一穩定期 ( ) 2000 年普丁繼位俄羅斯總統時, 俄羅斯境內的政治和經濟情況已和葉爾欽時期略有不同政治上左派勢力逐漸削減, 親政府之中間政黨逐漸興起, 政治趨於穩定 ; 經濟上由於國際油價持續攀升, 身為全世界重要產油國的俄羅斯經濟逐漸復甦在這有利的環境下, 普丁總統提出改

Size: px

Start display at page:

Download "一穩定期 ( ) 2000 年普丁繼位俄羅斯總統時, 俄羅斯境內的政治和經濟情況已和葉爾欽時期略有不同政治上左派勢力逐漸削減, 親政府之中間政黨逐漸興起, 政治趨於穩定 ; 經濟上由於國際油價持續攀升, 身為全世界重要產油國的俄羅斯經濟逐漸復甦在這有利的環境下, 普丁總統提出改"

否胡
5 years ago
Views:

1 第三章普丁社會福利改革社會福利改革的過程過程和具體內容雖然葉爾欽時期已經針對社會福利進行改革, 但是由於政治環境不穩定和經濟因素, 並未有顯著成效, 且更因行政和立法機關相互競爭爭取選票, 大開選舉支票, 通過許多政府無力負擔的社會福利政策普丁總統上台後面臨混亂的社會福利制度, 不得不持續進行社會福利制度改革普丁總統在 2000 年 7 月 8 日的向俄羅斯聯邦會議提交的 2000 年國情咨文 (Послание Федеральному Собранию Российской Федерации) 中提到 : 國家實行家長制的社會政策, 從國立政治經濟上來說絕對不可能, 從政治來說並不適當必須放棄家長制的做法, 改而刺激經濟發展, 發揮人的潛能, 使其對自己和親人的幸福負責 54 正好說明了普丁政府對於社會福利制度改革的方向和目前俄羅斯社會福利政策的主要問題俄羅斯政府意圖自家長式福利制度, 轉型成補貼式 (subsidiary) 福利制度因此大學 55 本章重點將說明普丁政府的改革過程, 歸納出普丁政府以自由模式作為社會福 National Chengch 利制度轉型目標, 希望引入市場力量取代政府成為主要的福利供應者, 政府將限縮其角色和功能, 僅給予貧窮家庭社會保障第一節普丁社會福利改革的過程 i University 在 2000 年的國情咨文中, 普丁總統指出實施社會政策的原則是社會福利共享和人人都享受的起, 但是援助將首先提供給收入遠低於最低生活水平的居民 56 以下說明普丁時期的社會福利改革過程, 筆者將普丁兩任總統任期分成穩定期 ( ) 社會責任移轉期 ( ) 和政策執行期 (2006-) 三個階段來討論 54 Послание Федеральному Собранию Российской Федерации-2000г., Президент России, 55 指 Esping-Andersen 所提出的自由體制 (liberal regime), 其特色是以市場為中心, 政府只對使用資產調查所篩選出的貧戶提供照顧, 鼓勵個人自市場獲得福利保障 56 Послание Федеральному Собранию Российской Федерации-2000г., Президент России, 36

2 一穩定期 ( ) 2000 年普丁繼位俄羅斯總統時, 俄羅斯境內的政治和經濟情況已和葉爾欽時期略有不同政治上左派勢力逐漸削減, 親政府之中間政黨逐漸興起, 政治趨於穩定 ; 經濟上由於國際油價持續攀升, 身為全世界重要產油國的俄羅斯經濟逐漸復甦在這有利的環境下, 普丁總統提出改革社會福利制度的計畫,2000 年由經濟發展和貿易部部長格列夫 (Герман Оскарович Греф) 所規劃之俄羅斯聯邦政府長期社會經濟政策基本方向 (Основные Направления Социально-экономической Политики Правительства Российской Федерации на Долгосрочную Перспективу) 57, 又稱為格列夫計畫 (Программа Грефа), 明列了普丁政府對於各項社會福利政策改革之方向和目標格列夫計畫改革目標是提昇人民的生活水平, 降低社會貧富差距和增進社會福祉, 特別是教育品質醫療和社會服務表 3-1 是格列夫計畫中有關各項社會福利政策改革的部分, 政策改革的方向走向自由化模式, 政府責任限縮, 只提供有限的資源給真正需要的貧戶, 有能力的個人和家庭需為自身的福利負責, 自市場滿足其福利需求表 3-1: 格列夫計畫的社會福利政策改革政策國家責任生活在貧窮線之上家庭的責任社會 1. 目標針對貧戶給予援助 1. 減少社會移轉和特權援助 2. 提供資產調查後的貧困家庭和孩童補 2. 取消收入援助的資格貼住宅 1. 建立住宅和公共設施市場 1. 負擔住宅和維持住宅的主要支出 2. 提供資產調查後的住宅補助 2. 加入公寓的自治機構 3. 在市場買賣和租賃房屋教育 1. 提供免費的普遍的初等和中等教育 1. 基本標準之外的服務, 需共同付費 2. 提供資產調查後的學生補助 2. 學前或者基本教育之外, 需部分或全額 3. 設定國家標準, 統一國家考試自費 57 Основные Направления Социально-экономической Политики Правительства Российской Федерации на Долгосрочную Перспективу, Бюджетная система РФ, 37

3 醫療衛生退休金勞工 4. 設定教育者的全國薪資標準 3. 提高家庭貢獻水準 1. 提供給窮人最基本的免費醫療服務 2. 建立和管理強制醫療保險 3. 私人醫療保險合法化 4. 管理私人醫療保險實施 1. 保障最低退休金 2. 管理退休金基金金融投資 1. 設定最低工資 2. 提供失業補貼 3. 創造彈性的勞動機制 4. 強制實行勞動契約制 1. 必須加入強制醫療保險 2. 某些醫療服務需共同負擔 3. 可自由選擇加入私人醫療保險 1. 個別差別性的不同退休金負擔制度 2. 個人投資帳戶 3. 定義個人貢獻系統 1. 加入工會談判和罷工的權利 2. 如未依照契約而行的訴訟權利資料來源 :Linda J.Cook, Postcommunist Welfare States: Reform Politics in Russia and Estern Europe, p.156. 格列夫計畫確定了普丁政府的基本社會政策改革方向, 此後的改革皆以格列夫計畫為準則, 不脫其範圍然而, 詳究格列夫計畫的改革內容和葉爾欽時期的改革內容並無不同, 換句話說, 普丁政府的社會政策改革乃是延續葉爾欽政府改革而來雖然普丁總統一上台, 立即發表格列夫計畫, 明白宣示了社會政策改革的內容和方向, 但是回顧普丁總統第一任期, 其最重要的社會政策並非執行格列夫計畫, 而是解決葉爾欽政府留下來的社會問題歷經 90 年代的改革動盪, 普丁總統上台的首要之務就是讓國家穩定下來, 最主要的社會政策是改善積欠的工資和退休金的發放情況, 重拾人民對政府的信心如在 1998 年, 俄羅斯政府積欠公務員薪水高達 200 億盧布, 至 2001 年拖欠金額已降低至 40 億盧布 58 表 3-2 是俄羅斯各產業拖欠薪資的狀況一覽表, 如以實質金額比較, 各產業的薪資拖欠在 1997 年達到高峰,1999 年開始薪資拖欠情況有所改善, 直至 2002 年薪資拖欠情況已改善許多 58 Linda J. Cook, Postcommunist Welfare States: Reform Politics in Russia and Eastern Europe, p

4 a 表 3-2: 年工業農業和營造業拖欠薪資的狀況名目 a 工業農業營造業實質 b 名目 a 實質 b 名目 a 實質百萬盧布 b 百萬盧布, 經消費物價指數調整數值, 以 1992 年 3 月的固定價格為準資料來源 :International Monetary Found, Russian Federation: Statistic Appendix (Washington DC: International Monetary Found, 2003), p.23. b 除了改善工資和退休金積欠狀況外, 普丁政府亦同時進行相關法規的重建和修改 1999 年國家杜馬選舉後, 親總統的團結黨 (Unity, Единство) 祖國- 全俄羅斯聯盟 (Fatherland -All Russia, Отечество Вся Россия) 和右翼聯盟 (Union of Right Force, Союз Правых Сил) 取得國家杜馬多數, 普丁總統終於可以擺脫俄羅斯共產黨對於社會政策改革的杯葛自 2000 年開始, 俄羅斯政府推行一連串的社會政策立法, 在 2001 年底通過許多和社會政策改革相關的法律如蘇聯解體後, 由於受到左派國家杜馬的杯葛, 俄羅斯的勞動法遲遲未修改,90 年代仍沿用不合時宜的蘇聯勞動法, 直至 2001 年底才通過新勞動法二社會責任移轉期 ( ) 在普丁總統努力下, 俄羅斯日趨穩定, 逐漸擺脫過去包袱, 人民開始相信政府能力, 於是普丁政府著手進行社會福利制度改革, 將原本屬於聯邦政府責任範圍的社會責任, 逐漸轉移由地方政府來負責 39

5 2004 年 8 月 22 日, 總統普丁簽字發佈通過第 122 號聯邦法 ( N 122-ФЗ) 59, 又被稱為貨幣化法 122 號聯邦法是俄羅斯聯邦主體立法 ( 代表 ) 和執行國家權力機關一般組織原則 (Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации) 和俄羅斯聯邦地方自治一般組織原則 (Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации) 的修正案, 改變了自蘇聯時期以來, 90 年代惡性競爭下的所實行的社會福利制度根據新法案, 全國享受福利的公民分成兩類, 分別由聯邦財政和地方財政負擔聯邦財政負責二次大戰老兵參戰者和殘疾人士的福利 ; 地方財政負責退休勞工政治受害者和二次大戰後方工人的福利 ( 詳見表 3-3) 60 修法的目標是為了減少和透明化政府支出簡化行政手續讓受益者自由選擇福利項目, 不再受限於實物配給, 和更有效地援助需要福利的人 61 表 3-3: 第 122 號聯邦法的主要內容貨幣化政策前的福利措施維持實物給付改成現金給付聯邦政府財政負擔二戰老兵和參戰者住宅和公共設施半價警衛服務補助免費醫療假牙義肢和交通服務旅遊交通費補助住宅和公共設施半價提供免費的義肢二戰殘疾者每月領取 2000 盧布參戰者每月領取 1500 盧布殘疾免費提供修理和購買義肢免費交通和醫療服務免費提供修理和購買義肢依照殘疾程度領取不同的補助 59 О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон 'Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации' и 'Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации', Россиская Газета, 60 Anastassia Alexandrova and Raymond Struyk, Reform of In-Kind Benefits in Russia: High Cost for A Small Gain, Journal of European Social policy, vol.18, no.2 (2007), pp Овчарова Л.Н. Доходы и социальные услуги: неравенство, уязвимость, бедность. Коллективная монография. Независимый институт социальной политики. М.: ГУ ВШЭ, Г.2 61 Anastassia Alexandrova and Raymond Struyk, Reform of In-Kind Benefits in Russia: High Cost for A Small Gain, p

6 地方政府財政負擔退休勞工政治受害者二戰後方工人電話費和無線電補助療養院補助領取退休金免費假牙和交通補助住房公共設施燃料費電話費無線電天線和火車票半價每月領取補償金財產損失賠償免費交通裝設電話和假牙服務醫療住房公共設施燃料費半價死亡補助零利率房貸醫療服務半價免費交通義肢和假牙服務旅遊交通費補助免費停車依照各地區規定而定依照各地區規定而定依照各地區規定而定安裝義肢的交通和住宿費補助依照各地區規定而定每月領取補償金財產損失賠償其餘依照各地區規定而定依照各地區規定而定資料來源 :Anastassia Alexandrova and Raymond Struyk, Reform of In-Kind Benefits in Russia: High Cost for A Small Gain, Table 1, pp 號聯邦法於 2005 年 1 月開始實施, 引起俄羅斯境內巨大的反對聲浪, 抗議行動在全國各地集結, 反對實施福利貨幣化政策據政府估計, 實行社會福利貨幣化改革之後, 全國貧困家庭將減少 80 萬戶然而, 事與願違, 福利貨幣化政策並未得到民眾支持, 反而引起了全國性的抗議熱潮, 顯然貨幣化政策存在許多問題, 引起民眾反彈福利貨幣化補償機制設計不當, 實際運作上難以實行例如, 對於哪些人可以享有免費搭乘交通工具的福利, 哪些人又該獲得補償, 並未明確劃分, 對實際工作造成障礙當原本的實物給付改成現金給付, 許多人更擔心現金給付可能難抵通貨膨脹的壓力, 等同於福利縮水表 3-4 是 2006 年俄羅斯科學院社會所調查俄羅斯公民對於貨幣化政策的看法, 接近三成俄羅斯民眾認為貨幣化政策將使生活惡化, 持此觀點的比例亦隨著年紀增長而增加 2007 年權力雜誌 (Власть) 引用獨立社會政策研究所 (Независимый институт социальной политики) 的研 41

7 究成果顯示, 有 53% 的俄羅斯家庭認為貨幣化的結果使其生活條件惡化,14% 的家庭認為並無改變, 僅 33% 的家庭認為其生活條件有所改善 62 可看出隨著時間推移, 俄羅斯民眾對於福利貨幣化政策不滿意程度增加表 3-4: 俄羅斯民眾對於貨幣化政策的觀感 (%) 年齡正確, 將提升生活水平目標正確, 但擔心生活水平將惡化不正確, 生活水平將惡化不知道這項改革以上資料來源 :Социольная политика и социальные реформы глазами россиян М.: Институт социологии РАН, 2007.C.102. 其次, 社會福利制度改革內容複雜, 涉及層級廣, 需要各部門以及中央和地方政府的相互協調, 而實際上各方協調並不充分例如, 俄羅斯聯邦健康與社會發展部宣布, 聯邦財政負擔的福利人員的人數約一千四百萬人, 但地方財政負擔的人數卻一直沒有準確的數字聯邦政府和負責改革的相關部門實際上並未完全掌握各級各類享受福利的全國總人數和地區的人數 63 政策改革宣導未落實, 許多人並不清楚改革內容和意義, 見表 3-4,40 歲以下的俄羅斯人高達三成左右並不清楚何謂貨幣化政策一些福利待遇除了經濟性質外, 尚有象徵意義多數人認為, 福利是為國家服務而獲得的獎勵, 是一種社會象徵對某些人而言, 取消福利待遇金錢減少是其次, 重點是失去了社會優越感 62 Восемь лет при Путине//Власть (740), 63 薛福岐, 政治形勢 : 社會改革和社會形勢, 應對挑戰 - 俄羅斯東歐中亞發展報告 2005, 中國社會科學院俄羅斯東歐中亞研究所, 42

8 122 號聯邦法中聯邦政府的責任義務較為明確, 地方政府財政負擔的福利項目則全權交由各聯邦主體自行決定, 如表 3-3 所示, 造成各地方政府運作混亂且 122 號聯邦法規定貨幣化過程中, 不得損及人民現有福利或使人民感到不便, 地方政府為了便宜行事避開麻煩, 往往部分實施貨幣化政策, 部分保留實物給付表 3-5 是 79 個俄羅斯聯邦主體實行 122 號聯邦法律的情形, 完全實行或者不實行貨幣化政策的聯邦主體甚少, 大部分的聯邦主體選擇部分貨幣化, 部分維持原狀多數的聯邦主體維持補助房屋和公共設施, 三分之二的聯邦主體依然提供固體燃料, 二分之一的地區保留牙醫補助, 三分之一的地區並未取消交通補助 64 表 3-5: 俄羅斯聯邦主體 * 實行 122 號聯邦法律的情況退休勞工二次大戰後方工人政治受害者保持實物給付部分貨幣化完全按法律 * 僅有獲得相關資料的 79 個聯邦主體資料來源 :Anastassia Alexandrova and Raymond Struyk, Reform of In-Kind Benefits in Russia: High Cost for A Small Gain, p.161. 三政策執行期 (2006-) 從以上兩個政策推行, 可看出俄羅斯政府逐漸退出社會福利領域, 改由市場力量介入社會福利領域, 成為主要的提供者貨幣化法在 2005 年正式實施之後, 面臨全國性的反對浪潮, 因此普丁在 2005 年 10 月 21 日發佈第 1226 號總統令, 成立全民計畫和人口政策理事會 (Совет при Президенте Российской Федерации по реализации приоритетных национальных проектов и демографической политике), 由當時的第一副總理梅德偉傑夫負責研議國家的社會福利和人口政策 64 Anastassia Alexandrova and Raymond Struyk, Reform of In-Kind Benefits in Russia: High Cost for A Small Gain, p

9 自從普丁總統上任以來, 歸功於石油價格攀升, 俄羅斯的經濟逐漸復甦, 國家稅收和財政日益增多, 政府開始有餘力推動福利政策除此之外, 地方政府領導人改由中央政府指派, 中央政府的權力大增, 可有效協調各部門和各級政府, 更能確實執行中央決策加上政府預算期限改成三年期, 如 2005 年即可通過 2008 年的預算案, 因此重要的社會經濟計畫實行上更有保障在政治上, 俄羅斯境內政治力量逐漸統一, 取得以國家發展為優先的共識 65 至 2004 年底止, 許多和社會福利制度改革相關的法律幾乎已全數通過, 普丁政府的社會福利制度法律架構建造完成 66 在以上的有利政經背景條件下,2006 年 7 月 13 日年俄羅斯政府推行的全民計畫 (national project, национальный проект) 正式上路, 成為目前最主要的社會福利項目全民計畫下包含四個子計畫, 分別是 : 健康醫療教育住宅和農業四個項目, 其目標是提高人民的生活水平, 改善貧窮現象, 政府提供基本的醫療和教育服務, 以投資人力資本表 3-6 是全民計畫下四個領域的具體政策內容表 3-6: 全民計畫內容領域目標政策內容負責機構 1. 加強公共衛初級衛生保健提升醫護人員薪資健康和社生, 降低發病醫生培訓會發展部率傷殘和死改善醫療設施和門診救護服務亡率疾病預防健康 2. 提供方便性和加強臨床治療醫療服務品質預防愛滋病傳染 3. 加強初級衛生母親和孩童的分娩證書保健健康新生兒疾病篩檢 4. 發展預防保健人口政策母親資本計畫 65 Почему именно сейчас предложены такие масштабные меры в социальной сфере? Национальные Проекты, 66 例如 2004 年底通過了 :1. 包含房屋和都市發展法案房貸和房屋修繕貸款規則在內的 27 條和住宅相關的包裹法案 ;2. 和醫療照顧相關的強制醫療保險修正案 ;3. 和農業發展相關的農業發展和農工政策及農業和農產品市場規則的法案 44

10 5. 提高醫療技術育嬰家庭計畫高科技醫療建立醫療中心一般教育鼓勵優秀教師教育部引進創新教育計畫普及網路使用 1. 改進教育, 使之更為現代化 2. 培養人力資教育本, 提供勞動市場所需透過刺激和平衡住宅的需求和供住宅應, 建立房屋市場改善農業體制, 促進農村經濟發農業展, 降低城鄉貧富差距更新學校配備和設施農村校車計畫改善學生的營養狀況中小學和職業增加中小學職業訓練教育高等教育創新大學計畫莫斯科和彼得堡成立兩間商學院西伯利亞和羅斯托夫成立新大學優秀青年優秀青年獎學金軍隊教育軍人職業訓練提高房貸降低利率, 增加貸款金額建設局補助青年成家給予青年房屋貸款或者修繕貸款地區發展增加住房建設和提升市政基礎措施改善公共基礎設施政府保障或以低利貸款補貼合法建商部財政部特定公民住房保證提供軍人殘障人士流離失所的人住房保證發展畜牧業低利貸款發展畜牧業農業部增加豢養相關設備繁殖設備租賃機制對進口肉品進行配額管制鼓勵先進設備進口, 取消進口關稅鼓勵小型農場成立農業信貸合作社經營發展建立農業合作社土地抵押貸款建立農村人力補貼年輕的農業專業人員在農村資源成家資料來源 : 全民計畫 (национальный проект), 普丁時期的社會政策最重視的問題是人口危機和貧富差距, 全民計畫即是針對這兩個問題所端出的解藥, 如農業項目的目標就是促進農村經濟發展, 減少農 45

11 村貧窮人口, 降低城鄉貧富差距和 2000 年的格列夫計畫及 2004 年的貨幣化政策相比, 在全民計畫中政府擴張職能, 扮演較重要的角色, 保證提供最基本的醫療和教育服務, 擴大福利範圍, 然而福利給付方式仍以現金給付為主表 3-7 是俄羅斯聯邦法律規定的基本社會保障, 包括最低工資基本退休金各式各樣的補助津貼和學生獎學金由表 3-7 可得知在普丁八年任期內, 各項社會基本保障金額逐漸提高, 保障項目也越來越多, 如 2007 年新增許多和家庭相關的項目, 代表政府對人口問題的關切程度, 特別是出生率過低的情況, 政府意欲藉由補助的方式鼓勵俄羅斯婦女增產表 3-7: 俄羅斯聯邦法律規定之基本社會保障單位 : 盧布工資和退休金 ( 月 ) 最低工資勞工退休金年老殘疾 a 第一類第二類第三類失親家庭孤兒 / 每個嬰兒家中殘疾或者撫卹金 / 家中每個成員補助金懷孕補助金 (12 週大 ) 懷孕過程補助生產補助寄養家庭補助育嬰的每月補助 ( 至一歲半 ) 第一個孩子第二和以上的孩子兒童在家監護補助

12 寄養雙親補助母親資本計畫 b 殯葬補助獎學金 ( 月 ) 高等教育學生初中等教育和技職體制 a 殘疾分成三類, 分別是第一類 : 半殘, 不需看護者 (2002 年之前為第三類 ); 第二類 : 全殘, 不需看護者 ; 第三類 : 全殘, 需看護者 (2002 年之前為第一類 ) b 母親資本計畫是指從 2007 年 1 月 1 日起, 生育第二胎婦女即可申請補助, 如生育第三胎或者以上, 且以前未接受補助之婦女亦可申請資料來源 :Российский статистический ежегодник г., Федеральная служба государственной статистики, 第二節普丁社會福利改革的內容歷經蘇聯制度的瓦解和 90 年代改革停滯的過程, 普丁時期的福利政策改革仍延續葉爾欽的概念, 排除經濟和政治障礙, 走向自由化和市場化道路歸納普丁政府的社會福利制度改革可發現四個趨勢, 分別是 :1. 福利供應私有化 ;2. 風險承擔個人化 ;3. 支付方式貨幣化 ;4. 管理去中央化 67 表 3-8 是葉爾欽和普丁政府福利改革的比較, 可以明顯看出葉爾欽和普丁的福利制度轉型模式是自由模式, 引入市場力量取代政府成為福利提供者, 政府僅提供資產調查後的貧窮家庭社會保障表 3-8: 葉爾欽和普丁政府的社會福利改革比較自由化社會政策葉爾欽普丁退休金私有化, 個人投資帳戶成立預算外退休基金, 採現收現付制改成政府企業和個人組成的三層制教育去中央化, 私人機構合法化, 公合併高等教育機構, 增加自費生, 獎學金發放以資產調查為增加自費生, 統一國家考試共教育收費主醫療衛生去中央化, 私人強制醫療保險基金, 允許私人費用由保險和個人共同 67 Alfio Cerami, Welfare State Developments in the Russian Federation: Oil-Led Social Policy and the 'Russian Miracle', pp

13 社會援助住宅和公共設施醫療保險醫療機構成立負擔, 政府提供窮人醫療保障, 推行人口政策以資產調查為主去中央化, 僅兒童津貼採行資去中央化, 採用資產調的移轉性支付產調查, 其他補助無資產調查查, 給付為實物和現金給且維持實物給付付混和制取消分配, 使用住宅私有化, 但仍維持公共設建立住宅和公共設施市者付費施補貼場, 逐步收費和蘇聯時期相比, 現在的俄羅斯政府所提供的社會福利項目及範圍減少許多政府將有限的資源, 針對提供給最需要幫助的窮人, 一般家庭的特權被取消價格不再由政府補貼, 改由市場機制決定醫療和教育服務不再免費和全面, 政府只提供基本的服務, 如要求更好的服務, 則需個人付費, 如年私人醫療支出佔總醫療支出的百分比幾乎高達四成 ( 詳見表 3-9) 實物給付被取消, 改付現金社會保障部分, 政府不再是唯一的提供者, 企業主和勞工必須為將來的退休保障貢獻力量退休金制度由現收現付制 (Pay-As-You-Go), 改成由政府 ( 政府根據不同類別, 發放不同的固定給付 ) 企業 ( 工作繳交的保費 ) 和個人 ( 視個人帳戶基金運用情況, 從 2013 年開始給付 ) 三層制度表 3-9: 私人醫療支出佔總醫療支出的百分比 (%) 俄羅斯資料來源 :Health for All Database (HFA-DB), Copenhagen, WHO Regional Office for Europe, ( 房屋和公共設施服務不再由政府免費提供, 建立使用者付費原則, 房屋和公共設施市場已建立, 只能透過市場來買賣租賃房屋, 住戶需透過市場機制得到服務總而言之, 和蘇聯時期政府無所不包, 無所不能的情形相比, 普丁政府選擇讓市場力量進入社會福利領域, 減輕政府負擔, 同時增進效率然而, 歸功於國家稅收增加, 財源充裕, 政府發放更多不同種類的津貼, 金額也提高許多 ( 參見表 3-7) 48

14 第三節小結在種種窘迫的情形下, 普丁於 2000 年就任俄羅斯總統, 開始一連串大刀闊斧的改革措施, 企圖解決歷經蘇聯和葉爾欽時期所遺留下來的政府財政負擔沈重社會政策缺乏針對性等重大制度性問題普丁政府的社會福利改革目標是減輕政府負擔, 促使社會福利制度運作更有效率, 且確實解決重要的社會問題, 如人口危機和貧富差距過大而其主要方法則是透過經濟成長, 提高人民的生活水平, 同時引進市場機制, 政府僅供應最基本的醫療保障和教育服務, 有能力的個人和家庭如需更多服務, 則透過市場機制取得細數普丁任內的社會福利改革, 可粗略分成三個時期來分析其改革內容第一階段是年的穩定期, 此時的重要文件是格列夫計畫, 明白宣示普丁政府的福利制度改革依據及改革目標, 描繪出俄羅斯社會福利制度的雛形在此階段中, 最主要的社會政策是重拾人民對國家的信心受益於經濟逐漸復甦, 普丁政府有餘力發放積欠的工資和退休金, 穩定了動盪的社會局勢, 使人民重新相信政府能力同時普丁政府獲得親總統國會幫助, 陸陸續續通過許多相關福利法案, 為之後的社會福利改革打下良好基礎第二階段是年的社會責任移轉期, 中央政府為了減輕財政壓力, 將許多責任移轉給地方政府承擔, 最主要的社會政策是實施貨幣化法案貨幣化法案重新劃分了中央和地方的社會責任, 許多原本中央政府的責任全轉移至地方政府身上除此之外, 貨幣化法案亦取消了以往實物給付的方式, 社會福利供應將改付現金, 根本改變自蘇聯時期以來的社會福利給付方式 49

15 2005 年 1 月貨幣化法案開始實行, 隨即引起全國性的抗議風潮, 多數俄羅斯家庭認為其利益在貨幣化法案中深受其害因此普丁政府於 2005 年 9 月開始規劃全民計畫, 於 2006 年 7 月開始實施, 進入第三階段 2006 年至今的政策執行期 2000 年普丁剛上台時所做的一連串社會福利制度改革, 如健全法律規章, 至 2006 年已漸趨完善, 普丁政府的社會福利制度開始運作, 其中最具代表性的政策即是全民計畫, 其目標是提高人民生活水平, 改善貧窮現況, 政府提供基本的醫療保障和教育服務以發展人力資本 2008 年普丁所提出的俄羅斯聯邦長期社會經濟發展綱要 (Концепция Долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации), 又稱為普丁計畫 (Putin s plan, План Путина), 中有關社會政策的部分, 基本上即是全民計畫的延續, 其目標也是為了發展具競爭力的人力資本, 提升國民的生活水準政策內容分為人口政策促使健康醫療和教育現代化發展年金和社會救助制度文化發展和形成有效率的勞動市場及居住環境總結普丁總統八年任期內有關社會福利制度改革的過程發現, 其目標和作法與葉爾欽政府並無不同, 目標皆是引進市場力量進入社會福利制度的自由化模式, 政府扮演殘補的角色, 僅保障貧戶的基本生活, 有能力的個人和家庭將透過市場機制獲得福利的滿足和服務因此, 這形成一個相當有趣的問題, 何以葉爾欽政府做不到的事, 普丁政府卻做到了呢? 下一章將針對此問題進行分析 50

21,000 X 126,000 / , ,000 X 7%

21,000 X 126,000 / , ,000 X 7% 喆 21,000 X 126,000 / 6 8 7 21,000 300,000 X 7% 1997 Skeel Dye 1939 Kirk 1958 0 6 0-2 3-6 0 2 3 6 7 9 12 ( ) ( 33 12 3 4 各類類型型環環境境與與設設施施之之規規劃劃與與設設計計各理想早期療育服務之基本需求社政工作醫療復健