进航天法治化进程, 首先要在新形势下尽快解决依法行政的基础制度建设问题, 确保我国的航天事业尽快走上依法治理轨道 1.2 问题分析 (1) 引导商业航天发展的法律法规环境不健全, 且针对性不足目前, 中国航天领域现有的少数与航天有关的单行法规和部门规章简单粗放可操作性不强立法技术水平不高, 缺乏

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旧谒蓬
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1 我国商业航天对法律政策的需求分析汪夏, 任迪, 李帅 (1 钱学森空间技术实验室发展战略研究部, 北京 ) 1 我国商业航天相关政策现状及问题 1.1 我国商业航天法律政策现状商业航天有关法律政策体系中, 目前除 2015 年新版国家安全法外, 我国只有无线电管理条例空间物体登记管理办法民用航天发射项目许可证管理暂行办法导弹及相关物项和技术出口管制条例敏感物项和技术出口经营登记管理办法中华人民共和国军品出口管理条例卫星发射保险基金管理办法等少数与航天有关的单行法规和部门规章其中不少法规直接起源于我国履行相关国际公约相关义务的需要, 可以说是国际公约直接推动的结果这些法规在不同程度上解决了行政许可行业基础管理以及与相关国际公约接轨等一些迫切问题但从我国航天科技工业部门立法的总体情况看, 存在数量少位阶低碎片化特征明显等缺陷, 缺乏一部航天活动基本法, 未能形成有机统一的航天法律法规体系, 远远不能适应我国航天活动自身发展开展国际合作交流建设世界航天强国的需要在市场经济和商业航天背景下, 我国航天法律制度建设需求迫切供给不足的矛盾日益突出我国目前在航天领域的立法空白点很多, 比如, 各类航天活动管理主体的权责边界划分和协调管理问题, 重大航天项目决策程序的规范化问题, 各类航天活动行为主体进入不同细分市场的资质确认和市场准入问题, 各类航天活动行为主体在海内外执行 ( 包括促使执行 ) 航天发射任务的国家行政许可和持续监管问题, 航天发射及再入任务的法律责任及强制保险问题, 在轨空间资产的确权转让融资保护问题, 卫星频率和轨道资源的分配管理保护问题, 在轨空间物体的操作和运行管理问题, 空间环境保护及空间碎片减缓问题, 空间外交活动及国际合作项目的协调管理问题, 空间知识产权保护问题, 空间技术和空间应用的产业促进问题, 航天科技创新能力的资源保障问题, 空间数据空间基础设施等科技资源的开发应用保护和共享问题等等上述问题均源于航天实践第一线, 事实上已对空间物体登记管理办法 (2001 年 ) 民用航天发射项目许可证管理暂行办法 (2002 年 ) 等有限的现行制度构成了巨大挑战从中国航天立法的现状我们可以看出, 中国空间活动尚处于以行政政策为主导的管理体制航天法律制度作为特殊公共产品的有效供给明显不足, 主管部门依法行政缺乏必要的法律规范, 已经成为制约法治航天建设的突出矛盾加快推

2 进航天法治化进程, 首先要在新形势下尽快解决依法行政的基础制度建设问题, 确保我国的航天事业尽快走上依法治理轨道 1.2 问题分析 (1) 引导商业航天发展的法律法规环境不健全, 且针对性不足目前, 中国航天领域现有的少数与航天有关的单行法规和部门规章简单粗放可操作性不强立法技术水平不高, 缺乏一部商业航天活动基本法进行统领, 远远不能适应中国商业航天发展的需要此外, 由于在互联网 + 等的带动下, 一些新型商业模式和公司正在迅速崛起, 很多已经涉足到了传统的航天领域, 如发射服务业卫星制造业卫星应用产业等, 对于这些新型的商业航天公司, 究竟应该如何在法律政策上进行引导, 对哪些细分的领域应该鼓励进入, 而哪些应该设置一定的门槛或限制进入, 这些目前都没有一个明确的法律政策来进行规定, 这也使我国目前商业航天的发展中出现了一些不切实际的概念炒作野蛮发展等苗头针对这些热点问题, 我国面向商业航天的法律政策制定中, 要有的放矢, 对当前的我国商业航天发展形势作出准确的判断, 并制定切实可行的法律政策就目前推进中国商业航天发展的切实需要来看, 我国至少需要在航天产品与技术进出口航天国际合作航天项目配套金融活动航天应用产业推广与扶持航天产业国家安全等方面制定切实有效并且具有可操作性的法规法规和部门规章其目的, 一方面对中国商业航天发展进行产业引导, 鼓励符合我国经济发展和未来需要的产业发展方向, 淘汰落后产能另一方面, 能够对企业在发展商业航天过程中的过分逐利行为进行规制, 对一些可能涉及国家安全和保密的领域如高分辨率遥感数据卫星通信等从法律上明确其界限, 并实行分类管理 (2) 总体上尚未建立面向商业航天发展的市场化组织结构从企业文化来说, 商业精神是企业家精神, 鼓励创新敢于冒险现有航天确保万无一失, 型号成功的文化根深蒂固, 市场用户至上理念尚未深入人心即我们的航天精神里面缺少商业航天精神从组织结构来说, 现有航天产业的组织结构不支持型号队伍市场责任经济责任发展责任联动落实以市场为龙头的运营组织结构尚未完全建立, 尚未形成任务成功技术成功市场成功效益成功联动从产品与价格机制来说, 产品设计理念过于强调高可靠高性能高裕度, 成本设计及产品的可制造性尚未贯彻到设计理念和过程中, 研制成本居高不下, 价格传导机制滞后从技术创新来说, 系统一体化设计能力不足, 集成度不高, 产品采购费用占比较大现有研制队伍创新驱动力不足, 新概念和新技术研究长期处于引进跟随模式, 缺少一体化解决方案, 难以吸引用户关注, 进度多有拖期设备庞大保障复杂从人才与激励机制来说与市场不接轨, 对人才

3 的吸引力不足现有激励措施与责权利不匹配, 员工积极性主动性有待进一步提高从竞争机制来说, 受行政关系影响, 多数情况下需要优先采购系统内产品, 如通信卫星, 技术并不先进市场队伍快速反应能力不足, 应对互联网 + 浪潮措施不充分客户服务理念尚未深入人心 (3) 没有从政策上构建把商业航天发展向多层次的资本市场全面开放资本市场是分层次的, 最顶层是股票市场和公司债市场, 往下一级是大型基金的战略投资市场和 pre-ipo 市场等, 再往下一层次则是风险投资市场和天使投资市场从层次上看, 这些资本市场的资产流动性依次减弱, 资产规模逐渐减小从资本市场的规模来看, 我国拥有全球第二大股票市场, 仅次于美国, 但由于体制的原因, 不是所有符合上市门槛的企业都能享受这种极高的流动性和直接融资便利性而 pre-ipo 投资风险投资等股权投资的市场主体主要是一些私募基金, 其总规模大约在 10 万亿左右, 已达到我国股票市场总市值的约五分之一总体来看, 我国资本市场虽然不如欧美资本市场层次丰富, 但体量规模来看已经是全球第二大市场了但从航天产业来看, 无论是哪一层次的资本市场, 相对于国外资本市场, 目前对航天产业的支持力度都太小从股票市场的潜力来看, 如果以美国相应规模的比例来预测中国航天企业资产证券化的前景, 中国航天企业在达到西方国家资产证券化率之后其总市值大约为 2.2 万亿, 集团公司资产证券化率应达到 70% 以上, 或直接整体上市由此可见, 通过中国的股票市场对航天企业进行融资方面的支持, 大约还有 2 万亿左右的空间, 其潜力十分巨大, 股票市场支持航天企业发展大有可为从股权资本的投资潜力来看, 目前民营资本通过股权融资方式进入航天制造产业还处于较小规模的试水阶段, 所投资的最高金额仅为 1 亿元 ( 由零壹空间所获得 ) 由此可见, 在航天领域对中国的股权投资基金的利用还有极大的空间和潜力如果借用其他行业如互联网行业中股权投资所占的比重来看, 中国航天产业至少还有 1 万亿左右的股权融资潜力 2 商业航天发展总体层面对政策法律的需求我国商业航天发展对法律政策的需求主要包括两个方面, 一是商业航天发展总体层面对政策法律的需求, 二是各细分领域对政策法律的需求这两个方面的需求又包括更多层面的需求, 具体如图 1 所示 ( 注 : 在商业航天政策法律法规体系框架图中实线框表示已经颁布的法律法规文件 ; 虚线框表示计划制定的法律法规文件 )

4 我国商业航天政策法律需求国际条约宣言原则指南航天法行政法规部门规章及规范性文件国内相关法律法规外空条约国家安全法营救协定总体层面的政策法律需求细分领域对政策法律的需求国防法责任公约行政许可法登记公约探索和利用外空空间活动的法律原则宣言国内 / 国际履约需求规范商业航天发展需求促进商业航天发展需求卫星遥感产业的需求卫星通信产业的需求卫星导航产业的需求运载发射服务业的需求对外贸易法保守国家秘密法利用卫星进行国际电视广播的原则在外层空间使用核动力的原则空间与重大灾害国际宪章空间碎片减缓指南登记公约营救协定责任公约环境保护市场准入商业活动规范商业航天总体发展促进空间资产抵押登记规定总体产业规划遥感数据政策运营许可证制度频轨资源保证机制产业扶持政策国际合作鼓励政策鼓励应用与强制应用国际合作鼓励政策提出发展目标规范商业合同科学技术进步法测绘法气象法专利法外层空间核动力源应用安全框架外空活动长期可持续指南外空透明与信任建立措施空间资产议定书空间物体登记管理办法宇航员营救管理办法空间活动赔偿责任管理条例空间碎片减缓与防护管理办法发射许可证与安全监管条例宇航产品与技术出口管理条例商业航天促进法空间资产抵押管理条例卫星遥感产业促进管理办法空间数据资源共享条例卫星遥感运营许可证管理办法卫星网络空间电台管理办法卫星通信备频管率理轨办位法资源战略储卫星通信产业促进管理办法卫星通信国际合作管理办法卫星导航条例商业运载发射产业发展规划运载火箭商业化协议范本刑法无线电管理条例货物进出口管理条例技术进出口管理条例导弹及相关物项和技术出口管制条例武器装备科研生产许可管理条例图 1 我国商业航天法律政策框架图 2.1 国际 / 国内履约需求由于人类探索和利用太空的活动增加, 造成空间碎片数量日益提升, 对在轨航天器的安全运行造成了巨大威胁 ; 运载火箭末级发射失败火箭残骸失效的低轨航天器等大型太空垃圾不受控陨落, 可能造成地面财产损失和人员伤亡 ; 磁暴太阳耀斑等太空天气异常可能引发空间系统损伤, 甚至导致地面通信网输电网等系统事故, 造成社会影响和经济损失 ; 地外小行星流星等进入大气层, 撞击地球, 会造成地面财产损失和人员伤亡, 甚至导致大范围恐慌和社会动荡对太空环境的治理和管控, 国际社会达成了一定的共识, 并签署了许多协定, 如外空条约营救协定责任公约月球协定空间碎片减缓指南防止在外空放置武器对外空物体使用或威胁使用武力条约等, 目前, 我国签署了除月球协定以外的其他四大国际空间条约因此, 我国在发展商业航天时, 也应履行如外空环境治理空间天气预报和信息共享空间碎片的监测和减缓空间非合作目标的清除, 航天员的人道主义救援等方面的国际义务 2.2 规范商业航天活动需求商业航天活动规范包括了赔偿登记环境保护担保准入行为规范等方面的需求在赔偿及登记责任方面, 需要结合我国已签署的外空条约责任公约登记公约等, 在国内明确相关法律责任, 制定外层空间活动管理条例明确我国对本国空间资产的保护对于对我国商业空间飞行器的过错损害行为, 在遵

5 守国际外层空间法的前提下, 表明我国的赔偿要求和态度外层空间活动的管理主要是对商业空间航天器的发射运行和回收的管理, 还包括航天器在轨运行的跟踪和空间环境的监测要明确管理机构参与外层空间活动的主体资格, 申报程序相应的权利和义务, 空间活动物体的登记, 相关的法律责任另一方面, 对于新型航天活动, 如小行星采矿等可仿照美国制定相应的管理细则和产权保护原则, 支持和鼓励我国的各类企业开展此类型活动, 并保障其所获得的经济利益在环境保护方面, 需要结合我国已签署的空间碎片减缓指南防止在外空放置武器对外空物体使用或威胁使用武力条约等条约, 明确我国对减缓空间碎片等国际合作事项的义务和责任, 提出我国关于空间碎片减缓空间环境治理等方面的实施原则应明确空间碎片相关管理的责任部门防治方法相关机制责任等在空间天气等其他空间环境保护方面, 在充分评估各类新技术及空间电磁环境等对我国空间环境影响的前提下, 在商业航天法规和政策制定中, 加入保护我国空间环境的条款, 以维护我国空间飞行器所处的环境不受到破坏在市场准入方面, 由于航天领域的许多技术具有军民两用的特点, 如果为了防止技术扩散而进行限制, 运载卫星应用等许多已有能力将无法通过商业航天的发展为国民经济提供服务但如果放任不管则必将造成航天敏感技术外流, 从而对我国国家安全造成危害以及受到国际社会谴责因此对我国航天产业来说, 需要研究并对相关航天领域产品和技术进行分类, 可分为暂时不许社会资本进入通过国家相关部门审批后可允许部分民间资本进入以及可以完全放开等三个类别在商业航天准入的管理过程中, 不能单纯考虑经济利益, 技术的军用价值国际形势等也是重要的考虑要素总之, 就是既要在防止技术扩散保证国家安全和国际声誉, 又要不妨碍中国商业航天的发展此外, 除了国内需要通过制定法律政策来防范我国的航天技术扩散外, 还需要通过国家间合作的方式来促使他国配合如通过中国与航天国际合作的国家签署政府间备忘录或双边多边条约等方式, 确保我国航天技术扩散风险始终可控在商业活动及行为规范方面, 企业的本质是逐利的从事航天商业活动的目的也是追求商业利润, 但航天产业是特殊产业, 不仅能够带来商业上的利益, 同时也与国家安全息息相关因此, 当各市场主体参与商业航天活动时, 若其行为有可能对国家总体安全和利益构成损害时, 则需要通过指定政策加以约束 2.3 促进商业航天发展需求在促进商业航天总体发展方面, 首先需要明确我国保护和鼓励商业航天发展和航天产业往上下游延伸发展的原则, 在政府军队对航天产品和服务方面对我国商业航天的扶持政策进行原则性规定, 同时对航天产品技术进出口和国际合作进行原则性规定可以借鉴美国和俄国的思路, 在立法中对商业航天发展的目

6 标和宗旨等进行原则性阐述利用金融更好地服务于航天产业, 促使航天产业越来越发展壮大, 是十分必要的, 第一步就是要使现有的空间资产具有金融属性, 即可以抵押担保, 有融资功能, 这在国际上, 已经有了空间资产议定书, 它与移动设备国际利益公约相结合, 创设了具有担保权益功能的国际利益概念, 构建保护投资人 ( 债权人 ) 国际利益的创设优先权和不履行救济的法律制度国际利益概念调和了不同法律传统国家关于担保权益规定的差异, 只有三种交易可以产生国际利益, 其中之一即为担保协议的担保人赋予的权利, 其他两种分别是附条件买卖合同的卖方享有的利益和租赁合同的出租人享有的利益当我国企业参与空间资产国际融资交易时, 企业不论是作为债权人, 还是债务人, 有了议定书设定的明确规则对我们来说都是有利的作为债权人, 如果我国银行或租赁公司为境外机构提供空间资产融资, 则国际利益可以登记, 使其他人知道我国债权人的权益该权益具有优先性, 一旦外国债务人违约或破产, 凭借登记的公示效果和权利优先性, 我国债权人可以采取救济措施, 确保自身的权益如果我国企业为债务人, 即需要通过境外机构融资获得空间资产, 则作为公约和议定书的加入国, 外国债权人感到放心, 其处于我国企业控制之中的空间资产的国际利益能够得到保障, 他们就愿意为我国企业提供融资, 否则, 他们因担心权益得不到相应的保障, 可能不提供融资, 或者提高融资成本, 最终受影响的还是我国企业的利益因此, 我国需要在国内法中针对空间资产的抵押担保等事项, 建立与议定书相对接的内容, 确保该部分金融行为能够与国际接轨 3 我国商业航天细分领域对法律政策需求分析 3.1 卫星遥感产业对政策法律的需求 (1) 需要符合我国国情的卫星遥感产业的总体性产业政策规划遵照十八大三中全会精神要求, 在民用空间基础设施建设的同时, 需要建立一个有权威的高分辨率遥感商业化运营的政府协调机构, 统筹协调利益相关部门的职责和义务, 需要制定我国高分辨率遥感卫星商业化运营法规和发展规划, 研究高分辨率对地观测卫星系统商业化运营以后的管理体制按照总体统筹阶段实施的策略, 需要逐步建立起满足各个行业需求的应用服务体系 (2) 亟需制定和完善符合我国国情的遥感卫星产业化数据政策在数据政策方面, 目前国家规定对卫星数据主要用户免费使用, 光缆直通但是普通用户, 包括主要用户之外的国家有关部门和省市地方政府其他业务部门, 学校和科研单位, 以及个人和公司都要使用这些卫星数据, 他们如何取得数据, 是否需要收费, 这些问题都不明确过去为了获取这些数据, 普通用户中

7 的那些单位只能各显神通因此亟需在数据的社会获取数据的商业推广等方面, 加快制定相关政策, 并切实保证这些数据能够发挥较好的社会效益 (3) 需要出台符合我国国情的商业遥感卫星制造及运营许可证制度空间技术是国家战略性高技术, 遥感卫星是国家战略资源, 其开发使用涉及国家安全国际事务, 影响巨大, 国家须实行严格许可制度我国应尽快出台商业卫星制造运行的国家许可证制度, 从卫星的规划立项研制运行等方面进行有效管理, 明确研制运行卫星的主体资格, 明确研制及运行卫星的权利和义务以及其它相关许可要求, 促进我国具有国际竞争力的企业发展 3.2 卫星通信产业对政策法律的需求 (1) 我国商业卫星通信所需频轨资源尚缺乏机制保证我国目前尚没有系统完善的机制保证商业卫星通信所需频率轨位资源供应, 主要包括在以下三个方面 : 第一, 我国缺乏空间频率轨位资源国家层面统筹协调机制空间业务领域是一项较为复杂的工程, 分属不同国家主管部门, 涵盖通信遥感导航中继空间探测新技术试验载人航天等各个领域尚未在国家层面建立统筹协调机制, 及时对重大问题进行会商, 统筹协调航天器工程建设与空间频率轨位资源风险评估国家空间业务发展规划与空间频率轨位资源保障等事宜第二, 我国缺乏空间频率轨位资源规划长效机制应立法规定建立国家空间频率轨位资源规划的长效机制, 实现至少每个 5 年对空间频率轨位资源专题进行一次立项研究, 涵盖各种空间无线电业务及频段, 结合产业的发展趋势和国内空间业务的实际需求, 对立项研究的结果进行适时的调整, 同时进行相关网络申报及维护工作第三, 我国尚未建立空间频率轨位资源战略储备机制需加强空间技术空间科学空间应用等各领域频率轨位资源使用的前瞻性研究, 灵活运用国际规则, 采取滚动申报备份申报拓展申报等方式, 有计划地针对热点频段热点应用热点地区开展战略储备, 逐步提升我国空间频率轨位资源战略储备水平 (2) 要加大我国商业卫星通信产业的扶持政策力度从国家层面对卫星通信的发展进行扶持卫星通信产业是国家战略性产业, 投入大产量少科技含量高研制周期长, 风险极高单纯依靠市场力量难以保证技术业务创新及其产业化持续健康发展因此应加强政府政策的支持力度同时, 需要建立卫星通信设备和通信系统开发的国家队和地方队, 加强卫星通信应用技术的自主化在国内卫星应用的各领域中, 通信是市场化程度最高竞争最自由的, 但多年竞争的结果是 : 关键技术和设备依然受制于人, 国外厂商大行其道在国外竞争对手远强于国内的情况下, 如果国家不予扶持, 市场

8 将很快被国外产品和企业垄断国家主管部门应制定政策, 通过专项资金大规模采购等方式促进国家队和地方队的形成和健康成长, 建立起数个拥有雄厚资本先进技术和强大竞争力的卫星通信设备制造及系统解决方案提供的领军企业和一批有实力的地方企业最后, 还需要从政策上充分发挥卫星通信优势, 积极拓展发展空间人们普遍认为卫星通信是地面网络通信的补充和延伸, 而非替代品但从卫星通信长远发展看, 卫星通信只有突破从属和补充的角色, 才能实现产业化的发展未来 Ka 宽带等大容量卫星的普及, 将缩小卫星相对于地面网络在容量和成本方面的劣势, 进而利用其广域覆盖的优势, 积极拓展发展空间 (3) 亟需从政策上鼓励卫星通信产学研结合和国际合作制定相关政策鼓励以企业为主体的产学研用加大国家主导和支持下的由运营企业牵头的产学研用相结合的应用研究力量, 开发新应用, 推广新产品, 培育新市场, 力争使卫星通信应用进入百姓的日常消费行列同时通过政策加强国际合作, 充分利用国际先进技术扩大国际合作, 搞好对外合作交流, 加大卫星通信领域新技术, 新应用和深空通信等领域的预研 3.3 卫星导航产业对政策法律的需求 (1) 需要明确我国北斗导航系统强制应用与鼓励应用相结合的原则目前, 我国北斗卫星导航系统自身实体建设顺利, 开始逐步向亚太地区提供有源定位导航授时服务与其他全球卫星导航系统相比, 北斗系统存在自身优势, 如有源定位与双向报文通信功能北斗卫星可以兼容其他导航卫星等, 根据北斗系统三步走的建设目标, 将致力于北斗产业化推广, 提高其社会和经济价值这意味着其工作重心将由系统建设转向系统应用及产业化推广北斗卫星导航系统自建成以来, 已由军用领域推广至国民经济社会科学以及人们生活的方方面面但其应用领域和产业化程度还相当有限 : 首先, 应用市场竞争力较弱, 市场占有率低 ; 其次, 用户数量远远没有达到系统能够提供应用服务的数量, 从而导致许多卫星资源闲置, 北斗系统的多项功能, 如双向短文通信, 均未得到充分利用 ; 第三, 用户比较单一, 主要是一些高端用户和专业用户, 普通用户对其认知度不高在此背景之下, 国家应当通过立法的方式, 通过强制应用与鼓励应用的措施广泛宣传并组织使用北斗系统无论是强制推广应用还是鼓励, 均应明确其适用的特定领域, 从而实现依法治星的目标 (2) 需要加大力度制定我国北斗导航系统的产业化发展优惠和扶持政策产业的发展离不开国家产业政策的支持, 因此北斗卫星导航系统产业化发展过程中, 应当重视优惠政策对其服务产业化发展的重要作用, 借鉴美俄发展经验, 出台的优惠政策应当着重加大对北斗导航产业发展的人才和资金投入

9 首先, 加大政府资金扶持卫星导航系统的建设与推广, 离不开政府资金的支持, 美国仅 2012 年对 GPS 系统资金投入就高达 15 亿美元, 我国科技部和财政部建议在国家和地方两个层面, 出台相关的财税优惠政策利用专项资金扶持相关企业发展, 同时鼓励有关企业进行技术创新等 ; 通过地方财税优惠政策鼓励示范性项目优先使用北斗导航产品在财税优惠政策的扶持下, 不仅为北斗导航产业化发展提供保障, 也为北斗导航相关技术创新提供动力, 为北斗卫星导航系统产业化发展开创新的蓝图其次, 政策上制定相关的专门人才培养战略政府应当重视对北斗卫星导航系统相关技术人员的培养, 由相关主管部门选取并组织专家组成技术研发队伍, 研制并优化北斗导航产品, 提高北斗产品的核心竞争力同时, 还应有组织地对北斗产品进行宣传推广, 对应用市场进行调研, 了解市场需求, 从而更好地改进产品, 满足大众需求最后, 在相关政策上注重北斗导航系统与其他系统的兼容性和开放性鉴于北斗卫星导航系统相关技术相比美俄还有一定的差距, 尤其是在产品芯片方面, 应当加强与其他国家进行合作, 促进技术交流, 同时也将有利于北斗卫星导航系统应用的进一步推广与此同时, 应当看到美俄两国都高度重视本国卫星导航系统的兼容性与互操作, 面对 GNSS 激烈的竞争, 我国应当重视北斗产品的可操作以及兼容其他导航系统, 加强北斗产品的灵活性多功能性, 为北斗导航产品走向国际打好基础 3.4 运载发射服务业对政策法律的需求 (1) 亟需从总体上提出商业航天运载服务发展目标需要从总体上制定商业运载发射服务的目标, 即鼓励并支持我国商业航天运载行业, 提高行业能力和成本效益, 提升创业精神和国际竞争力, 使我国经济受益 ; 促使我国商业航天运载能力发展, 服务于新兴非政府载人航天飞行市场 (2) 我国的商业卫星发射服务合同尚待规范因其业务的特殊性, 与一般的民事合同迥然不同考虑到中华人民共和国合同法与发射服务合同的关系, 有关国际商业卫星发射服务的合同应规范化我国发射服务提供商与外国用户之间的外部合同是参照国外卫星发射服务合同, 并引入长征火箭的发射特点制定的, 是我国商业卫星发射服务长期实践的产物为了能使外部合同的基本原则和框架保留下来, 应制定相应的法规, 使之固定化和规范化特别是随着我国的入世, 制定这样的法规对规范和管理参与卫星发射服务的国内外法人和自然人的行为是至关重要的就内部合同而言, 长期以来, 我国国际商业卫星发射服务主要是依据行政指令, 按照国内卫星发射的程序来完成的按照这种管理模式, 如果发生纠纷, 主

10 要由主管部门出面协调解决, 处理纠纷依据的不是平等主体之间的合同关系, 而是上下级的行政关系入世后, 我国逐步放宽航天领域的合作和交往, 这种不规范的合同关系和内外部合同关系区别对待的做法无法适应商业航天的发展 4 主要结论和建议 4.1 顶层制度设计方面的法律和政策建议 (1) 设计完善的商业航天国内法律体系框架我国目前航天法及其相关顶层制度设计仍然很不完善, 亟需推动我国航天法及其政策体系的顶层设计, 从整体上对我国商业航天活动进行鼓励规范和引导 (2) 完善新型航天活动相关法律及政策制度我国应该加快新型航天活动立法的步伐, 并且还应该更积极地参与国际相关立法的制定 (3) 完善适应商业航天发展要求的国内损害赔偿机制我国应该在现有国际条约的基础上, 完善国内向商业航天活动的事故主体追责的法律和政策法规, 从而规范实际商业航天活动, 使企业风险和收益对等 4.2 各细分领域政策法律制度方面的建议 (1) 制定和完善符合我国国情的遥感卫星产业化数据政策需要明确商业遥感卫星及数据开放范围, 制定国产遥感卫星数据使用管理共享分发服务和销售政策, 制定高分辨率数据的降解密政策, 实施高分辨率商业遥感卫星的快门全控制要制定国产遥感卫星数据与产品出口政策, 在保证国家信息安全前提下, 全面提升国产陆海观测卫星数据与产品在国际市场竞争力 (2) 制定系统完善的频率轨位资源战略在商业频率轨位资源方面, 需要结合国际电联 (ITU) 现行的关于卫星频率轨位资源申报的管理规定, 明确我国需要建立空间频率轨位资源国家层面统筹协调机制战略储备机制以及空间频率轨位资源规划长效机制 (3) 对导航产业相关具体事项依照国际惯例立法针对具体事项, 国家需要通过立法加以明确, 主要包括 : 管理机制兼容性与互操作问题非歧视原则隐私权和数据保护抗干扰问题国际合作 (4) 从政策法律上规范化商业卫星发射服务合同像我国的西昌发射场, 随着商业卫星发射任务的增多和对外开放, 制定商业化的发射场使用和租用协议范本是必要的因此, 制定承揽卫星发射服务购买运载火箭和租用发射场的标准合同规范刻不容缓 (5) 重视航天商业化的发展趋势, 尽快制定卫星发射服务法

11 世界各国, 特别是航天大国都在考虑通过国内立法, 使日渐频繁的商业航天活动进入有序的发展阶段这就要求我们尽快制定卫星发射服务法, 把涉及海关关税检疫民航运输国际贸易国家安全和人身安全等的一系列问题纳入到综合性的法律法规中, 加以规范和管理 4.3 融资保险税收等方面的法律政策建议 (1) 制定详细的法律和政策明确鼓励社会资本参与通过明确的法律政策条文, 给予相关企业优惠政策并依托合资公司, 吸引更多的社会融资参与商业运营, 共同分担风险, 分享投资利益 (2) 制定相关的税收和财政补贴优惠政策按照我国商业航天发展要求, 在详细分析相关商业航天具体项目的基础上, 制定切实可行的税收政策, 包括对航天产品实行出口退税出口补贴, 对参与商业航天的航天企业认定为高新技术企业并享有相关企业所得税免税待遇等 (3) 积极解决商业航天企业融资问题要积极争取国家财政投入基金支持社会资本以及外资共同参与商业航天工程建设, 建立多元化投融资体制, 保障商业航天项目建设和运行鼓励支持和引导社会资本参与商业航天战略的发展 (4) 建立和完善商业航天保险制度包括两个方面的保险, 一是航天活动可能产生的事故进行保险, 二是海外投资方面的保险对商业航天活动可能承担的责任, 可以通过保险来缓和 4.4 国家安全方面的法律和政策建议在保密制度上, 对可能出现的新情况新问题进行分析, 完善相应的保密制度和法律在防止敏感技术扩散方面, 要求从事所有被管制航天相关物项和技术的经营者须经中央政府主管部门登记, 对特别敏感的技术领域和产品的出口, 需要明确规定专营单位在许可证管理制度上, 需要规定航天敏感物项和技术的出口须经中央政府相应的主管部门逐项审批, 获取出口许可证件后方可出口 4.5 五院发展商业航天方面的建议 (1) 积极参与国家航天法及各细分领域相关法律法规和政策的制定工作五院作为我国空间领域的领头企业, 一定要积极参与国家航天法及其细分领域相关法律法规和政策的制定工作, 力求使得未来国家在商业航天发展的相关法律法规中体现五院发展的诉求 (2) 设立落实监督五院执行相应商业航天法规政策的归口部门一是将国家在商业航天领域有关的一些法律规定在实际活动中落实清楚, 从而避免五院在商业航天活动中纠缠于一些不必要的法律问题之中 ; 二是对国家所

12 制定的一些优惠政策措施进行积极的申报和落实推进, 从而为五院争取更大的经济利益 (3) 成立专门的研究队伍研究跟踪国内外商业航天政策制定我院需要建立专门的研究队伍来跟踪国外商业航天政策的制定, 分析各国家不同政治文化环境下的商业航天法律政策体系的优势和缺点, 从而结合我国的具体国情提出适合我国发展道路的商业航天法规政策作者简介汪夏 : 男,1987 年生, 钱学森空间技术实验室发展战略部, 目前研究方向是商业航天通信地址 : 北京市海淀区友谊路 104 号, 邮编 : 电话: , wangxia1@qxslab.cn

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