國立中山大學學位論文典藏

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1 指導教授 : 張玉山博士 劉常勇博士 我國民間發電業政策開放之研究 研究生 : 戴宏木撰寫 中華民國九十一年六月三十日

2 中文摘要 近年來由於自由經濟發展趨勢, 國際貿易關係密切, 尤其在全球化與加入 WTO 之後產業競爭更形激烈, 各國政府為取得優勢, 紛紛加速產業改革, 並推動國營事業民營化與自由化, 提升績效及降低成本, 以獲得國際競爭力 而英國自 1980 年代以來即開始將電力事業民營化, 由於改革成效卓著, 遂成為各國模仿的對象, 先後有澳洲 美國 北歐 亞洲國家等跟隨 我國電力事業過去由國營事業台灣電力公司長期經營, 是傳統的發電 輸配 配電的綜合電業 雖然台電公司過去對國家經濟建設有非凡的貢獻, 自民國七十年代起由於用電量需求增加, 在新電源開發受阻及民眾環保意識抬頭與阻擋, 致電力備載容量不足, 夏季尖峰時常有限電的發生 為解決缺電問題, 政府責成經濟部研擬開放電力事業由民間參與興建發電廠, 並藉民間充沛遊資及靈活管理機制, 將發電事業自由競爭, 先後完成第一 二與現階段電廠開放民間經營, 開放容量達四分之一, 部份電廠已經商轉成效良好, 也顯示政策逐漸落實達到預期目標 本研究藉由文獻探討並搜集各獲選的民間發電業者, 自參與規劃至建廠期間所面臨困難, 將開放民間電業政策與執行成果整理, 並提出未來規劃電業自由化的見解, 包括開放政策的檢討與困難分析等 未來電廠廠址選擇 輸電線規劃 電力行銷等, 最後提出建議與結論提供發電業者參考 關鍵字 : 電力市場, 民營化, 自由化 I

3 Abstract As the result of the free economic booming in the past years, th international trade relations have became more closed and intense. Especially, the globlization and WTO make most of the industries become more competitive. Each government takes reformation at the industry movement privatization or free economy policy to achieve the cost down and efficiency in order to obtain international marketing advantage.for example,the British government was the first one todeploy privatizatiopn of electricity market Since 1980.Its successful is the pattern of American,Austrian,north Europe and Asia countries. The electricity market is monopolized by the governent-own Taiwan Power Company for more than 50 years.it has the traditional bussinesss including the power generation the transmission the distribution and the sales,which made excellent contribution to this country. After 1980s,with global economic booming, the electricity power demanding is gradually impeded by green party and public that corncern the impact to the environment verywhere on this island. Consequently,without the sufficient power supply,the electricity power shortage was quite often since then.in order to facilitate the efficient management and increase the capacity of the power the government ordered the Department of Economy of ROC to accomplish the de-regulation and privatization of the electricity market.by induced the capital with management skill from local private company,the goal has been achieved with significant progresses.and more competitors.three stages bid increased 9000 mw of power at final,it nearly 25 % of total market, four privates power company was synconization already since Generally speaking,the power deregulation policy is successful and has been gradually move to its target. The beginning of this paper is to probe the difficulties that the private-owned company,though the planning, to the final achievement. By collecting and investigating all the related materials, this paper discusses and reviews the drawback and results of the power deregulation policy. And the main topics are to provide the advise and create new vision for the undergoing deregultion plan,including the analysis and review of the privatization policy,the location decision of new power plans the planning and design for the power distribution,ande marketing of the electricity. The private power companies could use the final conclusionas the advice or references in their future plans Key word:de-regulation, electricity market, privatization II

4 誌謝詞 這本碩士論文得以順利完成, 要感謝的人很多, 首先是恩師張玉山教授, 從論文題目的擬定 研究架構到論文的內容撰寫, 學生獲得張老師非常熱心指導與建議, 包括資料蒐集 研究方向均承蒙老師的指導與建議, 另一位指導老師劉常勇教授對學生撰寫論文方法以及對研究內容提出寶貴意見與幫忙, 才能有豐富內容呈現, 二位恩師教學的態度與馳名遠進的學術地位更讓學生敬佩, 老師為人處世的態度更讓學生終身受用不盡, 此恩銘記在心 其次在論文口試期間, 感謝李清潭所長與黃振聰教授擔任口試委員, 並給學生寶貴的 意見, 並對二位老師學術經驗與獨特見解, 指導學生對產業法制面與財務面的思考方向 使得學生的論文研究能夠更加完備, 學生在此鄭重感謝 在兩年研究所的求學過程中, 特別感謝內人張素真的支持與照顧, 對生活與求學間照 顧無怨無悔, 特別在論文研究期間還有智琳, 昌憲二位子女的關懷與鼓勵, 更感謝企管 理研究所全體教授熱心教導, 蘇永裕 洪素真二位對論文編排校對在此一併致謝 最後, 在我求學過程中, 正逢工作由台北調職赴高雄擔任大林儲煤場場長以及澎湖發電廠廠長 尖山發電廠廠長期間, 是憑個人毅力與內人 二位子女鼓勵下, 在空中飛翔無數次往返台北 高雄 澎湖的路程才完成學業, 感謝家人以及姐妹的支持與鼓勵, 謹以此文, 獻給所有關心我的家人與朋友 戴宏木謹誌於西子灣 民國九十一年六月二十日 III

5 目 錄 中文摘要... Ⅰ Abstract... 誌謝詞... 圖目錄... 表目錄... Ⅱ Ⅲ Ⅶ Ⅷ 第一章 緒論 1 第一節研究目的 2 第二節研究方法及步驟 2 第三節論文架構 4 第二章 電力市場之特性與我國電力市場現況分析 5 第一節電力市場的特性 5 第二節電力市場結構與供需現況分析 9 第三節電力發展與能源經濟多元化 15 本章小結 20 第三章 電力自由化之發展與經驗 22 第一節民營化與自由化之意涵及目的 22 第二節我國政府推動公營事業民營化的目的 25 第三節國內學者對電業自由化與民營化發展之意涵 27 第四節 世界各國對電業自由化之發展經驗 31 英國 31 澳洲 35 日本 37 新加坡 40 美國 40 本章小結 44 第四章我國電力市場解除管制方案 46 第一節電力市場現況 46 第二節落實電業自由化開放政策及相關規範之建立 49 IV

6 第三節 未來電業法通過後之需辦理事項及因應策略 58 本章小結 59 第五章 我國電業自由化與電力開放後之現況探討 61 第一節 政府開放民間電力電廠方案執行 61 第二節 各民營發電計畫執行現況 77 第三節 政府開放民間發電業政策具體因應做法 84 本章小結 86 第六章 開放民營電廠經營困境分析 89 第一節 第一 二階段民間電廠者建廠所面臨之問題 89 第二節 現階段民間電廠者建廠所面臨之問題 100 第三節 第一 二及現階段開放民間發電業所面臨共同問題 102 第四節 台灣電力公司面臨問題分析 110 本章小節 111 第七章 未來民間發電業開放政策規劃方向 112 第一節 從政策面及技術面角度分析 112 第二節 從電力供需平衡角度分析 122 第三節 從產業競爭角度分析 125 第四節 從利害關係人的角度分析 129 本章小結 133 第八章結論與建議 134 第一節結論 134 第二節建議 138 附件一我國民間發電業政策開放之研究發電業者意見調查彙集表 140 參考文獻中文部份 146 英文部份 148 V

7 圖目錄 圖 1-1 研究流程圖 3 圖 2-1 我國現行電業架構圖 9 圖 年度北中南淨尖峰能力及負載配比 13 圖 3-1 民營化前之英國電業結構 34 圖 3-2 重組後之英國電業供應結構 35 圖 3-3 澳洲維多利亞省電力市場架構 37 圖 3-4 日本電力市場架構 38 圖 3-5 美國加州電力市場架構 43 圖 4-1 我國現行電業結構 46 圖 4-2 我國電業自由化後電力市場之基本架構圖 47 圖 4-3 我國電業自由化電力市場整體架構圖 47 圖 5-1 民營發電廠籌備創設流程圖 63 圖 5-2 民營發電廠施工前置作業流程圖 64 圖 5-3 第一二階段發電業申請及審查作業流程圖 65 圖 5-4 現階段開放民間設立發電場方案作業流程圖 66 圖 5-5 我國電力市場改革時間表 68 圖 5-6 發電業籌備創設評選流程 69 圖 6-1 經濟部民間電廠建廠困難協調小組 81 圖 6-2 民間發電業電廠位置圖 109 圖 7-1 產業競爭五力分析圖 125 圖 7-2 電業利害關係人 129 VI

8 表目錄 表 2-1 民國九十年底系統供電能力表 10 表 2-2 歷年台灣地區發電裝置容量與備用容量 11 表 2-3 負載與電源分佈比較表 14 表 2-4 民營電廠發電計畫現況 15 表 2-5 電廠使用各種燃料特性之污染程度分析 21 表 3-1 各國電力解制後之電力業結構比較表 45 表 5-1 民營發電業評審委員會委員民名單 70 表 5-2 台電公司 年度基載及尖載購電需求表 71 表 5-3 第一階段開放民間發電廠作業申請業者基本資料 72 表 5-4 第二階段開放民間發電廠作業申請業者基本資料 73 表 5-5 第一 二階段開放民間發電廠獲准籌設業者基本資料 74 表 5-6 現階段開放民間發電廠作業申請業者基本資料 75 表 5-7 現階段開放民間發電廠獲准籌設業者概況 76 表 5-8 第一, 二 現階段民營發電廠電計畫執行現況 77 表 6-1 第一, 二及現階段方案之比較 106 表 6-2 第一, 二階段民營電廠建廠進度摘要表 107 表 6-3 現階段民營電廠建廠進度摘要表 108 VII

9 第一章緒論 近 50 年來, 我國公營事業對國內經濟發展及財政收入之貢獻卓著 惟伴隨時空及經營環境變遷,1980 年代經濟自由化以後, 在民間財力逐漸雄厚 國際化競爭之壓力下, 加之政府法令之束縛 民意代表的干預 政策包袱及行政決策之牽制, 造成公營事業營運績效普遍不彰 甚至虧損不斷, 已嚴重影響事業之永續發展 若不即時改弦易張, 積極推動國營事業民營化, 以提升企業之經營績效, 將來勢必難以生存 我國民營化政策之形成, 導源於下列三大緣由 :(1)1980 年代經濟自由化理念風行 (2) 先進國家推動民營化已有很多成功案例 (3) 國內政經環境變遷 國內遊資充斥等因素 因此, 行政院俞前院長於民國七十三年六月指示, 今後經濟發展應朝 經濟自由化 國際化及制度化 三方面努力 而民營化之目的, 主要在於調整政府之角色發揮市場機能 開放產業競爭及提升資源有效利用 ( 經濟部所屬事業民營化 P1-8) 由於電力事業建設與經濟發展 民生福祉息息相關, 而充裕 低廉又穩定之電力供電, 不但是良好投資環境的重要一環, 也能降低工業生產成本, 提升出口競爭力, 更能提升民眾的生活品質 隨著我國經濟快速發展, 國內電力需求也急速增加, 到民國 90 年全國用電量已達 億度, 而未來幾年 (91-93 年 ) 全國用電量還會以每年平均 4.4% 之成長率增加 ( 台電公司未來十年經營策略 ) 但是電業法自民國 36 年公佈施行至今已逾 54 年, 且距前次修訂迄今業已三十餘年, 其間由於國際能源情勢與國內經濟社會環境變遷, 許多當年未慮及之層次和法條中未儘周延之處, 已引發諸多難以解決之問題, 同時造成當前臺灣電力市場發展之瓶頸, 例如開發電源計劃 施工進度多被延宕或擱置 因為台電公司為國營事業, 受到各種法規制度之束縛, 無法具有民間業者較靈活彈性之經營手法, 因此在開發電源之進程上顯現出捉襟見肘 一籌莫展之困境 因此經濟部乃於 84 年 1 月 1 日公佈 設立民間發電廠申請須知, 並於同年 5 月 1 日正式接受各民營業者申請, 期間共有二十三案提出申請, 經 發電業評審委員會 多次審查及審查獲通過者之電價競比, 經濟部於同年 7 月份核准七家民營電廠業者興建電廠, 總裝置量為 705 萬瓩, 之後第二階段, 開放購電容量 325 萬瓩, 及現階段民營電廠開發作業辦法, 將申請條件大幅放寬, 不再限定總開放容量, 甚至不再採取電價競比投標, 只要完成環境影響評估審查, 取得土地變更計劃, 即可申請興建民營電廠, 以加速台灣電業自由化進展 1

10 本研究動機, 旨在針對 (1) 第一 二階段已開放民間電廠與現階段開放民間電廠之政策, 所面臨的各階段解除管制及開放政策之措施內容, 及實施後民間電廠所面臨困境做完整分析 (2) 台灣電力公司及民營發電業者在經營上所遭遇的外部環境挑戰, 及內在環境困難問題等, 提出因應建議對策, 俾供有意進入電力市場之經營者參考 第一節研究目的 第一 二階段開放民間電廠總共 1030 萬瓩, 依案定時程進度表全部均需分別於 87.6 及 91.6 間完成 惟目前除了台塑麥寮與長生電力如期商轉, 和平 新桃併聯外, 其餘均尚未達既定政策目標 其所遭受之問題及投資風險, 均逐漸顯現出規劃之初所未能考慮或預期的困難 開放民營電廠作法, 係邁向電業自由化必經之重要階段, 然而加入自由競爭機制及電業解制鬆綁, 面對產業國際化及加入 WTO 產業外移等因素, 原先電力負載預測成長與技術面 政策面的發展等因素間所存在之事實落差, 卻是民間企業或政府部門所始料未及的 因此, 政策規劃與產業外部環境變遷需如何適時修正與調整, 實有深入研究的必要 因此本研究主要目的為 : (1) 第一 二 現階段開放各級民間電廠之政策執行分析及檢討 (2) 台灣電力公司面對民間發電業者之經營挑戰所採行之因應生存之道 (3) 未來規劃電廠及對可能發生進入障礙情況如何突破及因應對策 第二節研究方法及步驟本研究參考政府經濟施政方針及各級相關學術界研究報告, 透過與民間發電業者深入訪談與問卷調查方式, 蒐集現有第一 二 現階段民間發電業者經營現況及台灣電力公司在規劃開放民間發電後所面臨之經營策略調整, 與實際執行成果進行分析比較後, 俾作為政府未來規劃調整民間發電業開放政策之參考 本研究流程如下圖 1-1: 2

11 界定問題及研究範圍 電業民營化自由化檢討 電力自由化之發展及經驗 美國英國日本澳洲新加坡 我國電力市場解除管制方案 我國電業解除管制與民間發電業之問題探討 台電公司與民間發電業經營面臨難題 電業開放政策檢討及未來規劃方向 結論與建議 圖 1-1 研究流程圖 3

12 第三節論文架構 我國開放民間發電業政策之研究, 重點在揭櫫現有電力市場解制後及第一二階段及現階段 ( 以下簡稱第三階段 ) 開放所面臨之問題, 包括 (1) 電力產業市場制度之探討 (2) 世界各國電力解制之發展與經驗 (3) 我國電力市場開放政策方案 (4) 我國開放民間電業及台電公司所面臨之問題 (5) 以及研究未來在現有電力結構下, 如何定開放政策, 並針對現有問題提出建議 本電業開放民間政策研究, 除借重先進國家電業自由化之改革經驗外, 政策開放須本著理想與公平立場, 擬訂出合適之競爭環境, 使得目前民間電業及民營化之台灣電力公司, 能在既有電力架構及政府之能源政策原則前題下, 進行良性公平競爭及獲取合理利潤, 同時使消費者獲得充裕 價廉 質優之電源, 達到供需兩造互蒙其利之目標 本研究報告共分八章 ; 第一章為緒論, 包括研究動機與目的 研究方法與步驟及章節安排 ; 第二章為電力市場特性與電力現況分析 ; 第三章為電力自由化發展與經驗 ; 第四章則對我國電力市場解除管制方案說明及落實電業自由化開放後之問題探討 ; 第五章我國電力自由化後與電力開放後現況探討 ; 第六章目前民營電廠經營困境, 透過與民營電廠業者訪談及問卷調查資料彙整分析, 探討目前民間電廠及台電公司所面臨之經營困境 ; 第七章則對未來民間發電業開放政策規劃方向 ; 第八章結論及建議 4

13 第二章電力市場之特性與我國電力市場現況之分析 在研究我國電力市場開放民間發電業政策前, 有必要先對電力產業之特性及電力市場之開放概況作探討, 以做為本研究各章內容之基礎 本章之結構安排如下 : 首先對電力產業之特性探討, 其次說明電力市場的供需 ; 繼之再說明國內開放民間電業之開放現況, 最後再對於電力與能源經濟之關係, 做深入詳盡的比較分析 第一節電力產業的特性電力產業與經濟發展有非常密切的關係, 不論是士農工商或家計部門 生產部門 ( 廠商 ) 或政府單位一切活動與運作, 均需仰賴電力持續穩定的供應, 以進行正常的經濟活動 因此電的質 量均佳的電力供應, 是電力事業責無旁貸的任務 過去將電力事業為公用事業之一, 其目的在提供社會大眾日常生活與工商業者生產製程所需的電力 在供給量的方面, 必須充分滿足消費者社會需要 ; 在電的品質方面, 其供電應有穩定安全之電力 總括而言, 電力事業是經濟發展的主軸, 因此充裕之電源與價廉而質優之電源, 是現代之工商企業及高科技電子資訊業者不可缺且最重要的基本需求, 故有提出加以探討的必要 一 供給面性質 ( 一 ) 自然獨占電力會伴隨經濟發展與國民生活水準的提高而增加, 其生產規模亦隨之擴大 在電力系統規模不斷擴增的同時, 由於其投資具有的不可分割性, 一般而言, 規模愈大, 愈有效率, 從而導致平均成本的遞減 即所稱之規模經濟的特性, 使得電力事業大多朝向規模經營 由於所需之投資金額龐大, 需要高科技投入, 因而在同一區域內, 政府為了資源 ( 指電力 ) 有效規模的緣故, 一般情況下均有條件限制電力事業的興建, 以避免資源重覆與浪費, 使得電力事業演變成自然獨占的局面 5

14 ( 二 ) 固定資產比重大為滿足消費者及產業成長的電力並達到規模經濟效益, 電力設備需要鉅額之投資來達成以上目的, 故電業成本結構中, 其固定設備一項占相當高之比例, 尤其是基載電廠 ( 如核電廠及大型火力電廠 ), 其固定成本動輒金額高達千億元以上, 且具有沈沒成本 (sunk cost) 的特性, 不可能撤回 如此持續投資的結果, 遂使電力事業成為資本密集的產業之一, 其固定資產經常占總資產百分之九十以上 ( 三 ) 產銷一致性由於電能不容易經濟有效地貯存, 電力事業必須隨時配合使用者任何時段的負載需求 ( 即產銷一致性 ) 因此, 電力事業應根據經濟預測及可能系統尖峰時段的最高負載量來建造, 規劃適切之供電系統及機組裝置容量, 是十分必要的 ( 四 ) 規劃期間長由於興建電廠的期間, 從規劃到併聯高轉發電, 耗時甚長, 使得電廠 ( 特別是基載電廠 ) 規劃投資的前置時間多長達十年以上 因此, 有關電力需求與負載之預測, 均為至少十年以上的長期策略, 與一般生產事業者迴然不同 ( 五 ) 建電廠需要大塊土地及海水冷卻水源一座電廠及其相關設施, 須佔用廣大的空間 例如 : 核電廠需有人口低密度區 ; 燃煤電廠需有廣大土地供做貯煤場及卸煤碼頭 ; 燃油電廠需有大型燃油貯存槽等 其他設施如 : 冷卻海水及生水供應系統 輸配電設備及鐵塔 電廠環境保護設施等, 均需廣大土地面積 ( 汽電共生 氣渦輪機 複循環機組或柴油機組, 則土地面積需求較少 ) ( 六 ) 準公共財特性電力事業的生產與銷售, 符合整體消費 (collective consumption) 之型態, 具有非競爭的 (non-rival) 特性 同時, 電力的銷售適用價格排除原則 (price-exclusion principle), 可以排除消費者任意加入市場而不支付合理費用的可能, 故為 準公共財 6

15 ( 七 ) 能源稀少性且效率受限制由初級能源轉換熱能再轉為電能用來發電, 其使用效率最高約 50 %左右, 而傳統火力機組僅有約 %, 複循環機組效率才可達 40 %以上 由於能源出產國家較為稀少, 石油 天然氣 燃煤等運輸困難, 世界石油蘊藏尚可使用約三十年, 煤蘊藏尚可使用約二百二十年, 天然氣蘊藏尚可使用約五十年, 如何節約珍惜, 是當今最重要的課題 二 需求面特質 ( 一 ) 消費集中性就電力消費型態而言, 其集中性與周期性極為明顯 例如 : 臺灣地區夏日午後, 由於冷氣機的同時使用, 因而形成用電集中的尖峰負載時段 ; 或冬季天氣寒冷 夜間停止消費的離峰負載 ( 二 ) 容易市場區隔 電力, 可依照電壓高低的差異劃分為高 中 低壓電力 因此, 電力事業經營上常採 用差別訂價法, 以區隔消費者市場 ( 三 ) 價格需求彈性不大發電廠所需燃油 燃煤或燃氣, 具有若干替代電力的彈性可能性, 但僅限具有雙重燃料機組 但電力由於有其便利性 即時性, 因此並沒有完全相近的替代品 就一般服務業或家計部門 工商產業而言, 使用之電力更難以他種能源取代 因此, 電價的高低, 往往無法對電力需求數量發生顯著的取捨, 致電力生產者在取得市場控制權後, 可任意藉由價格的提高, 獲得超額的利潤, 是故有必要由政府加以管制 ( 四 ) 引申需求性電力生產主要係供給中間需求 ( 引申需求 ) 的工商業部門使用, 用於家計部門與政府部門的最終消費比例較少, 此種現象在臺灣地區以製造業產品為出口導向的經濟型態格外明顯 根據臺電公司資料顯示 : 臺灣地區近年的電力用戶 ( 指產業電力用戶 ) 消費之電量占全部用電量百分之七十以上 7

16 ( 五 ) 現有國內電力供電南 北不平衡由於台灣地形成條狀, 北部尖峰負載佔 44.8%, 而尖峰能力僅 25%; 中部尖峰負載佔 26.3%, 而尖峰能力僅 33.8%; 南部尖峰負載佔 28.9%, 而尖峰能力僅 41.2% 以上產 銷數據明顯有南北負載不平衡之現象 因此, 每當夏季來臨, 北部所需電力, 均需依賴南電北送, 如此一來, 不但電力長距離轉送, 輸電線路損失不怠, 另外發電燃料結構不平均, 南部燒天然氣較多 ( 南部 大林 興達電廠 ), 造成發電成本較高, 加上線路損失, 在無形中不利經濟調度及負載平衡趨勢, 解決之道, 是在北部興建電廠 ; 但在現在民眾環保意識高漲之情況下, 顯然是十分困難 爰此, 經濟部能源主管當局, 才想藉用民間活躍經濟之力量及充沛資金能力挹入發電端市場, 以期打破存在已久的獨佔電業市場及解決南電北送之電力失衡問題, 此乃訂定開放電業民間之政策緣由 ( 六 ) 傳統電業管制特性傳統上, 電力事業是垂直整合綜合電力, 屬於不完全競爭式獨佔之經營方式 ; 它通常由於缺乏競爭壓力, 在經營上容易造成投資過度或冗員充斥 績效不彰 成本過高等現象 易言之, 在缺乏誘因之制度下, 生產效率或動態效率是很難藉由管制來達成的 台電公司在過去身為國營事業, 但常有扮演政府及球員兼裁判 ( 電力規劃 能源政策 ) 角色之嫌 準此, 改善電力管制有其必要性, 才有可能增進台灣電力市場效率, 提升整體產業在國際上相對競爭力 長久以來垂直整合的電力事業, 有許多在經營上面臨被扭曲的現象, 將因開放民間電業之後, 供電者與消費者之兩端才能獲得較公平合理待遇 8

17 第二節 電力市場結構與供需現況分析 一 電力市場結構台灣之電力事業, 長久以來是垂直整合綜合電業, 由國營的台灣電力公司獨家經營, 其業務涵蓋發電 輸電及配電售電等業別 ; 其營業區域包括台灣 澎湖 金門及馬祖等地區 為滿足未來電源之需求, 自民國 84 年起政府陸續開放發電業, 三階段共有 8 家獨立發電業者進入電力市場, 開放之裝置容量總共 922 萬瓩 因此, 目前台灣之電力市場, 係由一家公用電業及若干家獨立發電業所組成 : 第一階段開放核准七家民營電廠籌備興建共 705 萬瓩 ; 第二階段開放核准四家民營電廠籌備興建共 325 萬瓩 ; 第三階段核准開放核准四家民營業者籌備興建共 291 萬瓩 詳如附圖 2-1 及表 2-1( 九十年底系統供電能力表 ) 在電力需求方面, 根據台電公司統計資料顯示, 我國售電量從民國 70 年的 131,725 百萬度,18 年來成長 3.9 倍, 年平均成長率為 8.0%; 在電力供應方面, 電力系統裝置容量從民國 70 年的 10,158 千瓩, 逐年增加到 90 年 12 月的 千瓩,18 年來成長近三倍, 若與電力需求成長幅度相比較, 則近年來我國電力仍呈供不應求的現象 此時雖然電力裝置容量持續增加, 然因民國 75~88 年平均年成長率僅為 5.2%, 遠遜於電力需求之增幅, 進而促使備用容量率從民國 75 年的 48.3%, 快速降低到 78 年的 14.0%, 到了 85 年備用容量率僅為 5.5% 及 87 年 7.7%, 此一數據顯示台灣地區隨時可能出現缺電危機, 詳見表 2-2 歷年臺灣地區發電裝置容量與備用容量率統計 其他自用 自用發電設備 再生能源 合格汽電共生系統 (498 萬瓩 ) 現有 72 座發電廠 (3,014 萬瓩 ) 及興建中已核准籌建之發電廠 託管水 力發電 廠 第 1 2 階段現段 計 8 家 IPP (922 萬瓩 ) 專供自用 優惠電價躉購 輸電網路 配電網路 供電義務 ( 營業區域為台 澎 金 馬地區 ) 現有 2 家 225 萬瓩 興建 中 3 家 302 萬瓩 籌建中 4 家 395 萬瓩 自用用戶 營 業區域內用戶 圖 2-1 我國現行電業架構圖 資料來源台灣電力公司電源開發處 9

18 表 2-1 民國九十年底系統供電能力表單位千瓩 項 目 裝置容量 淨尖峰能力 千瓩 % 千瓩 % 抽蓄 2, , 水力 慣常 1, , 小計 4, , 燃油 火 力 燃煤 9, , 燃氣 , 小計 20, , 核能 5, , 再生能源 其 他 核能廠全黑起動用氣渦輪機 購入汽電共生 1, 小計 合計 資料來源台灣電力公司電源開發處

19 表 2-2 歷年臺灣地區發電裝置容量與備用容量率統計 民國裝置容量 ( 萬瓩 ) 備用容量率 ( % ) 資料來源台灣電力公司電源開發處 13.2 二 台電公司電力現況 : 1 供電能力 : 台電公司目前 90 年 12 月電力系統總裝置容量為 萬瓩, 淨尖峰供電能力為 萬瓩 說明如下 : 水力方面 : 全省大小水力電廠 40 座共 萬瓩 ( 其中裝置小於 2 萬瓩者, 小水力共 19 座, 歸為再生能源, 容量為 12.1 萬瓩 ) 火力方面 : 本島火力電廠 10 座 ( 含長生 麥寮 ) 合計裝置容量為 萬瓩, 離島 : 澎湖 金門 馬祖, 裝置容量分別為 萬瓩 核能電廠 : 共三座裝置容量為 萬瓩其他發電 萬瓩 11

20 2 區域平衡 : 就區域平衡而言, 中部 南部地區有電力過剩現象, 北部地區之電力嚴重不足, 需由中 南部地區補充, 形成南電北送, 增加輸電線路損失, 降低供電可靠度 尤其以北區機組有大修或故障時更為嚴重, 亟需在台灣北部地區興建機組, 以達到區域供需平衡 3 經營指標 : 台電公司近五年經營項目之成長, 大致上與經濟成長成一定比例, 而盈餘則逐漸下滑之趨勢, 每度售電之成本上昇, 而每度電毛利卻因隨發電成本上昇 ( 燃油 LNG 燃煤價格大幅調漲) 而下滑趨勢 4 未來面臨之經營難題, 由於各類發電燃料成本上昇, 以 90 年度為例, 燃氣成本為 2.75 元, 燃油 1.93 元, 燃煤 0.92 元 ( 不含售電成本 ) 因此燃氣與燃煤價差為 1.83 元, 燃油與燃煤差價 1.01 元, 在現有電力架構中, 如何經濟調度電力, 是影響盈餘或總支出的主要因數 三 電業開放民間發電廠現況 1 第一 二階段開放民間發電廠, 其中 11 家獲選之民營發電業者, 其中有五家由於 建廠受阻 ( 富保和中 富堡 長宏 海度 苗栗停止建廠 ); 另外六家中, 麥寮三 部機已商轉 ; 長生二號機已商轉, 一號機已併聯於 90 年 12 月 23 日商轉移交 ; 和 平氣渦輪機 燃煤機組已併入台電系統, 預計 91 年 5 月及 7 月商轉 ; 新桃於 91 年 3 月 22 日併聯試運轉中 ; 嘉惠正在整地及埋設天然氣中 由以上開放後狀況而 言, 第一階段是為補足民國 86 年 91 年間尚需發電容量 726 萬瓩, 經競比後由七 家業者得標獲選容量為 705 萬瓩 第二階段為第一階段開放作業並未購得 二年度所需發電容量, 短期缺 電問題未獲舒解, 為了配合宜蘭利澤工業區開放民間投資電廠之政策, 而辦理第二 次開放作業 在第二次開放容量包括 年度之 180 萬瓩及 年度 120 萬瓩, 並限在利澤工業區設廠, 經過電價競比之後, 四家業者獲准登記備案, 獲選 容量為 325 萬瓩 2 第三階段經濟部考量在前第一 二階段開放辦法中, 其前置作業所花費時間冗長, 如辦理環境影響評估 廠址土地取得 燃料供應合約 電源輸電線工程與建廠工程 之民眾抗爭 匯率變動 得標價格低於預期 等因素, 造成無法如期完成建廠及商轉, 因此第三次開發辦法中, 已將上述缺點修改, 以要求業者先備齊六大要件, 並 採公告價格方式, 由九家業者提出申請, 四家 ( 星能 森霸 長昌 國光 ) 獲准籌 設 291 萬瓩, 其中長昌因無法繳交運輸前保証金, 已終止購電合 12

21 約 詳見 表 2-3 負載與電源分佈比較表 及圖 年夏季北中南尖峰能力及 表 2-4 民營電廠發電計畫現況 資料來源 經濟部能委員會 圖 年夏季北中南尖峰能力及負載配比 資料來源 台灣電力公司 13

22 表 2-3 負載與電源分佈比較表單位 : 千瓩 區域別北區中區南區合計 負 尖峰負載 11,791 6,914 7,585 26,290 載 百分比 ( % ) 基載能力 3, , , ,092.8 百分比 ( % ) 供 中載能力 2, , , ,912.0 電 百分比 ( % ) 能 尖載能力 , ,749.4 力 百分比 ( % ) 淨尖峰能力 7, , , ,754.2 百分比 ( % ) 資料來源 :90 年長期電源開發方案 p-2-11 台電公司電源開發處 14

23 表 2-4 民營電廠發電計畫現況 階段民營電廠 裝置容量 ( 千瓩 ) 合約商轉日期 ( 月初 ) 現 況 麥寮汽電麥寮 # / 商轉 麥寮 # / 商轉 麥寮 # / 商轉 長生電力海湖 # / 商轉 第一階段 海湖 # / 商轉 和平電力和平 #1,#2 1,297 91/7 試運轉中 花東電力花東 #1,#2 1,000 90/7 政府取消備案 嘉惠電力嘉惠 /7,91/7 施工中 海渡電力海渡 # /7 政府取消備案 海渡 # /7 政府取消備案 苗栗電力苗栗 # /7 政府取消備案 苗栗 # /7 政府取消備案 第二階段 新桃電力新桃 /7 試運轉中 富保和中 /7 政府取消備案 富堡電力 /7 政府取消備案 長宏電力 1,500 89/7 政府取消備案 第三階段 星能電力彰濱 /4 森霸電力豐德 #1,# /4 長昌電力 #1, # /6 國光電力 /6 資料來源經濟部能委員會 取得籌設許可 取得籌設許可 終止購電合約, 待核定中 取得籌設許可 15

24 第三節電力發展與能源經濟多元化 任何一個國家在經濟發展過程中, 都必須依靠充裕之電力來滿足各項經濟活動, 而電源所需之生產元素, 除了天然資源或再生能源外, 大都必須仰賴石化燃料或核能燃料鈾做為能源來轉化產生動力 而台灣地區由於蘊藏能源十分匱乏, 能源自主力極低, 大部份依賴進口, 其中石油自給率更低於 1%, 而本省自產能源中, 除可供經濟開發, 利用初級能源中 ( 水力 煤炭 天然氣及少量石油與地熱 ) 只占我國能源供應量之 3% 左右, 易言之, 我國每年所需之能源約有 97% 以上均需依賴進口 再生能源部份, 目前除了水力之外, 其他在世界上比較有發展潛力的有風力能 太陽能 地熱 海洋能 ( 海洋溫差 波浪 潮汐及海流 ) 及生質能等 目前在地熱發電 太陽能發電 風力發電在技術上已臻成熟並有實際運轉經驗, 然而由於容量與經濟規模, 經濟效益尚難足以與傳統發電技術相抗衡 一 由於我國屬於自有能源極度缺乏國家, 為穩定供應國內能源所需, 故採用能源多元化政策 易言之, 在能源應用上採用分散來源及分散使用原則, 而電力發展所需能源必須持續供應 穩定 安全, 始可能無匱乏之虞 台電公司過去秉持政府政策在國營事業體制下, 燃油或天然氣均向國營事業中國石油公司採購 由於油品過去仍屬獨占市場, 鮮有自由進口的空間, 而天然氣採購方面其購料合約條件十分嚴苛, 採用 take or pay 的原則, 一旦訂定購買數量之後, 不論使用與否, 均需由買方付費, 造成能源調度上發生許多困擾 若經濟外在因素發生變化, 電力調度發生困難, 造成電廠被迫使用高級燃料, 發電成本太高 各項能源特性如下 : 首先, 發電用燃煤全依賴進口, 本省燃煤由於煤層厚度少於一公尺以下, 煤層離地表面太深 存量少, 開採不易, 近年來已停止生產 又由於煤是屬於散裝大宗物資, 進口需依賴大型煤輪運輸, 其裝貨地點分散世界各主要出口港口, 例如澳洲的布理斯班 (Brisbane) 紐卡索(Newcastle) 南非的理查斯彎 Richards bay 印尼的 Samarind Adang bay Tanjung bara, 甚至由美國洛衫磯港 (Los Angeles harbor) 運來 由於燃煤屬於污染性極高之散裝物貨, 貯存不易, 煤堆若不經壓實儲存容易發生自燃現象 ; 每遇強風吹襲時, 煤粉容易隨風飄揚, 造成空氣污染 ; 每逢颱風豪大雨則有煤水溢流之虞 長期以來, 火力電廠廠址與民眾居住地仳鄰, 並未有效隔離, 造成民眾抗爭 16

25 圍廠等事件層出不窮 燃油與天然氣方面, 我國則幾乎全依賴進口, 儲存是靠大型儲油槽或冷凍槽, 在中油公司獨占經營期間, 幾乎毫無價格議價空間, 且因燃油發電成本過高, 相對競爭力薄弱 雖然台塑六輕已開始供應國內油品, 惟舊有輸油 ( 氣 ) 管線產權屬中油擁有, 是完全獨占市場, 受中油公司箝制 天然氣更是賣方市場, 中油公司所訂不拿也要付錢的政策, 早已超出一般行業強勢獨占行為, 也扭曲能源使用原則 核能發電方面, 雖然台電公司之核能發電設備屬於先進而且比較安全的設計, 但由於民眾對於過去美國三哩島及蘇聯車諾比爾核電廠所發生之事故記憶猶新, 民眾反對聲浪一波又一波, 且結合國內外核能學者 民意代表 政治團體 核能電廠所在地鄉民等, 共同走上街頭做反核示威遊行 ; 因此在民國八十九年政權交替後不久, 台電公司核能四廠有停建風波, 雖於事後由大法官釋憲後獲得復工, 但未來在發展及運轉上仍是一個隱憂 ; 諸如核能電廠廢廠 核廢料處理 高放射物質處理與儲存等問題, 政府不得不加以重視及因應 最近 ( 九十一年四月 ) 蘭嶼核廢料儲存場遭受抗爭要求遷離即是警訊 另外水力發電方面, 台灣河川陡峭, 河流不長, 雨量除夏季較豐沛外, 全年雨水並不平均, 幾乎可以利用之水力資源已經完全開發殆盡 而水力屬於天然資源, 開發時難免會破壞天然景觀或自然生態, 但若適切的加以保護, 做好水土保持, 並不完全是天然景觀破壞者 可惜由於水力資源並不充沛, 且水力發電亦不全是為發電而興建, 如農用灌溉, 飲水 防洪皆而有之 因此水力雖是最乾淨之能源, 可惜所佔比例十分有限 另外抽蓄發電, 其功能除了使用核能發電離峰時多餘電力, 將下游河水抽到上端水庫, 於尖峰負載時調節發電, 可減少巨額投資浪費於尖載發電設施外, 基本上並不是一種有長期可靠效益之能源 又在風力發電方面, 目前在雲林縣及澎湖縣各裝設有 4 座風力發電機, 裝置容量共為 2400 KW 由於屬於示範性發電設施, 僅運轉未滿一年 (90 年 11 月運轉 ), 成效如何尚待觀察 風力發電之優點是無污染的再生能源, 在台灣沿海地區之風力, 於秋 冬兩季風速強勁 ; 在夏季則風力甚小, 可利用於發電期間並不平均, 因此供應不穩定 以澎湖地區為例, 雖然風速年平均在 7.5 公尺以上, 但亦有不少時段風力幾乎接近零的期間長達 160 小時以上, 因此, 若要以風力完全取代傳統發電技術是十分困難 目前台灣地區雖正在朝風力發電規劃, 政府在民國 87 年 5 月召開全國能源會議, 17

26 宣佈了在西元 2020 年時, 新能源規劃要達到 1-3% 占比目標, 其後在經濟部能源委員會的主導下完成 新及淨潔能源開發規劃 對再生能源之開發與利用, 作了深入之探討分析, 明確擬訂了各項再生能源之目標 依此推估, 民國 93~99 年間再生能源發電裝置容量每年約有 6 萬瓩, 甚後至 2020 各年裝置容量約為 16 萬瓩, 累計將達 200 萬瓩, 能否達成仍待觀察 綜上觀之, 台灣經濟之發展必須與電力發展結合, 而電力之穩定供應, 有賴於能源之來源多元化, 也就是分散原則 因此我國長久以來, 政府即執行不集中在某一特定地區之能源多元化政策 二 能源與環境污染 : 一般俗稱能源, 係指有高價值之商業能源 ( 許志義, 陳澤義. 能源經濟學, P2), 亦即在日常生活中, 可供買賣交易之能源, 如石油 電力 煤與天然氣等 由於能源在使用上, 除了有正面經濟效益外, 亦有不少負面效益產生, 人們不可不重視 首先在能源使用時, 往往產生環境污染及意外災害發生, 如固體 液體 氣體之污染物, 多少會對人體或自然環境 生態帶來負面影響, 而且通常不容易停止, 越是能源使用量多的國家, 影響越大, 因此須透過國際公約力量或政府公共政策協商, 付出極大之社會成本 諸如, 排放廢氣 全球溫室效應 臭氧層遭受破壞, 以及核廢料處理或儲存所衍生的問題 各種發電方式與污染之關係 詳如表 2-5 電廠使用各種燃料特性之污染程度分析 ( 一 ) 能源是國家發展經濟及一切建設的主要來源, 也是提昇國民生活品質的重要憑據 適度的利用能源, 不但可增加經濟活動力, 而且自然生態環境能獲得生息的機會, 而不致破壞殆盡 ; 而能源政策, 係為確保安全穩定的能源供應以及公平效益的能源產銷過程而訂定, 以保證能源經濟之有效達成, 就台灣自產能源極度缺乏的國家而言, 更有其必要性 能源政策的內涵應包括六大項 ( 許志義 陳澤義, 能源經濟學,1993.8,P78~92) 1 確保能源穩定供應 2 提高能源使用效益 3 促進合理的能源價格 18

27 4 確保能源穩定供應 5 提高能源使用效益 6 促進合理的能源價格 7 防治能源污染環境 8 加強能源研究發展 9 推動能源教育宣導而上述六大原則中, 在執行方面有如下重點 : 1 穩定供應原則: 則泛指來源分散 結構多元化與穩定供應而言 由於能源與經濟工商活動 日常生活密切, 一旦供應短缺, 將造成對國民生活與各類工商業產生重大影響, 僅以基本金屬工業到機械 電子工業停電損失為例, 每停電一小時平均缺電成本上限有 61.85~86.66 元 / 度 ( 見陳澤義, 缺電成本之估計及其在分級電價規劃上涵義 : 台灣之實證, 中華經濟研究院,1994.5,P91) 因此, 提供充裕而穩定之電源, 是現代生活 經濟發展與科技必備的指標之一 2 來源分散及結構多元化原則: 基於雞蛋不要放在同一隻籃子裡之迴避風險原則, 由於進口能源多元化對穩定電力供應十分重要, 以避免因戰亂 罷工或天然災害而中斷所產生負面的影響, 損失降至最低的程度 3 節約能源原則: 指能源有效利用及安全使用, 除了改善能源經濟性外, 尚需注意使用安全 例如節約方面, 使用省電型家電或省電型設施即屬之 ; 但亦應不影響安全為主, 如燈光太弱影響視力即屬之, 應由政府訂定合理之管制措施, 以獲得能源之合理使用 另在開發如風力發電 太陽能發電等再生能源方面, 目前雖效率不符經濟效益, 未來仍須朝提高效率及節約能源方面努力 4 安全使用原則: 在台灣地區, 由於人為疏忽, 造成每年上百人死於感電事故或相關工作意外災害 因此, 有賴於日常用電安全教育宣導, 才能降低負面之影響及各種損失 5 公平效率原則: 合理之能源價格可以正確導正生產與消費的經濟活動, 即所謂合理的負擔成本與效益問題 包括因使用能源所產生的內部與外部成本避免相互補貼, 以追求全體國民之福祉, 藉合理價格與稅制, 以反應能源生產成本及外部成本, 以達到公平與效率之經濟目標 19

28 6 自由化原則: 能源自由化代表建立公平競爭環境或市場機制, 使得生產者以最低成本來滿足消費者需求, 並使代表經濟福利的消費者剩餘及生產者剩餘得以提高 自由化及民營化的目的, 即建立公平與效率之經濟體制下, 使得解除國營事業機構之傳統包袱與低經營績效 高人事成本及冗員充斥 政治性採購弊案 以提高經營績效及國家整體競爭力 7 環保原則: 即在實施能源政策 發展經濟的同時, 能防治污染並兼顧環境保護及生態平衡 否則在獲得經濟成果後, 將可能付出犧牲環境社會成本及生態為代價, 是文明人類所不願意見到的面向 本章小節 由於經濟景氣持續下滑 產業外移 失業率上昇 電力成長減緩, 復又由於開放民間發電廠政策已經核准籌設為 1321 萬瓩, 若均能如期於 93 年中前陸續完成, 則民營發電業將佔台灣電力系統總裝置容量約 25% 左右, 台灣地區供電量將產生嚴重過剩現象 因受限於民間發電業者 (IPP) 購電合約及優先調度之義務, 台電公司所屬之電廠將有許多機組將因發電成本較高, 如天然氣 燃油 燃煤機組 複循環機組, 將會發生閒置無法營運之宭境 又依據 90 年長期開發方案未來 9009 乙案中估計, 於民國 91 年時其負載備用容量率 15% 以上, 於 95 年將高達 30% 左右, 將發生資源閒置 投資浪費之虞 解決之道, 恐須再重新檢討調整新開發電源之腳步, 例如奉核准興建之大潭燃氣電廠工程或相關輸配線工程, 需調整施工時程並考慮延後完工來因應 20

29 表 2-5 電廠使用各種燃料特性之污染程度分析 燃油發電燃氣發電燃煤發電核能發電水力發電風力發電 產生 SOx 有溫排水 空氣污染有 BWR 及 需建水壩影 低噪音外, 其 NOx SOx NOx PWR 有低度 響水土保持 他無 有排溫水 環境影響程度油灰處理後續環保問題 無 懸浮微粒排放放射性污染品較大環境污染則溫排水不易恢復煤塵外溢有溫排水煤水外溢大量煤灰棄置有核燃料及煤水處理問題低放射性儲 及生態保育無 無 FGD 副產品 存之限制 石膏問題 成本特性 固定成本較小變動成本較大易受國際油價波動影響 固定成本較小 變動成本較大 固定成本較小變動成本較大易受燃料價格波動影響 固定成本最大 變動成本甚小 固定成本最大 變動成本甚小 固定成本甚小 變動成本甚小 佔系統比例 18.2% 16.1% 33.4% 17.4% 14.5% 2400kw 及 其他, 占 0.4% 以下 資料來源 : 改自電力與經濟 p -87 及台灣電力公司 90 年長期電源開發方案 21

30 第三章電力自由化之發展與經驗 有關公營企業機構民營化與自由化政策之主張 論點眾多, 惟大部份國內外學者均咸認 : 公營機構缺乏競爭機制 績效不彰 成本過高 冗員太多 決策過程緩慢, 故大多主張民營化與自由化, 甚至暢言自由化之前先改制為民營化論點 期使企業能引進民間之活動力 技術 資金及經營能力, 以提高國營事業經營績效 茲彙整 節錄國內外學者對民營化與自由化的看法 意見如下 : 第一節 民營化與自由化之義涵與目的 一 國內學者對民營化與自由化的研究 ( 一 ). 陳澤義對民營化的解析認為 : 民營化的精神在將公營產業的所有權或經營權轉移民間, 俾發揮企業家精神, 提高經營效率 而解除管制則在尊重市場價格機能, 增加電力市場競爭力量, 提昇消費者福祉 換言之, 民營化係偏重管理機能之發揮, 自由化則偏重在市場機能發揮的健全性 ; 前者通常是後者施行的必要條件 ( 陳澤義 1995 電力產業的挑戰與突破 P ) ( 二 ). 吳文弘對民營化之定義 ( 公營事業民營化 2000 P30-42): 民營化的目的, 就是要導入自由競爭的觀念, 提高企業競爭效率, 降低企業成本, 並提高產品與服務品質 一般人對 民營化 這個名詞的瞭解多僅限於 所有權 由國家移轉至民間經營的情形 然而廣義的民營化, 其包括了 公部門 或 公服務 的私有化 (Privatization) 或去國際化 (De-nationalization) 的各種情形, 民營化的類型多彩多姿, 包括公營事業出售資產, 政府出售持有公營事業之官股 外包方式委託經營, 以及近日來頗受注目的 BOT 專案特許經營方式等 ( 吳文弘公營事業民營化 P30-42) ( 三 ). 江炳坤認為 : 公營事業民營化的政策, 除了可以提升公營事業的經營績效外, 更重要的是可以使國家資源之配置更合理 同時也是產業自由化 競爭政策得以落實的必要配套措施 同樣的, 不論全球化的發展, 或者區域化的推動, 產業開放競爭的自由化也已成為情勢所趨, 這也是獨佔性公營事業必須面對民營化的洗禮 ( 周添城台灣民營化經驗序一,1999.1) ( 四 ) 周添城認為 : 無論從台灣政治的現實或國家資源分配, 都指出了公營事業民營化之重要性 ( 周添城台灣民營化經驗序二,1999.1) 22

31 ( 五 ). 薛琦 胡仲英認為 : 公營事業民營化, 是經濟自由化 國際化的一環, 目標在發揮市場機能, 調整政府角色, 除去不必要的管制, 使事業本於企業化原則經營, 資源得到最佳配置, 以提升運用效率 自由化簡單的說, 就是減少政府參與經濟活動的程度, 去除不必要的管制, 發揮市場機能 ; 國際化, 就是經濟活動符合國際規範, 給予外國人國民待遇 隨著經濟自由化與國際化腳步的加速, 產業開放程度日益提高, 加以科技不斷創新與進步, 事業將面臨更激烈的市場競爭 在這種企業競爭的大趨勢下, 公營事業惟有儘速移轉民營, 及早解除五花大綁, 回歸企業體制, 才可以因應挑戰, 永續經營 ( 周添城台灣民營化經驗序二 P31-33) ( 六 ) 鄭溫清認為 : 由於民營化為提升國家競爭力重要的一環, 屬政府施政的重大工程, 在自由化 國際化的潮流下, 公營事業如果不能跳脫出傳統經營窠臼, 甚至仍維持公營型態, 最後均將難以生存 ; 其結果不但是國家社會的損失, 也是員工個人之損失 ( 周添城台灣民營化經驗序二 P ) ( 七 ). 張玉山認為 : 自一九八 年代以來, 隨著減少政府干預 尊重市場機能理念的發展, 世界各國紛紛採行自由化措施 ; 而我國為順應世界經濟發展趨勢, 構建企業公平競爭環境及促進社會資源使用有效率, 公營事業民營化即成為我國既定的政策 ( 周添城台灣民營化經驗序二 P271 ) ( 八 ) 陳朝威 ( 民國 79 年 ) 指出, 在政府推動國際化及自由化之潮流下, 政府在經濟活動中之角色應儘量減少, 藉以提高整體經濟效率 而民營化也可透過政府服務之外包, 民間投資國宅及政府出售土地或資產等進行, 而公營事業所有權及經營權之轉讓也包括在內 ( 公營及民營化吳文弘 2000 年 P.34) 二 國外學者 ( 一 ). 愈來愈多的國家與人民相信, 市場在愈自由的條件下運作, 將更有效率, 具有競爭的經濟體系, 將比管制或計劃性經濟體系能夠創造更多的財富, 許多國家已將國營事業開放為民營化, 期能獲致因自由競爭所帶來的效益 (Phillip Kolter Marketing Management ) ( 二 ) 余序江認為 : 過去世界各國電力事業, 皆是受政府經濟 ( 即價格 ) 管制的地區壟斷事業, 因此電力事業被稱為 公共事業 其主要特點, 是有獨家經營的權利與投資回報的保障, 也有接受價格管制與供應電力之義務 23

32 為發揮發電事業整體綜效, 許多事業組織是發 輸 配三業重點整合的 ( 即綜合電業 ) 但近十年, 發電業有十分劇烈之轉變趨勢 : 即自由化, 取消業者進入市場限制 ; 解除管制, 去除價格管制, 轉由市場調節 而轉變主要推動力是 : 政治理念走向自由開放市場經濟 ; 全球劇烈經濟競爭, 造成要求低廉電價壓力 ; 發電業規模經濟之消失 ; 發電容量過剩, 導致電力事業互相競爭 資訊科技發展, 減少電網操作之複雜性 (Oliver,Yu,Sri Consulting 電力事業長期發展策略研討會 ) ( 三 ) 自由經濟思想之衝擊 : 陳澤義 許志義 鄭德珪認為 :1960 年代, 新興古典學派布坎南 (J.M.Buchanan) 及費利曼 (Milton Friedman) 指出, 政府須儘量減少市場干預, 避免 政府失靈, 理由是公職人員與民間企業經理人相同, 皆具有自利心, 會謀求個人利益 因此, 認為政府固須執行公權力, 補足市場機能不足之弱點, 但卻不宜對政府有過高之期望 因此, 在 1970 年代, 歐美經濟已產生若干變革 : 生產力導向改為消費導向 ( 由生產成為行銷導向 ); 透過談判達成自由競爭 ; 全球資本技術之交流大為提高 由於前述外在環境的變動, 各國原先以管制為主軸之產業與電力政策, 已不再能提高產業競爭力, 也由於對產業過渡管制, 勢將削弱業者之競爭實力, 並造成企業壟斷力量的增加, 不利於長期經濟發展 解決之道, 唯賴正確的自由競爭政策, 俾打破市場的人為進入障礙, 提高經濟體系競爭之程度 ( 電業變革與台電經營策略 P1-4) 24

33 第二節我國政府推動公營事業民營化之原因 一 因應經濟自由化 國際化與制度化之趨勢 美國在 1984 年, 為挽救外貿收支失衡, 通過貿易關稅法 該法案主要內容即為強調貿易上之 互惠主義, 要求貿易對手國放棄保護性產業政策, 提供美國產品公平銷售與競爭管道, 否則即施予報復措施 因此我國公營事業, 訂有之保護措施必須逐步取消 二 1991 年我國公平交易法規定, 除法律另有規定外, 公營事業應受公平交易制度之規範, 不得享有市場之特殊地位 加上政府更積極加入 WTO 之壓力, 公營事業勢在必行 三 1980 年代起, 全球先進國家經濟, 快速朝向自由化發展, 而公營事業普遍缺少彈性與效率問題, 很快被凸顯 ; 反觀民間企業之效率 活力與經濟實力, 舉世共賭 因此大家也體認到, 只要公共事業有適當監督機制, 則交由民間經營, 其服務品質 價格及成本將可以更低廉 因此, 更加速推動民營化之熱潮 四 英國政府, 自 1980 年起, 率先推動民營化後, 至今先進國家多達 8500 多家國營企業完成移轉民營, 實施成效良好, 成本降低, 經營普遍有轉虧為盈之現象 當前許多經濟學家, 如奈思比及波特教授等人, 均在著作中鼓吹自由化 民營化, 並主張民營化是提升國家競爭力之要務之一 五 公營事業來自民間企業 民眾與社會團體之壓力 由於人民生活水準提高, 消費者意識擡頭, 並常藉參政機會或強大購買力來表達意念, 諸如要求改善品質 價格訂定等, 如油品 電 交通運輸費率, 否則即應開放民間參與競爭, 例如民間加油站即為一例 另外, 民間資本日益累積, 在外在環境競爭激烈下, 企業為降低各種成本, 也要求公營事業降低產品之售價 又民間資本雄厚, 由民間參與上游整合慾望提高, 更加速公營民營化主要原因之一, 例如台塑六輕及中華電信開放民間經營即為一例 六 公營事業不符合企業化經營原則, 缺乏追求利潤動機 由於公營事業長期受法律保障與制肘, 經營效率低落, 並逐漸失去競爭市場 又部份公營事業制定企業發展政策時有 裁判兼球員 之情形, 造成不但無法達成原預期政策目標, 反而成為政策之包袱, 時有所聞 公營事業之從業員工, 以公務人員身份自居, 一切升遷 調薪追求比照一般軍公教人員, 反而較不注重企業之生產力 獲利力及營運狀況 七 公營事業背負政府政策任務, 且決策程式冗長, 受到相關機關過度干預 例如 25

34 政府為照顧特定消費者 ( 如軍人半價優待電價, 離島地區售電賠本經營等 ) 限制採購對象, 政府對能源或物資訂定安全存量 而資金積壓等均會影響企業營收 公營事業所訂之政策, 往往有背負政策性任務, 而且相互間不協調或已過時, 造成公營事業經營策略與政策不符, 以致脫離經營目標 公營事業受到法律規章之規範限制及民意機關之監督或干預, 當政策與目標有衝突或不一致, 則需透過冗長之溝通協調或化解阻力, 造成喪失經營之契機 因此, 在國際化趨勢及自由化經濟潮流下, 勢必須對過去因為獨佔的市場開放, 以解決經濟效率, 提升社會資源之利用 而民營化就是為了促進市場之機能, 鼓勵自由競爭, 增強國際間之競爭力 八 公營事業缺乏經營自主權, 董事會無法發揮決策功能 公營事業受限於政府相關法規, 例如公平交易法 政府採購法 審計法 預算法等, 對人事管理 營繕工程 財務採購 內部組織調整及營業項目變動均缺乏自主權 此外, 公營事業之董監事大多來自行政部門現職官員, 多屬政治酬庸兼任性質, 較缺乏專業經營知識或經驗, 以致無法發揮董事功能 ; 而民營化適可大幅提升事業之經營自主權, 對事業及員工發展, 均有正面之影響 26

35 第三節 國內學者對民營化與電業自由化之意涵 一 國內學者之研究 ( 一 ) 張玉山與俞慧芸認為 : 觀諸電力產業自由化政策的意涵, 除了產業結構透過業務分類切割 (un bonding) 以及民營化 (privatization) 等方式重新調整以外, 同時亦伴隨著開放產業中, 不具有規模報酬經濟之部門的市場進入限制 (deregulation) 並導入競爭機制, 進而將自然獨佔部門的影響, 降低在核心範圍內 ( 張玉山 俞慧芸, 電業自由化電力交易制度, 電廠經營研討會 P1-1) ( 二 ) 陳士麟也認為 自由化與民營化為台灣電業發展必經之路 ( 電力事業發展策略研討會 , P44) ( 三 ) 吳再益建議 電業自由化是民營化的基礎, 建議國內電力事業應充分自由化後, 才致力於民營化 ; 亦即主管機關必須先將電力市場自由化及台電公司角色加以定位後, 方能推動台電公司民營化, 如此將可確保電業自由化及民營化之成果 ( 電力事業長期發展策略研討會 ) 二 政府機構對電業自由化之政策 ( 一 ) 我國在民國 85 年國家發展會議的總結報告中, 也提出 加速公營事業的民營化, 並且明確的指出要促進公營且具獨佔性產業之自由化 : 對於石油 電力 電信 郵政 菸酒等公營且仍具獨佔性之營業項目, 應儘速訂定市場開放時間表 ; 大幅解除公營事業所負擔之政策任務, 並停止相關補貼, 皆明確地指出我國電力產業自由化與民營化的未來方針 許志義 鄭德珪也認為, 為引進民間資金和高經營績效, 世界各國的公營電力事業多走向自由化與民營化 許多已開發國家因此一轉變, 電力產業之生產力已大為提高, 而供電安全和環保措施亦更為加強, 我國長久以來雖擁有績效良好的國營電力事業, 但亦呈現出電力短缺及效率下降等公營事業的問題, 所以當前發展首重 自由化, 藉多元競爭及民間參與, 進一步提升供電市場的效率 ( 電業管制變革與台電經營策略 P15) ( 二 ) 我國在民國 87 年 5 月間開了 全國能源會議, 在兼顧經濟發展 環境保護與能源穩定之前提下, 制定能源政策與目標 該重要會議中, 與電業發展相關之主要結論有三項 : 27

36 1. 編印 能源政策白皮書, 加速推動能源事業之民營化與自由化 2. 研究於 電業法 中增列 成立電力交易所 建立電力交易制度 及 分割配電業 等促進競爭相關規定 3. 檢討相關獎勵措施, 積極利用 能源基金 及立法中的 電力基金 等條例中之租稅獎勵規定, 加強對環境友善 (ECO-friendly) 科技的研發及產品推廣 ( 三 ) 88 年 6 月 9 日, 行政院劉副院長對電業自由化規劃方向的三點指示 : 1. 電業自由化的規劃應尊重市場機能, 避免人為不必要的枝節限制 2. 電業法的修正應朝簡化管制的方向進行 3. 政府所應介入者, 應著重於能源政策之落實及建置一個公平的競爭環境, 例如 : (1) 規範輸電業不得拒絕代輸 (2) 代輸價格應合理 (3) 偏遠地區供電無虞 (4) 燃氣與燃煤發電廠間燃料成本之價差, 應有平衡的機制 ( 四 ) 公平交易法對於我國電業自由化亦持贊成之態度 首先公平交易法對獨佔企業有如下規定, 依據公交法第五條對獨佔之定義說明如下 :(1) 事業在特定市場處於無競爭狀態, 或有壓導性地位, 可排除競爭之能力者 (2) 二以上事業, 實際上不為價格之競爭, 而其全體之對外關係, 具有前項規定之情形者, 視為獨佔 因此公平交易委員會對於公平交易法與電業自由化之間所持原則如下 : 1. 在電業自由化完成以前, 台電仍具有獨占地位, 其營運作為須受公平法嚴格規範 2. 即使電業自由化完成, 台電並已移轉民營, 其營運作為與一般事業相同, 仍然受到公平法規範 3. 在電業自由化政策推動過程中, 公平會本於競爭政策主管立場, 曾經表達以下見解 : (1) 支持開放發電業 售電業之競爭 (2) 具獨占性質之輸 配電業, 宜自台電公司分割出來獨立經營 贊成輸電業維持一家經營, 但配電業宜維持分區適度競爭 (3) 電業自由化步驟應優先於台電民營化進行, 或同步進行 (4) 電業自由化或台電公司民營化後, 宜解除台電公司負擔之 政策性任務, 俾助於回歸市場機能運作 至於 政策性任務, 則由主管機關 28

37 提供政策誘因方式加以達成 (5) 為建立發電業競爭機制, 支持核能電廠與水力電廠自台電公司各分割為單一公司 ; 嗣後再視情況逐步實施民營化 ( 五 ) 行政院於 85 年 7 月 25 日第四次修正能源政策, 其目的則在兼顧當前環境 本土特性 未來前瞻性 大眾接受性與其中具體可行性的原則下, 建立一個自由 秩序 效率與潔淨的能源供需體系 並明確揭示政策六大方針 : 穩定能源供應 提高能源效率 開放能源事業 重視環保安全 加強研究發展 推動教育宣導 每一政策方針下, 除仍具傳統宣示性之條文內容外, 並將配合法令規章 價格制度 租稅制度 金融制度 效率標準和環保標準等政策工具之檢討與修正, 協調各部會落實各項條文及具體執行措施 為落實開放能源事業, 能源政策條文及執行措施如下 : 政策條文 : 推動能源事業自由化與民營化, 並建立公平合理之經營環境 執行措施 : 1. 檢討並增修訂油氣 電力等能源相關法規制度, 以建立公民營企業公平競爭之環境 2. 推動電力事業自由化, 開放民間設立發電廠, 並逐步開放發電業自由競爭及電力代輸 3. 推動石油事業自由化, 逐步開放民間經營石油煉製業, 及油品進出口業務 4. 推動天然氣事業之健全發展, 並逐步放寬公用氣體燃料事業經營工業用氣之限制 5. 兩年內規劃能源事業自由化開放時程, 並事先公告週知, 使業者有所遵循 6. 推動國營能源事業民營化 三 電業自由化與民營化之發展趨勢 : 電力事業由生產到消費兩端, 涵蓋發電 輸電 配電及需求面之管理技術 電業生產所使用之發電科技, 消費者所需求的是需提供充裕 穩定 質優 安全 價廉與符合環保的電力, 而生產者是追求最高生產效能, 獲得最高績效及利潤 在傳統電廠不論水力 火力 核能, 均力求經濟規模之大型發電機組, 以滿足邊際生產成本之遞減, 以達成規模經濟的目的 就科技角度而言, 由於發電技術進步, 大型電廠因建廠前置期太長 資本投資龐大 用地取得困難 民眾抗爭等因素, 已逐漸不利其持續成長, 取而代之的是分散型發電 高效率發電或再生能源逐漸成熟, 對 29

38 運轉具有彈性 環境親和性 投資回收快 建廠前置期短及靠近負載中心, 有利供電 減少輸電成本等有利因素 就自由經濟思潮之衝擊而言, 自 1980 年代, 世界各先進國家皆陸續展開公營事業自由化與民營化之熱潮, 東歐變天 蘇聯解體 兩德統一 中國共產經改以來, 市場自由經濟成為各國普遍之主流, 銳不可擋 隨著 GATT 之進展 WTO 之成立, 全球經濟相互依存及競爭之程度, 皆與日遽增, 跨國性之世界經濟逐漸成熟後, 國際間競爭加劇, 莫不以激勵經營體質及降低成本, 以獲得總體經濟的競爭優勢 而電力是發展經濟重要的因素之一, 先進國家莫不以藉由電業管制之改革來提升電力產業之相對競爭力, 而達到提升國家整體競爭力之目標 再者由於國內電力事業現階段仍有面臨許多問題, 諸如國營事業由於背負許多政策包袱, 經營績效不彰普遍受人重視, 各項成本均高於民營企業, 民意代表監督致決策時程太長 政策性採購 政府採購法 審計法等種種束縛, 如同五花大綁, 難以翻身 另外在擴建電廠方面, 面臨民眾抗爭 圍廠求償之事層出不窮, 造成電源開發計劃受阻, 夏季電力不足限電時有所聞, 不僅社會不便, 尤其對高科技 資訊工業之衝擊, 更難以估計其缺電之損失 唯有透過電業解制之改革鬆綁, 激發市場之經營活力, 引入民間企業經營之靈巧手法, 促成電源供給端之競爭與多元化, 是未來電力改革實施之重要方向 30

39 一 英國 第四節世界各國對電業自由化之發展經驗 英國分為英格蘭與威爾斯 蘇格蘭及北愛爾蘭三大電力系統 其中英格蘭與威爾斯與威爾斯和法國之間均互相聯結 民營化前, 英格蘭與威爾斯發電及輸電均由國營之中央電力局 (Central Electricity Generating Board 簡稱 CEGB) 負責, 配電業務則分屬 12 家具有地區專營權之公營地區配電局 (Area board) 除此之外, 尚有電力委員會 (Electricity council), 為中央電力局之共同協調者, 其職司擬定能源政策 蘇格蘭及北愛爾蘭之傳統電業為垂直整合之電業型態, 由政府當局統一經營與規劃, 有獨佔之性質 ( 行政院公平交易委員會 P22) ( 一 ) 在發電方面, 英國在 1989 年再修訂電力法, 經由股權釋出引導原有國營之發 輸電業移轉民營, 並對電力產業重組, 將競爭機制引入發電與售電部門 在 1990 年初, 中央電力公司進行改組, 將原有發電部門分割為二家民營業 ;National power 及 Power general gen. 及仍屬國營之核能公司 (Nuclear Power) 及專司高壓電力輸送的國家輸電公司 (National Grid Company;NGC) 同時將 12 家公營地區 配電局股票公開上市, 改為局營之地區性配電公司 (Regional Electricity Companies RECS) 而其中為監控電業於電業自由化之過渡期之營運型態及保障電力用戶之權益而由英國政府之黃金股權 (Golden share), 已於 1995 年 4 月 1 日全數退出, 配電業至此完成百分之百之民營化 ( 二 ) 在售電方面, 目前英國區分為具有區域專營權之配電業 (Public Electricity Supplier,PES ) 與一段售電業者二類 (Second tier supplier) 售電競爭方面, 並已開放大型工業與商業用電可以自行選擇供電者, 但一般小用戶, 仍然向當地供電者購買, 本項作業於 1996 年 6 月全面開放 改革後之市場結構 :(1990 年 4 月後 ) 在英格蘭和威爾斯地區, 在經過產業的重整之後,CEGB 在 1990 年 4 月被拆成四個部份 1 發電部門一分為三:1. 兩家大型石化發電公司 ;2. 國家電力公司 (National power);3. 發電公司 (power gen) 另一家為核能發電公司(Nuclear electric) 而上述國家發電公司及發電公司均已完成民營化, 而核能發電公司於 1996 年仍由政府控制 2 輸電系統: 所有權和營運權都被轉到新成立之國家輸電網路公司 (National Grid Company,NGC),NGC 負責促進競爭之特殊工作 31

40 3 此外, 原有 12 家地區配電局也都改組成為地區配電公司 (Regional Electricity Companies,RECS), 在 1995 年國家輸電網路公司公開上市前, 這 12 家地區發電公司擁有大部份股權 ( 三 ) 在蘇格蘭地區垂直整合的型態仍有保留, 但重整後成立了兩家新的電力公司 : 蘇格蘭電力公司 (Scottish power) 及水力發電公司 (Hydro-Electric); 核能部份亦成立了一個核能發電公司 而在 1997 年英國政府將原有國營的核能發電公司的股權部份釋出, 並成立了一家新的控股公司,( 即英國能源公司 ), 而蘇格蘭核能發電廠與核能發電公司則成為其子公司 核能發電公司之原 Magnox 電廠則移轉到國營之 Magnox 電力公司 北愛爾蘭地區, 原有的四家電力公司在 1992 年時, 被一些競爭之發電廠購買, 而北愛爾蘭電力公司則負責輸 配售電部門, 並在 1993 年成功的完成股權公開上市工作 有關因英國改革前 後的市場架構, 詳見架構圖 3-1 及 3-2 而需求面部份, 用戶權開放採漸近式開放,1990 年先開放大於 1 MW 以上用戶可自由選擇供電公司 ;1994 年 4 月則開放 100KW 以上用戶 ; 而全面開放的時程, 由於時間上準備不及, 原定 1998 年 4 月開放則延至到 1995 年 5 月才完成 ( 四 ) 在電力市場解制後, 英國電業結構分為發 輸 配 售四部份, 目前有 22 家發電公司參與電力市場中之電力調度排程, 其中 12 家為新發電業進 入者 輸電業目前仍維持國營, 由國家輸電公司負責英格蘭及威爾斯主要 高壓線路的輸電業務 已開放部份大用戶直接要求 NGC(National Grid Company;NGC), 同時國家輸電網與蘇格蘭和法國輸電網皆有連接 在配電業方面, 目前英國有 1 4 家負有區域性專屬權之區域配電公司, 而 每一家公司的配電網路皆反映其專營區域大小, 並由高壓端送往低壓用 戶, 並維持系統穩定與配電服務, 包括電錶數值 支付電費 處理帳單及 用戶要求等 ( 經濟部能源委員會電業管理制度的研究 p26-36) ( 五 ) 英國電力自由化經驗分析 英國電業自由化改革經驗成為各國電業改制之參考依據, 其中亦有些值 得探討的問題 其中強制電力池的電力池特性, 較適合只有單一輸電公 司之國家, 然而改革後亦有些缺點 : 32

41 1 國家電力公司(National power) 以及 Power gen 造成發電市場寡佔, 是英國電業自由化過程最大的敗筆, 若發電市場少數幾家公司操控, 將發生競爭不足, 而削弱英國電力市場之效率性 2 英國民營化初期員工資遣遣散費太過於優渥, 以國家發電公司為例, 在 1991 年民營化之前第一波資遣對象年齡在 55 歲以上的員工, 給予 10 年半薪且不必工作之待遇, 再依服務年資另加十年退休金做為條件, 但是, 由於資遣對象逐步隨年齡之降低, 困難也隨之升高 3 英國電力市場並未提供貨真價值之契約與遠期契約市場, 而只由四家經銷商聯合提供標準的遠期契約協定, 不能繼續買賣, 有損契約市場之流動性, 使契約市場避險功能大打折扣 4 發電業者與國家輸電公司 NGC(National Grid Company,NGC) 所簽訂的市場結構協定, 實際上應包括確保電力交易穩定 雍塞成本及輸電損失的支付在內, 及提供輔助性服務, 以維持供電穩定等三項功能的合約 但現行之 PSA(Polling & Settlement Agreement, P.S.A), 在設計上並未將此三項功能涵蓋進去, 反而將此項服務所產生之成本之額增費用 (Up-lift) 之形成轉嫁給消費者, 此項為英國電力市場交易制度上設計上之一大疏失 33

42 燃料供應發電與輸電配電說明 英國煤業 British Coal 發電部門 Generation Division 12 配電局 REB CEGB 有供電義務 CEGB 擁有獨占專 營權 CEGB 英國鐵路 s 用 獨占輸電服務 輸電線路未 British Rail (for transportation 輸電部門 Transmission Division 戶 U S 公開使用區 域配電局在 其特許專營 區域有獨占 coal) E 供電與配電 R 權 S CEGB 以批發電力 核燃料供應 Nuclear Fuel Supplies 費率 (bulk supply tariff) 供電給配電局 之費率 圖 3-1 民營化前之英國電業結構 資料來源 : 台電公司赴英考察團出國報告

43 國家電力公司 核能發電公司 發電公司 獨立發電者 法國電力 其他自備發電者 蘇格蘭電力 蘇格蘭水力發電 蘇格蘭水力發電 電力池 地區配電公司 (12 家 ) 5 Generators/ Suppliers 15 其他領有執照供應商 Generators/ Suppliers 其他領有執照供應商 小型用戶 ( 小於 100KW) 大用戶 ( 大於 100KW) 小型用戶 ( 小於 100KW) 大用戶 ( 大於 100KW) 英格蘭與威爾斯地區 蘇格蘭地區 圖 3-2 重組後之英國電業供應結構 資料來源 : 同圖 3-1 二 澳洲澳洲電業在改革前, 電力結構是由各行政區域內電力業者自行供應, 而且皆為垂直整合型態 由於電力產業運作不是以全國為基礎設計, 因此電力網並未連接, 而各省之間之電力交流亦受到限制 各省負責營運操作及費率結構, 澳洲政 35

44 府只負責管制稅負, 外人投資及環保議題 澳洲電力由於地廣人稀, 並住在新南威爾 維多利亞與昆士蘭三省, 因此電力也都集中在這幾個省份 在改革過程中, 澳洲政府僅提供改革建議, 而真正改革則由各省自行負責, 也因此有不同程度之差別 澳洲電業在改革前為了要維持高度之備載電力, 過度資本化問題十分嚴重 澳洲電業改革, 主要目的在促進資產設備和能源資源之效率運用, 以提高其在國內與國際間之經濟競爭力 ( 一 ) 澳洲洲政府以及中央政府當局自 1995 年開始著手電業自由化及電力交易市場之建構工作, 澳州電業改革雖有不同進度但大體上均採用由原先垂直整合之架構, 依功能水平分割為發電 輸電 配電 售電四部份 並由過去州政府獨佔經營方式逐步引入競爭之型態 目前全澳州有 14 家發電公司 4 家區域高壓輸電系統操作與管理者 20 家配電公司 24 家電力零售商及 3 家垂直整合電業 除了維多利亞州已將州營業進行民營化, 其餘國營之公用事業仍為各州州政府所擁有 而民營獨立電廠在澳洲發展什分迅速, 占全澳洲商轉電力的 10% 左右 全球最大的民營獨立發電廠 Gladstone power station 即位於昆士蘭州, 隨著國家電力市場開放, 未來民營發電廠有逐漸取代州營發電廠之趨勢 ( 行政院公平交易委員會 P 37) ( 二 ) 在輸電網路方面, 目前澳洲大陸的高壓輸電線雖未完成聯線, 但南澳 維多利亞 紐修威州與首都特區已完成初步連結 澳洲國家電力市場涵蓋維多利亞州 紐修威州南澳以及首都特區 1997 年 5 月維多利亞及紐修威州以開始進行國家電力市場第一階段的用運作從事州際間電網連接, 首都 1 於 998 年中加入電力市場運作 ( 三 ) 澳洲國家電力市場由澳洲國家電力市場管理公司負責運作, 採會員制共五個會員 ( 即五個州 ) 澳洲國家電力市場管理公司之職責為聯合統籌維多利亞州及紐修威州州際電力交易市場以及負責整合全澳輸電網 澳洲電力市場之運作 輔助性服務之經濟調度與電力購買均由國家電力市場管理公司負責 惟發電機組能量須超過 30MW 以上才可參加電力交易池, 需求量電力用戶或供電者年用量達 1 0MW 以上才可進入電力市場交易 電力市場架構分為躉售市場與零售市場兩種 躉售市場是以躉受價格大量買賣電力, 躉售市場之下又分實體電力交易與財務契約交易兩類 零售市場中之電力交易買賣由電力零售商以及電力消費者雙方自行進行議定價格 目前採取之 36

45 電力價格管制法為價格上限法 (price cap) 澳洲輸電業仍然維持原先之自然獨占型態, 澳洲政府管制當局乃以反映成本作為管制輸電價格原則 依照澳洲電業改革經歷而言, 首先由電業結構重組, 將自由獨占性質之輸電網路及具競爭性發電業分割出來, 避免垂直整合有交叉補貼之現象 之後又分三個階段建立澳洲電力市場, 自發 輸 配 售電自垂直式整合電業分割, 在很短時間即完成電力市場之建立 其改革方法, 師法英國政府電力池交易系統發展模式, 再針對發電機組競價模式 電力交易風險之規避及傳遞給大眾之價格等資訊, 引導電力資源做最理想配置效率方面之經驗及評價, 值得我國參考 發電廠 發電廠 發電廠 發電廠 輸電業 電力交易所交易 調度 配電業 售電業 用 戶 大電力用戶 圖 3-3 澳洲維多利亞省電力市場架構 ( 強制電力池 ) 資料來源能源委員會 三 日本 日本在 1951 年間, 將全國劃分九個地區, 在個區域內分別設立一家, 具備發 輸 配電一貫整合之電力公司, 成為九電力體制的電力系統, 營運至今 在 1978 年琉球還歸日本之後, 琉球亦設力沖繩電力公司, 總共十家電力體制 ( 北海道 東北 東京 中部 北陸 關西 中國 九 琉球 ) 由於同地區內只有獨家存在, 並無電力同業來競爭, 但區域間為提升企業水準行成標竿競爭體制 37

46 日本電力市場之經營型態, 可區分為一般電力事業者和其他躉售電力業者二類 迄 1991 年 3 月底一般電力事業者之裝置容量數佔全體電業之 85%, 而躉售電力事業者之裝置容量數佔 15% ( 一 ) 一般電力事業業者 : 依據日本電業法, 所謂一般電力事業者, 是指特定供電區域, 對該區域內之一般用戶供配電力之電力事業經營者 日本一般電力事業經營者共有十家, 包括九家區域性電力公司及沖繩電力公司, 均屬民營型態, 各自負責區域內之發輸 配電業務, 是屬垂直壟斷之型態, 到 1991 年擁有 148,670MW, 佔全國總裝置量之 85% ( 二 ) 躉售電力事業者 : 依據日本電業法, 所謂躉售電力是業者, 是指未擁有供電區域, 而將所產生之電力, 躉售給一般電力或業者而稱之 日本躉售電力事業者可分為四種 : 1. 電源開發公司 : 擁有水力廠 54 處 火力廠 7 處, 總裝置容量 MW, 全部供給十家一般電力業者 2. 日本核能發電公司 : 目前有三個核能電廠, 裝置容量 2783MW 全部躉售給一般電力事業者 3. 公營躉售電力事業者 : 公營躉售電力事業是由都道府縣市等地方政府投資經營的電力事業, 裝置容量 2369MW, 所產生電力除一部份供特定用戶外, 其餘躉售一般電力事業者 4. 其他躉售電力事業者 : 其他躉售業者共 20 家均為民營, 裝置容量為 9192MW, 其生產電力直接供給特定相關企業, 有剩餘則躉售給一般電力事業 ( 三 ) 日本電力解制實施概況日本電力產業結構為典型之垂直整合型, 自 1995 年修改電業法, 並於 1996 年公佈實施, 日本新電業法之宗旨在於誘導新的電力供者加入電力市場充分利用電價之電力資源, 適當地引入電力科技於電力產業中, 以發展出新的電業型態 同時允許用戶要求電力公司代輸及開放獨立電廠等措施, 對於電力市場確有十分大的正面意義 日本電力事業自由化分三階段 進行 : 38

47 第一階段 1995 年引進 IPP 標購電力價格以加入競爭機制 第二階段 於 1997 年 5 月開始電力開啟電力業者可供給電力大客戶, 其目標為在 2001 年能針對國際電價之競爭程度之成本差異及檢討電力事業者, 如何改組因應 包括提供售電給高壓用戶, 彈性電價給小客戶 第三階段 預定 2003 年 3 月後, 檢討自由化擴張範圍, 或全開放 或電力池引進介紹, 同時並對電價衝擊 公共政策 能源政策安全 環境保護或參考其他國家之改革的作法等 綜觀日本電業法修正僅對若干業者, 即地方公營 共同火力 IPP 等發電業者解除進入管制之許可制, 並以競標方式調度發電業的電力 因此其開放之目的在於增加電力不足, 與電業自由化尚有一段距離 長期性大規模之電源開發, 仍然由一般電力事業者來承擔發 輸 配電之一貫電力事業 綜合電業 發電 發電業 躉售 輸電 雙邊合約 配電 供電義務 營業區域內用戶 合約用戶 特定區域或大樓 圖 3-4 日本電力市場架構資料來源能源委員會 39

48 四 新加坡新加坡在 1998 年發電營運容量為 5600MW, 以燃油及天然氣為主 自 1963 年來均是國營事業垂直綜合電業型態, 由公用事業局負責運作, 並由政府管制. 在 1995 年 10 月起改為公司制度, 並將原先垂直整合電業依功能分割二大發電公司 : 一家供電公司及一家輸配電公司所組成 (Power Senoto LTD. 及 Power seraya LTD) 及第三家 Tuas Power LTD. ( 預計 1999 年成立一家供電公司 (Power supply LTD.) 與一家輸配電公司 (Power Grid LTD) 發電由 Power Senoto 及 Power Seraya 負責, 少部份由環保部提供, 第三家發電公司預計 1999 年中正式成立 消費者透過輸配電公司向發電者購買所需電力, 並規定 5MW 以上電力用戶具有供電選擇權, 可自行選擇供電業者, 到 1999 年 Tuas Power LTD. 運作後, 則有二家以上之供電者, 打破獨佔之局面 用戶在 5MW 以下者之用戶, 則可向公共供電者 (Public Electricity supplier) 或向供電專營權之 Power supply LTD) 負責提供 新加坡由於自產能源不足, 必須大量進口能源, 用電年成長約 8 %, 其發電容量十年約增長一倍, 為引進競選提升政府獨占局面, 以降低成本, 新加坡於 1995 年開始進行電業重組與解除電力市場管制之工作 將具獨占性質之輸配電與競爭性之發電與售電區分開, 並於 1998 年 4 月 1 日成立新加坡電力市場, 所有發電業者均須圍燕電力市場的會員 並將生產電力在電力市場躉售, 發電端在透明遊戲規則下進行市場競爭 售電部門則由大型用戶開始逐步開放用戶供電選擇權進行虛擬直購 輸配電則定位於公共運輸者之角色, 並由政府管制獨占經營形態 新加坡電力池交易制度, 係根據英國電力池發展模式修正而成, 採強制電力池電力交易制度躉售市場新加坡政府將在新電業結構下, 將獨佔性之輸配電業與競爭性端之發電與售電區分開, 讓發電與售電端在自由公平競爭規則下運作, 輸配電市場則維持政府管制獨佔的經營型態 五 美國 : 早期美國大部份的電業均為發 輸 配電垂直整合, 且維持區域壟斷的民營綜合 電力公司型態 惟進年來, 美國電業正逐漸由過去接受管制之獨占綜合電業轉為一功 40

49 能進行業務分割 以及開放發電售電市場之自由競爭等型態 美國電力市場解制之理由, 起源於 1970 年代能源危機引起經濟衰退 美國政府為擴大發電端競爭和允許電力業者間之批發代輸, 以提升電業經營效率 ; 另一原因是全球電業自由化的風潮與美國各區電價差異太大, 亦是推動電力市場解制之重要因素 而美國電業自由化之過程, 並未全面比照英國 紐西蘭 澳州等國之模式, 將綜合電業分割為發電 輸電 配電與售電等四個大部門而是採用志願性電力交易搭配雙邊契約的電力立場, 並強制整合 民營電業所擁有的輸電網路, 並由獨立之運作之系統 (ISO) 統一調度電力並同時開放電力代輸業務, 以公平自由競爭之方式, 鼓勵發電業者與需求端的售電業及大用戶直接進行雙方交易, 究其實因係原先電力事業多屬民營型態, 無法強制推動綜合電業強制分割之故 ( 行政院成本交易委員會, P51-51) ( 一 ) 就美國發電業者而言, 有 3195 家電力公用事業 電力解制後的美國電業呈現多元化發展, 其中有 243 家各有專營區域並負責供電義務之民營電力公司公用事業, 仍維持垂直整合, 其中所有電力公司所屬電力網路均相互併聯,( 即東區 西區, 德州輸電網路系統 ) 各區電網中擁有發電 輸電網路之公用事業, 可相互購售電力, 惟輸電網路仍為獨佔性質, 因而輸電價格與運作仍受美國政府管制 但亦有新興之發電業, 只從事發 輸 配電負責仲介服務者 (Scheduling Coordinators, SC) 而不擁有發輸 配電 設備之電力經紀商, 它的功能在謀求供需兩端之間最大之生產效益與經濟效益 而在電力市場運作模式中, 有關批發與零售電力交易方面, 在美國的 3195 家電力公司大部份 ( 三分之二 ) 是沒有發電設施的, 是靠向其他電力公司或非公用事業購電以滿足用戶之需求, 而所佔之比例約佔全美用電量之 55% 左右, 此種批發電力之買賣及價格, 對電業市場與電力售價市場都造成極大的影響 ( 二 ) 在美國電力市場未完全自由化之前, 電路網路之通路使用權受到許多障礙與限制, 直到 1992 年之能源政策法案通過後, 美國政府才命令三大輸電網路之使用權, 必須開放給第三者 之後,FERC ORDER No. 888 再度要求擁有輸電網路設備的公用事業, 對任何欲使用電網者, 索取相同之輸電費率 ; 但仍有些管制者認為不公平, 到 1994 年時加州的兩家電力公司, 率先提倡輸電網路所有權與經營權分離之概念, 成立區域性之獨立機構, 即為 Independent. System.Operator, 簡稱 ISO) 負責集中式管理, 輸電網路系統確保提供無歧視服務, 以有效促進批發電力市場之競爭機制 41

50 ( 三 ) 就以美國加州電業而言, 原本就屬於民營型態, 也都是屬於垂直整合之電業結構, 是否應朝分割之方式經營, 並未引起國人之注意 加州在電業改革之市場結構, 電力市場之交易主要是由一個自願性電力交易所 (Power Exchange, 以簡稱 PX) 及電力仲介與獨立系統操作者 (Independent System OperatorR 簡稱 ISO) 負責 PX 是一個非營利機構, 主要功能在提供符合效率 具競爭性之電力交易市場, 交易價格則由市場決定 在此交易市場中所有參與市場交易的買賣雙方均受到相同之待遇 而有關電力交易規定及管理費用之計算, 則受到聯邦能源管制委員會之管制, 如市場監督委員會 (Federal Energy Regulatory Commission 簡稱 FERC) (Market Monitoring Committee 簡稱 MMC) 及 Compliance Unit; 前者負責交易所運作, 後者則負責監督與分析, 交易所市場參與者之行為, 希望維持市場之效率與公平 獨立系統操作者 (ISO) 電力市場解除管制後, 雖然輸電系統的所有權仍由三大電力公司所有, 但系統之控制與操作則由 ISO 負責 ISO 責任在確保輸電網路有效率的使用, 並保證輸電網路營運之可靠性, 及降低供電成本等功能 依據美國電力市場改制之經驗, 由於美國電力多屬於民營型態, 故在電力市場解制後, 對電力管制偏向成本稽核, 並督導各民營公用事業應盡義務之徹底執行, 但對電力公司之經營方式, 一般是不加以幹預約 ( 公平交易委員會 P59-62) 美國電力解制之發展方向, 一向以開放輸電部門中之電力代輸業為主 ( 分為批發代輸與零售代輸二類 ), 在批發代輸之做法並偏重開放公平無歧視性之輸電網聯通權與代輸費率訂定, 較不涉及各個別公司之營運體質 但零售代輸涉及個別公司之事業強制性或自願性分割之意願及相關法令修訂, 對整體電業生態形成重大影響, 此乃美國尚未全面進行零售代輸之原因 另套牢成本是美國推動市場解制的一大阻力, 以南加州發電廠多為火力, 而北加州發電廠多為水力發電, 因火力成本較高, 無法與水力發電競爭, 而發生套牢成本之問題, 因此阻礙電力市場解制之阻力, 由於美國電業多屬專營區域, 一旦電力解制, 則區域性優勢互解, 會產生競爭力之差異, 故產生有能力尋找代供電者增加, 致發生顧客流失 惡性循環現象, 愈益助長每單位之成本高漲, 又形成電業間競爭基礎不公 42

51 現象 電力市場雖可促使不同區域供電成本合理反應於電力價格, 而促進電力資源有效配置, 消弭區域間之電價差異, 而使市場競爭程度增加, 亦可能促使電力供應者僅注意大電力用戶上, 相對可能產生零售電價存在不當用戶交叉補貼之情形 惟美國體制變革, 通常經由較透明之公開討論與說明, 決策過程公開化 透明化的做法, 可供國內參考改進 SDG&E 綜合電業 PG發電 &E 輸電 SCE 投標 調度 投標 電力交易所 PX 雙邊合約 排程 發電業 (IPP) 電力調度中心 ISO 排程 雙邊合約或投標 協調者 SC 配電 售電業 營業區域內一般用戶 合約用戶 圖 3-5 美國加州市場結構 資料來源能源委員會 43

52 本章小節一 綜合國內各學者對民營化與自由化之研究之意見, 歸納整理如下 : (1) 公營企業必須先民營化後再施行自由化, 才可能永續經營 (2) 使政府脫離股東的地位, 將股權出售, 換言之, 即產權私有化 (3) 將系由政府控制之生產要素, 改依自由經濟市場機能與企業結構予以配置, 就是公營事業的企業化 (4) 解除公營事業的獨佔地位, 加入競爭機制, 讓市場自由化, 降低成本, 提升產業生產力及國家競爭力 二 政府機關對推行民營化政策的原因, 不外是引進民營企業靈活經營機制, 增進事業經營自主權, 以提高經營績效, 降低成本 ; 政府出售產權籌措公共建設財源, 加速公共投資, 藉以提升生活品質 ; 去除公營事業獨占地位, 讓市場自由化 ; 解除公營事業之政策任務, 將政府與企業之功能分離, 並落實自由經濟, 提升總體競爭力 三 電力是發展經濟重要的因素之一, 先進國家莫不以藉由電業管制之改革來提升電力產業之相對競爭力, 而達到提升國家整體競爭力之目四 各國電力解制後之電業結構整理比較表見表

53 表 3-1 各國電力解制後之電業結構比較表 自由化時間主要發電型態原有之電業結構目前之電業結構電力交易模式迄今電價下降之成果 英國 澳洲 美國加州 新加坡 日本 火力 火力 火力與燃氣機組 燃油與天然氣機組 石油 核能 火力 國營型態 國營型態 州政府獨 民營綜合型態 英格蘭與威爾斯 蘇佔 垂直綜合電業格蘭 北愛爾蘭三大 垂直綜合電業系統 中央電力局(CEGB) 獨佔經營發 輸電業 12 家公營地區配電局 國營型態 民營 垂直綜合電業 垂直綜合電業 發電市場開放競爭, 水平分割為四部份目 發電市場與售電市場 目前有三家發電業, 10 家地區獨立經營 但以兩大發電公司為 前有 14 家發電業, 具 開放競爭 1999 年將增為四家 各地區綜總發 主, 核能發電公司由 競爭機制 公用配電業(UDC) 一家輸配電公司 輸 配售電垂直整 政府控制 售電市場開放競爭, 四家區域高壓輸電系統操作者, 但整合為 負責配電服務並兼營售電 一家供電公司 零售未引入競爭 合 零售不競爭 目前計有 34 家 一國家級之輸電網路 強制整合民營電業之 5MW 以上用戶有選 輸電業由國家輸電公司獨佔經營 屬自然獨佔 20 家配電公司, 依各 輸電網路由 ISO 系統操作者統一調度 擇供電選擇權 輸電與發 售電分開 配電業計有 14 家 地區輸電限制及損失 開放代輸, 發電端與 輸電業仍為獨佔型 劃分配電區域 24 家電力零售業者 三家垂直整合電業 除維多利亞進行民營外其他為州政府擁有 有全球最大 IPP 佔全澳洲 10% 南澳 維多利亞 紐修威 首都特區電網聯結其餘尚無 需求端大用戶直接雙方交易 態經營 志願性電力池交易搭 強制性電力池交易 強制性電力池交易 配雙邊契約 強制性電力池交易 強制性電力池交易 大型工業電力用戶之 維多利亞州及紐修威 工業用戶平均零售電 自 1998 年 4 月 1 日 1996 年調降 4.21% 電價下降了約 22% 州之躉售電力價格分 價約下降 41.6% 每 迄今尚無明顯下降 1998 年調降 4.67% -30% 別下降了 6% 與 32% 度由 4.8 分 / 度下降 2000 年 10 月 1 日再 自由化後形成寡佔是 至 4.6 分 / 度 降 5.32% 一大敗率發電市場由 一般用戶每年預期未 少數大型發電廠操控 達 12 年 競爭不足 資料來源自行整理及修改自電力與經濟 45

54 第四章 我國電力市場解除管制方案 第一節 電力市場現況 目前我國電力市場, 自民國 84 年開放第一 第二階段民營發電業及民國 88 年現階段開放間發電廠至今, 我國現有電力市場已初步在發電端設有民營發電廠共有 2 家商轉, 施工中 3 家, 籌設中 4 家, 共計 9 家,IPP 開放容量計 925 萬瓩 ; 而台電公司本身有 72 座發電廠發電量 2964 萬瓩及興建中與核准興建之發電廠, 其結構如下圖 4-1 所示 : 其他自用 自用發電設備 再生能源 合格汽電共生系統 (498 萬瓩 ) 現有 72 座發電廠 (3014 萬瓩 ) 及興建中已核准籌建之發電廠 託管水 力發電 廠 第 1 2 階段與 現階段 計 8 家 IPP 專供自用 優惠電價躉購 輸電網路 配電網路 供電義務 ( 營業區域為台 澎 金 馬地區 ) 現有 3 家 330 萬瓩興建中 1 家 130 萬瓩 籌建中 4 家 262 萬瓩 自用用戶營業區域內用戶 圖 4-1 我國現行電業架構資料來源台灣電力公司 由於電業自由化之運作具有高度複雜性及相關性, 且與經濟 能源政策 環保 產業 科技 政黨政策, 市場經營競爭模式 業者進入資格及相互間權利及義務等必須有清楚之規章, 方可建立市場公平運作及競爭秩序 依照我國現有電力市場規劃方向, 應採分階段及循序推動, 期使電力市場順利轉型, 以達到確保電力穩定供應, 及建立公平競爭機制及保障消費者之權益 依照現有電力市場架構, 經濟部所擬出電力自由化之方案 架構如圖 4-2( 電業自由化方案核定本經濟部 2001 年 2 月 P15) 46

55 綜合電業 ( 公用事業 ) 現有發電廠 興建中電廠已核准之電廠新增機組 發電業 第一 二階段民營電廠 現階段民營電廠 ( 非公用事業 ) 台電同意解決 發電業 民營電廠新增機組 新民營電廠 ( 非公用事業 ) 自用發電設備 輸電 配電 供應義務 電力調度中心 躉售 雙邊合約 自設線路直接供電 合約用戶 合約用戶 直供用戶 自用用戶 圖 4-2 我國電業自由化後電力市場之基本架構圖 資料來源經濟部 綜合電業 B 綜合電業 A ( 公用事業 ) 現有發電廠興建中電廠已核准之電廠新增機組 發電業 第一 二階段民營電廠 現階段民營電廠 ( 非公用事業 ) 發電業 民營電廠新增機組 新民營電廠 ( 非公用事業 ) 自用發電設備 輸電業 ( 公用事業 ) 配電業 ( 公用事業 ) 電力網網路併聯 輸電 配電 供應義務 電力調度中心 躉售 雙邊合約 自 設線路直接供電 營業區域內用 合約用戶 合約用戶 直供用戶 自用用戶 圖 4-3 我國電業自由化後電力市場整體架構圖資料來源經濟部 47

56 若未來有開放多家綜合電業及輸 配電業時, 則市場架構如圖 4-3; 其運作模式如下 : ( 一 ) 全面開放綜合電業 發電業 輸電業及配電業 綜合電業及配電業在其營業區域內不以一家為限, 發電業及輸電業無營業區域限制 ( 二 ) 綜合電業及配電業負有營業區域內供電及轉供電能之義務 ( 三 ) 成立電力調度中心以執行中央主管機關訂定之電力調度規則 ( 四 ) 綜合電業及輸電業所屬之電力網應相互聯結, 並接受電力調度中心統籌調度 ( 五 ) 發電業可以三種方式售電 : 躉售電能予綜合電業 配電業及其他發電業 ; 允許自設線路直接供電 ; 藉由電力網轉供電能至特定用戶 ( 六 ) 強制負擔能源配比義務 : 中央主管機關得指定綜合電業負擔核能及水力之能源配比義務 此外, 所有綜合電業 發電業及一定容量以上之自用發電設備均須負擔天然氣及再生能源之能源配比義務 ( 七 ) 開放用戶購電選擇權, 用戶可自行選擇向綜合電業 發電業或配電業購電 ( 八 ) 綜合電業 輸電業及配電業歸屬公用事業, 其電價及各種收費率予以管制, 其設置線路時, 對公 私有土地之取得 障礙物之拆除 植物之修剪及暫時通行等, 享有一定之特許空間 ; 發電業歸屬非公用事業, 電價不予管制, 設置電源線時得準用公用電業設置線路時之相關規定 ; 以自設線路直接供電予用戶時, 則不適用 ( 九 ) 綜合電業 發電業與設置自用發電設備者要求與既有綜合電業併聯網路時, 既有綜合電業不得拒絕 ( 十 ) 保障第一 二階段及現階段民營電廠因公用事業身分取得之權利至電業執照有效期限屆滿為止 48

57 第二節落實電業自由化開放政策及相關規範之建立未來我國推行電業自由化時, 有關發電業 設置自用發電設備者 綜合電業 電力調度中心 輸電業 配電業 用戶等之權利義務及彼此間之關係, 以及中央主管機關權責等, 將引入電業法修正案中予以落實, 其相關規範說明如下 :( 整理自經濟部電業自由化方案核定本 ) ( 一 ) 發電業 1 發電業為非公用事業我國電力市場自由化後, 將取消電業權之規定, 亦即投資者將可依市場需求興建發電廠並申設為發電業, 不受電業權之營業區專營之限制, 以鼓勵投資者進入發電市場充足電源 並可自由兼營電業以外之其他事業, 且不再限制外資持股及外比例, 利其於發電市場中競爭 2 發電業可躉售電能 透過電力網轉供或以直供方式銷售電能依據現行電業法, 除自用發電設備所生產之電能除自用外餘電一律躉售予台電公司, 不行銷售予其他用戶 電業自由化後, 為增加發電業之競爭性及減少對發電業之管制, 將大幅放寬其銷售行為, 讓興建電廠正如興建工廠一般 自由化後發電業之經營型態可參見圖 4-1, 發電業所生產之電能除可依循現行作法, 躉售予綜合電業外, 並可躉售予其他發電業及配電業 亦可使其可直接銷售電能予用戶 ( 公用輸電線或自設新電力網 ) 3 費率不受管制因發電業不再具有公用事業身分, 因此發電並的售電價格將不再予以管制 因發電業具有自行決定電價及協商權利義務之能力, 故增加發電業與既存電業之競爭能力, 並可藉由經營效率的提升而增加本身永續經營之意願及競爭力 4 發電業得透過電力網轉供電能電力網事業為公用事業, 定位為 公共運輸者, 發電業者可要求該綜合電業或配電業提供網路轉供服務並支付經核定之轉供費率, 讓綜合電業或配電業即應依公平 公開原則提供其使用, 除非有正當理由不得拒絕 5 發電業得自設線路至用戶處, 以直接供電 6 再生能源發電設備需用國有或公有林地時得準用森林法之規定 再生能源發電設 49

58 備設置地點可能受限於自然資源, 如水力 風力等之利用, 常位於林地或山地, 每多涉及國有或公有林地, 電業自由化後, 國有或公有林地得為出租 讓與或撥用供發電業設置再生能源發電設備, 以鼓勵業者投資興建 7 發電業應負擔天然氣及再生能源之配比義務電業自由化後, 發電業負有天然氣及再生能源發電機組的電力能源配比數額之義務, 即應依中央主管機關所訂定之發電業電力能配比數額, 於其所設置之總裝置容量中, 設置一定比例以上之天然氣及再生能源發電機組, 以符合該數額標準 倘投資者僅設置天然氣發電設備或再生能源發電設備, 得不須再行設置燃煤或燃油電廠 ; 除可自行興建設置外, 亦可向綜合電業簽訂契約方式為之, 或並可以支付權利金方式繳交基金方式折抵應負擔之能源配比數額 8 電業自由化業, 發電業設置之非屬天然氣或再生能源發電設備, 倘能源效率達中央主管機關所定標準以上者, 豁免其能源政策負擔, 以鼓勵發電業設置符合能源高效率之發電設備 9 發電業設置電源線準用電力網之規定發電業因躉售電能之必要, 需架設線路至電力網, 並與電力網併聯時, 該等線路應視為電力網之一部分, 倘其電壓等級為六萬九千伏特以上, 並需接受電力調度中心之調度 該等發電業聯結至電力網之線路應準用綜合電業及電業有關路權取得及障礙排除等規定, 以利其興建 10 有發電業因公用事業所獲權益之保障目前開放第一 二階段及現階段設置之民營發電廠係歸屬為公用事業 將保障至其電業執照營業年限屆滿為止, 以免因制度變更影響其權益及競爭基礎 ( 二 ) 設置自用發電設備者 1 以自用為原則, 餘電躉售受限制自用發電設備雖以自用為原則, 但允許其扣除自用後之多餘電力可躉售予綜合電業 發電業或配電業 故其多餘電力之躉售量應加以限制, 以不得超過該自用發設備總裝置容量的百分之二十 2 設備躉售餘電可透過電力網轉供 3 規定容量以上自用發電設備須負擔能源配比義務 50

59 ( 三 ) 電力調度中心 1 具獨立地位專責調度綜合電業及輸電業之六萬九仟伏特電壓以上之線路系統及透過該等電力綱轉供電能之電廠, 其電力調度不應由網路擁有者或電業進行調度, 應由獨立於電業以外之專責機構進行操作, 以維持其客觀及公平性 2 依據電力調度規則執行調度所有電業均得在系統安全前提下, 機會均等且不得有差別待遇地使用電力網路以輸送電能, 並使所有業者能公平使用, 公開網路資訊讓所有業者瞭解 利用, 並考量整體經濟效益及政府能源政策, 以建立一公平競爭之電力市場 3 接受電力調度監督委員會監督及調處電力調度涉及各發電業, 並與用戶之權益與義務之履行, 影響市場公平及競爭甚鉅 因此電力調度中心除具有獨立地位, 依據中央主管機關訂定電力調度規則外, 並應接受中央主管機關 所有電業 用戶 特定團體及相關利害關係人的監督, 將人為因素降至最低 主管機關應建置一套良好之爭議調處模式及公平處理原則, 方可減少開放自由化帶來之混亂與不便 4 得收取經手費及代收轉供費用為維持電力調度中心之獨立 客觀及公正地位, 確保該中心財源獨立, 有關其操作調度之費用, 應依各發電業 綜合電業及設自用發電設備者接受調度之電總量繳交經手費, 以維持電力調度中心之業務執行 ( 四 ) 綜合電業 1 開放綜合電業興設電業自由化後, 為開放電業間的競爭, 並維持業者整體經營之利益, 除台電公司可繼續其原有綜合電業型態經營外, 並開放其他綜合電業經營, 參與電力市場之競爭 期藉由同質電業間之競爭以提昇電業之經營效率, 並提供用戶充裕之電能 2 綜合電業在其營業區域內負有供電義務綜合電業因對其營業區域內用戶有供電義務, 惟電業自由化後, 用戶不再侷限於僅能向所在地之綜合電業購電, 而可向發電業或配電業購電 當用戶選擇向發電業或配電業請求供電時, 則該綜合電業對該用戶仍負有供電義務, 以保障用戶權益及發電業競爭空間 3 為解決目前輸電線路架設之困難及保障民眾權益, 並減緩電業與民眾之爭議, 電 51

60 業自由化後, 就線路勘測 施工 架設及維護時需用公共使用之土地或公有土及其上空或地下時, 應事先徵得各有關主管機關之同意 ; 若無法取得同意時, 並得報請電業設備所在地直轄市或縣 ( 市 ) 主管機關協調處理, 必要時並得轉請中央主管機關協助, 以增加其取得可能性 倘該線路需於私有土地或建築物及其上空或地下設置時, 則應擇其損害最少之處所及方法為之, 原則均應協議取得之, 雙方經協議後無法達成協議時, 得預繳承買價款申請電業主管機關徵收之, 以確保保供電之穩定 4 電業之電力網負有互聯義務目前台灣因由台電公司獨占經營電力事業, 其他如汽電共生系統 自用發電設備 民營發電廠等所生產之電能, 除自用外, 皆全數躉售予台電公司, 由台電公司統籌調度運用 電業自由化後, 綜合電業因有設置電力綱之必要且擁有大部分之電力網, 為增加整體電力設備的有效利用及考量電力綱之公用性質, 當輸電業 配電業 發電業 其他綜合電業或設置自用發電設備者要求進行網路併聯時, 倘其線路符合電力網工程及安全等規定者, 綜合電業不得拒絕, 有提供其電力網互聯之義務 5 網路公開, 接受電力調度中心調度綜合電業因擁有電力網, 掌握主要通路, 當綜合電業應發電業或設置自用發電設備者要求提供轉供服務以輸送電能給予用戶時, 因彼此間具有競爭關係, 故需避免綜合電業以人為因素阻礙發電業或設置自用發設備者使用網路, 優先轉供其自有之發電廠所生產之電能, 造成市場的不平公競爭 是故, 為建置一個公平競爭的電業市場及通路使用, 綜合電業之電力網應定位為 公共運輸者 故電業自由化後, 除成立電力調度中心獨立執行調度業務外, 綜合電業所擁有之六萬九仟伏特電壓以上輸電電力網應全數接受電力調度中心調度, 同時其所屬之發電廠亦應接受電力調度中心之調度, 透過電力網轉供至其營業區域內用戶, 以確保市場之公平性及競爭性, 落實電業自由化 6 綜合電業為公用事業綜合電業為履行供電義務, 有興設電廠及電力網之必要, 以滿足一般用戶之供電請求, 具有公用性, 仍歸屬為公用事業 並為保障使用電力網之公平性, 因此須將發電 輸電 配電等各業務區分, 且要求各業務應有獨立之會計, 以利主管機關之查核及管制, 並反映真實網路使用費用及經營成本 綜合電業原則上亦禁止 52

61 兼經營發電業, 僅能於其營業區域內設發電廠 倘綜合電業欲兼經營之其他事業或發電業時, 應採事先報准制, 在不影響其本業經營 不濫用公用事業地位以妨害電業公平競爭情況下, 經中央主管機關核准者, 則可例外允許兼營之 7 電價及費率須由主管機關核定電業自由化後, 中央主管機關將採 價格上限法 進行管制, 綜合電業可於一定電價上限下, 仍有彈性調整其電價, 以利其與發電業進行競爭 8 綜合電業應負電力能源配比義務電業自由化後, 綜合電業需按中央主管機關所訂天然氣及再生能源發電機組之電力能源配比數額之限額設立發電機組 其他非綜合電業 發電業或設置自用發電設備者以簽訂合約或支付權利金方式為之 綜合電業不得以繳交基金方式折抵其電力能源配比數額 ( 五 ) 輸電業 1 開放輸電業設置輸電電力網, 並有互聯義務電業自由化後, 將開放允許業者投資輸電線路之設置, 負責規劃 興建及維護六萬九仟伏特電壓以上之線路 2 輸電業為公用事業, 適用路權取得及障礙排除等規定輸電業所設為六萬九仟伏特電壓以上之輸電線路, 為網路擁有者, 定位為公共運輸者, 故歸屬為公用事業 比照綜合電業予以明確規範, 適用相同之徵收私有土地 線上 線下補償 對障礙物拆除權 緊急處置及爭議調處等程式及法源依據 3 接受電力調度中心調度輸電業對電力網僅有所有權而無調度權, 其線絡之使用及轉供需經由電力調度中心調度, 方可提供轉供之服務, 並建制一公平之競爭市場 並由使用該線路者依中央主管機關核定之轉供費率及輸電總量, 支付輸電業轉供費用 ( 六 ) 配電業 1 配電業依核定之營業區域行使供電義務配電業之營業區域劃分同於綜合電業, 可由配電業自行申請並經中央主管機關核定, 或由中央主管機關依職權主動劃分, 且無該營業區域之專營權, 對其他配電業或綜合電業之營業區域亦無排他性 同一營業區域內亦允許兩家上配電業或與綜合電業同時經營, 或僅部分營業區域重疊 因電業自由化後, 其營業區域內 53

62 用戶不再侷限於僅能向配電業購電, 亦可向其配電業 綜合電業或發電業購電 2 配電業為公用事業配電業需設置未滿六萬九仟伏特電壓之配電線路, 包括配電變電所 線路 及接線至用戶用電場所之線路, 為網路擁有者, 定位為公共運輸者, 故歸屬為公用事業 3 配電網路應依公平 公開原則提供使用配電業定位為公共運輸者, 負有轉供義務, 應依公平合理原則提供使用, 不得對特定對象有不當之差別待遇 4 電價及費率須由主管機關核定因配電業具有公用事業之身分, 應受到中央主管機關之審核及管制, 並採 價格上限法, 以利其競爭 ( 七 ) 用戶 1 逐步開放用戶購電選擇權因考量透過電力網轉供電能之介面技術, 向發電業請求透過電力網轉供電能之用戶將採逐步開放方式 初期由特高電壓等級 (69 仟伏 ) 以上用戶先行開放, 並由中央主管機關視市場自由化進度與成熟度, 技術發展及用戶接受度, 依據用戶之用電等級及容量逐步放寬標準, 未來目標將開放至全體用戶購電選擇權 2 一般用戶電價維持管制一般用戶皆可向所在地綜合電業或配電業請求供電, 惟售電價格及各種收費率應經由中央主管機關審核, 方得實施 藉由電價之審核及採用 價格上限法 管制, 期將自由化所帶來之效益確實反映給一般用戶分享 3 行使購電選擇權之用戶電價不受管制因發電業非屬公用事業, 其電價不受管制, 故用戶與發電業間之權利義務及售電價格應由雙方協商決定 4 用戶用電安全之規範為保障公共安全, 用戶之用電設備應經檢驗合格後, 電業方得供電予該用戶, 其設計與監造應由合法之電機技師或相關專業技師辦理 ( 八 ) 中央主管機關 1 研訂電業法相關子法為調節電力供需, 促進電業公平競爭及合理經營, 並保障用戶權益用電安全, 中央主管機關依據電業法之規定, 應研定 公用電業會計制度及會計處理準則 電力 54

63 調度規劃 電業登記規則 電力網設備標準 規範及裝置規則 電業供電電壓及頻率標準 屋內線路裝置規則 屋外供電線 電業規費收費標準 及 電業法施行細則 等十九項電業法相關子法, 並至遲於電業法完成立法程式後六個月內, 即行公告實施 2 成立 電力調度中心 ( 電業法修正後二年內成立 ) 3 成立 電力研究試驗所 4 設置 電力調度監督委員會 5 設置 電價及費率審議小組 6 設 核能後端營運基金 7 辦理其他行政事項 8 電業籌設或擴建設備之各種許可 9 自用發電設備設置管理 10 為公用電業兼營公用電業以外之其他事業之核准 11 執行能源政策 12 為電業籌設或擴建之許可 13 辦理營業區域之劃分及調整 14 用戶購電選擇權之逐步開放 二 我國電力市場結構由於我國電力市場與美國 澳洲 英國不同, 即台灣為一個孤立島長條帶狀, 獨立於其他電力網之外, 一旦發生問題, 並無其他系統可支援, 故維持電力系統之穩定性與安全, 較其他國家更為重要 另外, 自產能源極度缺乏, 為國家安全之計, 均採用能源分散之原則, 以防類似於第一 二次石油危機所產生之變動, 而影響國家經濟大幅變動所帶來之衝擊 且台灣南北負載中心不平均, 北部缺電嚴重, 經常將南部電源往北部輸送, 萬一此線路故障, 曾有多次立即發生限電之事故, 十分不穩定 因此, 衡量這些因素, 我國電力市場建議宜採強制電力池 ( 經濟部能源委員會 我國電業自由化電力市場運作模式之研究, 期末報告,1999.6,p 283), 理由如下 : ( 一 ) 我國電業自由化前為國營綜合電業, 採強制電力池方式所需改變最小 ( 二 ) 我國均為大型火力機組且較集中一地區, 較不利雙邊合約 55

64 ( 三 ) 我國南北用電量不平均, 開放雙邊合約, 將使北部用電向南部電廠購電, 加重輸電系統之穩定與安全 ( 四 ) 採用強制交易市場較有利於現有電力結構, 簡單易行, 對系統較穩定有助益 ( 五 ) 輸電線路脆弱, 採用強制電力池所輸電線路調度較不會造成更擁擠 脆弱化 ; 反之, 志願性電池容易造成輸電線擁塞現象, 反而不利供電穩定 ( 六 ) 我國備用電力容量不足, 為符經濟調度原則, 若依競標價格依成本低往高調度, 較易發揮成本調度效果 故採強力電力池方式, 較能吸引更多新電廠加入 三 就長程而言, 有如下規劃 : ( 一 ) 發電部門開放自由競爭, 但單一發電公司不超過一定比例, 至多如我國備用容量相當 最終將為非公用事業之發電廠 ( 二 ) 成立電力交易所, 負責電力交易 調度及負載預測任務 ; 而輸電業則負責輸電網之規劃與維護, 兩者分開 ( 三 ) 開放用戶選擇權, 供需二端均有自由競爭落實自由化之條件, 屆時汽電共生亦不再享優惠電價收購 ( 四 ) 配售電分離後, 配電部門將轉為線路連絡之功能, 不再負責供電之義務 ( 五 ) 開放售電業務並引入競爭, 是電業規劃的關鍵課題, 希望以售電的行銷能力 負載管理與用戶需求規劃其產品與服務, 供用戶選擇, 而與其他售電業進行市場競爭, 並延伸對電力市場選擇所需之電力, 達到售電端開放競爭之效益 ( 六 ) 用戶端購電選擇權的全面開放: 國內將依照循序漸進的改革原則, 初期開放將以大用戶為主 (161KV 或 69KV 以上之高壓用戶 ), 後視各發電公司重組或獨立狀況 供電穩定情況 交易成熟度 用戶接受度情況, 由政府核可後再全面開放用戶選擇權 ( 七 ) 電業監督與市場管制: 電力產業自由化仍需規範其發展與供應穩定, 確保建置市場公平競爭的環境與合理之交易秩序 即透過管制力量, 供需兩方共存共榮, 以最低成本發揮最大的效益, 滿足用戶之需求 就我國電業管制長程而言, 應尊重市場機能運作及市場機制, 促使資源有效配置 ; 對外部性經濟問題, 則以立法加以規範, 並且對於電力供給與消費之公共安全及環保管制等, 需嚴訂規範管理, 例如設立能源管制局或電業管制委員會 ( 見經濟部能源委員會, 我國電業自由化電力市場運作模式之研究, 56

65 期末報告 P283), 以確保市場交易之穩定與電力消費大眾之福祉 57

66 第三節未來電業法通過後之需辦理事項及因應策略 一 些由於電業法立法過程歷經多年, 於 88 年 12 月 16 日行政院會通過之電業法修正草案已函送立法院審議, 於民國 89 年 3 月 28 日經立法院第四屆第 3 會期第 3 次會議, 交經濟及能源 科技及資訊 司法三委員會與相關提案併案審查, 於 90 年 3 月 21 日聯席委員會併案審查, 除了行政院版外, 尚有柯建銘 朱立倫 朱鳳芝 林政則 簡錫堦與翁金珠等委員提出, 共計 7 個版本 立法院三委員會於 89 年 10 月 日與 11 月 1 日召開第一 二次聯席會議, 僅審查至第三條, 因各版架構差異極大, 決議由經濟部召集各版本提案委員與三委員會委員先行協商, 達成共議版本後, 再送委員會審議 經濟部於 90 年 4 月 10 日與 17 日召集黨政協商會議, 決議以行政院版為主, 其他版本配合之方式進行審查 立法院於 90 年 10 月 17 日召開第三次聯席審查會議, 由於正值第五屆立法院委員改選, 且修正版本多, 故決議於選後列為最優先法案再審 惟由於立委改選後, 政黨席次結構變化, 在會期倉促之情況下, 並未完成審查, 因此電業法何時能完成, 仍是變數 由於電業法通過後需有不少之相關子法待訂定及審議, 先期前置工作仍不可荒廢, 否則一再拖延, 對整體經濟發展而言, 並無益處 況且法案修改 審查與管制機制研訂牽動相關法令繁多, 必須加速推動後續準備工作, 否則越拖延越加重整體社會成本, 是值得相關主管機構審思 二 電業自由化因應計畫 電業自由化與民營化為當前政府重大財經政策, 在電業環境變遷與民營電業加入等情況, 致使電力市場競爭已形成, 尤其電業法修正更對未來經營影響深遠, 就經濟部所擬 電業法修正案, 對台電公司之因應包括如下 : (1) 為因應電業自由化後之競爭壓力, 應積極推動民營化, 並須解除公營事業的種種法規束縛及政策性任務, 以提升競爭能力 (2) 配合發電 輸電 配電等之獨立會計規定, 應進行各項資產會計分帳之準備 (3) 配合研擬電力調度規則, 與電力調度業務移轉給電力調. 度中心後之相關權責劃分與責任歸屬, 以因應未來電力市場架構與交易行為 (4) 成立備用電力工作小組, 規劃自由化後備用電力之融通辦法及合約 價格等事 58

67 宜 並檢討電源開發權責歸屬, 以執行核能 水力 再生能源配比及執行方案, 與充足之備用電力 (5) 對輸電線上 線下補償相關費用預作規劃以為因應未來開放後經營維護方案 (6) 電力代輸工作小組繼續運作, 以研擬可代輸容量 範園 代輸合約與代輸費率等相關事宜 (7) 對於開放用戶選擇權後, 行政院版並未明定對綜合電業或配電營業區之劃分, 如何將供電義務與用戶選擇釐清是十分複雜, 必須儘速界定規劃 (8) 檢討不同電價區隔結構, 如何保障開放後用戶服務及提昇供電品質責任歸屬 (9) 如何將投入成本回收, 建立合理鑑價法源依據, 明定回收的辦法 (10) 對於購電合約購電價格以天然氣為例, 若高於市場價格則台電公司將會增加營運支出, 形成套牢成本, 影響十分深遠 (11) 其他電業法修正後正相關規則 辦法攸關監督解除 股權釋出規劃等等問題 (12) 能源配比規劃, 未來如何達成全國能源會議與能源政策白皮書所要求電業配合事項 (13) 行政院未對於備載容量規範出執行策略, 對投資與收費及供電穩定均會產生影響, 必須訂定合理誘因及規劃備用電源 本章小結 我國電業開放政策方向將依照行政院版本送立法院協商的基本架構, 但由於上一屆立法院院會並未審查通過付之實施, 因此未來變數仍存在 綜合觀察已經開放民間發電業者的數目儼然形成競爭機制, 諸如台電公司已感受到競爭壓力, 由於目前有不少汽電共生電廠以及 IPP 如台塑麥寮 長生 新桃 和平加入運轉行列, 台電公司再不加緊腳步民營化, 則將失去競爭力 反觀, 民營電廠運作經驗越來越成熟, 更因為有不少台電退休人員具有實務經驗者從旁協助民營機構, 更凸顯台電公司核心優勢逐漸喪失, 人力資源快速移動所帶來的威脅, 並已侵蝕電力市場佔有率及獲利率 電業法拖延不通過, 恐將使民營化股權釋出現值縮水, 當財務結構出現危機 59

68 時, 政府將喪失獲利的機會 所幸台電公司亦著手進行內部改革, 如組織合併重整與精簡 專案裁減用人計畫 降低成本措施 業務精減 流程改善 制度規章修訂等因應措施 電業自由化帶來競爭壓力, 雖造成國營企業逐漸萎縮, 但以整體政府資源的角色成本下降 競爭力提升, 也可能促發國營事業改革成功契機, 則電業法通過實施, 將是全體國民之福 另外, 立法院新修訂之議事規則修改之後, 前一屆立法院會所送審的法案未獲通過時, 將不得延長至次屆立法委員院會續審 易言之, 電業法之法源依據形同走回原點, 因此行政部門與立法院之間必須通力合作, 才能將攸關國家經濟發展 國際競爭力與民眾福祉法案付諸實施 60

69 第五章我國電業自由化進展與電力開放之現況探討 第一節 政府開放民營電廠方案執行 一 開放民營發電業政策演變過程 1 於民國八十年至八十五年間, 台電系統夏季供電備用容量率均在 5 %左右, 距離合理水準之 15~20 %相去甚遠, 使我國經常面臨限電之壓力, 不但影響民生福祉, 亦不利投資意願 為確保電力穩定供應, 經濟部自八十二年起著手研議開放國內發電業, 研擬引進運用民間活力與資源, 讓民營發電廠加入競爭, 不但可加速電廠之興建及提高電業經營效率, 並可帶動鉅額民間投資, 促進經濟發展 2 經濟部江前部長丙坤在八十二年七月十九日聽取台電公司簡報 台電民營化及電業自由化方案 時, 指示開放民間籌設火力及水力電廠, 以因應未來新設立之石化工業等大型工業區所需電力, 減輕台電公司電源開發之壓力, 並落實推動電業自由化與民營化之政策 3 李前次長樹久並於八十二年八月十二日召開研商 民間參與電源開發事宜 會議, 決議明確解釋 電業化 第三條所規定之電業權, 並指示台電公司儘速研擬 台電公司與民間電業間之購售電辦法, 以因應電廠開放民營之需要 4 電業權 對開放民間發電業之法源依據: 經濟部八十三年一月二十八日針對 電業法 第三條所稱 電業權 予以解釋, 將其分為 發電業 輸電業 及 配電業 等三種電業權, 允許分別授與或轉移 ; 並闡明電業法第四條所稱之 營業區域 為取得電業權者供給電能之區域 5 台電公司於八十四年一月二十四日函復表示同意經濟部核准籌設之民營發電業者使用其發電專營權 6 訂定發布 開放發電業作業要點 在經濟部開放民營發電廠政策確定後, 台電公司先後邀請能源會及國營會召開二十次 發電業推行方案協商會議, 分別討論新興電廠開放民間投資作業流程 個別發電業計畫申請規範及購售電合約範本草擬方向 ; 八十三年三月十日及十五日兩度邀集相關學者專家召開 開放發電業推行方案諮詢座談會, 草擬完成發電業推行方案初稿 7 台電公司於八十三年三月二十八日將發電業推行方案陳報經濟部, 並由能源會分別於同年五月十三日 八月十五日提送經濟部產業發展諮詢委員會能源審議會進行 61