关于征集全国法院系统

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识季
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1 浅析认罪认罚从宽制度中检察机关的作用以完善酌定不起诉为视角四川省遂宁市安居区人民检察院何国福 1

2 浅析认罪认罚从宽制度中检察机关的作用以完善酌定不起诉为视角何国福四川省遂宁市安居区人民检察院 [ 摘要 ] 认罪认罚从宽制度兼具实体性与程序性, 简言之就是实体从宽程序从简刑事案件数量激增, 检察机关案多人少矛盾尖锐 ; 刑事案件结构发生根本性变化 ; 协商性司法得到世界刑事司法普遍认可 ; 在此背景下, 完善我国认罪认罚从宽制度刻不容缓但是我国酌定不起诉制度, 存在着规定不明确不起诉率过低等缺陷, 制约着检察机关在认罪认罚刑事案件中发挥承上启下审前分流的中枢作用本文在借鉴域外暂缓起诉辩诉交易制度经验的基础上, 结合我国刑事司法实践, 从扩大酌定不起诉权限建立健全配套机制强化监督等方面就如何完善酌定不起诉制度提出建议, 以期推动检察机关在认罪认罚案件中更好地发挥作用 [ 关键词 ] 认罪认罚从宽酌定不起诉审前分流党的十八届四中全会通过的关于全面推进依法治国若干重大问题的决定, 明确提出了完善刑事诉讼中认罪认罚从宽制度的改革要求为了贯彻落实中央决策部署,2016 年 11 月 16 日, 两高三部颁布了关于在部分地区开展刑事案件认罪认罚从宽制度试点工作的决定 ( 以下简称认罪认罚从宽试点决定 ), 这具有中国特色的认罪协商制度进入了发展的新阶段本文以完善酌定不起诉制度为 2

3 切入, 来推进检察机关在认罪认罚刑事案件中发挥承上启下审前分流的中枢作用一完善认罪认罚从宽制度的时代背景认罪认罚从宽制度, 是指在刑事诉讼中, 从实体和程序上鼓励引导保障确实有犯罪的犯罪嫌疑人被告人自愿认罪认罚, 并予以从宽处理处罚的由一些列量刑制度诉讼程序组成的法律制度 1 完善认罪认罚从宽制度高度契合我国刑事司法实践的客观需要, 是刑事司法现代化发展的直接体现, 是推动宽严相济刑事政策制度化的重要途径, 也是该制度得以完善的现实推动力 ( 一 ) 案件激增案多人少矛盾尖锐随着经济社会的发展, 中国进入社会转型期, 社会矛盾日益突显, 国家越来越重视通过刑事法律规制引导个体行为, 以维护社会管理秩序例如醉驾入刑考试作弊入罪 ; 再如因劳动教养制度的废除, 许多属于治安处罚的行为也纳入刑罚规制范畴 2 其结果就是降低了行为入罪的门槛, 这必然导致刑事案件急剧增长检察机关一审提起公诉的刑事案件数 :1995 年为件 ;2005 年为件 ; 而到 2015 年时突破 100 万件, 猛增至件 ; 相较于 1995 年,2015 年的增幅约为 % 与此同时, 全国检察机关工作人员人数 :1995 年为人 ;2005 年为人 ;2015 年大约为 27.5 万人, 相较于 1995 年, 增幅仅约为 38.49% 检察机关 1 参见顾永忠 : 关于完善认罪认罚从宽制度的几个理论问题, 载当代法学,2016 年第 6 期, 第 131 页 2 参见周光权 : 转型时期刑法立法的思路与方法, 载中国社会科学,2016 年第 3 期第 124 页 3

4 工作人员的人数增长远远跟不上刑事案件数量的增长速度 3 另外值得一提的是十八届四中全会决定提出推进以审判为中心的诉讼制度改革, 旨在推动庭审实质化, 强化公诉人在法庭上的举证质证辩论的工作要求这无疑增加公诉检察官的工作量, 加重了案多人少的矛盾, 推行刑事案件繁简分流简者更简是一个迫切的选择 ( 二 ) 刑事案件结构发生根本性变化近 20 年来, 我国刑事案件的结构发生根本性变化, 轻罪案件已占据大多数这为推动完善认罪认罚从宽制度, 落实宽严相济刑事政策提供了重要依据近年来, 严重暴力犯罪占比大幅下降, 轻罪案件占比大幅增加判处五年以上有期徒刑无期徒刑死刑的重刑犯的案件数占总刑事案件数的比例 :1995 年为 63.19%, 之后逐年降低, 到 2005 年为 17.86%; 到 2013 年为 10.79%,2014 年开始低于 10%, 为 9.43% 4 与此同时, 判处 3 年有期徒刑以下的轻罪案件所占比例逐年走高,2011 年为 76.7%,2012 年为 78.3%, 到 2013 年更是超过 80%, 达到 82.3% 就 2013 年的生效判决具体来看, 被法院生效判决判处缓刑管制附加刑和免于刑事处罚的非羁押刑人数占总人数的比例约为 35.83%, 即超过三分之一的被告人被判处不用实际羁押的刑罚 5 针对上述刑事案件结构发生的根本性变化, 有必要完善认罪认罚从宽制度建设, 实现难案精办简案快办重其重罪轻其轻罪对于轻罪案件, 犯罪分子往往人身危险性较小, 再犯可能性低, 认罪认罚悔罪愿望更强烈, 应当加大实体从宽程序从简的激励力度, 即参见魏晓娜完善认罪认罚从宽制度 : 中国语境下的关键词, 载法学研究 2016 年第 4 期第 80 页参见 : 最高人民法院工作报告(1996) 中国法律年鉴出版社出版中国法律年鉴( ) 参见中国法律年鉴出版社出版中国法律年鉴 ( ) 4

5 维护了公平正义, 也节省了司法资源 ( 三 ) 协商性司法制度化协商性司法, 是指被告方与刑事追诉机构通过协商妥协来决定被告人刑事责任的诉讼模式 6 我国的认罪认罚从宽制度也体现了协商性司法的特点这一诉讼模式突破了传统的对抗式司法模式, 同时也规避了传统模式的弊端由于被告人认罪认罚, 那种激烈的控辩对抗的基础不存在了, 因此协商性司法是更好更经济的选择协商性司法制度化是世界刑事司法时间的发展趋势最典型的就是美国的辩诉交易制度, 而大陆法系所确定的认罪协商司法程序, 是借鉴了美国辩诉交易制度的经验做法比如德国认罪协商程序, 法国庭前认罪答辩程序, 意大利处刑交易程序 7 协商性司法制度得到许多国家的认可, 用于处理刑事认罪案件, 是刑事司法制度现代化的必然趋势, 是对刑事司法制度日益注重人权保障的体现认罪认罚从宽制度就是具有中国特色的认罪协商司法程序二我国酌定不起诉制度存在的问题酌定不起诉, 又称相对不起诉, 是指人民检察院认为犯罪嫌疑人的犯罪情节轻微, 依照刑法规定不需要判处刑罚或者免除刑罚的, 人民检察院可以作出不起诉决定 8 认罪认罚从宽制度是我国新一轮司法体制改革的主要内容, 体现了刑事司法制度现代化发展的方向但我国酌定不起诉制度存在的问题, 制约着检察机关在认罪认罚案件中发挥审前分流打击犯罪与保障人权的重要作用 6 7 参见陈瑞华刑事诉讼的前沿问题第五版 ( 上册 ), 中国人民大学出版社 2016 年第五版, 第 441 页参见陈瑞华刑事诉讼的前沿问题第五版 ( 上册 ), 中国人民大学出版社 2016 年第五版, 第页 8 参见龙宗智杨建广主编刑事诉讼法, 高等教育出版社 2016 年第五版, 第 289 页 5

6 ( 一 ) 酌定不起诉规定不明确我国现行刑事诉讼法第 173 条第 2 款规定 : 对于情节轻微, 依照刑法规定不需要判处刑罚或者免除刑罚的, 人民检察院可以做出不起诉决定即作出酌定不起诉的案件, 需同时满足犯罪行为轻微且具有刑法规定的免除处罚量刑情节的两个条件对于后者比较好理解和把握, 比如从犯, 刑法第 27 条规定应当从轻减轻或者免除处罚, 是否具有免除处罚的量刑情节一目了然但是对于何为情节情节轻微, 没有一个可以量化和易于把握的标准而对于犯罪行为危害程度, 最直接的体现就是可能判处刑罚的种类或者刑期长短比如缓刑, 将判处拘役三年以下有期徒刑作为适用的最基本条件, 这样的标准明确具体, 司法实践中非常好把握和适用反观, 酌定不起诉制度的规定不明确具体, 无法量化理解和把握酌定不起诉前提条件的犯罪情节轻微规定不明确, 制约了酌定不起诉的适用完善认罪认罚从宽制度, 就必须突破上述限制, 明确酌定不起诉相关规定 ( 二 ) 酌定不起诉范围小比率低酌定不起诉裁量权限过小, 限制了检察机关发挥承上启下审前分流的巨大作用, 难以适应认罪认罚从宽制度发展的需要认罪认罚从宽制度要求对认罪认罚的刑事案件实体从宽程序从简, 而酌定不起诉就是对认罪认罚案件实体从宽程序从简处理的重要方式之一一方面现有酌定不起诉规定限制其在认罪认罚刑事案件中的运用, 因为酌定不起诉要求情节轻微且具有免除处罚量刑情节, 但认罪认罚均不是免除处罚的情节 ; 另一方面在刑事数量案件激增, 轻罪案 6

7 件占比超过 80% 的情况下, 仍然限制酌定不起诉的适用范围, 就无法让检察机关在认罪认罚案件中发挥审前分流的中枢作用酌定不起诉权限过小的直接体现就是酌定不起诉率极低 2013 全国检察机关提起公诉人, 酌定不起诉人, 证据不足或者不构成犯罪而作不起诉人, 酌定不起诉率为 3.69% 2014 年的酌定不起诉率为 3.34%,2015 年为 3.56%, 基本处于低位平稳状态 9 但与此同时, 如上文中提及 2013 年被法院的生效判决判处免于刑事处罚单处罚金管制有期徒刑与拘役缓刑占生效判决总人数的比率约为 35.84%, 即法院判决非羁押刑罚的比例超过了三分之一 10 相比较而言, 检察机关的酌定不起诉率极低, 这是难以适应认罪认罚从宽制度客观需要的, 无法使检察机关在认罪认罚案件中真正发挥审前分流的中枢作用三域外经验借鉴从世界刑事司法制度的实践来看, 协商性司法制度化成为发展趋势, 大陆法系英美法系主要国家 ( 地区 ) 都有相应的制度回应主要体现在审前分流与辩诉交易的制度化大陆法系的日德以及我国台湾地区, 都通过立法或者判例在审查起诉环节赋予了检察官广泛的起诉裁量权, 即使行为构成犯罪符合起诉条件, 但检察官也有权作出不起诉决定即是建立在起诉法定主义为主, 起诉便利主义为辅基础之上的暂缓起诉制度日本刑事诉讼法采取了全面起诉裁量的原则, 不起诉没有案件范围的限制, 案件的性质仅是检察官起诉裁量的 9 参见最高人民检察院工作报告 ( ), 根据报告中的相关数据计算得来 10 同上注 2 7

8 考虑因素之一德国刑事诉讼法规定的暂缓起诉仅限于最高刑为 1 年以下自由刑或者罚金刑的案件而我国台湾地区的刑事诉讼法将暂缓起诉的范围确定为死刑无期徒刑或者最轻本刑为 3 年以上有期徒刑以外的案件 11 英美法系中的辩诉交易制度赋予了检察官更大的裁量权, 指控检察官可以因被告方作有罪答辩而降格指控减少指控或者提出有利于被告人的量刑建议在英国刑事法院审理的案件作有罪答辩率大约有 65%, 在美国联邦和州的刑事案件至少有 90% 没有进入审理阶段就已经通过辩诉交易完结 12 大陆法系英美法系赋予检察官较大的起诉裁量权的立法和司法实践经验, 值得我们借鉴四完善酌定不起诉制度坚持法定起诉主义为主, 便利起诉主义为辅的基础上来完善我国现有的酌定起诉制度, 以适应认罪认罚从宽制度的发展需要检察机关要在认罪认罚刑事案件中发挥承上启下审前分流的中枢作用, 需要完善酌定不起诉制度 ( 一 ) 明确案件范围, 扩大酌定不起诉权限我国刑事诉讼法关于酌定不起诉的规定不明确, 适用的案件范围很窄, 检察机关的起诉裁量权限很小, 致使酌定不起诉率极低如上文所述 2013 年的酌定不起诉人数约为 3.69%, 形成鲜明对比的是法院 2013 年判决非羁押刑的人数比例约为 35.83% 所以在认罪认罚刑事案件中, 扩大检察机关酌定不起诉权限, 具有很大的空间, 这对检察机关在认罪认罚从宽制度中发挥中枢作用具有重要意义 11 参见吕天奇 : 比较法视野下的暂缓起诉制度以德国日本和我国台湾地区立法为范本, 载社会科学,2011 年第 1 期第页 12 参见冀祥德 : 借鉴域外经验, 建立控辩协商制度, 载环球法律评论,2007 年第 4 期第页 8

9 两高三部认罪认罚从宽试点工作决定规定 : 基层人民法院在办理认罪认罚刑事案件时, 对于可能判处三年有期徒刑以下刑罚, 被告人认罪认罚并同意适用速裁程序的, 可以适用速裁程序审理可以从这个范围内的认罪认罚案件中分流出来一部分, 让检察机关以作出酌定不起诉决定来处理, 以实现案件的审前分流可以规定对于认罪认罚的刑事案件, 可能判处一年有期徒刑以下刑罚的, 检察机关可以作出酌定不起诉决定, 这更明确了酌定不起诉案件范围, 扩大了现有检察机关的不起诉权限, 体现了认罪认罚案件实体从宽程序从简的制度要求 ; 同时也发挥了检察机关审前分流的重要功能当然应借鉴缓刑制度的规定, 要有一个排除适用的范围, 比如对于累犯犯罪集团的首要分子不得适用酌定不起诉 2013 年全国法院生效判决刑事案件约为 105 万件, 其中判处一年以下有期徒刑拘役管制单处附加刑以及免于刑事处罚的案件占总数比例约为 38% 13 对上述认罪认罚的轻罪案件, 让检察机关根据犯罪行为性质量刑情节等综合全案事实情况, 作出酌定不起诉的决定, 实现案件分流, 优化司法资源配置, 节省司法资源, 大大减轻当事人的诉累, 真正体现认罪认罚从宽, 落实宽严相济的刑事政策将酌定不起诉案件规定为上述范围, 符合完善认罪认罚从宽制度的精神实质, 能最大限度发挥检察机关在认罪认罚案件中审前分流的中枢作用 ( 二 ) 完善酌定不起诉配套机制扩大酌定不起权限和范围, 应当完善其配套机制, 不能对犯罪嫌疑人不诉了之一是要增加被不起诉人负担义务在被酌定不起诉时, 13 数据引自仇飞 : 专家解读轻微刑事案件速裁程序试点: 正义来的更快了, 载法治周末,2014 年 7 月 10 日第 4 版 9

10 我国现行刑事诉讼法没有赋予被不起诉人任何负担性措施, 这无疑容易产生对酌定不起诉合理性质疑在对犯罪嫌疑人作出不起诉决定的同时, 应当设置负担性义务让其履行可以借鉴我国针对未成年犯罪人的附条件不起诉制度的做法, 设置一定合理期限的考察期, 以及应该遵守和履行的事项未成年的附条件不起诉所负的条件是监督考察性的, 对于作出酌定不起诉的成年人应当设置部分财产性或者劳务性等惩罚性措施比如赔礼道歉作出赔偿或者向国家专门设立的公益机构或者基金支付一定数额的款项等对于考察期限可以基于与酌定不起诉案件范围衔接需要, 确定为 1 年左右较为合适在考察期限内, 充分履行规定的负担刑义务, 是获得酌定不起诉法律处理的前提条件否者检察机关就应当依法向人民法院提起公诉二是完善涉案违法所得的处置我国现行刑事诉讼法没有赋予检察机关在作出酌定不起诉时享有处置违法所得的权力酌定不起诉针对的是行为人构成犯罪但根据起诉便利主义作出的不起诉决定, 因此案件涉及到的违法所得应当在酌定不起诉环节予以明确妥善处置, 有必要赋予检察机关在酌定不起程序中享有作出没收违法所得的职权, 因为任何人不得从其违法行为中获利 ( 三 ) 强化监督, 引入人民监督员制度绝对的权力导致绝对的腐败, 因在认罪认罚案件中具有较大的酌定不起诉权限, 要避免检察机关滥用起诉裁量权, 就必须强化监督一方面在作出酌定不起诉决定之前应当充分听取犯罪嫌疑人 ( 辩护人 ) 或者被害人 ( 诉讼代理人 ) 的意见并记录在案, 并赋予其不服 10

11 处理结果时, 有向上一级检察机关申诉的救济权利另一方面引入人民监督员机制, 并以公开促公平, 强化公开宣告程序我国现有的人民监督员仅限于对自侦案件工作进行监督鉴于监察体制改革有力推进的客观现实, 很有必要将人民监督员制度引入到所有拟作出酌定不起诉的案件中在酌定不起诉的案件中, 犯罪嫌疑人是构成犯罪的, 但是因其犯罪行为对社会而言具有可包容性, 所以才作不起诉处理对于某犯罪行为是否具有社会可包容性, 作为社会大众一员的人民监督员最具发言权 ; 所以应借鉴人民陪审员制度, 实际赋予人民监督员对案件实体和量刑具有相应的职权和表决权因酌定不起诉具有封闭性, 而其公正性容易受到质疑所以要构建具有司法属性的不起诉公开宣告程序, 除了要求有人民监督员参加外, 在该程序中增加证据出示, 事实认定法律适用分析, 意见交换等内容检察机关对酌定不起诉的根据和理由要进行充分地阐述和论证结语对于完善认罪认罚从宽制度, 检察机关在其中的作用是绕不开的课题对该制度的完善, 在检察环节的制度建设必须适应现代刑事司法的发展趋势, 必须符合刑事司法领域重重轻轻繁繁简简客观规律检察机关要在认罪认罚刑事案件中发挥承上启下审前分流的作用, 就必须完善酌定不起诉制度扩大酌定不起诉范围和权限就是对认罪认罚案件实体从宽程序从简的具体体现检察机关应该以完善酌定不起诉为切入点, 在完善认罪认罚从宽制度中发挥承上启下审前分流的中枢作用 11

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,,,,, 5,,, :,,,,,, ( ), 6,,,,,,,,, 7,, ( ),,,,,,,,,, 8,,,,,,,,,,,,,,,,, 9,,,,, :, :, :, :,,,,, :. /..... 死刑复核法律监督制度研究 * 万春检察机关对死刑复核实行法律监督, 符合人大制度关于权力监督制约的原理, 不影响最高人民法院应有的诉讼地位和独立性权威性, 体现了检察官客观性义务的要求, 具有基本法律依据开展死刑复核法律监督应遵循严格限制并减少死刑切实保障人权维护公共利益公平及时突出重点等原则检察机关在死刑复核中的诉讼地位不是公诉人, 而是法律监督者检察机关可以通过备案审查