区 各 部 门 对 国 家 重 点 环 保 工 程 承 担 目 标 责 任 审 计 中, 要 分 析 政 府 在 制 定 国 民 经 济 和 社 会 发 展 中 长 期 规 划 时 是 否 考 虑 了 可 持 续 发 展 原 则 和 生 态 环 境 因 素, 评 价 经 济 政 策 产 业 政 策 和 国 际 合 作 政 策 等 在 内 的 自 然 资 源 资 产 政 策 体 系 的 健 全 情 况, 以 及 政 府 环 境 政 策 对 企 业 经 济 活 动 的 引 导 作 用 ; 要 检 查 自 然 资 源 资 产 公 共 政 策 制 定 的 及 时 性, 评 判 政 策 目 标 的 价 值 取 向 是 否 体 现 了 环 境 公 平, 是 否 维 护 了 公 共 利 益 (2) 审 计 自 然 资 源 资 产 重 大 决 策 事 项 从 检 查 决 策 机 制 的 健 全 性 决 策 程 序 的 规 范 性 决 策 内 容 的 合 法 性 决 策 实 施 的 有 效 性 决 策 结 果 的 效 益 性 入 手, 对 自 然 资 源 资 产 重 大 决 策 事 项 进 行 审 计 评 价 自 然 资 源 资 产 重 大 事 项 决 策 的 程 序 执 行 和 效 果 情 况, 以 及 领 导 干 部 的 决 策 责 任, 促 进 领 导 干 部 依 法 履 行 自 然 资 源 资 产 决 策 权 自 然 资 源 资 产 决 策 行 为, 主 要 指 政 府 及 其 相 关 部 门 制 定 自 然 资 源 资 产 政 策 或 规 划 的 行 为, 体 现 政 府 在 维 护 自 然 资 源 资 产 公 共 利 益 方 面 的 决 策 责 任 主 要 包 括 自 然 资 源 资 产 公 共 政 策 制 度 和 相 关 规 划 的 制 定 程 序 和 实 施 效 果 要 关 注 决 策 过 程 是 否 有 充 分 可 靠 的 信 息 支 撑, 以 及 决 策 程 序 的 合 法 性 科 学 性 要 关 注 制 定 生 态 功 能 保 护 区 和 自 然 保 护 区 的 环 境 规 划 等 情 况, 动 态 跟 踪 各 种 经 济 活 动 对 生 态 环 境 的 影 响, 评 价 高 耗 能 高 排 放 和 产 能 过 剩 行 业 的 准 入 门 槛, 分 析 生 产 流 通 消 费 各 环 节 循 环 经 济 的 推 动 情 况 ; 评 价 节 能 减 排 重 点 河 流 湖 泊 环 境 改 善 和 农 村 环 境 连 片 整 治 等 重 大 环 境 项 目 的 立 项 科 学 性, 关 注 项 目 可 行 性 研 究 报 告 中 的 绩 效 目 标 的 实 现 情 况, 评 价 重 大 环 境 项 目 的 实 施 效 果 (3) 审 计 自 然 资 源 资 产 管 理 情 况 从 检 查 内 部 控 制 制 度 的 健 全 性 和 有 效 性 入 手, 对 有 关 自 然 资 源 资 产 管 理 制 度 的 建 立 和 执 行 情 况 进 行 审 计 评 价 自 然 资 源 资 产 管 理 状 况 相 关 自 然 资 源 资 产 工 作 目 标 完 成 情 况, 以 及 领 导 干 部 的 自 然 资 源 资 产 管 理 责 任, 促 进 领 导 干 部 依 法 履 行 自 然 资 源 资 产 管 理 权 自 然 资 源 资 产 监 管 行 为, 主 要 指 负 有 监 管 义 务 或 责 任 的 政 府 及 其 相 关 部 门 组 织 专 门 机 构 和 人 员, 监 督 相 关 部 门 企 事 业 单 位 落 实 自 然 资 源 资 产 政 策 或 规 划, 以 保 护 环 境 和 维 护 公 共 利 益 的 行 为, 与 之 相 对 应 的 是 自 然 资 源 资 产 监 管 责 任 包 括 政 府 督 促 自 然 资 源 资 产 监 管 部 门 严 格 依 法 开 展 监 管 工 作, 以 及 自 然 资 源 资 产 监 管 部 门 采 取 有 效 措 施, 落 实 国 家 法 律 法 规 和 政 策 要 求, 督 促 相 关 部 门 和 单 位 履 行 自 然 资 源 资 产 保 护 责 任, 确 保 完 成 自 然 资 源 资 产 管 理 工 作 目 标 等 情 况 要 检 查 自 然 资 源 资 产 管 理 体 系 的 科 学 性 关 注 自 然 资 源 资 产 管 理 制 度 改 革 的 推 进 情 况, 重 点 关 注 自 然 资 源 在 各 个 利 益 主 体 之 间 的 配 置 是 否 有 效 公 平, 是 否 对 自 然 资 源 进 行 了 有 效 管 理, 自 然 资 源 是 否 实 现 了 资 产 增 值 ; 评 价 相 关 财 政 转 移 支 付 机 制 的 科 学 性, 关 注 向 低 碳 经 济 和 循 环 经 济 的 转 型 情 况 要 检 查 自 然 资 源 资 产 监 管 和 环 境 保 护 责 任 人 的 职 责 履 行 情 况 关 注 政 府 自 然 资 源 资 产 监 管 和 环 境 保 护 目 标 责 任 机 制 政 府 自 然 资 源 资 产 和 环 境 信 息 公 开 机 制 政 府 支 持 公 众 参 与 机 制 等 是 否 健 全, 环 境 责 任 指 标 是 否 纳 入 政 府 主 要 领 导 干 部 政 绩 的 考 评, 分 析 上 下 级 政 府 生 态 文 明 建 设 责 任 的 角 色 定 位 是 否 明 确 ; 重 点 关 注 应 向 上 级 政 府 负 责 的 自 然 资 源 资 产 管 理 和 环 境 保 护 具 体 目 标 的 量 化 情 况, 尤 其 关 注 相 关 问 责 机 制 的 建 立 情 况 (4) 审 计 自 然 资 源 资 产 负 债 表 自 然 资 源 资 产 负 债 表 是 用 国 家 资 产 负 债 表 的 方 法, 将 全 国 或 一 个 地 区 的 所 有 自 然 资 源 资 产 进 行 分 类 加 总 形 成 报 表, 显 示 某 一 时 点 上 自 然 资 源 资 产 的 家 底, 反 映 一 定 时 间 内 自 然 资 源 资 产 存 量 的 变 化 探 索 编 制 自 然 资 源 资 产 负 债 表, 就 是 要 核 算 自 然 资 源 资 产 负 债 的 存 量 及 其 变 动 情 况, 以 全 面 记 录 当 期 ( 期 末 期 初 ) 各 经 济 主 体 对 自 然 资 源 的 占 有 使 用 消 耗 恢 复 和 增 殖 活 动, 评 估 当 期 自 然 资 源 价 值 量 的 变 化, 为 实 行 领 导 干 部 自 然 资 源 资 产 离 任 审 计 提 供 详 细 的 科 学 依 据 编 制 自 然 资 源 资 产 负 债 表, 是 对 领 导 干 部 实 行 自 然 资 源 资 产 离 任 审 计 建 立 生 态 环 境 损 害 责 任 终 身 追 究 制 的 基 础 国 内 外 对 编 制 自 然 资 源 资 产 负 / 上 海 审 计 5

6 审 计 论 坛 债 表 还 没 有 成 熟 的 方 法 制 度, 因 此 需 要 探 索 在 统 计 部 门 探 索 完 成 自 然 资 源 资 产 负 债 表 编 制 之 前, 审 计 机 关 可 选 择 若 干 重 点 的 自 然 资 源 资 产 开 展 真 实 合 法 效 益 审 计 试 点, 以 摸 清 自 然 资 源 资 产 家 底, 掌 握 情 况, 揭 示 问 题, 分 析 原 因, 提 出 意 见 和 建 议 2. 领 导 干 部 自 然 资 源 资 产 离 任 审 计 的 重 点 (1) 国 土 资 源 开 发 情 况 第 一, 检 查 人 口 资 源 环 境 相 均 衡 经 济 社 会 生 态 效 益 相 统 一 原 则 的 执 行 情 况, 重 点 关 注 城 乡 建 设 用 地 增 减 挂 钩 低 丘 缓 坡 荒 滩 开 发 工 矿 废 弃 地 复 垦 等 机 制 的 运 行 效 果, 促 进 生 产 空 间 集 约 高 效 生 活 空 间 宜 居 适 度 生 态 空 间 山 清 水 秀 第 二, 检 查 主 体 功 能 区 战 略 的 实 施 进 度 情 况, 推 动 各 地 区 严 格 按 照 主 体 功 能 定 位 发 展, 推 进 构 建 科 学 合 理 的 城 市 化 格 局 农 业 发 展 格 局 生 态 安 全 格 局 第 三, 检 查 陆 海 统 筹 情 况, 客 观 评 价 海 洋 资 源 开 发 能 力 关 注 煤 层 气 页 岩 气 等 非 常 规 油 气 资 源 勘 查 开 发 进 度, 推 动 减 少 环 境 污 染 和 温 室 气 体 排 放 ; 分 析 海 底 矿 产 资 源 开 发 的 有 序 性, 推 动 发 展 海 洋 经 济, 优 化 海 洋 资 源 开 发 格 局 第 四, 分 析 资 源 有 偿 使 用 制 度 农 村 土 地 管 理 制 度 国 土 资 源 管 理 体 制 以 及 行 政 审 批 制 度 的 改 革 进 度 和 力 度, 评 估 制 度 供 给 的 有 效 性 (2) 资 源 节 约 情 况 第 一, 检 查 节 约 环 保 与 调 整 产 业 结 构 污 染 防 治 与 企 业 节 约 增 效 发 展 节 能 环 保 产 业 与 扩 大 内 需 生 态 保 护 与 优 化 生 产 力 空 间 布 局 的 结 合 情 况 第 二, 检 查 资 源 的 综 合 利 用 情 况 关 注 矿 产 资 源 综 合 开 发 利 用 和 煤 层 气 煤 矸 石 大 宗 工 业 废 弃 物 秸 秆 等 农 业 废 弃 物 综 合 利 用, 促 进 生 产 流 通 消 费 过 程 的 减 量 化 再 利 用 资 源 化 第 三, 检 查 传 统 产 业 的 生 态 化 改 造 情 况 评 估 节 约 环 保 技 术 和 生 产 体 系 的 运 行 运 转, 关 注 是 否 大 幅 降 低 了 能 源 水 土 地 消 耗 强 度, 实 现 自 然 生 态 系 统 和 经 济 社 会 系 统 的 良 性 循 环 第 四, 检 查 两 高 一 资 ( 高 能 耗 高 污 染 和 资 源 性 ) 低 水 平 重 复 建 设 和 产 能 过 剩 项 目 的 解 决 情 况 关 注 节 能 节 水 节 电 等 应 用 工 程 项 目 的 专 项 投 入 专 项 收 费 (3) 生 态 环 境 保 护 情 况 第 一, 检 查 环 境 保 护 宏 观 战 略 体 系 全 面 高 效 的 污 染 防 治 体 系 健 全 的 环 境 质 量 评 价 体 系 完 善 的 环 境 保 护 法 规 政 策 和 科 技 标 准 体 系 完 备 的 环 境 管 理 和 执 法 监 督 体 系 全 民 参 与 的 社 会 行 动 体 系 等 建 立 健 全 情 况 第 二, 检 查 重 大 生 态 修 复 工 程 的 实 施 情 况, 评 价 生 态 产 品 生 产 能 力, 推 进 荒 漠 化 石 漠 化 水 土 流 失 的 综 合 治 理 第 三, 检 查 饮 水 重 金 属 化 学 品 危 险 废 物 细 颗 粒 物 和 持 久 性 有 机 污 染 物 等 重 大 环 境 问 题 的 解 决 情 况 第 四, 关 注 整 治 违 法 排 污 企 业 保 障 群 众 健 康 环 保 专 项 行 动 的 效 果, 关 注 各 类 自 然 资 源 资 产 违 法 行 为 的 查 处 情 况 (4) 生 态 文 明 制 度 建 设 情 况 第 一, 检 查 生 态 环 保 综 合 管 理 体 制 的 健 全 情 况, 关 注 职 能 是 否 有 机 统 一 运 转 是 否 协 调 高 效 ; 关 注 是 否 加 强 规 划 和 政 策 引 导, 综 合 运 用 财 税 价 格 等 经 济 杠 杆, 建 立 健 全 生 态 补 偿 机 制 第 二, 检 查 自 然 资 源 资 产 监 管 和 环 境 保 护 权 力 运 行 机 制 情 况, 评 价 现 行 制 度 安 排 的 合 理 性, 关 注 联 席 会 议 等 综 合 决 策 机 制 的 作 用 发 挥 情 况 ; 关 注 行 使 行 政 审 批 权 行 政 评 审 权 行 政 执 法 权 自 由 裁 量 权 的 规 范 性 ; 评 估 自 然 资 源 资 产 监 管 和 环 境 保 护 权 力 运 行 相 关 问 责 机 制 的 有 效 性, 在 此 基 础 上 关 注 各 级 政 府 实 施 自 然 资 源 资 产 监 管 和 环 境 治 理 战 略 的 进 展 情 况 第 三, 检 查 政 府 自 然 资 源 资 产 监 管 和 环 境 责 任 的 落 实 情 况 关 注 是 否 建 立 了 体 现 生 态 文 明 要 求 的 目 标 体 系 考 核 办 法 奖 惩 机 制, 是 否 把 资 源 消 耗 环 境 损 害 生 态 效 益 纳 入 了 经 济 社 会 发 展 评 价 体 系 和 地 方 党 委 政 府 的 绩 效 考 核 四 领 导 干 部 自 然 资 源 资 产 离 任 审 计 的 实 施 路 径 1. 以 生 态 文 明 建 设 责 任 履 行 为 主 线 根 据 政 府 行 为 和 相 关 政 府 履 行 生 态 文 明 建 设 责 任 的 方 式, 领 导 干 部 自 然 资 源 资 产 离 任 审 计 的 实 施 路 径 应 以 生 态 文 明 建 设 决 策 责 任 执 行 责 任 监 管 责 任 的 履 行 为 主 线, 以 政 策 审 计 资 金 审 计 项 目 审 计 法 规 政 策 制 度 执 行 审 计 监 管 审 计 报 表 审 计 为 抓 手, 以 责 任 追 究 为 保 障 2. 以 政 策 审 计 资 金 审 计 项 目 审 计 法 规 政 策 制 度 执 行 审 计 监 管 审 计 报 表 审 计 为 抓 手 (1) 政 策 审 计 检 查 决 策 责 任 主 要 通 过 政 策 审 计 实 现 政 策 是 广 义 的, 包 括 三 个 层 次 : 法 律 法 规 ; 政 策 制 度 ; 自 然 资 源 资 产 监 管 和 环 境 保 护 规 划 通 过 检 查 和 评 价 政 府 及 相 关 部 门 制 定 的 自 然 资 源 资 产 监 管 和 环 境 保 护 政 策 是 否 符 合 国 家 法 律 法 规, 是 否 符 合 经 济 和 社 会 的 可 持 续 发 展 战 略, 是 否 适 合 本 区 域 的 社 会 经 济 环 境 并 切 实 可 行, 是 否 存 在 重 大 缺 陷, 促 进 政 策 制 度 的 建 立 健 全 和 全 面 落 实 政 策 审 计 可 以 与 领 导 干 部 经 济 责 任 审 计 财 政 审 计 等 结 合 进 行, 也 可 以 在 独 立 型 的 领 导 干 部 自 然 资 源 资 产 离 任 审 计 项 目 中 实 施 (2) 资 金 审 计 项 目 审 计 与 法 规 政 策 制 度 执 行 审 计 自 然 资 源 资 产 监 管 和 环 境 保 护 政 策 或 制 度 的 执 行 责 任 主 要 通 过 以 下 三 种 行 为 来 实 现 : 一 是 自 然 资 源 资 产 监 管 和 环 境 保 护 资 金 的 筹 集 分 配 管 理 和 使 用 二 是 自 然 资 源 资 产 监 管 和 环 境 保 护 工 程 项 目 的 规 划 建 设 运 行 和 管 理 三 是 通 过 相 关 部 门 履 行 自 然 资 源 资 产 监 管 和 环 境 保 护 职 责, 实 施 对 法 规 政 策 制 度 的 执 行 一 是 资 金 审 计 目 前, 自 然 资 源 资 产 监 管 和 环 境 保 护 资 金 筹 集 管 理 和 使 用 中 的 漏 洞 和 弊 端 不 少, 侵 吞 挪 用 和 无 效 使 用 的 情 况 时 有 发 生 因 此, 有 必 要 对 自 然 资 源 资 产 监 管 和 环 / 上 海 审 计

7 审 计 论 坛 境 保 护 资 金 的 筹 集 管 理 情 况 资 金 来 源 和 支 出 的 合 法 性 和 真 实 性 资 金 的 投 入 情 况 等 进 行 审 计, 揭 露 问 题, 分 析 评 价 每 个 责 任 主 体 应 承 担 的 责 任, 促 进 自 然 资 源 资 产 监 管 和 环 境 保 护 资 金 合 规 有 效 使 用 二 是 项 目 审 计 项 目 是 资 金 的 载 体 通 过 检 查 自 然 资 源 资 产 监 管 和 环 境 保 护 工 程 ( 治 理 ) 项 目 的 规 划 建 设 运 行 管 理 及 其 效 益 情 况, 揭 示 和 查 处 工 程 项 目 建 设 中 存 在 的 浪 费 资 源 破 坏 环 境 等 问 题 重 点 关 注 工 程 项 目 建 设 是 否 体 现 可 持 续 发 展 战 略 的 环 境 政 策 理 念, 各 类 重 点 建 设 项 目 是 否 存 在 未 履 行 环 境 影 响 评 价 审 批 程 序 即 擅 自 开 工 建 设 或 者 擅 自 投 产 的 情 况, 评 价 建 设 项 目 环 境 影 响 评 价 制 度 的 执 行 情 况 三 是 法 规 政 策 制 度 执 行 审 计 重 点 关 注 是 否 存 在 批 准 在 已 无 环 境 容 量 生 态 环 境 脆 弱 的 地 区 重 要 生 态 功 能 保 护 区 违 规 进 行 开 发 建 设 企 业 生 产 活 动 ; 重 点 关 注 是 否 依 照 有 关 自 然 资 源 资 产 监 管 和 环 境 保 护 法 律 法 规 实 施 生 态 保 护 工 程, 采 取 生 态 修 复 措 施 ; 重 点 关 注 是 否 推 动 产 业 结 构 优 化 升 级, 推 进 重 点 行 业 产 业 园 区 和 省 市 循 环 经 济 试 点 工 作, 落 实 污 染 源 头 控 制 制 度, 实 行 清 洁 生 产 并 依 法 强 制 审 核 等 (3) 监 管 审 计 我 国 负 责 资 源 性 国 有 资 产 监 督 管 理 涉 及 国 土 资 源 发 展 改 革 水 利 农 业 林 业 环 境 保 护 税 务 财 政 国 资 监 督 管 理 等 部 门 通 过 检 查 这 些 部 门 机 构 职 责 分 工 的 合 理 性 和 科 学 性, 监 管 制 度 建 设 的 健 全 性, 管 理 手 段 ( 如 在 线 监 控 系 统 ) 和 管 理 活 动 ( 如 监 督 管 理 目 标 任 务 的 分 解 落 实 ) 的 科 学 性 有 效 性 等, 评 价 监 督 管 理 职 责 履 行 情 况, 以 及 实 施 各 项 监 管 措 施 的 成 效, 促 使 其 全 面 履 行 资 源 性 国 有 资 产 监 督 管 理 职 责 (4) 报 表 审 计 主 要 检 查 自 然 资 源 资 产 负 债 表 编 制 的 合 规 性 准 确 性 通 过 审 计, 核 算 自 然 资 源 资 产 的 平 衡 情 况, 评 估 当 期 自 然 资 源 资 产 实 物 量 和 价 值 量 的 变 化 如 果 这 个 变 化 是 正 的, 说 明 当 期 的 自 然 资 源 资 产 是 增 值 的, 当 期 地 方 政 府 的 生 态 政 绩 是 正 的, 对 生 态 文 明 建 设 做 出 了 贡 献 ; 反 之 则 意 味 着 当 期 的 自 然 资 源 资 产 在 贬 值 或 下 降, 说 明 辖 区 政 府 的 生 态 政 绩 是 负 的, 对 生 态 文 明 做 出 了 负 贡 献, 领 导 干 部 应 负 相 应 的 责 任 3. 构 建 领 导 干 部 自 然 资 源 资 产 离 任 审 计 与 其 他 专 业 审 计 相 结 合 的 整 体 工 作 格 局 各 级 审 计 机 关 要 围 绕 审 计 工 作 重 点, 构 建 领 导 干 部 自 然 资 源 资 产 离 任 审 计 与 其 他 专 业 审 计 相 结 合 的 整 体 工 作 格 局 要 将 领 导 干 部 自 然 资 源 资 产 离 任 审 计 与 其 他 专 业 审 计 相 结 合, 将 审 计 内 容 纳 入 其 他 专 业 审 计 方 案, 特 别 是 将 领 导 干 部 经 济 责 任 审 计 和 领 导 干 部 自 然 资 源 资 产 离 任 审 计 有 机 地 结 合 起 来 要 明 确 领 导 干 部 自 然 资 源 资 产 离 任 审 计 在 整 个 经 济 责 任 审 计 体 系 中 的 地 位 以 及 实 施 审 计 的 切 入 点, 把 自 然 资 源 资 产 和 生 态 文 明 建 设 责 任 作 为 领 导 干 部 经 济 责 任 审 计 的 重 要 内 容 要 探 索 开 展 独 立 型 的 领 导 干 部 自 然 资 源 资 产 离 任 审 计 或 专 项 审 计 调 查, 也 可 以 根 据 实 际 情 况, 选 择 开 展 土 地 资 源 资 产 矿 产 资 源 资 产 森 林 资 源 资 产 草 原 资 源 资 产 海 洋 资 源 资 产 等 专 项 离 任 审 计 五 推 进 领 导 干 部 自 然 资 源 资 产 离 任 审 计 的 若 干 措 施 1. 开 展 审 计 试 点 各 级 审 计 机 关 要 会 同 组 织 部 门, 按 规 定 程 序 办 理 领 导 干 部 自 然 资 源 资 产 离 任 审 计 的 相 关 委 托 手 续, 确 定 有 代 表 性 的 省 市 县, 开 展 领 导 干 部 自 然 资 源 资 产 离 任 审 计 试 点 在 实 地 调 查 了 解 自 然 资 源 资 产 权 属 分 布 结 构 管 理 利 用 效 果 等 情 况 的 基 础 上, 研 究 制 定 领 导 干 部 自 然 资 源 资 产 离 任 审 计 实 施 方 案 各 地 要 建 立 自 然 资 源 资 产 离 任 审 计 专 家 库, 根 据 工 作 需 要, 聘 请 具 有 资 源 环 境 法 律 工 程 技 术 等 相 关 专 业 知 识 的 人 员 参 与 审 计 工 作 2. 建 立 工 作 机 制 各 级 审 计 机 关 应 与 组 织 国 土 资 源 发 展 改 革 水 利 农 业 林 业 环 境 保 护 等 部 门 建 立 领 导 干 部 自 然 资 源 资 产 离 任 审 计 工 作 协 调 机 制, 完 善 联 合 审 计 联 席 会 议 信 息 交 流 与 通 报 审 计 整 改 与 审 计 结 果 利 用 等 工 作 制 度, 确 保 信 息 共 享 及 时 沟 通 各 地 党 委 政 府 要 按 照 中 共 中 央 组 织 部 关 于 改 进 地 方 党 政 领 导 班 子 和 领 导 干 部 政 绩 考 核 工 作 的 通 知, 加 大 政 绩 考 核 中 资 源 消 耗 环 境 损 害 生 态 效 益 等 指 标 的 权 重, 支 持 审 计 机 关 依 法 独 立 行 使 自 然 资 源 资 产 离 任 审 计 监 督 权, 并 将 审 计 结 果 作 为 考 核 和 任 免 干 部 的 重 要 依 据 3. 加 强 理 论 研 究 各 地 审 计 机 关 要 与 自 然 资 源 资 产 监 管 部 门 进 行 深 入 的 沟 通 协 调, 收 集 相 关 资 料, 了 解 和 调 研 自 然 资 源 资 产 分 布 和 管 理 情 况 各 地 应 组 织 高 校 等 相 关 科 研 机 构, 着 手 开 展 领 导 干 部 自 然 资 源 资 产 离 任 审 计 课 题 研 究, 研 讨 自 然 资 源 资 产 离 任 审 计 的 相 关 理 论 体 系 指 标 体 系 评 价 体 系 及 审 计 方 法, 为 实 行 领 导 干 部 自 然 资 源 资 产 离 任 审 计 制 度 提 供 思 想 先 导 和 理 论 支 撑 4. 加 强 队 伍 建 设 现 有 审 计 队 伍 状 况 不 能 满 足 审 计 机 关 推 进 生 态 文 明 建 设 的 需 要 各 级 审 计 机 关 尤 其 是 基 层 审 计 机 关 要 采 取 有 效 措 施, 加 强 环 境 科 学 与 工 程 投 资 等 领 域 专 业 人 才 的 培 养 要 学 习 运 用 生 态 文 明 建 设 领 域 的 各 种 专 业 技 术 手 段 和 方 法, 如 国 土 资 源 管 理 全 国 遥 感 监 测 一 张 图 数 据 库 和 综 合 监 管 平 台 要 积 极 创 新 审 计 技 术 方 法, 在 审 计 围 湖 填 海 占 用 农 田 绿 化 造 林 越 界 采 矿 变 更 土 地 用 途 等 方 面 运 用 地 理 信 息 技 术, 不 断 提 高 审 计 质 量 和 水 平 ( 作 者 系 上 海 市 审 计 局 总 审 计 师 ) / 上 海 审 计 7

8 年度专题征文 刘德安 从公共产品 服务 供给的角度 谈公共资金绩效审计的重点 李克强总理多次在不同场合 供给消费 社会公众消费公共产品 权衡一定时期内不同层次 不同类 提出了加强公共资金审计监督的要 服务 三个连续的环节 见下 型的公共需求 在总量规模一定的 求 哪里有公共资金 哪里就要 图 对各环节绩效开展审计 并 情况下 合理分配公共资金 满足 有审计 对所有公共资金 国有资 据此评价公共资金的绩效 公共需求 最后要关注公共资金的 产 国有资源 要实现审计监督全 一 供给准备环节的审计重 结存情况 部分筹集的公共资金在 覆盖 不留盲区 不留死角 这 点 评价公共产品 服务 的供给 分配后 可能存在结存 在考虑持 就是要对公共资金开展全过程 全 能力 续供给的公共产品 服务 的基础 方位的审计 公共资金包括公共财 供给准备环节为实现公共产 上 对今后计划不再继续供给的公 政资金和其他社会公共资金 泛指 品 服务 供给提供各种必要的条 共产品 ( 服务 相配套的公共资 用于公共利益方面的资金 既包括 件 包括公共资金的筹集 相关的 金应当收回后统筹用于其他公共产 政府公共预算安排的各类公共财政 制度保障 必要的监督等等 管理 品 服务 的供给 从源头上提高 资金 还包括民间社会团体 组织 公共资金的政府 部门或相关组织 公共资金的效益 个人自发组织筹集的用于社会公共 只有通过科学充分的供给准备 才 设施 公共社会福利 公共社会支 有可能提供优质的公共产品 服 2. 制度的准备情况 为了保障 公共资金按照法制化的轨道供给公 出等方面的民间资金 事实上 无 务 并对后续的公共产品 服务 共产品 服务 并由社会公众最 论哪种类型的公共资金 其投入都 消费产生影响 因此 有必要将评 终消费公共产品 服务 公共资 会通过直接或间接的方式转化为有 价公共产品 服务 的供给能力作 金的管理者有必要制定好相应的制 形的公共产品或无形的公共服务 为公共资金审计的首要环节 度规范 没有制度保障的公共资金 以满足社会公众的公共需求 对公 运行时刻存在着风险隐患 因此对 共资金开展绩效审计 实质上就是 1. 资金的准备情况 及时筹集 到足够数量的资金是提供满足社会 要关注这些公共资金能否保障公共 公共需求的公共产品 服务 的前 情况的关注也应当是一项重要的审 产品 服务 的充分有效供给 以 提条件 因此 在对公共资金的绩 计内容 一是关注制度的数量 相 及供给的公共产品 服务 与公共 效审计中 首先就是要关注公共资 关的制度应当与将要提供的公共产 需求是否相匹配 因此 可以探讨 金的筹集情况 包括筹集的规模 品 服务 以及公共需求基本相适 围绕公共产品 服务 将其供给 时效 结构 方式等 对其筹集的 应 审计机关应当高度重视制度的 的全过程划分为供给准备 公共资 经济性 效果性和效率性进行评 缺失情况 当然 随着时间的推移 金的筹集管理 供给实现 公共 价 其次要关注公共资金的分配情 也有可能存在较早制定的制度不再 资金投入形成公共产品 服务 况 公共资金的管理者应当了解并 适应现在或未来的公共产品 服务 公共资金的绩效审计 对制度准备 和公共需求 审计机关就应当及时 提出修订或废除的建议 二是关注 图 公共产品 服务 供给的三个环节 / 上海审计 制度的质量 公共资金的制度应当 以维护好实现公共产品 服务 供 给 更好地满足社会公众的公共需 求为目标 审计机关应当评估公共 资金管理部门 供给方 和社会公

9 年 度 专 题 征 文 众 ( 需 求 方 ) 对 制 度 的 认 识, 对 认 识 不 一 致 的 情 况 提 出 符 合 实 际 的 制 度 建 议 三 是 关 注 制 度 的 决 策 和 制 定 公 共 资 金 类 型 繁 多, 相 关 制 度 的 决 策 和 制 定 程 序 时 间 以 及 参 与 者 通 常 也 会 有 重 大 差 别 审 计 机 关 应 当 既 关 注 制 度 的 顶 层 设 计, 也 关 注 具 体 的 制 定 过 程 无 论 哪 个 方 面, 都 应 以 保 障 公 共 资 金 的 安 全 合 法 合 规 使 用 为 主 要 前 提 在 公 共 产 品 ( 服 务 ) 供 给 的 准 备 环 节, 资 金 和 制 度 的 相 关 准 备 是 不 可 或 缺 的, 两 者 准 备 的 到 位 程 度, 直 接 决 定 着 后 续 供 给 的 质 量 和 效 益 同 时 对 资 金 准 备 的 审 计, 也 是 对 公 共 资 金 原 始 形 态 进 行 的 审 计, 在 后 续 的 环 节, 公 共 资 金 的 形 态 发 生 着 变 化, 绩 效 审 计 的 重 点 也 从 对 公 共 资 金 的 直 接 评 价, 逐 步 转 变 为 通 过 公 共 产 品 ( 服 务 ) 的 审 计 间 接 评 价 公 共 资 金 的 绩 效 二 供 给 实 现 环 节 的 审 计 重 点 评 价 公 共 产 品 ( 服 务 ) 的 供 给 效 率 伴 随 着 人 力 物 力 和 其 他 资 源 的 投 入, 公 共 资 金 逐 步 物 化 为 公 共 产 品 ( 服 务 ) 公 共 资 金 能 够 在 多 大 程 度 上 转 化 成 公 共 产 品 ( 服 务 ) 的 供 给, 就 体 现 出 了 公 共 产 品 ( 服 务 ) 的 供 给 效 率 1. 公 共 资 金 的 投 入 情 况 一 是 关 注 公 共 资 金 的 投 入 进 度 公 共 资 金 的 投 入 进 度 应 当 与 公 共 需 求 的 逐 步 释 放 相 适 应 过 快 的 公 共 资 金 投 入, 一 方 面 会 造 成 资 金 的 闲 置, 另 一 方 面 所 形 成 的 公 共 产 品 ( 服 务 ) 超 出 公 共 的 需 求, 就 会 造 成 公 共 产 品 ( 服 务 ) 的 浪 费 ; 过 慢 的 公 共 资 金 投 入, 则 会 造 成 公 共 产 品 ( 服 务 ) 短 缺, 公 共 需 求 无 法 得 到 满 足 审 计 机 关 应 当 将 公 共 资 金 的 实 际 投 入 进 度 与 满 足 一 定 阶 段 公 共 需 求 所 需 的 进 度 进 行 对 比, 研 究 分 析 公 共 资 金 投 入 实 现 的 公 共 产 品 ( 服 务 ) 是 否 过 度 供 给, 或 者 是 供 给 不 足 二 是 关 注 公 共 资 金 的 投 入 方 向 对 于 特 定 的 公 共 产 品 ( 服 务 ), 公 共 资 金 通 常 通 过 设 立 专 门 的 用 途 予 以 实 现 审 计 机 关 应 当 将 公 共 资 金 的 实 际 投 向 与 其 计 划 投 向 进 行 对 比, 分 析 其 形 成 的 公 共 产 品 ( 服 务 ) 是 否 符 合 规 定, 是 否 存 在 挪 用 等 情 况 2. 公 共 产 品 ( 服 务 ) 的 产 出 情 况 一 是 关 注 公 共 产 品 ( 服 务 ) 的 产 出 量 既 包 括 绝 对 的 量, 也 包 括 相 对 的 量 关 注 绝 对 量, 是 指 公 共 产 品 ( 服 务 ) 需 要 达 到 一 定 的 规 模, 才 能 满 足 广 泛 的 公 共 需 求 ; 关 注 相 对 量, 是 指 不 同 性 质 的 公 共 产 品 ( 服 务 ) 之 间 应 当 有 均 衡 的 比 例, 在 不 同 地 区 不 同 时 间 阶 段, 公 共 产 品 ( 服 务 ) 都 会 呈 现 出 不 同 的 产 出 结 构, 以 满 足 实 际 的 公 共 需 求 结 构 审 计 机 关 可 以 通 过 分 析 公 共 产 品 ( 服 务 ) 的 产 出 结 构, 分 析 出 公 共 资 金 的 配 置 是 否 合 理 二 是 关 注 公 共 产 品 ( 服 务 ) 产 出 的 时 效 性 公 共 资 金 在 投 入 形 成 公 共 产 品 ( 服 务 ) 的 过 程 中, 有 别 于 公 共 资 金 的 过 快 投 入, 在 公 共 资 金 有 序 投 入 的 情 况 下, 由 于 管 理 等 方 面 的 原 因, 公 共 产 品 ( 服 务 ) 没 有 及 时 向 需 求 方 供 给, 造 成 公 共 需 求 无 法 得 到 满 足 在 这 种 情 况 下, 审 计 机 关 应 当 重 点 研 究 公 共 产 品 ( 服 务 ) 的 供 给 方 是 否 存 在 组 织 不 力 管 理 不 善, 甚 至 懈 怠 的 情 况, 提 出 加 快 公 共 产 品 ( 服 务 ) 供 给 的 相 关 建 议 在 公 共 资 金 的 运 行 中, 公 共 产 品 ( 服 务 ) 的 形 成 起 着 承 上 启 下 的 作 用 一 方 面, 公 共 资 金 实 现 了 物 化, 为 其 服 务 公 共 需 求 创 造 了 基 本 条 件 ; 另 一 方 面, 公 共 产 品 ( 服 务 ) 将 在 下 一 个 环 节 被 公 共 需 求 消 费, 从 而 实 现 公 共 产 品 ( 服 务 ) 的 价 值 因 此, 对 公 共 资 金 的 绩 效 审 计, 重 点 已 经 不 再 局 限 于 对 资 金 本 身 的 真 实 合 法 效 益 性 进 行 审 计, 还 要 关 注 其 物 化 为 公 共 产 品 ( 服 务 ) 过 程 中 的 若 干 绩 效 对 公 共 资 金 的 绩 效 审 计, 也 从 静 态 向 动 态 转 变 三 供 给 消 费 环 节 的 审 计 重 点 评 价 公 共 产 品 ( 服 务 ) 的 供 给 效 果 公 共 资 金 物 化 为 公 共 产 品 ( 服 务 ), 这 只 是 公 共 资 金 运 行 的 中 间 环 节 公 共 产 品 ( 服 务 ) 最 终 要 供 给 需 求 方, 并 以 需 求 方 的 消 费 为 终 结, 从 而 实 现 公 共 资 金 的 价 值 以 公 共 需 求 为 导 向, 关 注 公 共 产 品 ( 服 务 ) 的 供 给 效 果, 同 样 也 是 公 共 资 金 绩 效 审 计 的 一 项 重 点 按 照 供 求 关 系 的 一 般 原 理, 如 果 公 共 产 品 ( 服 务 ) 的 供 给 情 况 与 社 会 公 众 公 共 需 求 情 况 相 匹 配, 即 公 共 需 求 得 到 了 充 分 满 足, 那 么 公 共 产 品 ( 服 务 ) 将 是 有 效 的, 也 就 是 说 公 共 资 金 的 投 入 是 有 效 的 在 此 环 节, 审 计 机 关 从 需 求 方 入 手, 对 公 共 需 求 进 行 充 分 详 细 的 调 查 研 究, 开 展 公 共 产 品 ( 服 务 ) 的 满 意 度 调 查, 直 接 反 映 其 供 给 效 果, 例 如 公 共 产 品 ( 服 务 ) 的 可 获 得 性 便 利 性 公 平 性 安 全 性 等 等 最 后 需 要 指 出 的 是, 根 据 学 者 的 研 究, 公 共 产 品 的 供 给 机 制 并 非 一 成 不 变 党 的 十 八 届 三 中 全 会 已 经 提 出, 市 场 要 在 资 源 配 置 中 起 决 定 性 作 用 这 就 给 我 们 提 出 了 一 个 新 的 课 题 公 共 资 金 也 属 于 一 种 资 源, 在 公 共 产 品 ( 服 务 ) 的 供 给 上, 政 府 和 市 场 也 应 当 合 理 划 分 边 界, 哪 些 公 共 产 品 ( 服 务 ) 的 供 给 由 政 府 配 置 公 共 资 金 更 有 效 率, 哪 些 公 共 产 品 ( 服 务 ) 的 供 给 由 市 场 配 置 公 共 资 金 更 有 效 率 随 着 公 共 资 金 绩 效 审 计 的 不 断 深 化, 也 许 这 也 将 成 为 今 后 公 共 资 金 绩 效 审 计 的 目 标 之 一 ( 作 者 单 位 : 上 海 市 审 计 局 综 合 计 划 处 ) / 上 海 审 计 9

10 年 度 专 题 征 文 马 晶 晶 社 会 保 障 独 立 型 绩 效 审 计 的 难 点 及 对 策 分 析 在 我 国 全 面 深 化 改 革 阶 段, 改 革 以 发 挥 市 场 的 决 定 性 作 用 为 主 导, 以 调 整 经 济 结 构 转 变 增 长 方 式 为 重 点, 政 府 应 转 变 职 能, 简 政 放 权, 把 工 作 重 心 转 移 到 健 全 宏 观 调 控 体 系 加 强 公 共 服 务 和 促 进 社 会 和 谐 稳 定 等 方 面, 为 提 高 经 济 增 长 的 质 量 和 效 益 优 化 政 府 工 作 的 效 率 和 效 能 提 供 不 竭 动 力 国 家 审 计 作 为 国 家 治 理 的 监 督 系 统, 为 了 顺 应 改 革 形 势, 则 需 要 将 绩 效 理 念 贯 穿 于 审 计 工 作 的 始 终 探 索 独 立 型 绩 效 审 计, 从 审 计 思 路 审 计 内 容 和 审 计 方 法 等 方 面 进 行 创 新, 正 是 审 计 求 突 破 促 发 展, 服 务 于 国 家 治 理 现 代 化 的 必 由 之 路 笔 者 结 合 多 年 从 事 社 会 保 障 审 计 的 实 践, 以 社 会 保 障 基 金 为 抓 手, 初 探 在 社 会 保 障 领 域 开 展 独 立 型 绩 效 审 计 的 基 础 难 点 和 解 决 措 施, 以 期 对 全 面 实 施 独 立 型 绩 效 审 计, 发 挥 国 家 审 计 的 免 疫 系 统 功 能 有 所 裨 益 一 实 施 社 会 保 障 独 立 型 绩 效 审 计 的 基 础 1. 国 外 社 会 保 障 审 计 的 方 式 和 经 验 积 累 为 开 展 独 立 型 绩 效 审 计 提 供 了 借 鉴 和 启 示 西 方 国 家 根 据 本 国 社 会 保 障 制 度 的 建 设 和 发 展 建 立 了 相 应 的 社 会 保 障 审 计 方 式 例 如, 德 国 实 施 的 社 会 保 障 审 计 以 联 邦 社 会 保 障 管 理 和 经 办 机 构 为 主 要 审 计 对 象, 立 足 于 基 金 的 风 险 导 向, 关 注 社 会 保 障 基 金 的 预 算 编 制 基 金 使 用 的 经 济 有 效 和 基 金 的 支 付 能 力 ; 英 国 强 调 社 会 保 障 基 金 的 绩 效 审 计, 通 过 检 查 社 会 保 障 基 金 的 使 用 方 式 和 效 果, 关 注 基 金 的 投 入 与 产 出 基 金 支 出 的 实 际 效 果 与 预 期 效 果 的 对 比 分 析, 并 作 出 合 理 的 评 价 和 建 议 ; 瑞 典 的 国 家 审 计 署 下 设 社 会 保 障 基 金 绩 效 审 计 司, 监 督 社 会 保 障 基 金 的 发 放 是 否 正 确 相 关 社 会 保 障 的 法 规 是 否 贯 彻 执 行 经 办 机 构 的 内 部 控 制 是 否 健 全 以 及 计 算 机 系 统 的 运 行 是 否 安 全 完 善 等 反 映 基 金 效 率 和 效 果 的 专 项 情 况 ; 美 国 除 了 审 查 社 会 保 障 等 公 共 资 金 筹 集 使 用 和 管 理 的 绩 效 情 况 外, 还 关 注 社 会 保 障 政 策 的 绩 效 评 估, 针 对 养 老 及 残 障 保 险 失 业 保 险 和 医 疗 保 险 等 社 会 保 障 领 域 的 制 度 和 执 行 情 况 开 展 绩 效 审 计 综 上, 在 社 会 保 障 领 域, 西 方 主 要 发 达 国 家 尽 管 审 计 方 式 不 同, 审 计 内 容 各 有 侧 重, 但 都 不 例 外 地 推 崇 绩 效 审 计 ; 且 绩 效 审 计 的 内 容 在 社 会 保 障 基 金 社 会 保 障 政 策 和 社 会 保 障 的 部 门 机 构 等 方 面 均 有 涉 及, 这 无 疑 为 我 国 实 施 社 会 保 障 的 独 立 型 绩 效 审 计 提 供 了 学 习 和 借 鉴 的 基 础 2. 我 国 社 会 的 发 展 进 步 和 社 会 保 障 审 计 现 状 是 助 推 独 立 型 绩 效 审 计 的 动 力 源 泉 从 当 前 社 会 发 展 的 国 情 来 看, 人 民 基 本 生 活 已 经 从 实 现 温 饱 过 渡 到 追 求 小 康 的 水 平, 随 之 社 会 公 众 的 普 遍 诉 求 也 已 从 满 足 基 本 物 质 需 求 的 生 存 权 上 升 为 寻 求 自 由 公 正 平 等 和 个 人 偏 好 选 择 的 发 展 权 因 此, 在 受 托 治 理 国 家 公 共 事 务 时, 政 府 必 须 提 供 日 益 丰 富 的 公 共 产 品 和 公 共 服 务, 才 能 充 分 保 障 公 众 的 发 展 权 社 会 保 障 作 为 政 府 公 共 服 务 的 基 本 内 容, 其 服 务 资 源 的 有 限 性 与 公 众 渴 望 得 到 不 同 层 次 保 障 的 需 求 之 间 的 矛 盾 日 益 突 出, 独 立 型 绩 效 审 计 通 过 对 社 会 保 障 供 给 与 需 求 的 经 济 性 效 率 性 和 效 果 性 进 行 审 查, 为 缓 解 上 述 矛 盾 提 供 了 科 学 的 依 据 和 可 行 的 建 议 同 时, 现 阶 段 建 立 高 效 政 府 和 廉 洁 政 府 的 要 求, 使 得 政 府 提 供 的 公 共 产 品 和 公 共 服 务 必 须 从 成 本 效 益 的 角 度 去 衡 量 人 财 物 等 公 共 资 源 配 置 与 消 耗 的 合 理 性 有 效 性, 从 而 揭 示 决 策 失 误 损 失 浪 费 和 贪 污 腐 败 等 重 大 问 题 在 社 会 保 障 领 域, 政 府 提 供 保 障 服 务 需 要 多 大 的 投 入 ; 是 否 能 覆 盖 所 有 保 障 对 象, 满 足 不 同 层 次 的 保 障 需 求 ; 投 入 的 增 加 与 服 务 的 质 量 待 遇 的 提 升 是 否 正 向 匹 配 ; 保 障 服 务 的 提 供 过 程 是 否 公 开 透 明, 有 无 暗 箱 操 作 ; / 上 海 审 计

11 年 度 专 题 征 文 类 似 问 题 的 回 答 都 需 要 通 过 绩 效 审 计 方 知 结 果 可 以 说, 独 立 型 绩 效 审 计 是 促 进 社 会 保 障 事 业 持 续 健 康 发 展 的 保 健 医 生 从 我 国 社 会 保 障 审 计 现 状 来 看, 鉴 于 社 会 保 障 具 有 安 全 网 的 重 要 性 以 及 社 会 公 众 的 高 度 关 注, 目 前, 社 会 保 障 管 理 和 经 办 部 门 均 建 立 了 较 为 完 善 的 内 部 控 制 制 度, 加 强 了 社 会 保 障 基 金 专 款 专 用 和 严 格 审 核 的 意 识, 使 得 社 会 保 障 基 金 被 随 意 挪 用 侵 占, 故 意 造 假 骗 取 社 会 保 障 待 遇 等 重 大 违 纪 违 规 的 问 题 鲜 有 发 生 社 会 保 障 审 计 如 果 仍 停 留 在 查 错 纠 弊 严 办 肃 纪 的 层 面, 其 路 子 将 会 越 走 越 窄 为 了 突 破 社 会 保 障 审 计 的 发 展 瓶 颈, 就 需 要 解 放 思 想, 拓 展 思 路, 将 绩 效 评 价 要 素 运 用 于 社 会 保 障 审 计 中, 尝 试 开 展 独 立 型 绩 效 审 计, 才 能 不 断 提 升 社 会 保 障 审 计 的 层 次 另 外, 审 计 署 十 二 五 审 计 工 作 发 展 规 划 中 关 于 全 面 推 进 绩 效 审 计, 构 建 和 完 善 绩 效 审 计 评 价 及 方 法 体 系, 促 进 提 高 政 府 绩 效 管 理 水 平 的 要 求, 客 观 上 也 为 实 施 社 会 保 障 的 绩 效 审 计 设 定 了 时 间 表 二 开 展 社 会 保 障 独 立 型 绩 效 审 计 的 难 点 1. 在 项 目 选 择 上, 存 在 过 多 的 主 观 性 和 随 意 性 因 素 目 前, 绩 效 审 计 通 常 与 财 政 财 务 收 支 审 计 经 济 责 任 审 计 等 审 计 类 型 相 结 合, 运 用 相 关 绩 效 评 价 方 法, 在 财 政 财 务 收 支 审 计 或 经 济 责 任 审 计 报 告 中 揭 示 绩 效 方 面 存 在 的 部 分 问 题 从 某 种 程 度 而 言, 这 种 结 合 性 的 审 计 并 不 是 真 正 意 义 上 的 绩 效 审 计, 只 不 过 在 传 统 审 计 内 容 中 增 加 了 部 分 绩 效 评 价 的 内 容 而 独 立 型 绩 效 审 计 则 需 要 单 独 立 项, 紧 扣 绩 效 审 计 的 3E 要 求 来 选 择 审 计 重 点, 评 估 审 计 风 险, 立 项 的 条 件 自 然 较 高 由 于 审 计 着 眼 于 经 济 性 监 督, 审 计 项 目 的 选 择 必 须 以 存 在 资 金 的 投 入 和 使 用 为 基 础, 不 涉 及 资 金 的 纯 管 理 活 动 或 纯 稽 查 行 为, 若 纳 入 审 计 范 畴, 不 仅 会 有 审 计 越 位 之 嫌, 也 会 因 审 计 人 员 缺 乏 相 关 知 识 和 方 法 手 段 而 难 以 作 出 审 计 结 论 因 此, 在 社 会 保 障 领 域, 不 是 所 有 涉 及 社 会 保 障 的 事 项 都 可 以 作 为 审 计 项 目 开 展 独 立 型 绩 效 审 计 例 如 养 老 保 险 金 待 遇 水 平 的 测 定 最 低 生 活 保 障 准 入 门 槛 的 界 定 等, 都 不 是 审 计 能 力 所 及 的 范 围 我 们 应 当 以 社 会 保 障 基 金 为 抓 手, 选 择 有 基 金 支 持 的 社 会 保 障 项 目 作 为 项 目 选 择 的 首 要 条 件, 然 后 确 定 一 些 核 心 要 素, 对 项 目 进 行 进 一 步 筛 选, 增 强 项 目 选 择 的 客 观 性 而 现 在, 审 计 机 关 为 了 加 大 独 立 型 绩 效 审 计 的 数 量, 在 项 目 选 择 上 主 观 性 和 随 意 性 较 强, 立 项 负 责 人 未 经 事 前 调 研 和 充 分 思 考 即 确 定 独 立 型 绩 效 审 计 项 目, 致 使 部 分 审 计 立 项 目 标 不 清, 方 案 空 泛, 项 目 实 施 结 果 无 法 满 足 独 立 型 绩 效 审 计 的 要 求 2. 在 审 计 内 容 上, 审 计 的 重 点 和 评 价 的 标 准 不 够 完 善 绩 效 审 计 应 当 围 绕 经 济 性 效 率 性 和 效 果 性 三 方 面 实 施 评 价 是 目 前 普 遍 公 认 的 绩 效 审 计 的 主 要 内 容 在 社 会 保 障 领 域, 由 于 社 会 保 障 基 金 存 在 种 类 繁 多 性 质 不 同 来 源 多 元 化 等 特 点, 如 养 老 医 疗 等 社 会 保 险 基 金 属 于 基 本 社 会 保 险 性 质, 由 单 位 和 个 人 缴 费 组 成 ; 最 低 生 活 保 障 金 属 于 社 会 救 助 性 质, 主 要 来 源 于 财 政 补 贴 ; 彩 票 公 益 金 属 于 社 会 福 利 性 质, 通 过 彩 民 购 买 彩 票 筹 集 因 表 一 此 不 同 性 质 的 社 会 保 障 基 金 对 3E 的 内 涵 理 解 各 有 差 异, 在 审 计 重 点 和 评 价 标 准 上 也 有 个 性 化 要 求 此 外, 对 社 会 保 障 政 策 执 行 的 情 况 对 政 府 提 供 保 障 服 务 的 社 会 回 应 也 是 绩 效 审 计 的 重 点, 其 评 价 标 准 主 要 通 过 定 性 指 标 来 衡 量 现 阶 段, 关 于 社 会 保 障 绩 效 评 价 的 标 准 和 指 标 方 面 的 理 论 研 究 逐 渐 增 多, 但 在 审 计 实 践 中, 能 够 实 现 理 论 与 实 际 有 机 结 合 的 实 例 并 不 多, 审 计 人 员 往 往 凭 借 经 验 判 断 和 依 据 法 律 法 规 行 业 性 规 范 等 这 些 容 易 取 得 的 标 准 来 进 行 绩 效 评 价, 尚 未 形 成 一 套 系 统 而 完 整 的 社 会 保 障 的 绩 效 审 计 重 点 和 评 价 标 准 体 系, 要 扎 实 推 进 社 会 保 障 的 独 立 型 绩 效 审 计 必 须 破 解 这 一 难 题 3. 在 数 据 分 析 上, 不 同 的 口 径 和 方 法 对 审 计 结 果 的 影 响 较 大 绩 效 审 计 的 评 价 需 要 详 实 准 确 的 数 据 作 支 撑 社 会 保 障 的 独 立 型 绩 效 审 计 同 样 离 不 开 充 分 而 可 靠 的 业 务 数 据, 用 数 据 说 话, 才 能 使 绩 效 审 计 让 人 信 服 审 计 实 践 中, 在 保 证 取 得 完 整 规 范 且 可 靠 的 数 据 基 础 上, 如 何 对 海 量 数 据 进 行 整 理 筛 选, 采 用 哪 个 统 计 口 径 来 分 析 数 据, 选 择 何 种 绩 效 审 计 方 法 来 验 证 审 计 结 果, 构 成 了 数 据 利 用 的 关 键 环 节 上 述 关 键 环 节 的 数 据 分 析 如 果 采 用 不 同 的 统 计 口 径 和 审 计 方 法, 将 对 审 计 结 果 产 生 重 大 影 响 例 如, 在 开 展 新 型 农 村 合 作 医 疗 基 金 的 绩 效 审 计 中, 对 全 市 参 合 人 员 的 个 人 缴 费 标 准 以 不 同 的 统 计 口 径 进 行 计 算, 会 使 缴 费 标 准 存 在 一 定 / 上 海 审 计 11

12 年 度 专 题 征 文 差 异 ( 假 设 该 市 共 有 四 个 区 县, 见 表 一 ) 如 表 一 所 示, 如 果 按 照 各 区 缴 费 人 数 的 多 少 设 置 权 重,A B C D 四 区 的 权 重 分 别 为 和 0.134, 根 据 加 权 平 均 法 计 算, 全 市 参 合 人 员 的 个 人 缴 费 标 准 为 元 / 年 ; 若 按 照 总 额 平 均 法 计 算, 将 全 市 当 年 缴 费 的 总 收 入 / 全 市 缴 费 总 人 数, 全 市 参 合 人 员 的 个 人 缴 费 标 准 为 元 / 年 可 以 推 定, 假 设 全 市 所 辖 的 区 县 更 多, 设 置 的 权 重 更 细, 用 上 述 两 种 不 同 的 统 计 口 径, 个 人 缴 费 标 准 的 差 异 则 更 大 又 如 在 对 养 老 机 构 的 服 务 满 意 度 进 行 绩 效 审 计 时, 如 果 采 取 问 卷 调 查 法, 在 目 前 养 老 机 构 供 不 应 求 的 情 况 下, 无 论 是 入 住 公 办 养 老 机 构, 还 是 入 住 民 办 养 老 机 构, 老 人 对 养 老 服 务 的 满 意 度 都 很 高, 无 法 反 映 养 老 服 务 的 差 异 ; 但 如 果 采 取 数 据 对 比 分 析 法, 通 过 对 公 办 养 老 机 构 和 民 办 养 老 机 构 的 财 政 补 贴 水 平 运 营 成 本 支 出 护 理 人 员 持 证 率 护 理 人 员 与 入 住 老 人 比 例 以 及 养 老 机 构 月 平 均 收 费 标 准 等 数 据 的 分 析, 则 发 现 公 办 养 老 机 构 的 服 务 质 量 高 于 民 办 养 老 机 构, 而 服 务 收 费 标 准 相 对 较 低, 老 人 对 公 办 养 老 机 构 的 总 体 满 意 度 远 高 于 民 办 养 老 机 构 可 见, 采 用 不 同 的 绩 效 审 计 方 法, 会 得 出 不 同 的 审 计 结 论 4. 在 审 计 报 告 上, 尚 未 提 供 独 立 型 绩 效 审 计 的 报 告 范 本 目 前, 我 国 尚 未 编 制 独 立 型 绩 效 审 计 的 报 告 范 本 在 社 会 保 障 审 计 实 践 中, 笔 者 主 审 的 几 个 独 立 型 绩 效 审 计 项 目, 还 是 遵 循 传 统 审 计 报 告 的 格 式, 按 照 审 计 基 本 情 况 审 计 评 价 审 计 发 现 的 主 要 问 题 和 审 计 建 议 等 内 容 撰 写, 偶 尔 对 审 计 发 现 的 问 题 进 行 原 因 分 析 其 实, 独 立 型 绩 效 审 计 与 财 政 财 务 收 支 审 计 相 比, 其 审 计 结 论 一 般 不 具 有 强 制 性, 不 需 要 作 出 审 计 处 理 决 定 ; 其 反 映 的 内 容 更 具 建 设 性 和 宏 观 性, 通 常 揭 示 体 制 机 制 性 障 碍 制 度 性 缺 陷 和 经 济 运 行 中 存 在 的 潜 在 风 险, 从 而 提 出 完 善 政 策 深 化 改 革 消 除 隐 患 的 建 议, 保 障 经 济 安 全 和 民 生 安 全 因 此, 独 立 型 绩 效 审 计 报 告 的 撰 写 格 式 应 当 与 财 政 财 务 收 支 审 计 报 告 有 所 区 别 和 侧 重, 多 出 高 端 产 品, 最 大 限 度 地 反 映 独 立 型 绩 效 审 计 的 成 果 5. 在 审 计 整 改 上, 对 部 分 问 题 的 整 改 效 果 的 评 价 有 失 公 允 由 于 社 会 保 障 工 作 需 要 劳 动 部 门 财 政 部 门 民 政 部 门 等 多 部 门 的 相 互 协 作, 绩 效 审 计 揭 示 的 问 题 又 具 有 宏 观 性 和 复 杂 性, 因 此 社 会 保 障 的 问 题 整 改 往 往 会 涉 及 规 章 制 度 的 研 究 制 定 部 门 协 调 机 制 的 落 实 联 席 会 议 的 磋 商 及 项 目 建 设 管 理 的 推 进 等 这 些 审 计 问 题 的 整 改 周 期 较 长, 按 照 现 行 审 计 整 改 检 查 的 规 定, 在 审 计 报 告 提 交 的 90 日 内, 审 计 整 改 的 效 果 并 不 显 著 由 此 作 出 未 进 行 有 效 整 改 的 评 价 未 免 偏 颇 三 推 进 社 会 保 障 独 立 型 绩 效 审 计 的 对 策 1. 明 确 独 立 型 绩 效 审 计 项 目 选 择 应 考 虑 的 原 则 和 要 素 有 效 地 选 择 和 确 定 独 立 型 绩 效 审 计 项 目, 一 要 明 确 审 计 立 项 决 策 应 遵 循 的 基 本 原 则, 二 要 综 合 考 虑 项 目 可 行 性 的 核 心 要 素, 从 而 避 免 项 目 选 择 的 主 观 性 和 盲 目 性 笔 者 认 为, 在 社 会 保 障 审 计 中, 独 立 型 绩 效 审 计 项 目 的 立 项 原 则 : (1) 增 值 性 原 则 所 谓 增 值 性, 是 指 该 独 立 型 绩 效 审 计 项 目 在 自 身 运 作 方 面 并 不 完 善, 具 有 一 定 的 改 进 空 间, 能 够 通 过 绩 效 审 计, 实 现 效 益 增 值, 促 进 社 会 保 障 水 平 的 提 高 例 如 关 于 福 利 彩 票 公 益 金 使 用 的 审 计 项 目, 通 过 调 研 了 解 到 部 分 公 益 金 资 助 的 社 会 福 利 项 目, 其 受 益 对 象 屈 指 可 数, 即 资 助 项 目 的 受 众 面 过 窄 因 此, 对 福 利 彩 票 公 益 金 使 用 开 展 独 立 型 绩 效 审 计, 具 备 增 值 性 原 则, 审 计 可 以 提 出 如 何 增 强 资 助 项 目 的 普 惠 性 的 建 议 (2) 重 要 性 原 则 是 指 该 独 立 型 绩 效 审 计 项 目 涉 及 社 会 保 障 的 重 点 领 域, 有 重 大 资 金 的 支 持, 是 社 会 关 注 的 热 点, 政 府 扶 持 的 实 事 项 目, 对 社 会 的 影 响 也 较 大 重 要 性 原 则 使 审 计 项 目 具 有 较 强 的 现 实 意 义, 通 过 独 立 型 绩 效 审 计, 提 升 经 济 效 益 和 社 会 效 益, 实 现 社 会 保 障 的 多 元 化 (3) 时 间 性 原 则 是 指 该 独 立 型 绩 效 审 计 项 目 已 经 运 行 了 较 长 时 间, 如 3-5 年, 甚 至 更 长, 这 是 绩 效 审 计 的 特 征 所 决 定 的 因 为 刚 刚 投 入 运 营 的 项 目 无 法 立 即 体 现 绩 效, 也 没 有 可 参 照 对 比 的 指 标, 缺 乏 了 实 施 绩 效 审 计 的 先 决 条 件 (4) 适 宜 性 原 则 是 指 该 独 立 型 绩 效 审 计 项 目 应 当 具 备 与 现 有 审 计 资 源 相 匹 配 的 环 境 基 础 即 审 计 人 员 的 数 量 与 该 审 计 项 目 的 规 模 匹 配 ; 审 计 人 员 的 能 力 和 素 质 与 该 审 计 项 目 的 专 业 性 匹 配, 例 如 实 施 社 会 保 险 基 金 的 独 立 型 绩 效 审 计, 由 于 政 策 性 强 信 心 化 程 度 高, 所 以 除 了 配 备 财 经 会 计 专 业 的 人 员 外, 还 必 须 配 备 具 有 法 律 专 业 计 算 机 专 业 的 审 计 人 员, 才 能 胜 任 项 目 ; 审 计 经 费 充 足, 能 够 保 障 审 计 项 目 的 实 施 等 独 立 型 绩 效 审 计 项 目 应 考 虑 的 核 心 要 素, 一 是 要 围 绕 国 家 重 大 社 会 保 障 政 策 措 施 的 制 定 和 执 行, 发 挥 审 计 为 社 会 保 障 政 策 提 供 决 策 依 据 的 作 用 ; 二 是 要 考 虑 项 目 受 社 会 关 注 的 程 度, 选 择 受 社 会 普 遍 关 注 的 热 点 难 点 问 题 和 直 接 关 系 到 群 众 切 身 利 益 和 社 会 稳 定 的 事 项 开 / 上 海 审 计

13 年度专题征文 展独立型绩效审计 三是要研究项 目存在绩效低下的可能性 优先选 择那些可能造成严重损失浪费 有 损社会公平 运行效率低下或存在 管理薄弱环节的项目开展独立型绩 效审计 四是要衡量评价标准的认 可度 评价标准得到专家 公众和 被审计单位的认可度越高 绩效审 计的成果就越突出 2. 构建一套社会保障绩效审 计普遍适用的审计重点和评价标准 体系 绩效审计无法涵盖社会保障 基金的个性化特征 而针对基金的 普遍性要求归纳和提炼审计重点 设计相关评价标准 是社会保障 独立型绩效审计的当务之急 见表 二 3. 结合审计目标 国家政策 表二 / 上海审计 13

14 年 度 专 题 征 文 导 向 和 专 家 科 研 成 果 等, 选 择 最 能 反 映 客 观 事 实 的 统 计 口 径 和 审 计 方 法 来 进 行 数 据 分 析, 作 出 绩 效 评 价 在 绩 效 审 计 中, 数 据 统 计 口 径 可 以 根 据 审 计 需 要 剔 除 相 关 因 素 获 取, 绩 效 审 计 方 法 也 很 多, 如 座 谈 走 访 问 卷 调 查 法 综 合 评 分 法 比 较 分 析 法 因 素 分 析 法 及 动 态 分 析 法 等 那 么 如 何 选 择 最 能 反 映 客 观 事 实 的 统 计 口 径 和 审 计 方 法, 作 出 最 具 科 学 的 绩 效 评 价, 必 须 结 合 以 下 三 个 方 面, 予 以 斟 酌 和 思 考 (1) 围 绕 审 计 目 标 进 行 数 据 分 析 和 绩 效 评 价 在 项 目 实 施 过 程 中, 审 计 目 标 具 有 方 向 引 领 的 作 用 审 计 项 目 的 实 施 审 计 方 法 的 运 用, 必 须 以 实 现 审 计 目 标 为 第 一 要 务 偏 离 审 计 目 标 的 数 据 分 析 和 绩 效 评 价, 会 影 响 最 终 审 计 结 果 的 公 正 性 例 如 反 映 社 会 保 障 的 覆 盖 率 是 社 会 保 障 绩 效 审 计 的 目 标 之 一 以 缴 费 型 社 会 保 障 基 金 为 例, 无 论 是 养 老 保 险 医 疗 保 险 失 业 保 险 还 是 住 房 公 积 金, 其 应 保 人 数 的 统 计 口 径 必 须 统 一 因 此, 应 保 人 数 的 数 据 采 集 不 能 按 基 金 类 型 分 项 目 分 系 统 采 集, 否 则, 测 算 所 得 的 社 会 保 障 的 覆 盖 率 缺 乏 真 实 性 (2) 把 握 国 家 政 策 导 向 进 行 数 据 分 析 和 绩 效 评 价 国 家 政 策 规 定 可 以 作 为 绩 效 审 计 的 评 价 标 准, 因 此, 把 握 国 家 政 策 导 向, 有 助 于 绩 效 审 计 的 评 价 符 合 政 策 规 定 的 要 求 例 如 在 开 展 养 老 机 构 的 绩 效 情 况 审 计 时, 恰 逢 国 家 出 台 国 务 院 关 于 加 快 发 展 养 老 服 务 业 的 若 干 意 见, 文 件 要 求 吸 引 民 间 资 本, 鼓 励 和 支 持 社 会 力 量 举 办 养 老 机 构 因 此, 尽 管 审 计 中 发 现 部 分 民 办 养 老 机 构 的 场 地 设 施 和 服 务 差 强 人 意, 但 根 据 国 家 政 策 导 向 和 养 老 机 构 的 供 求 矛 盾, 审 计 不 应 因 噎 废 食, 而 是 需 要 以 发 展 的 眼 光 和 宽 容 的 态 度 评 价 民 办 养 老 机 构 的 运 营, 促 进 民 办 养 老 机 构 的 健 康 发 展 (3) 结 合 专 家 科 研 成 果 进 行 数 据 分 析 和 绩 效 评 价 基 于 社 会 保 障 的 专 业 性 和 复 杂 性, 学 习 专 家 科 研 成 果, 可 以 从 中 借 鉴 专 家 的 分 析 方 法 和 思 路, 打 破 审 计 思 维 的 局 限, 确 保 社 会 保 障 的 绩 效 审 计 不 走 弯 路 例 如, 美 国 审 计 署 在 对 社 会 保 障 政 策 的 执 行 情 况 进 行 绩 效 审 计 时, 通 过 访 谈 该 领 域 的 专 家 学 者 查 阅 权 威 研 究 文 献 和 搜 索 专 业 数 据 库 等 方 式, 为 社 会 保 障 政 策 的 修 订 和 完 善 争 取 了 审 计 话 语 权 4. 搭 建 独 立 型 绩 效 审 计 的 报 告 框 架 西 方 国 家 在 长 期 开 展 绩 效 审 计 的 过 程 中, 对 绩 效 审 计 的 实 践 进 行 了 经 验 总 结 在 他 们 的 审 计 准 则 或 者 审 计 指 南 手 册 中, 关 于 绩 效 审 计 的 报 告 框 架 和 内 容 清 晰 可 见 例 如 美 国 政 府 审 计 准 则 (2003 修 订 版 ) 对 绩 效 审 计 的 报 告 内 容 作 出 规 定, 审 计 报 告 应 当 包 括 审 计 的 目 标 范 围 和 重 点 ; 审 计 的 结 果, 包 括 审 计 发 现 审 计 结 论 和 建 议 ; 对 政 府 审 计 准 则 遵 循 情 况 的 说 明 ; 负 责 官 员 的 看 法 ; 特 别 规 定 的 说 明 和 保 密 信 息 的 说 明 参 照 西 方 国 家 绩 效 审 计 报 告 的 总 体 内 容, 建 议 我 国 独 立 型 绩 效 审 计 的 报 告 框 架 大 致 包 括 : (1) 内 容 摘 要 一 般 情 况 下, 绩 效 审 计 报 告 采 用 详 式 报 告 的 形 式, 需 要 详 细 阐 述 审 计 发 现 的 问 题 产 生 的 原 因 和 审 计 提 出 的 建 议 等, 报 告 篇 幅 较 长 考 虑 到 报 告 阅 读 者 的 需 求, 内 容 摘 要 可 以 帮 助 报 告 阅 读 者 了 解 报 告 的 核 心 内 容, 具 有 画 龙 点 睛 的 作 用 (2) 相 关 背 景 资 料 包 括 被 审 计 事 项 进 行 绩 效 评 价 的 理 由 被 审 计 事 项 和 单 位 的 基 本 情 况 项 目 审 计 的 现 状 等, 便 于 对 审 计 项 目 进 行 总 体 理 解 (3) 绩 效 审 计 的 目 标 范 围 和 方 式 方 法, 审 计 机 关 和 被 审 计 单 位 的 责 任, 便 于 报 告 阅 读 者 了 解 绩 效 审 计 的 落 脚 点 审 计 判 断 的 样 本 量 以 及 审 计 的 局 限 性 和 风 险 (4) 审 计 评 价 和 发 现 的 主 要 问 题 这 部 分 是 绩 效 审 计 报 告 的 重 点, 是 审 计 成 果 的 集 中 体 现 在 阐 述 审 计 发 现 的 问 题 里, 还 应 包 含 相 关 评 价 指 标 的 选 择 依 据 (5) 审 计 问 题 的 原 因 分 析 和 审 计 建 议 对 绩 效 审 计 发 现 的 主 要 问 题 进 行 深 刻 的 原 因 剖 析, 并 根 据 原 因 分 析 提 出 相 应 的 审 计 建 议 (6) 被 审 计 单 位 的 反 馈 意 见 包 括 被 审 计 单 位 对 绩 效 审 计 报 告 的 看 法, 计 划 采 取 的 改 进 措 施, 以 及 审 计 机 关 对 反 馈 意 见 的 采 纳 和 修 改 报 告 的 说 明 将 被 审 计 单 位 的 反 馈 意 见 纳 入 绩 效 审 计 报 告, 便 于 公 众 监 督 审 计 整 改 情 况 社 会 保 障 的 绩 效 审 计 报 告, 也 应 当 遵 循 上 述 报 告 框 架 予 以 撰 写 5. 建 立 绩 效 审 计 整 改 检 查 的 跟 踪 机 制 为 了 避 免 对 绩 效 审 计 的 整 改 情 况 作 出 有 失 公 允 的 评 价, 建 议 针 对 独 立 型 绩 效 审 计 项 目, 应 建 立 整 改 检 查 的 跟 踪 机 制 在 报 告 提 交 的 三 年 内, 按 照 整 改 措 施 落 实 周 期 的 长 短 和 难 易 程 度, 定 期 开 展 后 续 跟 踪, 特 别 关 注 规 章 制 度 的 拟 定 进 度 协 调 磋 商 机 制 的 组 建 进 展 和 项 目 工 程 建 设 的 推 进 节 点, 促 使 绩 效 审 计 问 题 整 改 到 位 对 于 坚 决 不 整 改 整 改 不 力 的 行 为, 协 同 纪 委 监 察 部 门 联 合 督 办, 以 杜 绝 屡 审 屡 犯 的 怪 圈 现 象 ( 作 者 单 位 : 上 海 市 审 计 局 社 会 保 障 审 计 处 ) / 上 海 审 计

15 课题研究 中国工商银行内部审计局上海分局课题组 以增值型审计为目标的 审计信息化建设研究 以经营风险为特质的商业银 行 需持续识别与应对信用 市场 操作等诸类风险的威胁 回顾 20 世纪 90 年代以来动荡不安的国际 金融市场 从巴林银行倒闭到东 南亚金融风波乃至美国次贷与欧 债危机无一例外都印证了组织内 外部风险的威胁性 作为商业银 行有效公司治理四大基石之一的 内部审计在风险防控体系中责无 旁贷肩负着重要的责任与使命 面对日益动荡和严峻的外部形势 及挑战 为更有效地促进完善商 业银行这一类型组织的内部控制 与风险管理 内部审计的职能定 位与运行方式亟待取得新的突破 透析近年来国际内部审计师 协会 IIA 对内部审计定义的几 次调整 我们关注到内部审计职 能从传统监督型审计向增值型审 计拓展的趋向 为此 商业银行 的内部审计部门应基于履行基础 性的确认职能 进一步拓展至更 具前瞻性和咨询性的增值服务职 能 而提供增值服务依赖于内部 审计部门能更全面 及时 准确 地获取信息和分析信息 提高风 险识别评估和趋势分析判断能力 当前商业银行所处的大数据时代 对其内部审计部门来说既是挑战 也是机遇 内部审计的运行方式 唯有更好地以信息化理念为指导 更好地依托与利用信息技术 才 能更有效地帮助银行沉着应对风 云变幻的内外部形势 不断提高 风控能力和运作效率 真正实现 图 / 上海审计 15

16 课题研究 增加组织价值的目标 近些年来 国内商业银行的 内部审计部门依托银行信息化的 发展 虽然也在计算机 网络和 数据库等技术应用方面取得长足 的进步 在某些局部实现了非现 场精确制导与现场有效确认的结 合 但与增值型审计的职能定位 要求相比尚存诸多差距 在此背 景下 课题组采用理论与实践相 结合的方式 探索增值型审计与 审计信息化建设的内在联系与运 行机制 一 以增值型审计为目标的 审计信息化理论研究 1. 增值型内部审计 根据我 们对国际内部审计师协会 IIA 对内部审计定义修改历程的梳理 和分析 我们关注到内部审计职 能在领域和定位这两个维度上的 发展脉络 即领域维度由最初的 财务审计 经营审计拓展至管理 审计 定位维度从传统的合规性 审计拓展至增值型审计 见图 1 国 际 内 部 审 计 师 协 会 (IIA)1999 年的内部审计定义具有 划时代的意义 首次提出了内部 审计的 增值观 定义指出 内部审计是一种独立 客观的 保证和咨询活动 其目的是增加 组织的价值和改善组织的运营 由此揭开了业界对内部审计增值 职能研讨的序幕 国内外部分学者认为 国际 内部审计师协会提出的 增值观 并不仅仅意味着一种新的审计形 式 而是反映了一种新的审计理 念 是审计职能定位上的重要提 升 我们支持这种理解 并进一 步提出 增值型审计 的概念 即内部审计应基于全新的信息化 运行与管理体系 持续提供更前 瞻 更有价值的审计服务 以求 更有效地增加组织价值 增值型 审计包含两个方面的关键内涵 一是信息化是提供增值审计服务 的基础 二是审计服务的增值性 与组织价值的增值性是高度统一 的 区别于传统审计理念 增值 型审计具有显著的持续性 前瞻 性 咨询性等特征 在形成这一观点的同时 我 们也关注到业界目前还存在着基 于 审计成本收益比较 的增值 审计观点 其主旨是通过比较审 计相关成本与审计直接引致收益 或减损 来量化内部审计的 价值 我们认为这样的观点有一 图 / 上海审计 定的借鉴性 但与我们探讨的 增 值型审计 概念不属于一个层面 我们已经从相对微观的会计价值 层面的讨论 推进至相对宏观的 审计运行与管理方式的研究 后 者才是本课题研究的重心所在 传统审计运行与管理模式下的审 计服务 也可能引致高于成本的 收益 或减损 但我们决不会 认同这就是增值型内部审计 所 以简单的唯成本论增值并不符合 现代审计思想的发展趋向 我们 讨论的增值型审计是基于更全面 信息化运行与管理 借助强大信 息支撑和分析能力支持 而提供 前瞻性 咨询性高价值审计服务 增值型审计不仅要保护组织价值 更要为组织增加价值 并创造未 来价值 这种审计服务才符合当 前商业银行战略决策管理层及利 益相关方的期望和要求 因此 课题组结合商业银行 的特征对增值型内部审计的内涵 进行了思考 以构建商业银行内 部审计成熟度模型 见图 2 模型主要反映了以下理念 一是传统合规性审计是增值 型审计的发展基础 内部审计作 为商业银行风险管理及内部控制

17 课 题 研 究 体 系 的 后 道 防 线, 首 要 职 责 就 是 应 对 银 行 当 前 的 治 理 状 况 风 险 管 理 和 相 关 控 制 情 况 进 行 评 估, 以 帮 助 银 行 保 护 价 值 此 类 审 计 侧 重 于 法 律 法 规 及 监 管 规 定 遵 循 性 银 行 资 产 安 全 管 理 各 类 业 务 流 程 控 制 有 效 性 信 息 披 露 全 面 真 实 性 等 基 础 领 域 二 是 现 代 增 值 型 审 计 是 审 计 理 念 与 层 面 的 提 升 由 于 当 前 复 杂 的 国 际 国 内 金 融 形 势 及 银 行 业 务 集 中 化 处 理 等 变 化, 银 行 体 系 所 面 临 风 险 的 关 联 性 复 杂 性 隐 蔽 性 和 危 害 性 逐 步 上 升 商 业 银 行 内 部 审 计 被 赋 予 了 更 多 的 使 命, 需 要 对 银 行 未 来 治 理 风 险 管 理 及 相 关 控 制 作 出 评 估 和 建 议, 以 促 进 公 司 治 理 结 构 的 不 断 优 化, 全 面 及 时 地 预 判 各 类 风 险 传 导 集 聚 演 化 趋 势, 促 进 流 程 优 化 和 效 率 提 升, 从 而 实 现 增 值 服 务 三 是 增 值 型 审 计 的 发 展 具 有 渐 进 性 随 着 一 系 列 保 值 增 值 审 计 活 动 的 投 入, 内 部 审 计 将 逐 渐 影 响 银 行 发 展 战 略 的 制 定 与 执 行, 关 注 银 行 未 来 持 续 性 的 发 展, 帮 助 银 行 挖 掘 未 来 价 值 空 间, 实 现 价 值 创 造 由 此 显 示, 增 值 型 内 部 审 计 具 有 渐 进 性 的 特 征, 或 者 说 是 经 历 从 初 级 到 成 熟 的 发 展 阶 段, 经 历 从 价 值 保 护 到 价 值 提 升 价 值 创 造 的 过 程, 并 最 终 实 现 从 合 规 性 审 计 向 增 值 型 审 计 的 延 伸 2. 以 增 值 型 审 计 为 目 标 的 审 计 信 息 化 迈 入 21 世 纪, 全 社 会 信 息 化 不 断 发 展, 网 络 经 济 电 子 商 务 等 信 息 技 术 高 速 普 及, 信 息 化 浪 潮 已 经 在 国 民 经 济 各 领 域 得 到 充 分 的 体 现 在 这 种 环 境 下, 内 部 审 计 信 息 化 建 设 既 是 开 展 增 值 型 审 计 的 必 然 要 求, 也 是 开 展 增 值 型 审 计 的 重 要 保 证 我 们 应 把 推 进 审 计 信 息 化 作 为 改 造 传 统 审 计 方 式 的 实 现 途 径, 纳 入 到 推 进 增 值 型 审 计 的 总 体 布 局 中, 统 一 规 划, 有 序 推 进 合 规 性 审 计 要 求 内 部 审 计 采 用 一 般 的 信 息 处 理 技 术 及 风 险 抽 样 方 法, 实 现 合 规 性 确 认 目 标 而 在 大 数 据 时 代 背 景 下, 内 部 审 计 要 实 现 价 值 提 升 及 价 值 创 造 的 目 的, 需 要 运 用 全 量 数 据 分 析 与 挖 掘, 来 实 现 对 风 险 的 事 后 事 中 甚 至 事 前 全 过 程 的 覆 盖 和 监 督, 才 能 既 识 别 所 有 潜 在 的 风 险 事 项 业 务 异 动 并 评 估 风 险 的 分 布 与 变 化 情 况, 又 能 从 海 量 数 据 中 发 现 隐 含 的 规 律 性, 从 而 提 供 更 具 建 设 性 前 瞻 性 创 造 性 的 审 计 服 务, 以 吻 合 与 商 业 银 行 集 团 化 综 合 化 国 际 化 战 略 发 展 的 咨 询 需 要 二 以 增 值 型 审 计 为 目 标 的 审 计 信 息 化 建 设 框 架 与 实 践 1. 审 计 信 息 化 建 设 框 架 根 据 前 述 理 论 研 究, 增 值 型 审 计 的 实 施 基 础 是 审 计 信 息 化, 而 审 计 信 息 化 是 一 项 复 杂 的 且 需 循 序 推 进 的 系 统 工 程 信 息 技 术 的 应 用 不 仅 仅 是 为 了 获 得 技 术 本 身 解 决 传 统 审 计 作 业 的 电 子 化 问 题, 而 是 内 部 审 计 思 想 管 理 理 念 与 信 息 技 术 的 高 度 融 合 在 当 前 大 数 据 时 代 背 景 下, 内 部 审 计 必 须 图 3 以 增 值 型 审 计 为 发 展 目 标, 加 快 审 计 信 息 化 的 建 设 步 伐, 借 助 信 息 技 术 手 段 提 高 信 息 挖 掘 的 广 度 和 深 度, 解 决 长 期 制 约 审 计 价 值 提 升 的 信 息 不 对 称 问 题, 提 升 审 计 层 面 与 效 能, 为 银 行 战 略 性 经 营 管 理 活 动 提 供 增 值 服 务 因 此, 商 业 银 行 内 部 审 计 部 门 亟 需 规 划 和 构 筑 审 计 信 息 化 体 系 框 架, 有 序 推 进 实 施 (1) 审 计 信 息 化 体 系 基 本 框 架 ( 见 图 3) 目 前 商 业 银 行 内 部 审 计 多 以 短 期 审 计 项 目 为 驱 动 形 式, 审 计 部 门 的 价 值 发 挥 受 到 了 严 重 制 约 随 着 银 行 全 面 信 息 化 水 平 以 及 审 计 信 息 化 程 度 的 不 断 提 升, 内 部 审 计 今 后 将 有 能 力 形 成 对 不 同 机 构 单 元 不 同 业 务 领 域 不 同 类 型 客 户 的 全 方 位 全 流 程 全 时 点 的 监 测 覆 盖 视 图 整 合 与 数 据 挖 掘, 提 供 前 瞻 性 咨 询 性 审 计 服 务 以 增 值 型 审 计 为 目 标 的 审 计 信 息 化 建 设, 不 仅 仅 是 信 息 与 审 计 的 高 度 结 合, 更 是 顺 应 大 数 据 时 代 的 发 展 趋 势, 将 内 部 审 计 理 念 管 理 思 想 和 信 息 技 术 的 深 度 融 合 如 图 3 所 示, 审 计 信 息 化 体 系 基 本 框 架 主 要 由 审 计 信 息 化 文 化 体 系 审 计 信 息 化 技 术 体 系 以 / 上 海 审 计 17

18 课 题 研 究 及 审 计 信 息 化 管 理 体 系 三 大 子 体 计 信 息 化 文 化 体 系 体 现 的 是 审 计 系 共 同 构 成 这 三 大 体 系 各 自 包 信 息 化 的 核 心 理 念 和 文 化 环 境 含 着 丰 富 而 又 深 刻 的 内 涵, 犹 如 它 应 明 确 指 出 审 计 信 息 化 的 建 设 三 个 齿 轮 紧 紧 相 扣 且 相 互 关 联 目 标 发 展 方 向 和 审 计 愿 景, 以 相 互 支 持 相 互 促 进, 从 而 构 成 有 利 于 内 部 审 计 部 门 甚 至 整 个 银 一 个 高 效 运 转 的 有 机 整 体, 贯 穿 行 组 织 达 成 一 致 认 识, 共 同 遵 循 审 计 信 息 化 整 个 推 进 和 实 施 过 程 明 确 的 推 进 目 标, 建 立 严 密 高 效 中 的 信 息 化 运 行 与 管 理 环 境, 保 障 其 中, 审 计 信 息 化 文 化 体 系 整 体 上 的 有 序 推 进 是 灵 魂, 是 以 增 值 型 审 计 为 目 标 审 计 信 息 化 文 化 体 系 的 具 体 的 审 计 信 息 化 建 设 纲 领, 包 涵 审 建 设 内 容 包 括 : 将 推 进 以 增 值 型 计 信 息 化 的 建 设 目 标 发 展 方 向 审 计 为 目 标 的 审 计 信 息 化 建 设 列 和 审 计 愿 景, 引 导 内 部 审 计 部 门 入 审 计 发 展 规 划, 明 确 建 设 目 标 树 立 统 一 的 审 计 信 息 化 思 想, 共 和 蓝 图, 形 成 一 致 的 思 想 认 识 与 同 遵 循 明 确 的 审 计 信 息 化 推 进 步 统 一 的 行 动 纲 领, 以 指 导 审 计 信 调 审 计 信 息 化 技 术 体 系 是 基 础, 息 化 的 有 序 推 进 ; 根 据 既 定 的 审 涵 盖 信 息 获 取 信 息 整 合 信 息 计 信 息 化 规 划 与 部 署, 将 相 关 理 分 析 信 息 系 统 等 诸 项 技 术 要 素, 念 精 神 与 愿 景 培 植 并 渗 透 至 组 侧 重 于 为 审 计 部 门 对 信 息 资 源 的 织 内 部 的 每 一 个 细 胞, 形 成 齐 心 全 面 掌 握 高 度 整 合 深 度 挖 掘 协 力 相 互 配 合 有 序 推 进 共 有 效 流 转 和 充 分 利 用 提 供 具 体 保 谋 实 效 的 审 计 信 息 化 推 进 格 局 ; 障 审 计 信 息 化 管 理 体 系 是 核 心, 配 套 引 入 民 主 管 理 科 学 管 理 的 贯 穿 于 审 计 信 息 化 建 设 全 过 程, 审 计 管 理 思 想 与 工 作 机 制, 使 审 内 部 审 计 部 门 将 在 组 织 管 理 人 计 信 息 化 得 以 更 顺 畅 的 推 进 员 管 理 运 行 模 式 等 方 面 发 生 根 2 审 计 信 息 化 技 术 体 系 审 本 性 变 化, 形 成 契 合 于 审 计 文 化 计 信 息 化 技 术 体 系 是 整 个 审 计 信 和 技 术 体 系 的 创 新 审 计 运 行 与 管 息 化 工 程 的 技 术 保 障 技 术 装 备 理 规 制 ( 包 括 所 有 软 硬 件 ) 是 实 施 审 计 (2) 审 计 信 息 化 体 系 建 设 具 体 信 息 化 的 物 质 基 础, 始 终 影 响 着 内 容 审 计 信 息 化 的 发 展 水 平 它 涵 盖 1 审 计 信 息 化 文 化 体 系 审 了 审 计 数 据 审 计 系 统 审 计 应 图 4 用 等 方 面 内 部 审 计 部 门 应 从 信 息 和 系 统 入 手, 有 效 采 集 组 织 整 合 开 发 加 工 外 部 信 息 和 内 部 信 息, 构 建 强 大 的 审 计 数 据 仓 库 与 知 识 库, 解 决 信 息 碎 片 化 信 息 壁 垒 信 息 不 对 称 等 问 题, 打 造 覆 盖 全 面 的 信 息 网 络 和 高 度 整 合 的 审 计 信 息 平 台, 并 在 审 计 方 式 和 应 用 广 度 深 度 上 予 以 创 新 和 突 破 ( 见 图 4) 审 计 信 息 化 技 术 体 系 建 设 可 以 从 以 下 几 方 面 推 进 : a. 信 息 获 取 信 息 是 实 施 增 值 型 审 计 服 务 的 基 础, 其 获 取 方 式 和 渠 道 至 关 重 要 在 信 息 获 取 渠 道 上, 内 部 审 计 部 门 应 不 断 丰 富 信 息 来 源, 除 商 业 银 行 内 部 数 据 以 外 还 可 考 虑 获 取 银 行 外 部 相 关 信 息, 如 征 信 监 管 财 税 经 贸 司 法 中 介 行 业 以 及 其 他 各 类 相 关 市 场 与 网 站 信 息, 在 拓 展 信 息 覆 盖 度 的 同 时 应 努 力 保 证 获 取 信 息 的 全 面 性 及 时 性 准 确 性 连 续 性 审 计 团 队 的 信 息 采 集 技 术 装 备 应 取 得 新 突 破, 高 科 技 音 频 视 频 通 讯 装 备 将 被 植 入 从 而 形 成 更 强 大 的 采 集 信 息 交 互 信 息 能 力 上 述 这 些, 都 是 为 顺 利 实 施 增 值 型 服 务 而 提 供 更 加 完 备 的 信 息 基 础 b. 信 息 整 合 商 业 银 行 审 计 信 息 资 源 应 突 破 信 息 孤 岛 信 息 割 裂 等 障 碍, 将 各 类 结 构 化 和 非 结 构 化 信 息 全 面 梳 理 整 合, 形 成 跨 业 务 跨 区 域 跨 监 管 的 整 合 信 息, 建 设 高 效 能 的 数 据 库 和 数 据 集 市, 按 照 不 同 风 险 视 角 不 同 业 务 视 图 对 审 计 信 息 进 行 筛 选 清 洗 开 发 加 工, 使 整 个 信 息 资 源 结 构 清 晰 动 态 更 新 粒 度 深 化 调 用 顺 畅 在 大 数 据 环 境 下, 不 仅 持 续 改 善 结 构 化 信 息 的 软 硬 件 体 系, 而 且 对 非 结 构 化 信 息 的 软 硬 件 体 系 也 要 加 以 突 破, 例 如 / 上 海 审 计

19 课 题 研 究 影 像 读 取 文 本 转 换 自 动 核 对 知 识 库 搜 索 等 标 志 性 技 术 将 得 到 更 大 范 围 的 应 用, 以 此 构 筑 起 一 个 有 机 联 系 相 互 渗 透 高 度 共 享 的 信 息 集 市 c. 信 息 分 析 商 业 银 行 内 部 审 计 部 门 应 广 泛 采 用 各 类 数 据 分 析 与 挖 掘 技 术, 如 使 用 ACL IDEA SAS-EG 等 软 件 工 具, 通 过 SAS Oracle 和 TaraData 等 数 据 库 技 术 处 理 结 构 化 信 息 ; 尝 试 使 用 Hadoop 流 计 算 GPS 技 术 搜 索 引 擎 NoSQL 数 据 库 ( 如 Hbase Cassandra MongoDB) 等 处 理 大 数 据 或 多 结 构 化 ( 包 括 结 构 化 半 结 构 化 非 结 构 化 ) 信 息 信 息 分 析 总 体 目 标 是 : 使 审 计 运 行 从 静 态 扩 展 到 动 态, 从 事 后 扩 展 到 事 中, 从 现 场 扩 展 到 远 程 ; 使 审 计 方 法 从 样 本 测 试 走 向 全 量 覆 盖, 从 筛 查 式 分 析 走 向 相 关 性 分 析 趋 势 分 析 和 潜 在 规 律 分 析 ; 使 审 计 服 务 从 一 事 一 地 个 案 问 题 的 确 认 转 向 全 局 性 战 略 性 系 统 性 风 险 的 评 估 与 预 判, 形 成 高 价 值 的 审 计 商 业 智 能 有 条 件 的 商 业 银 行, 可 探 索 建 立 集 中 式 审 计 监 测 分 析 中 心, 实 现 对 风 险 的 多 维 度 多 视 角 多 时 点 的 可 视 化 展 示 与 持 续 监 控 d. 信 息 系 统 信 息 的 获 取 整 合 与 分 析 都 必 须 得 到 信 息 系 统 的 支 撑 为 支 持 信 息 获 取, 内 部 审 计 部 门 应 建 设 起 审 计 项 目 管 理 系 统 内 部 信 息 获 取 通 路 以 及 更 广 阔 的 外 部 信 息 采 集 平 台 ; 为 支 持 信 息 整 合, 内 部 审 计 部 门 应 建 设 强 大 的 审 计 数 据 集 市 或 数 据 管 理 平 台 ; 为 支 持 信 息 分 析, 内 部 审 计 部 门 应 建 立 审 计 分 析 系 统 风 险 监 测 评 估 系 统 等 有 条 件 的 商 业 银 行, 审 计 系 统 服 务 器 可 实 现 跨 跃 式 升 级, 足 够 强 大 至 可 以 迅 速 下 载 和 存 储 海 量 数 据 以 及 处 理 超 大 规 模 的 数 据 集 成 与 关 联 分 析 局 部 性 在 线 实 时 分 析 全 局 性 高 频 率 T+1 动 态 跟 踪 分 析 ; 嵌 入 式 介 入 式 触 发 式 审 计 模 块 逐 步 投 入 日 常 审 计 运 行, 形 成 更 为 先 进 的 风 险 扫 描 体 系 通 过 这 些 系 统 的 整 合 运 行, 保 障 整 个 内 部 审 计 体 系 的 持 续 有 序 运 转, 以 有 力 支 持 增 值 服 务 的 实 现 3 审 计 信 息 化 管 理 体 系 商 业 银 行 内 部 审 计 部 门 将 审 计 信 息 化 思 想 贯 彻 于 审 计 管 理 各 环 节, 以 推 动 内 部 审 计 增 值 服 务 的 实 现 一 是 组 织 架 构 调 整 组 织 架 构, 构 筑 更 高 效 的 审 计 信 息 化 组 织 体 系 组 织 架 构 明 确 各 部 门 的 职 责 权 限 与 协 同 规 则, 科 技 部 门 数 据 信 息 管 理 部 门 业 务 管 理 和 监 督 部 门 等 各 方 统 一 步 调, 密 切 配 合, 实 现 跨 专 业 跨 领 域 跨 系 统 的 交 流 沟 通, 保 障 审 计 信 息 化 顺 利 推 进 二 是 运 行 规 范 建 立 起 审 计 信 息 化 运 行 与 管 理 模 式 下 的 配 套 操 作 规 程, 全 面 统 筹 约 束 规 范 和 指 引 审 计 整 体 运 行 与 审 计 项 目 全 流 程 管 理, 明 确 机 构 内 部 实 施 信 息 化 运 作 的 具 体 范 围 内 容 方 法 与 工 作 流 程 三 是 团 队 建 设 培 养 精 通 银 行 业 务 和 信 息 技 术 的 复 合 型 人 才, 持 续 跟 踪 和 研 究 各 业 务 领 域, 以 做 深 做 细 做 透 各 业 务 领 域 审 计 为 目 标, 加 大 对 信 息 的 深 度 挖 掘 和 价 值 创 造 重 视 对 团 队 的 持 续 教 育 培 训, 保 证 业 务 知 识 审 计 知 识 IT 技 术 知 识 的 及 时 更 新, 以 使 整 个 团 队 能 更 好 地 适 应 审 计 信 息 化 发 展 要 求 2. 国 内 商 业 银 行 审 计 信 息 化 实 践 随 着 国 内 银 行 业 信 息 化 进 程 的 不 断 加 快, 商 业 银 行 内 部 审 计 部 门 也 积 极 开 展 审 计 信 息 化 的 具 体 实 践 对 照 上 面 所 述 审 计 信 息 化 体 系 框 架, 我 们 观 察 到 商 业 银 行 在 以 下 方 面 已 取 得 可 喜 的 进 展 : (1) 通 过 制 度 建 设 推 进 审 计 信 息 化 文 化 环 境 的 完 善 实 践 证 明, 从 制 度 建 设 入 手 可 以 有 力 推 动 审 计 信 息 化 文 化 环 境 的 完 善 审 计 信 息 化 理 念 的 建 立 除 了 需 要 文 化 理 念 的 培 育, 还 可 以 借 助 制 度 约 束 力 来 加 速 推 广, 这 对 于 时 刻 面 对 金 融 风 险 的 商 业 银 行 内 部 审 计 部 门 来 说 是 值 得 借 鉴 的 近 年 来, 国 内 商 业 银 行 审 计 信 息 化 制 度 建 设 已 自 发 形 成 了 一 定 的 层 次 和 脉 络 这 些 制 度 既 包 括 审 计 信 息 化 的 指 导 意 见, 也 包 括 具 体 工 作 细 则 如 在 目 标 规 划 层 面, 明 确 了 审 计 信 息 化 的 发 展 目 标 和 主 要 任 务 措 施 ; 在 框 架 构 造 层 面, 明 确 了 非 现 场 审 计 体 系 和 现 场 审 计 体 系 结 合 的 发 展 思 路 和 实 施 细 则 (2) 通 过 非 现 场 产 品 体 系 建 设 推 进 审 计 信 息 化 技 术 的 发 展 实 践 证 明, 内 部 审 计 部 门 消 极 等 待 商 业 银 行 信 息 化 建 设 取 得 成 果 并 向 审 计 提 供 信 息 与 分 析 服 务 是 不 切 实 际 的 态 度 和 做 法 对 于 一 切 可 以 利 用 的 银 行 信 息 化 资 源 和 成 果 须 加 以 运 用, 但 在 银 行 信 息 化 条 件 还 不 具 备 的 领 域 内 部 审 计 部 门 应 领 先 实 践 监 测 分 析 指 标 和 模 型 是 审 计 信 息 化 的 重 要 中 间 产 品, 内 部 审 计 基 于 对 专 业 原 理 业 务 流 程 风 险 因 素 系 统 数 据 的 主 观 能 动 分 析, 将 不 断 积 累 优 化 关 键 风 险 指 标 库 (KRI) 和 风 险 模 型 库 (KRM) 以 工 行 为 例, 目 前 其 审 计 指 标 模 型 体 系 的 产 品 编 制 规 范 与 分 类 框 架 已 基 本 形 成, 维 护 团 队 通 过 定 期 梳 理 归 纳 各 专 业 条 线 指 标 模 型, 已 形 成 经 营 能 力 盈 利 能 力 竞 争 能 力 风 险 管 理 能 力 持 续 发 展 能 力 和 内 部 控 制 能 力 六 大 类 指 标 模 型 集 群 (3) 通 过 系 统 平 台 建 设 推 进 审 / 上 海 审 计 19

20 课 题 研 究 计 信 息 化 运 行 管 理 的 规 范 和 高 效 实 践 证 明, 系 统 平 台 建 设 可 以 作 为 当 前 国 内 商 业 银 行 审 计 信 息 化 建 设 的 重 要 抓 手 当 前, 国 内 商 业 银 行 的 审 计 系 统 平 台 建 设 主 要 体 现 为 以 下 几 个 方 面 : 一 是 审 计 管 理 系 统 建 设 作 为 审 计 标 准 化 运 作 平 台, 它 是 配 置 审 计 资 源 支 持 审 计 实 施 管 理 审 计 成 果 保 存 文 档 资 料 跟 踪 问 题 整 改 的 综 合 化 管 理 平 台, 有 助 于 审 计 质 量 控 制 并 为 风 险 评 估 提 供 动 态 信 息 支 持 二 是 审 计 分 析 系 统 建 设 国 内 银 行 大 多 依 据 内 部 审 计 的 数 据 需 求 建 立 大 型 数 据 平 台, 实 现 了 信 息 采 集 传 输 存 储 和 处 理 的 自 动 化 并 配 以 先 进 的 数 据 分 析 软 件, 为 内 部 审 计 获 取 数 据 和 开 展 数 据 分 析 创 造 条 件 三 是 审 计 监 测 系 统 建 设 此 类 系 统 支 持 着 内 部 审 计 部 门 开 展 持 续 风 险 监 测 和 趋 势 分 析, 通 过 监 测 指 标 的 归 集 展 示 监 测 模 型 的 定 期 运 行 强 化 审 计 服 务 的 前 瞻 性 除 此 之 外, 国 内 商 业 银 行 内 部 审 计 部 门 还 顺 应 形 势 需 要, 优 先 吸 收 和 培 养 具 备 良 好 信 息 技 术 或 潜 能 的 审 计 人 员, 积 极 打 造 适 应 审 计 信 息 化 运 行 与 管 理 的 审 计 团 队 三 对 商 业 银 行 增 值 型 审 计 与 信 息 化 建 设 的 延 伸 思 考 1. 当 前 面 临 的 问 题 (1) 现 有 审 计 管 理 模 式 阻 碍 着 增 值 型 审 计 与 信 息 化 建 设 的 深 化 一 是 内 部 审 计 的 管 理 思 路 尚 未 突 破 不 少 国 内 商 业 银 行 内 部 审 计 的 运 行 和 管 理 尚 停 留 于 传 统 模 式, 吻 合 于 海 量 业 务 海 量 数 据 这 种 银 行 特 有 经 营 管 理 环 境 的 审 计 信 息 化 管 理 思 想 尚 未 真 正 形 成 表 现 为 : 审 计 运 行 仍 以 项 目 制 为 驱 动, 在 年 度 计 划 中 对 持 续 性 审 计 监 测 与 评 估 的 考 量 不 足 ; 仅 在 单 个 审 计 项 目 中 运 用 了 风 险 评 估 与 排 查 等 信 息 化 技 术, 而 在 整 体 性 的 工 作 规 划 中 未 能 规 范 运 用 而 造 成 审 计 逻 辑 的 断 裂 ; 信 息 技 术 只 运 用 于 点 和 局 部, 尚 未 形 成 一 个 全 面 严 密 整 合 高 效 的 审 计 信 息 化 管 理 模 式, 造 成 年 内 审 计 成 果 不 能 支 持 年 度 综 合 评 价, 使 价 值 提 升 作 用 不 能 全 面 深 入 发 挥 二 是 内 部 审 计 的 架 构 设 置 尚 不 完 善 多 数 商 业 银 行 内 部 审 计 架 构 是 按 审 计 专 业 设 立 部 门, 以 及 对 应 不 同 区 域 设 立 分 支 机 构, 忽 略 了 持 续 性 审 计 监 测 职 能 的 设 立 与 发 挥, 无 法 支 持 审 计 信 息 化 的 运 行 构 想 审 计 信 息 化 的 重 要 特 征 之 一 是 持 续 性, 只 有 对 审 计 对 象 展 开 持 续 关 注 才 能 更 敏 锐 准 确 捕 捉 业 务 发 展 中 的 隐 患, 前 瞻 性 地 预 判 系 统 性 风 险 传 统 的 组 织 架 构 设 置, 造 成 了 审 计 工 作 的 分 散 性 和 间 断 性, 难 以 支 持 增 值 服 务 和 审 计 信 息 化 目 标 的 实 现 (2) 现 有 人 机 结 合 程 度 尚 达 不 到 增 值 型 审 计 与 信 息 化 建 设 的 要 求 一 是 缺 少 业 务 与 技 术 复 合 型 人 才 多 数 商 业 银 行 内 部 审 计 人 员 只 专 于 某 一 业 务 或 IT 技 术, 缺 少 业 务 与 技 术 融 会 贯 通 的 复 合 型 人 才 这 与 银 行 内 部 审 计 部 门 的 人 员 储 备 和 招 募 方 式 密 切 相 关 审 计 信 息 化 急 需 熟 悉 业 务 又 具 数 据 分 析 挖 掘 能 力 的 审 计 人 员, 但 这 种 人 员 的 缺 乏 往 往 成 为 审 计 信 息 化 和 增 值 服 务 推 进 的 第 一 障 碍 二 是 审 计 技 术 装 备 难 以 支 持 审 计 信 息 化 的 推 进 国 内 银 行 内 部 审 计 部 门 现 有 的 技 术 装 备 还 较 为 落 后, 难 以 高 效 率 地 完 成 对 各 项 繁 杂 业 务 海 量 数 据 结 构 化 与 非 结 构 化 信 息 的 读 取 传 输 检 索 核 对, 难 以 支 持 高 频 度 的 大 数 据 分 析 一 方 面 内 部 审 计 系 统 服 务 器 对 海 量 交 易 数 据 的 迅 速 下 载 自 动 存 储 校 验 清 洗 动 态 跟 踪 的 功 能 尚 不 完 善, 高 频 率 数 据 获 取 - 处 理 速 度 难 以 符 合 预 期 标 准 另 一 方 面 对 于 大 量 的 非 结 构 化 信 息 ( 如 影 像 数 据 ) 的 读 取 转 换 尚 缺 少 有 力 的 系 统 支 撑 (3) 信 息 不 对 称 仍 是 增 值 型 审 计 与 信 息 化 建 设 的 一 大 瓶 颈 一 是 信 息 的 人 为 不 对 称 阻 碍 了 审 计 信 息 化 的 进 程 目 前 商 业 银 行 森 严 的 信 息 壁 垒 问 题 往 往 了 影 响 了 人 员 对 审 计 信 息 化 的 信 心 内 部 审 计 在 开 展 数 据 分 析 时, 必 然 会 产 生 对 某 类 信 息 获 取 的 需 求, 但 受 信 息 安 全 要 求 制 约, 某 些 关 键 系 统 与 数 据 的 访 问 权 限 未 向 内 部 审 计 开 放, 使 内 部 审 面 临 无 米 可 炊 即 使 拥 有 再 多 的 审 计 信 息 化 技 术 手 段 也 无 法 施 展 增 值 服 务 二 是 信 息 的 客 观 不 对 称 造 成 审 计 价 值 的 衰 减 银 行 审 计 信 息 化 的 基 础 是 银 行 母 体 拥 有 充 足 和 必 要 的 内 外 部 信 息, 而 目 前 最 大 瓶 颈 就 是 客 观 存 在 的 信 息 不 对 称 问 题 银 行 与 客 户 之 间 的 信 息 不 对 称 客 观 上 是 不 可 能 完 全 消 除 的, 但 信 息 不 对 称 程 度 过 大 的 话 就 会 导 致 信 息 贫 血 症, 审 计 数 据 分 析 与 趋 势 判 断 的 质 量 势 必 大 打 折 扣 在 此 种 基 础 上 形 成 的 增 值 服 务 就 难 以 获 得 认 同 三 是 信 息 的 碎 片 化 影 响 着 信 息 资 源 的 整 合 利 用 目 前 银 行 内 部 的 海 量 信 息 由 于 各 个 系 统 不 兼 容 数 据 标 准 不 一 致 的 原 因, 形 成 了 许 多 的 信 息 孤 岛 与 信 息 碎 片 由 于 缺 少 统 一 的 数 据 治 理, 这 些 信 息 难 以 被 审 计 部 门 整 合 利 用 因 缺 乏 有 力 的 数 据 平 台 将 不 同 地 域 不 同 业 务 不 同 客 户 的 交 易 信 息 资 金 信 息 账 户 信 息 等 进 / 上 海 审 计