滿足, 政府只保障貧戶的基本生活政府的角色越來越小, 取而代之的是福利市場興起然而, 根據俄羅斯科學院學者 Авраамова 所做的民意調查發現, 超過半數的俄羅斯民眾希望政府採取家長式 (Патерналистская) 的社會政策, 三分之一民眾贊成社會民主式 (Социал-демокр

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乙柯
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1 第四章普丁社會福利改革的社會福利改革的成效成效和侷限瞭解普丁政府社會福利改革歷程和具體內容, 且比較葉爾欽和普丁時期的社會福利制度改革後, 發現普丁政府所採行的社會福利制度改革和葉爾欽政府的規劃並無太大差異, 幾乎延續葉爾欽政府的構想但是在葉爾欽時期, 改革卻面臨巨大的反對壓力, 致使改革停滯, 無以為力所以, 普丁政府究竟有何能耐可以克服這些難關, 延續改革? 究竟有哪些因素影響俄羅斯社會福利制度發展? 其次是克服種種難關後, 普丁在八年任期內依照其計畫陸續在社會福利制度做了一些立政治變動, 而這些改革的成效如何? 俄羅斯民眾又是如何評價普丁政府的社會福利制度改革呢? 大國學因此, 本章探討主題有三 : 一是普丁政府推動福利改革的策略二是歷經八年任期, 普丁社會福利改革的成效三是分析普丁政府所面臨的改革阻礙本章 National Chengch 的章節安排將呼應回答這三個主題第一節將分析普丁政府何以克服阻礙, 順利推動福利改革的因素, 將從經濟發展, 成功收編政治力量和強化國家治理能力, 三部分探討之第二節將評價普丁總統八年任期內的改革成效, 此部分將以俄羅斯民眾的民意 ( 如在普丁總統任內, 社會福利是否改善?), 和普丁政府是否解 i University 決了前述的社會福利問題 ( 如改善政府財政壓力針對性問題人口危機和貧富差距 ), 兩個面向來評估之第三節將分析何以俄羅斯民眾尚不滿意普丁政府改革的原因, 是否有哪些因素阻礙了改革推展最後小結本章重點第一節社會福利改革的策略普丁政府的社會政策改革明顯走向自由化體制, 政府限縮福利提供者的角色, 透過自由化和私有化政策建立福利市場, 有能力的個人將透過福利市場得到 51

2 滿足, 政府只保障貧戶的基本生活政府的角色越來越小, 取而代之的是福利市場興起然而, 根據俄羅斯科學院學者 Авраамова 所做的民意調查發現, 超過半數的俄羅斯民眾希望政府採取家長式 (Патерналистская) 的社會政策, 三分之一民眾贊成社會民主式 (Социал-демократическая) 社會政策, 希望政府採用自由式 (Либеральная) 社會政策的人不到十分之一, 且越來越少, 政府的政策改革明顯違反民眾的期盼 ( 見表 4-1) 表 4-1: 社會政策模式的選擇社會政策模式受訪者 (%) 自由式社會民主式家長式總數資料來源 :Авраамова Е. М. О пространстве возможностей реформирования социальной сферы// Общественные науки и современность C.19. 這是十分有趣的發展, 同樣的改革模式, 在民意未大幅轉變的情況下, 葉爾欽時期受到強力反對, 而普丁時期卻能推行且被人民接受因此筆者十分好奇究竟普丁政府採取了哪些措施和作法消弭反對意見, 克服改革障礙? 亦或是其社會政策改革有其特殊之處, 讓人民能夠放心接受? 總結葉爾欽時期社會政策改革失敗原因有 :1. 經濟發展不如預期 2. 行政和立法機構之間的政治僵局 3. 國家治理能力差, 民眾不相信政府能力, 特別表現在逃漏稅法規制度不健全及不對稱的中央和地方關係以下將以這三點來分析普丁政府如何克服社會福利改革障礙, 進而順利推行社會政策改革 52

3 一經濟發展葉爾欽和普丁的社會福利制度改革最核心的理論就是透過經濟成長, 提高人民的生活水平, 使之有能力透過福利市場滿足其需求, 為個人的福利負責在此前提下, 經濟成長成為首要任務普丁上台後, 歸功於國際油價飆漲及 1998 年金融危機後的盧布大幅貶值, 俄羅斯經濟逐漸復甦經濟情況好轉使得俄羅斯人民生活獲得改善, 政府財政壓力減小, 有餘力發放拖欠的退休金和逐步提高退休金金額表 4-2 是年間重要社經指標實質成長率, 從 2000 年開始俄羅斯經濟快速復甦, 每年以不低於 6% 的速度成長中伴隨著經濟復甦, 每人每月平均所得收入和退休金亦快速成長, 相對地貧窮人口數則快速減少從圖 4-1 來看, 經濟成長線和平均所得成長呈現幾乎平行, 可清楚看出經濟成長對於平均所得收入成長的助益, 且平均退休金額亦日漸提高, 因此貧窮人口數亦明顯減少表 4-2: 年重要社經指標實質成長率 a (%) a GDP 成長率所得收入成長率平均退休金成長率 b b 貧窮人口成長率所有指標的實質成長率, 皆以前一年為基準 b 是指平均每月所得和退休金收入資料來源 :Социальное положение и уровень жизни населения России г., Федеральная служба государственной статистики, Российский статистический ежегодник г., Федеральная служба государственной статистики, Russia in figures , Федеральная служба государственной статистики, 53

4 圖 4-1: 年重要社經指標實質成長率資料來源 : 以表 4-2 繪製而成 2000 年後的俄羅斯經濟成長快速, 致使人民所得增加, 貧窮人口數減少, 人民對普丁總統的滿意度一直居高不下 68, 為普丁政府其後的改革奠下良好基礎然而, 俄羅斯的經濟成長很大部分歸功於國際能源價格攀升, 讓石油和天然氣蘊藏豐富的俄羅斯大賺一筆, 所以必需討論這種特殊的經濟型態對俄羅斯社會福利的影響, 特別是穩定基金 (Стабилизационный фонд Российской Федерации) 在政府規劃的社會福利制度中的角色 2003 年 12 月 23 日通過第 184 號聯邦法俄羅斯預算法增補案 (О внесении дополнений в Бюджетный кодекс Российской Федерации), 決定設立穩定基金, 於 2004 年 1 月 1 日開始運作穩定基金是國家預算資金的一部份, 其來源是每個月的石油及石油產品的出口關稅礦產開採稅和上一年度部分或全部的預算盈餘目的是平衡財政收支, 儲存石油的超額利潤用以彌補未來可能因石油價格下跌所出現的財政缺口, 利用石油和天然氣的收入來促進經濟發展, 提高人民生活水平, 有效地平衡現在和未來的資源利用穩定基金在俄羅斯發揮相當大的功用, 不僅僅穩定俄羅斯經濟, 也用於調整經濟結構和基礎建設, 如投資政府的產 68 普丁總統在年任內享有極高的滿意度, 幾乎不低於七成詳細數據見 Левада-Центр, 54

5 業扶持計畫, 償還俄羅斯的外債, 亦補足了政府社會援助體系的資金缺口, 例如在 2005 年提撥 10.4 億美元支持俄羅斯聯邦退休基金 69 二收編政治力量 Cook 將俄羅斯社會福利政策制定過程的政治力量分成兩個陣營, 分成親自由化 (pro-liberalization), 和反對自由化 (anti-liberalization), 互相競爭影響福利政策的形成親自由化包括主張自由化的政府, 社會的改革派菁英和重要國際組織, 如世界銀行和國際貨幣組織等反對自由化陣營則包含了社會福利色彩濃厚的選民和政黨, 如俄羅斯聯邦共產黨, 國家主義的社會菁英和官僚機構中的既得利益者, 如掌管社會福利的國家部門和地方的社會福利行政人員 70 所以, 分析普丁收編俄羅斯社會福利改革中的反對政治力量可分為三個面向來分析, 分別是 1. 政黨之間政治競爭,2. 行政組織之間的政治角力和 3. 國家及公民社會之間的關係其中行政組織之間的政治問題和國家治理能力有關, 筆者將於後者進行討論, 因此本節將特別著重於政黨政治競爭和國家和社會之間的互動 ( 一 ) 政黨之間的政治競爭如果將國家杜馬中各政黨對於福利議題的傾向進行區分, 共可分成復辟派 (restorationist) 溫和改革派 (moderate-reformist) 自由派 (liberal) 和無計畫派 (nonprogrammatic) 四類復辟派希望能夠回復蘇聯時期的社會福利制度, 國家提供免費普及的醫療和教育服務, 保障勞工薪資和就業, 補貼物價住宅和 69 殷紅, 俄羅斯國家福利基金的建立及意義, 俄羅斯中亞東歐研究 ( 北京 ), 第 3 期 (2008 年 ), 頁 Linda J. Cook, Postcommunist Welfare States: Reform Politics in Russia and Eastern Europe, pp

6 公共設施費用, 保證退休和殘障人士的生活溫和改革派人士則希望建立國家和市場共同運作的混和式福利制度, 國家應提供基本的醫療和教育服務, 補貼某些生活必要設施, 但也贊成引進資產調查和建立私人市場, 以取得更好的服務自由派則希望社會福利應由市場供應, 個人將透過市場滿足其福利需求, 政府只幫助窮人維持最基本的生活無計畫派則是指那些在社會福利議題上, 無明確傾向的政黨 71 表 4-3 是歷屆俄羅斯國家杜馬選舉中政黨的福利議題傾向, 在年之前, 親總統的自由派一直都是國家杜馬的少數, 總統所推行的自由化改革全被意圖回復蘇聯制度的復辟派打了回票, 致使這段期間內的改革進度幾乎停滯不前, 陷入僵局然而,1999 年國家杜馬選舉結果翻盤, 親總統的自由派取得多數, 甚至在 2003 年和 2007 年的國家杜馬選舉後, 親總統的自由派取得國家杜馬中絕對多數的地位國家杜馬向總統靠攏的結果, 讓普丁總統擺脫左派國家杜馬的包袱, 可隨心所欲進行所計畫的改革表 4-3: 俄羅斯國家杜馬選舉中政黨的福利議題傾向復辟派溫和改革派自由 / 親總統無計畫 1993 共產黨 (48) a 蘋果黨 (23) 俄羅斯的選擇 (70) 自由民主黨 (64) 農業黨 (33) 婦女黨 (23) 1995 共產黨 (157) 蘋果黨 (45) 無自由民主黨 (51) 農業黨 (20) 權力 - 人民 (9) 我們的家園 - 俄羅斯 (55) 1999 共產黨 (114) 蘋果黨 (20) 團結黨 (73) 自由民主黨 (17) 祖國 - 全俄羅斯聯盟 (66) 右翼聯盟 (29) 2003 共產黨 (52) 農業黨 (2) 蘋果黨 (4) 統一俄羅斯黨 (225) 右翼聯盟 (3) 自由民主黨 (36) 71 Linda J. Cook, Russian Political Parties, the Duma, and the Welfare State, pp Linda J. Cook, Postcommunist Welfare States: Reform Politics in Russia and Eastern Europe, pp

7 祖國 (37) 2007 共產黨 (57) 無統一俄羅斯黨 (315) 正義俄羅斯 (38) 自由民主黨 (40) a 括弧內的數字為國會席次資料來源 :Linda J. Cook, Russian Political Parties, the Duma, and the Welfare State, p.51. Linda J. Cook, Postcommunist Welfare States: Reform Politics in Russia and Eastern Europe, p.118. Итоги выборов в Госдуму // Коммерсантъ (3799), ( 二 ) 收編社會力量除了整頓政治反對力量外, 普丁總統亦更進一步收編社會力量和意見 2001 年宣布召開公民論壇 (civic forum), 企圖將俄羅斯境內的社會組織整合成一個具有官方諮詢身份的半官方團體年 4 月 4 日, 普丁總統簽署通過第 32 號聯邦法案關於俄羅斯公眾院 (Об Общественной палате РФ) 73, 決議成立俄羅斯公眾院 (public chamber, Общественная палата), 其功能是保障俄羅斯公民權利與中央和地方關係互動的機構, 在制定和實行國家政策過程中保護公民社會組織的權利和自由, 代替社會監督國家各級機構的活動公眾院的成員共有 126 名, 分成三個階段選出第一階段由總統任命 42 名成員第二階段由總統任命的 42 名成員就全國性的社會團體代表中, 投票選出另 42 名成員第三階段由先前選出的共 84 名代表就聯邦區的社會團體代表中, 再選出剩下的 42 名, 每聯邦區選出 6 名總統聯邦院議員國家杜馬議員政府官員法官等公務人員不得是公眾院成員候選人公眾院成員任職期間需脫離政黨, 不得參加任何政治活動 74 表面上公眾院是一個代表公民權利, 為民喉舌, 監督政府的民間機構, 但實 72 Alfred B. Evans, Jr., Vladimir Putin s Design for Civil Society, in Alfred B. Evans, Jr., Laura A. Henry, and Lisa McIntosh Sundstrom eds., Russian Civil Society: A Critical Assessment (New York: M.E.Sharpe, 2006), pp Об Общественной палате РФ, Россиская Газета, 74 Общественная палата Российской Федерации ( 俄羅斯公眾院 ), 57

8 際上卻是一個被政府綁架的形式性組織首先是公眾院成員選出的方式雖然公眾院的成員分成三個階段選出, 其實最重要的階段是由總統任命的 42 名成員, 這 42 名成員對剩下的 84 名成員握有生殺大權, 最重要的人事任命權依然掌握在俄羅斯總統手中再來是公眾院的功能僅限於諮詢單位, 並無實權監督彈劾政府活動公眾院只是一個錦上添花的裝飾單位, 修飾俄羅斯政府重視公民社會的形象另一個和公民社會相關的是非政府組織 (Non Governmental Organization, NGO) 的活動和角色在俄羅斯, 非政府組織發展受限, 對於社會福利制度改革幾乎沒有任何影響力 75 以非政府組織參與全民計畫為例, 理論上非政府組織應參與政策制定過程, 支援社會服務和監督政府落實政策但實際上非政府組織和商業團體在諮詢委員會的席次少於政府官員, 影響力有限再者俄羅斯的非政府組織缺乏經驗和資金, 無法有效支援政府實行社會服務最後是監督政府落實政策的責任, 從圖 4-2 可看出政府所設計的情況是非政府組織將透過公眾院來監督政府, 反應民意, 在政府有效控制公眾院的情形下, 非政府組織監督政府的成效大打折扣 Linda J. Cook and Elena Vinogradova, NGOs and Social Policy-Making in Russia s Regions, Problem of Post-Communism, vol.53, no.5 (2006), pp Institute for Complex Strategic Studies, the Millennium Development Goals and Russia's National Projects: Strategic Choices (Moscow: Institute for Complex Strategic Studies, 2006), pp

9 圖 4-2: 非政府組織和商業團體在全民計畫中的角色總統全民計畫和人口政策理事會公眾院協調諮詢審議和專家機構商業協會聯邦地區和市級政府 NGO 社會服務執行機構商業機構社會服務 ( 醫療和教育 ) 市民資料來源 :Institute for Complex Strategic Studies, the Millennium Development Goals and Russia's National Projects: Strategic Choices (Moscow: Institute for Complex Strategic Studies, 2006), p.24. 除了非政府組織發展受限之外, 普丁政府還制定法律規定限制非政府組織活動例如從 2003 年開始, 普丁政府處處阻擾非政府組織參與政治活動, 質疑接受國外資助和國外組織互動頻繁的非政府組織合法性和正當性 2006 年因應顏色革命 (color revolution, цветная революция) 的風潮, 俄羅斯國會通過第 18 號聯邦法俄羅斯聯邦註冊法的修正案 (О внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации) 77 中規定, 如非政府組織的目標違反憲法和法律, 或者威脅俄羅斯主權和政治獨立領土統一國家利益者不得註冊至於何者是違反憲法和法律, 哪些行動威脅俄羅斯主權和國家利益, 則由行政機構自由裁量 77 О внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации, Россиская Газета, 59

10 三國家治理能力改善葉爾欽政府最令人詬病的問題之一即是其國家治理能力不足, 這也成為普丁總統大刀闊斧整頓的目標之一, 以企圖挽回人民對政府潰散的信心以下將從稅收和財政平衡建立法律規章和制度及改善失衡的中央地方關係來討論 ( 一 ) 稅收和財政平衡葉爾欽時期人民不相信政府, 所以不願意納稅, 政府收不到稅, 無力支付或延遲發放工資和退休金, 更導致人民不相信政府, 形成惡性循環經濟復甦使得普丁政府稅收增加, 改善財政赤字, 政府開始有能力支付延遲的工資和退休金, 人民逐漸恢復對政府的信心, 因此政府更能進行稅制改革, 收到更多的稅收 2001 年 12 月 31 日通過 198 號聯邦法俄羅斯聯邦稅法及關於稅收和保險金繳納規定的增補和修正 (О внесении дополнений и изменений в Налоговый кодекс Российской Федерации и в некоторые законодательные акты Российской Федерации о налогах и сборах) 78, 從 2002 年 1 月起社會保險由繳費改成收統一社會稅 (Single Social Tax, Единый социальный налог) 的方式繳納統一社會稅屬於聯邦稅的一種, 它合併了三個國家預算外的社會保險基金的保險費, 即退休基金社會保險基金和強制醫療保險基金, 改用納稅方式繳交統一社會稅由雇主繳納, 按員工薪資所得分成三級第一級是員工年工資所得低於 280,000 盧布者, 按薪資總額的 26% 79 徵收, 其中 20% 用於退休基金,2.9% 用於社會保險基金,2.8% 用於強制醫療保險基金第二級是員工年工資所得介於 78 О внесении дополнений и изменений в Налоговый кодекс Российской Федерации и в некоторые законодательные акты Российской Федерации о налогах и сборах, Россиская Газета, 79 從 2005 年 1 月 1 日起改成現制之前是薪資總額的 35.6%, 其中 28% 用於退休基金,4% 用於社會保險基金,3.6% 用於強制醫療保險基金 60

11 280,000~600,000 之間者, 固定繳納 72,000 盧布和超過 280,000 盧布的 10% 第三級是員工年工資所得超過 600,000 盧布者, 固定繳納 104,800 盧布和超過 600,000 盧布的 2% 80 表 4-4 是年之間俄羅斯政府財政和社會支出表, 從 2000 年開始俄羅斯政府財政平衡, 盈餘快速增加,2005 年的盈餘甚至是 2000 年的 10 倍特別是 2002 年實行統一社會稅後, 社會繳款 (social contribution) 部分急遽成長, 是 2001 年的 2 倍由於政府收入增加, 各項社會支出也隨之增加, 雖然其佔總支出的百分比並無太大成長表 4-4: 年俄羅斯政府財政和社會支出單位 : 十億盧布政府總收入社會繳款佔總收入百分比 (%) 政府總支出盈餘社會支出項目住房和公共設施佔總支出百分比 (%) 健康醫療佔總支出百分比 (%) 教育佔總支出百分比 (%) 社會保護佔總支出百分比 (%) 資料來源 :International Monetary Found, Government Finance Statistics (Washington DC: IMF, 2001, 2002, 2003, 2004, 2005, 2006). 80 ISSA, Social Security Programs Throughout the World: Russia (Geneva: International Social Security Association, 2008), 詳請參閱附錄 ) 61

12 受惠於經濟復甦, 加上政府徵收賦稅的能力增加, 政府財政壓力逐漸減緩, 不但逐漸付清拖欠的薪資退休金和補助金, 亦逐年提高公務人員, 醫護人員, 教師的薪資退休人員的退休金和各項補助金 ( 可參考表 3-7) ( 二 ) 法規和制度自 2000 年開始, 俄羅斯政府推行一連串的社會政策立法, 在 2001 年底通過許多和社會政策改革相關的法律例如 2001 年底通過 197 號聯邦法勞動法 (Трудовой кодекс Российской Федерации) 81, 這是蘇聯解體以來第一次修改勞動法新的勞動法開放臨時契約, 管理者可解雇勞工, 降低工會影響力, 採行最低工資制, 減少企業津貼補助的責任又如 2001 年底通過三個和退休金相關的聯邦法律 :166 號聯邦法俄羅斯聯邦國家養老保障 (О государственном пенсионном обеспечении в Российской Федерации) 號聯邦法俄羅斯聯邦強制養老保險 (Об обязательном пенсионном страховании в Российской Федерации) 號聯邦法俄羅斯聯邦勞動退休金 (О трудовых пенсиях в Российской Федерации) 84 新的養老保險將由基礎部分養老金( 固定給付 ) 保險部分養老金 ( 和工作繳交保費有關 ) 和積累部分養老金 ( 個人帳戶基金運用情況 ) 組成此外還有 198 號聯邦法俄羅斯聯邦稅法及關於稅收和保險金繳納規定的增補和修正, 社會保險由繳費改成收統一社會稅的方式繳納這一波依照格列夫計畫精神進行的立法風潮延續至 2004 年, 普丁政府所計畫的社會福利架構逐漸成形 81 Трудовой кодекс Российской Федерации, Россиская Газета, 82 О государственном пенсионном обеспечении в Российской Федерации, Россиская Газета, 83 Об обязательном пенсионном страховании в Российской Федерации, Россиская Газета, 84 О трудовых пенсиях в Российской Федерации, Россиская Газета, 62

13 ( 三 ) 中央和地方關係葉爾欽時期因為不對稱的中央和地方關係, 中央政策時常被地方抵制而無法落實, 又或者因為各聯邦主體之間的差異性過大, 有的很有錢, 有的很窮, 因此中央所擬定之改革政策無法確實執行所以, 改革中央和地方關係成為普丁政府的當務之急 2000 年普丁總統執行兩項改革中央和地方關係的措施, 一是改組聯邦院 (Federation Council, Совет Федерации), 另一是設立七大聯邦區, 聯邦區區長由總統直接指派全權代表擔任俄羅斯的國會為兩院制, 上院代表各聯邦主體的利益, 稱為聯邦院, 共有 178 名議員, 每 89 個聯邦主體各選出兩名 85 原先在 1993 年的第一次聯邦院選舉中, 各個聯邦主體的兩名代表由人民直接選舉產生, 後來在地方施壓下,1995 年起的聯邦院議員代表, 將由聯邦主體行政首長和議會議長擔任, 地方勢力控制了聯邦院, 可以否決不利於地方的法案這樣的情況延續至 2000 年, 普丁總統改組聯邦院, 每個聯邦主體依然推派兩名代表, 一由地方行政首長提名, 經地方議會同意任命, 另一由地方議會推選指派除此之外, 普丁總統設立了由地方行政首長和地方議會議長組成的國家理事會 (State Council), 徹底架空聯邦院的運作另一項改革中央和地方關係的措施是七大聯邦區的設立在葉爾欽時期, 許多聯邦機構的地方分部遭受地方控制, 聯邦政府無力管轄, 因此許多中央政策無 86 法在地方落實 2000 年夏天, 普丁總統決定設立七大聯邦區來解決行政決策無法確實執行的問題聯邦區的區長由總統指派全權代表擔任, 負責管轄和協調聯 85 目前俄羅斯聯邦主體已合併至僅剩下 83 名, 因此聯邦院議員僅 166 名 86 共劃分為七個聯邦區 (Federal District): 中央區 (Central) 西北區 (Northwest) 南部區 (Southern) 伏爾加沿岸區 (Volga) 烏拉爾區(Urals) 西伯利亞區 (Siberian) 遠東區 (Far Eastern) 63

14 邦機構地方分部的運作, 確保聯邦機構地方分部確實執行中央決策和命令年貝斯蘭 (Beslan) 事件後, 中央政府管控地方事務的能力進一步擴大聯邦院通過修正案, 授權總統提名各聯邦主體首長, 再經由各聯邦主體議會同意即可, 如聯邦主體議會兩次否決總統提名人選, 則總統有權解散地方議會進行選舉至此普丁政府成功整合地方分裂力量, 雖然地方政府依然保有一定的自主性, 地方的反對力量降低仍有助於推行中央政府政策普丁總統受益於經濟復甦, 順利解決了政府財政難題, 收編政壇和社會的不同反對力量和改善政府行政效率, 穩定推行其社會福利制度改革, 將俄羅斯由家長式福利國家逐漸轉型成補貼式國家因此接下來的討論主題即是經過八年的改造, 普丁社會福利制度改革的結果如何? 是否確實改善人民生活, 解決社會問題? 人民對於普丁改革的結果評價又是如何? 第二節社會福利改革成效關於普丁政府社會福利制度的評價, 作者將從俄羅斯人民觀感 ( 普丁總統八年任期內, 其社會福利是否改善?), 和普丁政府是否確實解決了葉爾欽政府遺留的社會福利問題, 這兩個面向來分析之一俄羅斯人民觀感俄羅斯科學院社會研究所的學者 Петухов 於 2006 年 12 月在社會研究 (Социологические исследования) 期刊, 發表俄羅斯人民對於在普丁總統任期內, 生活是否有所改變的民意調查調查結果 ( 參圖 4-3) 顯示俄羅斯民眾認為 87 Gordon Han, Reforming the Federation, in Stephen White, Zvi Giteleman and Richard Sakwa eds., Development in Russian Politics (Durham, NC: Duke University Press, 2005), pp

15 在改善失業 (38%) 薪水發放 (43%) 和家庭出生補助 (34%) 這三方面認為變好的人最多, 且認為發放積欠的退休金和工資是普丁任期內最重要的社會成就住宅政策 (42%) 醫療保健 (43%) 和高等教育 (34%) 則是表現最差的前三名比較特別的是無論在哪一個選項, 認為不變的總是占多數即使是滿意度最高的薪水問題上, 選擇變好 (43%) 和選擇不變 (43%) 的人數也只是相同, 並沒有超越認為不變的觀感, 顯示出多數俄羅斯民眾認為在普丁總統任期內的社會福利制度改革並無改變其生活圖 4-3: 在普丁總統任期內, 生活各方面是否有所改變?(%) 資料來源 :Петухов В.В. От монетизации льгот к национальным проектам// Социологические исследования. 12, Декабрь 至於普丁總統任期內的社會福利各領域改革, 俄羅斯民眾的觀感可分成兩個面向一是強烈反對改革措施, 認為改革的推行嚴重損及其生活, 如醫療衛生及住宅領域的改革另一部份的觀感並不完全反對改革, 對於改革仍抱持觀望的態度, 如退休金和教育改革 ( 詳見表 4-5) 65

16 表 4-5: 俄羅斯民眾對於普丁總統任期內各項福利制度改革的觀感 (%) 正確, 將提升生活水平目標正確, 但擔心生活水平將惡化不正確, 生活水平將惡化不知道這項改革退休金教育貨幣化政策醫療衛生住宅和公共設施資料來源 :Социольная политика и социальные реформы глазами россиян М.: Институт социологии РАН, 2007.C.101. 因此, 如以上述兩份民意調查的結果顯示, 俄羅斯民眾並不滿意普丁總統任內的社會福利改革表現, 認為普丁政府的改革並未改善其生活二社會福利問題的解決接下來將討論普丁政府是否確實解決了葉爾欽政府所遺留下來的社會福利問題由於政府財政壓力減輕在第一節中已說明 ( 詳見表 4-4), 因此重點將放在針對性問題解決貧窮和貧富差距, 及人口危機, 這三個問題討論之普丁政府的社會福利制度改革中的一大重點是改善針對性問題, 也就是將有限的資源確實幫助真正需要的人, 然而普丁政府在這方面的表現仍須加強俄羅斯經濟狀況和公共健康 (Russian Monitor of Economic Situation and Public Health, Российский мониторинг экономического положения и здоровья населения) 研究顯示共有 72.8% 的俄羅斯家庭接受社會移轉世界銀行在 2004 年的報告中指出, 俄羅斯政府在社會援助計畫中共花費 4000 億盧布, 卻只有 800 億盧布是用在幫助窮人 88 如以兒童津貼為例, 在 2004 年約半數不需要兒童津貼的家庭領取了兒童津貼, 而約有四分之一貧窮家庭卻無法領取兒童津貼在包含錯誤 (inclusion 88 Восемь лет при Путине//Власть (740), 66

17 errors) 和排除錯誤 (exclusion errors) 的效果下, 89 使得俄羅斯的資產調查後的兒童津貼效率 (targeting efficiency) 不佳, 無法有效減緩貧窮兒童的產生 90 在普丁總統執政的八年內, 俄羅斯人民所得增加, 官方統計數據顯示貧窮人口一直減少 ( 參見表 4-2) 但是, 在俄羅斯貧窮定義始終存在爭議, 雖說依照官方公佈的數據顯示俄羅斯貧窮人口一直減少, 但是依然有將近 29% 的俄羅斯家庭持續接受慈善團體和親戚援助其次是貧窮本質的問題貧窮家庭的孩子無法接受良好的教育和醫療服務, 如在 2005 年有 17% 貧窮家庭的年輕人無法完成高中學業, 最窮的失業公民中, 有三分之一無法完成小學學業這些源由於貧窮而導致的不公平競爭, 將使得他們的下一代依然無法脫離貧窮, 這不是透過再分配機制的現金補貼就能改善, 必須有特別的社會計畫 91 即使貧窮人口數減少了, 俄羅斯的貧富差距問題始終並未獲得解決在普丁的八年任內, 代表貧富差距的 Gini 係數從 2000 年的一路攀升, 至 2007 年 Gini 係數已成長至另一個和所得不均相關的指標是十等分所得差距倍數, 也有越來越嚴重的趨勢 ( 詳見表 4-6), 顯示出俄羅斯富者越富, 窮者越窮的社會現象貧富差距的不斷擴大, 將成為俄羅斯社會動盪的隱憂表 4-6: 年俄羅斯的貧富差距狀況 Gini 係數十等份所得差距倍數 a a 十等分所得差距倍數是指將全國人口按所得收入分成十等分, 所得收入最高 10% 的收入除以所得最低 10% 的收入, 亦是表示貧富差距的指標資料來源 :Центральная База Статистических Данных( 俄羅斯聯邦統計局資料庫 ), 89 包含錯誤是指非窮人也能領取社會移轉給付, 而排除錯誤是指真正需要幫助的窮人卻領不到社會移轉給付 90 Geranda Notten and Franziska Gassmann, Size Matters: Targeting Efficiency and Poverty Reduction Effects of Means-Tested and Universal Child Benefits in Russia, Journal of European Social policy, vol.18, no.3 (2008), pp Восемь лет при Путине//Власть (740), 67

18 人口問題在普丁總統任期內確實獲得改善, 雖然目前人口數依然在下滑中, 但是其減少的速度日漸趨緩受益於經濟復甦和政府人口政策鼓勵, 出生率緩慢提升, 從 2001 年的 9 提升至 2006 年的 10.4, 死亡率亦明顯下降, 從 2002 年的 16.2,2006 年下降至自然增加率雖然還是負值, 但是已有好轉的趨勢為了改善人口問題, 普丁政府亦採開放移民政策, 歡迎境外俄羅斯人踴躍回俄羅斯居住這項政策明顯表現在社會增加人口數的提升,2007 年的淨移入人口數甚至是 2004 年的 6 倍 ( 見表 4-7) 表 4-7: 年重要人口資料總人口數自然增加 a 人口數千分率社會增加 a 人口數 b c b 單位 : 百萬人 b 單位 : 千人 c 自然增加千分率 = 粗出生率 - 粗死亡率資料來源 :Демографический ежегодник России г., Федеральная служба государственной статистики, in figures , Федеральная служба государственной статистики, 總結普丁總統八年任期內的福利改革表現, 發現俄羅斯民眾並不滿意普丁政府的改革結果資產調查未落實, 有限的資源無法使用在最需要幫助的貧窮家庭身上貧窮人口數減少了, 但是貧富差距卻不斷加大, 僅政府財政壓力減緩和人口問題獲得相當程度的改善因此接下來將討論何以普丁政府改革失利, 瞭解目前俄羅斯福利制度改革的侷限有哪些 92 Демографический ежегодник России г., Федеральная служба государственной статистики, p.58, 68

19 第三節社會福利改革的侷限雖然受惠於經濟復甦成功收編政治力量和改善國家治理能力, 普丁政府順利跨越阻礙推動福利制度改革, 但俄羅斯民眾依然不滿意普丁政府的改革表現是否有哪些因素依然阻礙俄羅斯福利制度改革? 以下將說明三個阻礙俄羅斯福利制度改革的因素, 分別是經濟成長的隱憂國家治理能力改善不足和違反人民期待一經濟成長的隱憂受益於國際能源價格飆漲, 俄羅斯經濟逐漸復甦, 人民生活逐漸好轉, 政府財政壓力漸減, 開始有餘力進行大規模的社會計畫, 因此經濟成長是普丁政府進行改革措施, 爭取民心的前提條件現今俄羅斯的福利計畫財政來源主要依賴能源出口所得, 特別是穩定基金穩定基金自 2004 年成立以來金額累積快速, 從 2004 年的 180 億美元, 至 2007 年已經高達 1568 億美元面對如此驚人的金額, 普丁政府決定更有效地利用穩定基金進行國家社會投資在 2007 年 3 月 9 日的年的總統預算咨文中, 普丁總統提到要將穩定基金一分為二, 拆成儲備基金 (Reserve Fund, Резевный фонд) 和國家福利基金 (National wealth found, Фонд нациального состояния) 93 在 2007 年 4 月 26 日的俄羅斯國情咨文中, 普丁總統更明確說明穩定基金將來的發展和職能分工, 提出將所有的石油天然氣收入分成三部分第一部份是儲備基金, 其目的是有效降低因能源價格猛跌而產生的經濟風險, 維持國家經濟穩定, 控制通貨膨脹, 提高人民經濟收入第二部分收入應歸入聯邦預年國情咨文的英文版中, 國家福利基金的英文為 National Prosperity Fund, 在 2008 年 2 月 1 日基金正式成立後, 財政部的網站英文名稱更改為 National Wealth Fund ; 儲備基金的英文是 Reserve Fund, 俄文是 Резевный фонд. 殷紅, 俄羅斯國家福利基金的建立及意義, 俄羅斯中亞東歐研究 ( 北京 ), 第 3 期 (2008 年 ), 頁

20 算, 首先用以支付大規模的社會問題第三部分是未來基金, 將用於提高人民的生活水平和經濟發展, 改善現在和未來的福利狀況, 因此正確名稱應是國家福利基金 94 國家福利基金的主要功用是彌補退休金制度的資金缺口, 提升退休金金額, 改善老人生活和因應俄羅斯老齡化危機普丁提出將國家福利基金的部分資金補充自願退休金儲蓄, 建立公民退休金資本 (пенсионный капитал граждан), 公民每自願繳納 1000 盧布, 政府就在其退休基金的個人累積帳戶裡相對加碼 1000 盧布按照普丁政府的計畫, 年期間平均退休金水平應提高 65 % 以上 95 國家福利基金成為俄羅斯福利計畫最重要的財政來源不僅僅政府財政仰賴能源出口所得, 俄羅斯的經濟成長亦十分仰賴能源產業, 這種過度依賴某一產業的經濟體制面臨危機時將變的十分脆弱, 如近來發生的金融危機所引起的石油價格下跌, 對俄羅斯經濟造成相當大的衝擊雖然普丁總理宣稱金融危機不會阻礙政府實行預定的社會計畫 96, 但是筆者相信多少會有排擠作用產生其次, 從 2000 年開始的經濟成長是俄羅斯人民生活變好, 貧窮人口減少的重要因素, 一旦經濟成長趨緩或是衰退, 對俄羅斯人民的生活影響甚巨除了經濟成長過渡仰賴能源出口外, 俄羅斯的影子經濟活動頻繁亦不利於社會福利改革過高的影子經濟活動, 將使資產調查失真, 進而損及效率, 使得不需要幫助的人可以領取補助, 真正需要幫助的貧窮家庭卻得不到幫助根據 Friedrich Schneider 計算, 年的俄羅斯影子經濟佔國內生產毛額的百分比依然高達 48.7% 97 雖然在年間, 影子經濟有稍微下降的趨勢, 但 94 Послание Федеральному Собранию Российской Федерации-2007г., Президент России, 95 殷紅, 俄羅斯國家福利基金的建立及意義, 頁 Послание Федеральному Собранию Российской Федерации-2007г., Президент России, 96 Разговор с Владимиром Путиным, Правительства Российской Федерации, 97 Friedrich Schneider, Shadow Economies and Corruption All Over the World: What Do We Really 70

21 是晚近卻又開始成長 98 過於依賴能源出口和過高的影子經濟, 成為不利於俄羅斯經濟健全發展的隱憂二國家治理能力改善不足在普丁總統任期內, 國家效能確實增加, 普丁總統有效地修補中央和地方分裂關係, 建立親總統的國會, 收編社會反對力量, 使得普丁政府的政令能夠確實在全國實施然而, 政府各部門或機構貪污腐敗的情況卻沒有改善, 反而有每況愈下的趨勢表 4-8 是年間俄羅斯人民評價社會部門貪污嚴重與否的意見表, 可看出教育和醫療服務是俄羅斯社會部門中比較腐敗的領域, 且有越趨嚴重的傾向教育和醫療服務同時也是普丁任期內改革表現最差的兩項 ( 見圖 4-3) 表 4-8: 年俄羅斯社會部門貪污狀況教育醫療非政府組織公共設施所有數值介於 1-5 間,1 代表沒有貪污,5 代表極度貪污資料來源 :Global Corruption Barometer 2007, 2006, 2005, 2004, Transparency International, 其次是政府效率 (Government Effectiveness) 部分世界銀行每年衡量各國政府制定和執行政策公共服務公民服務和獨立性等的數量, 訂定出政府效率指標, 指標介於 0-100,100 代表效率最高,0 則是代表沒有效率表 4-9 是年波蘭和俄羅斯政府效率的比較波蘭是所有社會主義轉型國家中, Know? Discussion Paper, September, 2006, 98 謝君宜, 俄羅斯影子經濟與貪污之研究, 政治大學俄羅斯研究所碩士論文 ( 民 97 年 ), 頁

22 在社會福利制度轉型方面表現較佳的國家, 因此透過比較波蘭和俄羅斯的表現, 可更清楚瞭解雖然晚近俄羅斯的政府效率有所改善, 但顯然改善程度仍不夠表 4-9: 年波蘭和俄羅斯的政府效率波蘭俄羅斯資料來源 :Governance Matters 2008, Worldwide Governance Indicator, World Bank, 三違反俄羅斯民眾的期待最後是普丁政府所推動的自由化社會福利制度改革, 明顯違背了俄羅斯民眾的期待歷經 70 年的蘇聯統治, 俄羅斯民眾至今仍認為政府在解決社會問題上, 應扮演最重要的角色, 而非個人 ( 詳見表 4-10), 俄羅斯民眾依然期待著大有為的強勢政府除此之外, 俄羅斯缺乏有活力的公民社會, 立法機構淪為政府和官僚利益的代表, 人民意見無法有效傳達, 使之無法認同政府的改革方式表 4-10: 俄羅斯民眾對於誰該負責解決社會問題的民意調查企業家工會政府勞工就業工資離職工作條件專業發展醫療保險退休金住房問題勞動權利和社會保障資料來源 :Тихонова Н.Е. Куда ведет коридор? // Общественные науки и современность С

23 因此, 過於依賴能源出口和影子經濟活動頻繁的經濟隱憂社會部門貪污情況日漸嚴重和政府效率改善程度不夠的國家治理能力不足, 和最重要的蘇聯遺緒 - 人民期待大政府的作為, 這三個因素限制了普丁政府的社會福利制度改革成效未來俄羅斯勢必得解決這三個阻礙, 才能進一步進行社會福利制度改革第四節小結普丁總統上台後, 面對紛亂的社會局勢, 決定延續貫徹葉爾欽的改革方針來改造俄羅斯的社會福利制度歸功於經濟和政治環境的變遷, 普丁政府並未遭遇同樣的反對聲浪, 因而順利推行其改革措施首先是受益於國際飆漲的能源價格, 俄羅斯經濟狀況好轉, 人民所得隨之提升, 貧窮人口數逐漸減少, 政府稅收日漸增加, 改善預算赤字現象, 政府開始有餘力照顧人民生活其次是反對力量的收編, 包含了整頓反對政黨和社會力量從 2000 年開始國家杜馬即被親總統的自由派掌權, 因此政府終於可擺脫左派國會的牽制和杯葛, 進行規劃的制度改革普丁亦意圖控制公民社會的反對聲音, 於是陸續成立了公民論壇和公眾院, 從制度上整合民間力量最後是進行一連串的國家治理能力提升, 其中包括稅收和財政力量整頓, 建立改革的法律規章和制度及改善失衡的中央地方關係在普丁的第一任期中, 在親總統的自由派護航之下, 國家杜馬陸續通過許多重要的社會福利相關法律, 如勞動法等, 普丁政府的改革雛形逐漸成形地方勢力坐大致使葉爾欽政府的政令無法有效實施, 為了改善此一現象, 普丁一上台即透過改組聯邦院和實行聯邦區來削弱地方勢力, 甚至在貝斯蘭事件後, 總統更進一步取得地方首長的提名權, 代表著中央勢力完全控制了地方, 徹底改善失衡問題 73

24 在經濟好轉和反對政治力量縮減的有利環境加持下, 普丁根據其計畫逐步推行社會福利改革然而回顧其任內八年的改革結果, 其成效卻十分有限, 幾乎沒有任何改變 99 首先是人民觀感, 俄羅斯民眾認為普丁最大的社會成就僅是發放拖欠的工資和退休金貧窮人口雖然減少了, 但是貧富差距依然在擴大中, 有限的資源依舊並未用在最需要幫助的貧戶身上, 貧窮的家庭進入不公平的世代循環之中唯一表現較好的是人口政策, 在這八年間人口危機確實獲得顯著改善探究普丁總統任內改革不利的原因, 筆者仍試圖從經濟政治和國家治理三個角度來分析從 2000 年開始, 俄羅斯經濟確實復甦, 每年以不低於 6% 的速度成長中, 但是過於依賴能源出口, 成為俄羅斯經濟發展的隱憂, 特別是俄羅斯政府的福利支出十分依賴出口能源所得, 一旦能源價格下降, 勢必衝擊俄羅斯經濟和福利供應其次是政治部分俄羅斯人民深受蘇聯制度影響, 至今仍期待政府為人民解決所有社會問題, 明顯和政府所推動的改革不符, 再加上俄羅斯仍缺乏有活力的公民社會, 親總統的國會無法有效地為人民發聲, 即使人民對改革結果再不滿, 亦難以改變結果再者是國家治理部分, 普丁政府國家治理能力明顯改善, 重新獲得人民的信任, 是得以進行改革的主因, 然而, 改善的程度依然不夠, 社會部門, 如教育和醫療部門的貪污狀況依然嚴重最後, 普丁政府自 2006 年才開始執行明確的社會福利擴張政策, 如全民計畫之開始運作, 因此筆者認為目前即對普丁政府的社會福利制度改革結果下定論仍言之過早雖然筆者試圖說明俄羅斯人民的觀感和分析改革不利的因素, 筆者依然相信俄羅斯的福利改革結果好壞仍需要較長時間來驗證, 但不失為一個觀察的重點 99 Без перемен//власть (760), 74

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_BK07.ps, page Preflight ( _BK07.indd ) 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 7.3 家庭變遷對健康的影響在經濟起伏時家庭支持十分重要在兩地三岸社會政策一書中魏雁濱曾群在社會排斥一文提及一項研究發現在北歐六國和蘇格蘭家人支持對防止失業青年陷入貧窮發揮重要作用在福利制度相對比北歐較弱的南歐國家如意大利家庭和社會網絡對失業者起較大的支持和保護作用在中國人社會家庭支持也十分重要根據本港社會服務聯會