世 界 资 源 研 究 所 还 编 写 了 气 候 政 策 实 施 跟 踪 框 架 ( 简 称 跟 踪 框 架 ), 对 政 策 执 行 情 况 跟 踪 所 涉 及 的 几 类 指 标 提 供 了 详 细 指 导 本 次 评 估 参 考 跟 踪 框 架, 从 资 金 许 可 证 发 放 信 息 监

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1 政 策 的 温 室 气 体 减 排 影 响 评 估 : 以 北 京 市 碳 排 放 权 交 易 试 点 为 例 Climate Policy Greenhouse Gas Impact Assessment: A Case Study of Beijing Emission Trading Scheme 朱 晶 晶 王 宇 宋 然 平 著 执 行 摘 要 应 对 气 候 变 化 已 成 为 国 际 共 识 中 国 政 府 将 控 制 温 室 气 体 排 放 纳 入 中 华 人 民 共 和 国 国 民 经 济 和 社 会 发 展 第 十 二 个 五 年 规 划 纲 要 中, 将 其 作 为 一 项 重 要 的 工 作, 并 先 后 出 台 了 一 系 列 具 体 的 政 策, 例 如 单 位 国 内 生 产 总 值 二 氧 化 碳 排 放 单 位 国 内 生 产 总 值 能 耗 目 标 的 设 定 及 区 域 分 解 国 家 低 碳 省 区 城 市 试 点 非 化 石 能 源 开 发 利 用 目 标 碳 排 放 权 交 易 试 点 等 随 着 更 多 政 策 的 出 台, 全 面 客 观 地 了 解 各 种 气 候 变 化 政 策 带 来 的 温 室 气 体 影 响 以 及 各 主 要 政 策 之 间 的 相 互 影 响, 对 政 策 的 选 择 设 计 实 施 和 改 进 有 着 重 要 的 作 用 对 政 策 可 能 产 生 的 影 响 开 展 事 前 评 估, 有 利 于 政 府 充 分 了 解 政 策 的 减 排 效 果, 据 此 选 择 不 同 的 政 策 工 具, 设 定 整 体 减 排 目 标 科 学 地 确 定 政 策 实 施 所 需 的 资 金 及 配 套 措 施 政 府 可 以 利 用 评 估 结 果 对 政 策 的 预 期 影 响 进 行 报 告, 从 而 吸 引 和 协 助 获 得 政 策 实 施 所 需 的 资 金 支 持 在 政 策 实 施 中 或 实 施 之 后 评 估 其 影 响, 可 以 帮 助 政 府 判 断 政 策 是 否 实 现 了 预 期 目 标, 为 政 策 的 进 一 步 实 施 和 改 进 提 供 参 考, 确 保 政 策 的 成 本 有 效 性 和 相 应 资 源 投 入 的 效 率 在 进 行 政 策 影 响 评 估 的 过 程 中, 对 政 策 执 行 情 况 进 行 跟 踪, 可 以 提 高 透 明 性, 识 别 实 际 执 行 时 遇 到 的 挑 战, 并 进 一 步 印 证 量 化 的 评 估 结 果 基 于 上 述 考 虑, 世 界 资 源 研 究 所 召 集 了 各 国 政 府 学 术 机 构 企 业 和 非 政 府 组 织 的 近 两 百 位 专 家, 编 写 了 温 室 气 体 核 算 体 系 : 政 策 与 行 动 标 准 ( 简 称 政 策 标 准 ), 为 评 估 政 策 实 施 可 能 带 来 的 温 室 气 体 影 响 提 供 了 指 南 标 准 制 定 过 程 中 对 包 括 北 京 碳 排 放 权 交 易 ( 简 称 ETS) 试 点 在 内 的 20 个 国 家 和 城 市 的 27 项 政 策 和 行 动 进 行 了 影 响 的 事 前 评 估 或 者 事 后 评 估, 而 本 研 究 的 主 要 结 论 就 来 源 于 这 次 对 北 京 ETS 的 温 室 气 体 影 响 评 估 ETS 免 责 声 明 : 工 作 论 文 包 括 初 步 的 研 究 分 析 结 果 和 意 见 工 作 论 文 用 于 促 进 讨 论, 征 求 反 馈, 对 新 事 物 的 争 论 施 加 影 响 多 数 工 作 论 文 最 终 将 以 其 他 形 式 发 表, 内 容 可 能 会 修 改 引 用 建 议 : 朱 晶 晶 王 宇 宋 然 平. 政 策 的 温 室 气 体 减 排 影 响 评 估 : 以 北 京 市 碳 排 放 权 交 易 试 点 为 例. 北 京 : 世 界 资 源 研 究 所

2 世 界 资 源 研 究 所 还 编 写 了 气 候 政 策 实 施 跟 踪 框 架 ( 简 称 跟 踪 框 架 ), 对 政 策 执 行 情 况 跟 踪 所 涉 及 的 几 类 指 标 提 供 了 详 细 指 导 本 次 评 估 参 考 跟 踪 框 架, 从 资 金 许 可 证 发 放 信 息 监 督 合 规 及 执 法 等 方 面 识 别 出 反 映 北 京 ETS 政 策 实 施 情 况 的 指 标 和 反 映 北 京 ETS 政 策 效 果 的 影 响 指 标 此 外, 也 识 别 出 了 事 后 评 估 需 要 的 其 他 关 键 参 数, 并 提 出 了 相 应 的 监 测 计 划 草 案 通 过 这 次 评 估, 本 研 究 考 察 了 政 策 标 准 和 跟 踪 框 架 对 于 中 国 气 候 相 关 政 策 的 可 操 作 性 和 意 义 根 据 评 估 结 果, 我 们 对 全 国 ETS 设 计 的 一 些 问 题 进 行 了 讨 论, 并 进 一 步 提 出 了 对 中 国 气 候 相 关 政 策 进 行 影 响 评 估 的 建 议 评 估 结 果 及 讨 论 北 京 ETS 自 2011 年 11 月 正 式 启 动 试 点 以 来, 交 易 机 制 的 研 究 和 建 立 配 额 发 放 交 易 履 约 等 各 项 程 序 基 本 上 顺 畅 有 序 地 进 行 本 次 评 估 设 置 了 两 个 排 放 情 景 : 基 准 情 景 和 政 策 情 景, 分 别 代 表 不 实 施 ETS 政 策 和 实 施 ETS 政 策 的 情 况 下 评 估 边 界 内 的 CO2 排 放 情 况 北 京 ETS 产 生 的 温 室 气 体 减 排 影 响 为 政 策 情 景 和 基 准 情 景 的 排 放 量 之 差 评 估 结 果 显 示,2013 年 至 2015 年, 北 京 ETS 带 来 41.0 万 吨 万 吨 和 万 吨 CO2 减 排 量, 分 别 占 基 准 情 景 CO2 排 放 的 0.60% 2.25% 和 4.19%, 三 年 累 计 减 排 量 为 万 吨 北 京 ETS 的 控 排 要 求 逐 年 收 紧, 改 变 了 评 估 边 界 内 排 放 总 量 的 变 化 趋 势 实 施 ETS 的 政 策 情 景 中, 重 点 排 放 单 位 2014 年 的 排 放 已 较 上 一 年 呈 下 降 趋 势, 扭 转 了 没 有 实 施 ETS 的 基 准 情 景 中 排 放 逐 年 增 加 的 趋 势 因 此,ETS 对 于 北 京 总 体 排 放 早 日 达 到 峰 值 有 着 重 要 的 贡 献 碳 排 放 权 交 易 体 系 和 电 力 行 业 减 排 北 京 将 辖 区 内 电 力 生 产 的 直 接 排 放 和 电 力 消 费 的 间 接 排 放 同 时 纳 入 ETS, 并 通 过 仅 核 算 电 力 消 费 对 应 的 辖 区 外 电 力 生 产 的 排 放 来 避 免 重 复 计 算 评 估 结 果 显 示 北 京 ETS 导 致 的 电 力 相 关 减 排 三 年 共 计 218 万 吨 CO2, 占 减 排 总 量 的 45% 其 中 98% 的 电 力 相 关 减 排 由 需 求 端 管 理 产 生, 三 年 共 减 排 213 万 吨 CO2 由 电 力 生 产 端 效 率 提 升 等 导 致 的 减 排 效 果 微 乎 其 微, 仅 为 5 万 吨 CO2 鉴 于 北 京 已 有 的 其 他 节 能 减 排 政 策 中 国 的 电 价 形 成 机 制 北 京 发 电 企 业 的 减 排 空 间 以 及 碳 交 易 的 管 理 成 本, 将 发 电 端 排 放 纳 入 ETS 所 产 生 的 减 排 作 用 较 为 有 限 北 京 可 以 考 虑 调 整 发 电 行 业 的 配 额 分 配 方 法 后 再 纳 入 发 电 端 排 放, 以 最 大 程 度 发 挥 ETS 对 发 电 行 业 的 减 排 影 响, 或 考 虑 将 发 电 端 排 放 排 除 在 ETS 之 外 而 发 电 企 业 的 配 额 核 定 可 借 鉴 以 下 方 法 : 以 基 准 线 排 放 强 度 和 企 业 总 发 电 量 为 基 础 来 核 定 配 额, 而 不 仅 仅 针 对 火 力 发 电 装 机 的 发 电 量, 这 样 企 业 就 可 以 通 过 使 用 低 碳 燃 料 或 增 加 可 再 生 能 源 发 电 量 来 降 低 自 身 排 放 北 京 ETS 的 评 估 结 果 不 能 简 单 套 用 到 国 家 ETS, 但 其 分 析 过 程 可 以 为 国 家 ETS 决 策 过 程 提 供 参 考 北 京 ETS 对 电 力 需 求 端 的 控 制 带 来 的 减 排 效 果 显 著, 对 全 国 ETS 机 制 设 计 有 较 大 的 参 考 意 义 假 设 现 行 电 力 价 格 形 成 机 制 不 变 的 情 况 下, 如 果 不 将 电 力 消 费 纳 入 ETS, 则 难 以 通 过 价 格 信 号 向 终 端 消 费 者 反 映 电 力 的 碳 排 放 外 部 成 本 因 此, 国 家 ETS 机 制 可 以 考 虑 参 考 北 京 经 验, 将 电 力 间 接 排 放 纳 入 ETS 范 围 从 生 产 端 而 言, 将 电 力 生 产 纳 入 国 家 ETS, 有 助 于 采 用 市 场 手 段 促 进 减 排 然 而 根 据 北 京 ETS 的 设 计, 电 力 生 产 端 主 是 通 过 现 存 发 电 机 组 的 技 术 和 管 理 进 步 来 实 现 减 排 电 网 企 业 的 电 力 调 配 购 电 等 决 策 以 及 发 电 企 业 增 加 清 洁 能 源 发 电 量 等 措 施, 并 不 能 帮 助 发 电 和 电 网 企 业 在 ETS 下 完 成 履 约 在 此 情 况 下, 北 京 的 经 验 表 明 电 力 行 业 的 排 放 配 额 需 适 度 严 格, 才 能 充 分 释 放 其 减 排 潜 力 全 国 发 电 企 业 的 技 术 和 管 理 水 平 不 一, 减 排 潜 力 存 在 较 大 差 异 同 时, 单 位 发 电 量 的 排 放 强 度 也 会 受 到 电 网 调 度 和 需 求 波 动 等 外 在 因 素 的 影 响 因 此, 如 何 科 学 地 设 定 发 电 行 业 的 排 放 配 额, 使 其 既 能 充 分 释 放 不 同 装 机 容 量 和 技 术 类 型 的 减 排 潜 力, 又 能 保 证 发 电 企 业 的 合 理 生 存, 是 一 个 需 要 深 入 研 究 和 反 复 测 算 的 问 题 另 一 方 面, 国 家 ETS 也 可 以 考 虑 将 电 网 电 力 调 配 和 购 电 以 及 发 电 企 业 增 加 清 洁 能 源 发 电 量 等 行 为 纳 入 ETS 配 额 管 理, 从 而 使 电 力 企 业 以 更 灵 活 的 方 式 履 约 鉴 于 我 国 电 力 基 本 自 发 自 用, 因 此 无 法 参 考 北 京 市 ETS 的 处 理 方 法 以 避 免 电 力 排 放 的 重 复 核 算 如 果 国 家 ETS 将 电 力 生 产 的 直 接 排 放 和 电 力 消 费 的 间 接 排 放 同 时 纳 入, 意 味 着 发 电 企 业 的 发 电 过 程 实 际 CO2 排 放 将 同 时 对 应 发 电 企 业 的 排 放 配 额 和 用 电 企 业 的 部 分 排 放 配 额, 从 而 使 碳 市 场 上 一 吨 排 放 配 额 并 不 严 格 对 应 一 吨 二 氧 化 碳 排 放 量 这 可 能 对 将 来 中 国 和 国 际 碳 市 场 的 衔 接 形 成 障 碍 因 此, ETS 制 度 设 计 应 该 针 对 这 一 潜 在 问 题 制 定 解 决 方 案, 如 将 电 力 生 产 排 放 配 额 和 电 力 消 费 排 放 配 额 加 以 区 分 等 碳 排 放 权 交 易 体 系 中 碳 抵 消 量 的 使 用 本 研 究 还 探 讨 了 ETS 中 使 用 经 审 定 的 碳 减 排 量 进 行 抵 消 的 问 题 北 京 ETS 允 许 企 业 使 用 由 国 家 发 展 改 革 委 或 市 发 展 改 革 委 审 定 的 核 证 自 愿 减 排 量 (CCER) 节 能 项 目 和 林 业 碳 汇 项 目 产 生 的 碳 减 排 量 等 ( 以 下 统 称 碳 抵 消 量 ) 进 行 抵 消 而 实 现 履 约 北 京 市 规 定 实 际 使 用 的 碳 抵 消 量 不 得 高 于 企 业 当 年 配 额 数 量 的 5%, 且 所 使 用 的 碳 抵 消 量 中 50% 以 上 必 须 来 自 本 地 项 目 根 据 计 算,2013 年 至 2015 年, 理 论 上 允 许 使 用 的 碳 抵 消 量 可 分 别 达 到 万 吨 万 吨 和 万 吨, 均 大 于 本 研 究 估 算 的 北 京 ETS 当 年 的 减 排 量 从 实 际 情 况 来 看, 目 前 进 入 北 京 市 碳 市 场 的 碳 抵 消 量 远 远 低 于 ETS 允 许 使 用 的 数 量, 尤 其 是 北 京 本 地 项 目 产 生 的 碳 抵 消 量, 非 常 有 限 2013 年 履 约 年 度 没 有 经 核 准 的 碳 抵 消 量 上 市 在 此 期 间 北 京 ETS 的 碳 排 放 配 额 平 均 价 格 为 60.4 元, 成 交 93.1 万 吨 即 使 2014 年 来 自 外 地 的 碳 抵 消 量 使 用 达 到 规 定 的 上 限, 近 期 碳 抵 消 量 的 实 际 使 用 比 例 也 可 能 仅 略 高 于 配 额 的 2.5%, 影 响 较 小 通 过 收 紧 审 定 和 签 发 过 程 来 减 少 碳 抵 消 量, 政 府 可 以 更 灵 活 地 管 理 碳 抵 消 量 的 实 际 使 用 但 同 时, 这 样 的 手 段 也 有 较 强 的 行 政 2

3 政 策 的 温 室 气 体 减 排 影 响 评 估 : 以 北 京 市 碳 排 放 权 交 易 试 点 为 例 色 彩 以 及 较 大 的 不 确 定 性 和 随 意 性, 不 利 于 碳 市 场 参 与 者 建 立 碳 抵 消 使 用 量 的 预 期 从 长 远 来 讲, 需 要 从 ETS 制 度 设 计 的 角 度, 主 动 避 免 出 现 允 许 使 用 的 碳 抵 消 量 高 于 ETS 减 排 量 的 情 况 这 要 求 设 置 ETS 碳 抵 消 量 的 使 用 限 制 时 参 考 ETS 政 策 的 减 排 影 响, 采 取 减 少 排 放 配 额 或 者 调 低 允 许 使 用 碳 抵 消 量 的 上 限 等 措 施 政 策 建 议 总 体 而 言, 本 研 究 表 明 政 策 标 准 为 气 候 政 策 的 温 室 气 体 影 响 评 估 提 供 了 简 单 易 行 的 框 架, 在 中 国 具 有 实 用 意 义 跟 踪 框 架 为 政 策 实 施 的 跟 踪 提 供 了 实 用 的 具 体 指 南 基 于 本 次 研 究 的 结 论 以 及 这 两 个 工 具 的 运 用 经 验, 我 们 提 出 了 以 下 建 议 对 主 要 能 源 政 策 和 气 候 政 策 的 影 响 进 行 系 统 性 的 事 前 评 估 在 主 要 能 源 政 策 和 气 候 政 策 的 设 计 制 定 和 修 订 过 程 中, 都 应 对 政 策 的 温 室 气 体 影 响 进 行 事 前 评 估, 估 算 预 期 产 生 的 温 室 气 体 影 响, 了 解 政 策 发 挥 效 果 的 内 在 机 制, 从 而 提 升 政 策 的 可 行 性 和 有 效 性 政 策 的 温 室 气 体 影 响 评 估 结 果 也 可 以 与 政 策 其 他 影 响 评 估 结 果 相 结 合, 从 而 全 面 客 观 地 了 解 政 策 的 投 入 - 产 出 情 况 政 策 标 准 可 为 各 种 类 型 的 政 策 影 响 评 估 提 供 参 考, 而 本 研 究 则 进 一 步 为 ETS 政 策 的 事 前 影 响 评 估 提 出 了 一 套 评 估 框 架 由 于 数 据 可 得 性 和 本 研 究 的 局 限 性, 研 究 结 果 还 有 较 大 的 不 确 定 性 各 地 区 及 全 国 ETS 可 以 根 据 实 际 情 况, 在 本 研 究 提 出 的 框 架 的 基 础 上 做 出 适 当 调 整, 使 用 更 加 准 确 全 面 的 数 据, 对 ETS 的 温 室 气 体 影 响 进 行 评 估 政 策 影 响 评 估 应 充 分 考 虑 现 有 或 计 划 中 的 其 他 政 策 以 及 非 政 策 因 素 的 影 响 在 政 策 影 响 评 估 中 分 析 不 同 政 策 间 的 相 互 作 用, 有 助 于 达 到 政 策 间 协 同, 甚 至 相 互 促 进 的 效 果 除 了 对 单 个 政 策 进 行 影 响 评 估, 我 们 还 建 议 对 不 同 政 策 组 合 进 行 温 室 气 体 影 响 评 估, 评 估 结 果 可 以 指 导 资 源 在 不 同 政 策 间 的 分 配, 以 获 得 最 大 化 的 气 候 和 环 境 效 益 此 外, 宏 观 经 济 等 非 政 策 因 素 也 会 对 减 排 效 果 产 生 影 响, 应 在 评 估 时 加 以 考 虑 加 强 对 主 要 能 源 政 策 和 气 候 政 策 执 行 情 况 的 跟 踪, 提 高 透 明 度 对 政 策 的 实 施 情 况 进 行 监 测, 可 以 及 时 掌 握 各 种 投 入 的 落 实, 各 项 管 理 职 责 的 执 行 等 情 况, 提 高 政 策 实 施 监 测 信 息 的 透 明 度, 从 而 可 以 帮 助 企 业 社 区 等 更 好 地 了 解 和 响 应 政 策 我 们 建 议 政 府 更 加 透 明 及 时 系 统 性 地 向 社 会 公 布 包 括 ETS 在 内 的 气 候 政 策 的 实 施 情 况, 从 资 金 投 入 许 可 证 和 配 额 发 放 信 息 监 测 合 规 及 执 法 等 方 面 加 强 信 息 透 明 度 在 此 基 础 上, 政 府 可 以 更 加 广 泛 地 与 各 类 研 究 机 构 NGO 企 业 等 利 益 相 关 方 合 作, 对 气 候 政 策 开 展 全 面 客 观 的 跟 踪 和 评 估, 识 别 实 施 中 存 在 的 障 碍 和 不 足, 制 定 改 进 方 案 本 研 究 附 录 D 提 出 了 一 个 跟 踪 ETS 政 策 执 行 情 况 的 初 步 框 架, 可 提 供 参 考 对 主 要 能 源 和 气 候 政 策 的 影 响 开 展 事 后 评 估 由 于 数 据 可 得 性 模 型 局 限 性 以 及 其 他 不 可 预 测 的 因 素, 政 策 影 响 的 事 前 评 估 可 能 存 在 较 大 的 不 确 定 性, 而 事 后 评 估 则 可 以 提 供 一 个 较 为 准 确 的 结 论, 并 为 政 策 的 持 续 改 进 提 供 建 议 通 过 识 别 和 跟 踪 政 策 实 施 的 关 键 指 标, 掌 握 政 策 的 实 际 执 行 情 况, 可 以 为 政 策 影 响 的 事 后 评 估 积 累 数 据 我 们 建 议 将 政 策 的 事 后 评 估 作 为 政 策 全 寿 命 周 期 评 估 的 重 要 一 环, 以 此 来 总 结 政 策 设 计 和 实 施 的 经 验, 全 面 提 升 政 策 的 科 学 性 和 有 效 性 政 策 标 准 为 政 策 事 后 评 估 提 供 了 框 架 方 法 学 本 研 究 针 对 北 京 ETS 识 别 出 了 关 键 指 标 和 事 后 评 估 中 需 要 用 到 的 主 要 参 数, 并 初 步 制 定 了 监 测 计 划 政 府 或 其 他 研 究 机 构 可 参 考 本 研 究 中 的 指 标 和 参 数 监 测 计 划, 收 集 数 据, 对 ETS 试 点 进 行 事 后 评 估 研 究 局 限 性 除 了 数 据 和 假 设 等 方 面 的 限 制 所 导 致 的 不 确 定 性 外, 由 于 评 估 框 架 计 算 模 型 等 原 因, 本 评 估 存 在 一 定 的 局 限 性 首 先, 本 评 估 仅 考 察 了 北 京 ETS 的 温 室 气 体 影 响, 而 未 对 该 政 策 的 社 会 经 济 和 其 他 环 境 影 响 进 行 分 析 其 次, 评 估 未 考 虑 北 京 ETS 引 发 的 经 济 反 馈, 如 ETS 对 行 业 结 构 调 整 的 额 外 影 响 在 电 力 相 关 减 排 的 估 算 中 也 未 考 虑 ETS 对 各 个 行 业 能 源 电 气 化 程 度 的 影 响 最 后, 鉴 于 配 额 在 试 点 期 间 具 有 可 储 蓄 的 特 点, 与 三 年 总 减 排 量 的 估 算 相 比, 试 点 期 间 每 年 的 减 排 量 预 测 数 据 可 能 存 在 相 对 较 大 的 不 确 定 性 引 言 科 学 证 据 表 明, 气 候 变 化 是 由 人 类 的 活 动 引 起 的 IPCC 第 五 次 评 估 报 告 指 出, 如 果 人 类 社 会 无 法 在 2030 年 之 前 采 取 更 多 的 减 缓 气 候 变 化 的 措 施, 将 升 温 控 制 在 2 C 以 内 这 一 目 标 将 变 得 越 来 越 难 以 实 现 (IPCC 2014) 为 了 应 对 气 候 变 化, 各 国 纷 纷 出 台 一 系 列 直 接 减 缓 气 候 变 化 的 政 策, 如 碳 排 放 权 交 易 等 除 了 直 接 减 缓 气 候 变 化 的 政 策, 许 多 能 源 政 策 环 境 保 护 政 策 和 财 政 政 策 对 温 室 气 体 排 放 都 有 显 著 的 影 响, 对 最 终 减 缓 气 候 变 化 和 实 现 经 济 低 碳 转 型 具 有 重 要 意 义 在 政 策 制 定 颁 布 和 实 施 的 整 个 周 期 内 尽 可 能 地 提 升 政 策 的 减 排 效 果, 需 要 政 府 研 究 机 构 企 业 非 政 府 组 织 等 利 益 相 关 方 共 同 关 注 和 参 与 为 了 协 助 评 估 政 策 实 施 对 温 室 气 体 减 排 的 影 响, 世 界 资 源 研 究 所 及 其 合 作 伙 伴 开 发 了 温 室 气 体 核 算 体 系 : 政 策 与 行 动 标 准 ( 以 下 简 称 政 策 标 准 ), 提 供 政 策 评 估 的 框 架 针 对 跟 踪 政 策 具 体 执 行 情 况 的 需 求, 世 界 资 源 研 究 所 还 编 写 了 气 候 政 策 实 施 跟 踪 框 架 ( 简 称 跟 踪 框 架 ), 对 政 策 执 行 情 况 跟 踪 所 涉 及 的 几 类 指 标 提 供 了 更 加 详 细 的 指 导

4 本 研 究 旨 在 通 过 将 政 策 标 准 和 跟 踪 框 架 运 用 于 北 京 碳 排 放 权 交 易 试 点 ( 以 下 简 称 北 京 ETS), 考 察 这 两 个 政 策 评 估 工 具 在 中 国 的 可 操 作 性 和 指 导 意 义, 并 对 评 估 政 策 的 温 室 气 体 影 响 提 出 了 建 议 同 时, 根 据 北 京 ETS 政 策 的 评 估 结 果, 本 研 究 进 行 相 应 的 讨 论 和 提 出 了 政 策 建 议, 希 望 为 北 京 市 ETS 的 进 一 步 完 善 和 全 国 ETS 的 设 计 提 供 参 考 本 研 究 的 第 一 部 分 阐 述 了 对 政 策 影 响 进 行 评 估 的 意 义 和 实 践, 第 二 部 分 简 要 介 绍 了 政 策 标 准 的 适 用 范 围 结 构 和 主 要 步 骤 第 三 部 分 则 根 据 政 策 标 准 的 步 骤 和 方 法, 对 北 京 ETS 政 策 实 施 可 能 带 来 的 温 室 气 体 影 响 进 行 定 量 评 估 第 四 部 分 根 据 跟 踪 框 架 识 别 了 北 京 ETS 的 执 行 情 况 的 关 键 指 标 和 参 数, 并 进 行 了 跟 踪 最 后, 根 据 评 估 结 果, 本 研 究 提 出 了 相 应 的 结 论 和 政 策 建 议 此 外, 本 研 究 附 录 A 至 附 录 D 提 供 了 有 关 北 京 ETS 的 温 室 气 体 影 响 评 估 的 方 法 数 据 等 详 细 信 息 由 于 数 据 可 得 性 评 估 框 架 和 计 算 模 型 等 方 面 的 限 制, 本 评 估 仍 有 一 些 需 要 改 进 的 地 方 首 先, 由 于 部 分 数 据 不 可 得, 本 评 估 使 用 其 他 数 据 外 推 得 到, 可 能 导 致 结 论 偏 差 本 研 究 所 使 用 的 假 设 也 可 能 与 现 实 情 况 不 符 其 次, 本 评 估 只 考 虑 了 北 京 ETS 政 策 实 施 对 温 室 气 体 减 排 的 影 响, 而 未 对 该 政 策 的 社 会 经 济 和 其 他 环 境 影 响 进 行 分 析, 无 法 完 整 地 反 映 政 策 实 施 的 综 合 影 响 再 次, 评 估 未 考 虑 北 京 ETS 可 能 引 发 的 经 济 反 馈, 例 如 ETS 排 放 配 额 价 格 能 源 价 格 和 企 业 生 产 运 营 行 为 之 间 的 联 动 关 系, 或 者 ETS 引 起 的 行 业 结 构 调 整 等 最 后, 电 力 生 产 和 电 力 消 费 方 面 的 减 排 量 核 算 未 考 虑 北 京 ETS 对 各 个 行 业 电 气 化 程 度 的 影 响, 而 是 按 照 历 史 排 放 比 例, 假 设 各 类 排 放 等 比 例 下 降, 可 能 高 估 或 者 低 估 电 力 需 求 端 的 减 排 影 响 此 外, 由 于 配 额 在 试 点 期 间 具 有 可 储 蓄 的 特 点, 与 三 年 总 减 排 量 的 估 算 相 比, 试 点 期 间 每 年 的 减 排 量 预 测 数 据 可 能 存 在 相 对 较 大 的 不 确 定 性 政 策 的 温 室 气 体 影 响 评 估 : 意 义 和 实 践 政 策 一 词 一 般 指 政 府 制 定 和 实 施 的 各 种 计 划 行 动 方 案 和 措 施, 其 中 包 括 关 于 中 长 期 目 标 的 宏 观 战 略 或 规 划 ( 例 如 应 对 气 候 变 化 国 家 方 案 ) 具 体 的 政 策 工 具 ( 例 如 碳 排 放 权 交 易 ), 以 及 某 种 技 术 流 程 或 者 做 法 的 推 广 行 动 ( 例 如 鼓 励 用 节 能 电 机 替 代 低 效 电 机 ) 本 研 究 中 的 政 策 主 要 指 具 体 的 政 策 工 具, 但 某 些 情 况 下 也 包 括 另 外 两 种 形 式 的 政 策 意 义 政 策 的 温 室 气 体 影 响 评 估 是 指 考 察 某 一 个 或 几 个 政 策 工 具 的 实 施 所 带 来 的 温 室 气 体 影 响, 该 影 响 评 估 对 政 策 的 设 计 执 行 和 改 进 具 有 重 要 意 义 在 政 策 实 施 前 开 展 评 估, 政 府 可 以 基 于 评 估 结 果 选 出 合 适 的 政 策 进 行 颁 布 实 施, 通 过 了 解 各 种 政 策 设 计 方 案 的 影 响 来 改 进 最 终 的 政 策 设 计, 综 合 考 虑 各 个 政 策 的 减 排 效 果 来 设 定 整 体 减 排 目 标, 并 利 用 评 估 结 果 对 政 策 的 预 期 影 响 进 行 报 告, 从 而 吸 引 或 者 协 助 获 得 实 施 该 政 策 所 需 的 资 金 支 持 在 政 策 实 施 过 程 中 或 实 施 之 后 开 展 评 估, 评 估 结 果 可 用 于 判 断 政 策 是 否 实 现 预 期 影 响, 为 政 策 的 进 一 步 实 施 提 供 参 考, 决 定 是 否 继 续 实 施 当 前 政 策 或 者 是 否 增 加 新 政 策, 积 累 经 验 并 提 取 优 良 实 践 同 时, 估 算 各 政 策 对 总 体 减 排 目 标 的 贡 献 量, 有 助 于 确 保 政 策 的 成 本 有 效 性 和 相 应 资 源 投 入 的 效 率 在 一 段 时 期 内 对 政 策 的 温 室 气 体 影 响 进 行 报 告, 也 可 满 足 出 资 方 对 政 策 结 果 报 告 的 要 求 为 了 获 得 更 加 全 面 客 观 的 评 估 结 果, 政 策 的 温 室 气 体 影 响 评 估 往 往 还 涉 及 对 政 策 颁 布 和 实 施 情 况 的 跟 踪 通 过 跟 踪 政 策 的 实 施 过 程, 政 府 和 其 他 利 益 相 关 方 可 以 获 得 开 展 温 室 气 体 影 响 事 后 评 估 所 需 的 重 要 数 据 跟 踪 政 策 的 实 施 过 程 是 了 解 政 策 有 效 性 的 重 要 渠 道 例 如, 政 府 可 以 了 解 确 保 政 策 顺 利 实 施 的 机 制 是 否 完 备, 存 在 哪 些 可 能 导 致 政 策 低 效 或 失 效 的 障 碍 政 府 可 以 基 于 政 策 跟 踪 中 反 映 出 的 问 题, 及 时 制 定 和 实 施 解 决 方 案 综 上, 针 对 气 候 政 策 或 者 可 能 对 气 候 变 化 产 生 影 响 的 其 他 政 策 进 行 温 室 气 体 影 响 评 估, 有 助 于 各 利 益 相 关 方 更 深 入 地 了 解 政 策 工 具 的 预 期 效 果 和 实 际 效 果, 同 时 提 升 政 府 使 用 政 策 工 具 的 效 率 和 有 效 性 政 策 的 温 室 气 体 影 响 评 估 : 国 内 外 实 践 国 际 实 践 从 发 达 国 家 已 经 开 展 的 实 践 来 看, 有 效 的 法 律 支 持 框 架 具 体 的 职 能 部 门 健 全 的 追 踪 体 系 恰 当 的 评 估 方 法, 以 及 完 备 的 数 据 资 源 都 是 成 功 开 展 政 策 影 响 评 估, 提 升 政 策 有 效 性 的 基 础 欧 盟 的 欧 盟 委 员 会 影 响 评 估 指 导 方 针 及 其 适 用 手 册 要 求 对 法 规 和 政 策 的 实 施 可 能 造 成 的 影 响 进 行 评 估 (European Commission 2005) 欧 洲 环 境 署 (EEA) 以 环 境 政 策 效 果 成 本 有 效 性 及 提 高 途 径 为 重 点, 对 欧 盟 的 环 境 管 理 手 段 及 具 体 措 施 的 实 施 效 果 进 行 评 估 1 早 在 2001 年,EEA 就 提 出 了 政 策 有 效 性 事 后 评 估 的 方 法 学 框 架 2 EEA 还 与 经 济 合 作 与 发 展 组 织 团 体 (OECD) 共 同 管 理 环 境 政 策 经 济 工 具 数 据 库, 同 时 负 责 管 理 欧 洲 气 候 变 化 数 据 中 心, 这 些 数 据 资 源 都 为 EEA 的 政 策 评 估 奠 定 了 良 好 的 基 础 德 国 联 邦 环 境 署 (UBA) 开 发 并 评 估 不 同 的 能 源 供 应 情 景, 研 究 能 源 行 业 的 技 术 措 施 与 政 策 手 段 的 影 响, 向 政 策 制 定 者 提 供 建 议, 向 公 众 发 布 能 源 系 统 的 环 境 可 持 续 性 等 信 息 3 英 国 能 源 与 气 候 变 化 署 (DECC) 设 立 了 专 门 的 政 策 选 择 评 价 体 系, 对 不 同 4

5 政 策 的 温 室 气 体 减 排 影 响 评 估 : 以 北 京 市 碳 排 放 权 交 易 试 点 为 例 政 策 选 择 的 影 响 作 出 评 估, 识 别 最 有 可 能 实 现 收 益 最 大 化 与 成 本 最 小 化 的 政 策 选 项 4 其 中,DECC 的 温 室 气 体 影 响 评 估 主 要 关 注 温 室 气 体 排 放 量 的 变 化 以 及 气 候 变 化 政 策 体 系 的 成 本 有 效 性 在 评 估 方 法 学 方 面,DECC 发 布 了 评 估 导 则 和 评 估 计 划 模 板 5, 并 与 环 境 部 6 食 品 与 农 村 事 务 部 合 作 完 成 了 评 估 指 南 红 皮 书 的 补 充 指 南, 该 补 充 指 南 提 供 了 政 策 影 响 评 估 的 主 要 方 法 与 建 议 此 外, 英 国 贸 易 数 据 法 案 电 力 法 案 (1989) 天 然 气 法 案 (1995) 欧 盟 可 再 生 能 源 指 令 气 候 变 化 法 案 等 都 要 求 相 应 部 门 为 DECC 提 供 数 据 支 持, 欧 盟 能 源 统 计 规 章 也 为 DECC 提 供 数 据 支 持 这 些 支 持 为 DECC 的 政 策 评 估 创 造 了 良 好 的 数 据 条 件 美 国 的 政 府 绩 效 与 结 果 法 案 (1993) 授 权 美 国 审 计 总 署 (GAO) 向 国 会 报 告 公 共 政 策 执 行 效 果 的 审 计 情 况 同 时, 美 国 环 境 署 (EPA) 也 对 温 室 气 体 减 排 政 策 和 相 关 标 准 的 经 济 影 响 进 行 评 估, 评 估 对 象 包 括 以 市 场 为 基 础 的 综 合 性 法 规 和 针 对 特 定 行 业 的 管 理 条 例 等 7 目 前,EPA 已 经 完 成 美 国 电 力 法 案 (2010) 美 国 清 洁 能 源 与 安 全 法 案 (2009) 低 碳 经 济 法 案 (2007) 等 十 个 法 案 的 经 济 和 环 境 影 响 评 估 8, 评 估 结 果 及 评 估 中 使 用 到 的 模 型 等 信 息 均 在 EPA 网 站 公 布 这 些 经 济 社 会 和 环 境 方 面 的 影 响 评 估 是 新 政 策 提 案 的 必 要 组 成 部 分 澳 大 利 亚 气 候 变 化 管 理 局 (Climate Change Authority) 成 立 于 2012 年, 在 澳 大 利 亚 气 候 变 化 减 缓 政 策 管 理 方 面 发 挥 着 重 要 的 作 用, 就 气 候 变 化 减 缓 政 策 的 实 施 为 澳 大 利 亚 政 府 提 供 专 业 和 独 立 的 建 议 该 管 理 局 对 下 列 气 候 变 化 政 策 及 行 动 实 施 审 查 评 估, 并 向 对 澳 大 利 亚 国 会 及 气 候 变 化 方 面 的 部 长 进 行 报 告 : 澳 大 利 亚 减 排 目 标, 碳 定 价 机 制 中 的 碳 预 算 及 总 量 控 制, 为 实 现 澳 大 利 亚 中 长 期 减 排 目 标 而 取 得 的 进 展, 碳 定 价 机 制, 国 家 温 室 气 体 及 能 源 报 告 系 统, 以 及 可 再 生 能 源 目 标 等 9 专 栏 1 跟 踪 政 策 的 实 施 情 况 : 国 际 实 践 跟 踪 政 策 的 实 施 过 程, 即 评 估 政 府 机 构 落 实 政 策 的 情 况, 也 是 全 面 评 价 政 策 有 效 性 的 关 键 步 骤 美 国 政 府 绩 效 与 结 果 现 代 化 法 案 A 要 求 管 理 和 预 算 办 公 室 (OMB) 监 测 和 评 估 每 一 个 政 策 机 构 项 目 等 对 总 体 绩 效 目 标 的 贡 献, 识 别 达 到 每 个 阶 段 的 绩 效 目 标 所 面 临 的 挑 战 以 及 解 决 对 策 德 国 政 府 建 立 了 未 来 能 源 监 测 体 系, 要 求 联 邦 经 济 部 与 联 邦 环 境 部 每 年 共 同 完 成 一 份 结 合 了 其 它 部 门 建 议 的 监 测 报 告, 展 现 目 标 实 现 过 程 中 具 体 措 施 的 执 行 程 度 自 2014 年 起, 每 三 年 发 布 一 份 偏 重 策 略 与 宏 观 层 面 的 进 程 报 告, 集 中 于 识 别 实 施 进 程 中 的 障 碍 B 来 源 :A: GPRA Moderniation Act of USA. PLAW-111publ352.pdf. B: Energy of the Future Monitoring Process in Germany: Areas/Energy/Companies/MonitoringEnergyofTheFuture/MonitoringEnergyoftheFuture-node.html 除 了 政 府 部 门 以 外, 国 外 的 研 究 机 构 咨 询 公 司 和 非 政 府 组 织 也 开 展 了 政 策 影 响 评 估 例 如 丹 麦 绿 色 智 库 CONCITO 定 期 发 布 年 度 气 候 展 望 报 告, 其 中 涵 盖 对 丹 麦 当 前 排 放 现 状 和 已 颁 布 政 策 的 评 估 ; 世 界 资 源 研 究 所 对 运 用 美 国 现 有 联 邦 法 规 及 行 动 实 现 的 减 排 进 行 了 分 析 ; 咨 询 公 司 Ecofys 与 荷 兰 环 境 评 估 部 合 作, 完 成 了 对 荷 兰 主 要 新 政 策 的 减 排 潜 力 分 析 等 (Fransen 2013) 国 内 现 状 近 年 来, 中 国 在 政 策 影 响 评 估 方 面 进 行 了 一 定 的 探 索, 但 总 体 而 言 仍 属 于 初 始 阶 段, 在 气 候 政 策 的 温 室 气 体 影 响 评 估 方 面 刚 刚 起 步 中 国 已 经 初 步 形 成 了 对 规 划 进 行 环 境 影 响 评 估 的 法 律 框 架, 如 环 境 影 响 评 价 法 (2003) 10 规 划 环 境 影 响 评 价 条 例 11 和 国 家 级 专 项 规 划 管 理 暂 行 办 法 12 提 出 了 对 规 划 进 行 环 境 影 响 评 价 的 要 求, 并 明 确 具 体 评 估 责 任 同 时, 中 华 人 民 共 和 国 各 级 人 民 代 表 大 会 常 务 委 员 会 监 督 法 (2006) 明 确 规 定 要 对 国 民 经 济 和 社 会 发 展 五 年 规 划 进 行 中 期 评 估 此 外, 中 国 各 级 政 府 各 部 门 基 本 都 建 立 了 政 策 研 究 室, 承 担 了 政 策 影 响 评 估 的 主 要 工 作 然 而, 上 述 各 项 法 律 条 例 中 尚 未 提 出 对 政 策 温 室 气 体 影 响 进 行 评 估 的 要 求, 各 级 政 策 研 究 室 一 般 也 未 将 温 室 气 体 影 响 纳 入 其 评 价 范 畴 以 中 华 人 民 共 和 国 预 算 法 为 基 础 颁 布 的 财 政 支 出 绩 效 评 价 管 理 暂 行 办 法 13 则 以 财 政 支 出 管 理 为 出 发 点, 提 出 了 财 政 支 出 绩 效 评 价 指 标 框 架 该 框 架 将 经 济 效 益 社 会 效 益 环 境 效 益 和 可 持 续 影 响 等 作 为 项 目 绩 效 指 标 其 中, 环 境 效 益 指 标 主 要 考 察 项 目 实 施 是 否 对 环 境 产 生 积 极 或 消 极 的 影 响, 项 目 对 温 室 气 体 排 放 产 生 的 影 响 可 纳 入 这 一 指 标 如 果 机 构 从 财 政 部 门 获 得 拨 款 来 支 持 具 体 政 策 或 项 目 的 实 施, 则 需 要 在 一 定 时 间 内 向 财 政 部 门 报 送 绩 效 报 告, 可 以 认 为 这 一 报 告 程 序 包 含 了 政 策 或 项 目 影 响 事 后 评 估 的 相 关 结 果 目 前, 中 国 政 府 进 行 的 气 候 政 策 影 响 评 估 实 践 主 要 以 五 年 规 划 涉 及 的 环 境 与 温 室 气 体 减 排 指 标 为 代 表 例 如, 十 二 五 规 划 的 中 期 评 估 报 告 14 给 出 了 二 氧 化 碳 排 放 强 度 控 制 指 标 能 源 消 费 结 构 优 化 指 标 能 源 消 费 强 度 控 制 指 标 等 的 中 期 执 行 情 况 2009 至 2013 年 期 间 每 年 发 布 的 中 国 应 对 气 候 变 化 的 政 策 与 行 动 年 度 报 告 15 也 一 定 程 度 上 反 映 气 候 政 策 的 温 室 气 体 影 响 它 以 减 缓 气 候 变 化 和 适 应 气 候 变 化 的 不 同 领 域 16 为 报 告 对 象, 介 绍 领 域 内 实 施 的 主 要 政 策 控 制 效 果 财 政 资 金 投 入 量, 呈 现 气 候 政 策 领 域 的 整 体 发 展 趋 势, 但 较 少 针 对 单 个 政 策 具 体 规 划 进 行 评 估 目 前, 暂 无 对 七 个 碳 排 放 权 交 易 试 点 的 温 室 气 体 减 排 效 果 进 行 量 化 评 估 的 公 开 研 究 成 果 一 些 研 究 机 构 和 研 究 者 对 中 国 其 他 政 策 的 节 能 减 排 影 响 进 行 了 深 入 研 究 例 如, 清 华 大 学 气 候 政 策 研 究 中 心 出 版 的 中 国 低 碳 发 展 报 告 (2011~2012)

6 专 栏 2 跟 踪 中 国 气 候 政 策 的 实 施 情 况 中 国 政 府 日 益 重 视 对 政 策 实 施 情 况 的 监 督 2014 年 5 月, 国 务 院 常 务 会 议 决 定 对 已 出 台 政 策 措 施 的 落 实 情 况 开 展 全 面 督 查, 并 引 入 第 三 方 评 估 和 社 会 评 价 A 这 一 决 定 成 为 官 方 加 强 政 策 跟 踪 力 度 的 重 要 信 号 国 家 应 对 气 候 变 化 战 略 研 究 和 国 际 合 作 中 心 已 经 构 建 并 应 用 省 级 人 民 政 府 控 制 温 室 气 体 排 放 目 标 责 任 评 价 考 核 管 理 平 台, 其 内 容 包 括 对 各 省 ( 区 市 ) 人 民 政 府 与 千 家 重 点 耗 能 企 业 落 实 节 能 措 施 情 况 进 行 考 核, 由 发 改 委 向 社 会 进 行 公 告 B 此 外, 中 国 政 府 正 在 进 一 步 推 进 对 气 候 政 策 实 施 的 跟 踪 审 计 审 计 署 2008 至 2012 年 审 计 工 作 发 展 规 划 提 出 对 环 境 保 护 事 项 国 家 重 大 政 策 措 施 的 执 行 等 试 行 全 过 程 跟 踪 审 计 目 前, 气 候 变 化 领 域 的 跟 踪 审 计 主 要 以 国 民 经 济 和 社 会 发 展 五 年 规 划 节 能 减 排 审 计 形 式 展 开, 由 审 计 署 农 业 与 资 源 环 保 审 计 司 负 责 审 计 重 点 包 括 : 节 能 减 排 资 金 的 分 配 管 理 使 用 ; 相 关 政 策 法 规 的 执 行 情 况, 以 及 节 能 减 排 项 目 的 效 益 情 况 C 截 止 当 前, 审 计 署 执 行 了 三 次 五 年 规 划 节 能 减 排 审 计, 并 于 2011 年 5 月 2013 年 5 月 发 布 审 计 公 告 2013 年 最 新 发 布 的 十 二 五 节 能 减 排 审 计 公 告 D 中, 审 计 署 公 布 了 10 个 省 ( 自 治 区 )2010 至 2011 年 节 能 减 排 政 策 的 实 施 情 况, 包 括 节 能 目 标 分 解 类 规 章 制 度 数 量 (40 多 项 ), 累 计 投 入 节 能 减 排 的 财 政 资 金 数 量 ( 亿 元 ), 及 财 政 资 金 支 持 的 节 能 减 排 数 目 及 减 排 效 果 ( 节 能 能 力 万 吨 标 准 煤 等 ) 同 时, 公 告 指 出 部 分 企 业 节 能 减 排 资 金 使 用 不 当 项 目 建 设 未 达 到 预 期 效 果 等 问 题, 以 及 部 分 节 能 减 排 专 项 资 金 未 按 预 算 要 求 拨 付 到 位, 督 促 有 关 部 门 加 快 拨 付 进 度 此 外, 财 政 支 出 绩 效 评 价 管 理 暂 行 办 法 E 要 求 与 财 政 部 门 有 预 算 缴 拨 款 关 系 的 国 家 机 关 政 党 组 织 事 业 单 位 社 会 团 体 和 其 他 独 立 核 算 的 法 人 组 织 对 具 有 明 显 社 会 影 响 和 经 济 影 响 的 项 目 进 行 绩 效 评 价, 包 括 对 项 目 决 策 项 目 管 理 和 项 目 绩 效, 前 两 大 类 指 标 涵 盖 了 对 项 目 实 施 情 况 的 跟 踪, 例 如 资 金 到 位 情 况 管 理 制 度 的 执 行 情 况 来 源 :A: 中 国 新 闻 网,2014 年 5 月 31 日. 国 务 院 督 查 组 将 查 政 策 落 实 情 况 : B: 省 级 人 民 政 府 控 制 温 室 气 体 排 放 目 标 责 任 评 价 考 核 支 撑 平 台 : C: 审 计 署 办 公 厅,2011 年 7 月 1 日. 审 计 署 出 台 十 二 五 审 计 工 作 发 展 规 划 : D: 审 计 署 办 公 厅,2013 年 5 月 17 日. 10 个 省 1139 个 节 能 减 排 项 目 审 计 结 果 : E: 中 国 财 政 部,2011 年 4 月 2 日. 关 于 印 发 财 政 支 出 绩 效 评 价 管 理 暂 行 办 法 的 通 知 : 中 对 十 一 五 期 间 主 要 政 策 行 动 的 减 排 量 进 行 了 计 算 ( 齐 晔 等 2012) 其 中, 对 千 家 企 业 节 能 行 动 十 大 重 点 行 业 节 能 工 程 淘 汰 落 后 产 能 合 同 能 源 管 理 节 能 汽 车 等 方 面 的 政 策 行 动 主 要 采 用 国 家 统 计 部 门 提 供 的 节 能 量 与 相 应 的 能 源 排 碳 系 数 相 乘 得 到 减 碳 量, 对 于 建 筑 节 能 电 器 等 的 具 体 公 式 和 假 设 进 行 了 说 明 国 网 能 源 研 究 院 的 能 源 消 费 总 量 控 制 政 策 研 究 对 能 源 消 费 总 量 控 制 政 策 的 效 果 进 行 了 量 化 研 究, 计 算 了 产 业 调 整 用 能 侧 管 理 能 源 生 产 财 政 补 贴 等 政 策 的 节 能 量 ( 国 网 能 源 研 究 院 2013) 国 家 发 改 委 能 源 研 究 所 开 展 了 大 量 能 源 系 统 分 析, 例 如, 中 国 的 能 源 与 温 室 气 体 排 放 情 景 和 减 排 成 本 分 析 运 用 IPAC 模 型 预 测 了 能 源 财 税 政 策 可 再 生 能 源 政 策 工 业 能 效 政 策 等 对 中 国 能 源 活 动 CO2 排 放 量 的 影 响 ( 姜 克 隽 等 2008) 这 些 研 究 展 示 了 针 对 特 定 案 例 的 评 估 方 法, 往 往 以 计 算 模 型 或 计 算 公 式 为 核 心, 对 评 估 过 程 关 键 假 设 等 进 行 了 详 略 程 度 不 同 的 说 明 这 些 研 究 本 身 并 不 提 供 关 于 评 估 政 策 的 节 能 或 温 室 气 体 减 排 影 响 的, 具 有 普 遍 适 用 性 的 框 架 相 比 之 下, 政 策 标 准 为 政 策 和 行 动 的 温 室 气 体 影 响 评 估 提 供 了 完 整 清 晰 一 致 的 系 统 性 框 架, 适 用 于 不 同 类 型 的 政 策 和 行 动 政 策 标 准 还 对 政 策 影 响 的 量 化 过 程 提 供 了 统 一 规 范 的 框 架, 既 保 证 了 研 究 者 可 以 灵 活 运 用 各 类 计 算 模 型, 又 帮 助 研 究 者 以 更 加 标 准 化 透 明 的 方 式 对 评 估 过 程 和 结 果 进 行 发 布 此 外, 中 国 气 候 变 化 减 缓 政 策 的 有 效 性 和 实 施 情 况 也 受 到 了 诸 多 国 际 机 构 的 密 切 关 注 气 候 行 动 追 踪 组 织 (Climate Action Tracker) 国 际 能 源 署 (IEA) 联 合 国 环 境 规 划 署 (UNEP) 气 候 政 策 倡 议 (Climate Policy Initiative) 等 对 中 国 的 气 候 减 缓 进 程 开 展 了 相 应 评 估 和 跟 踪 (Fransen 2013) 这 些 研 究 在 各 自 项 目 范 围 内 展 现 了 如 何 对 中 国 气 候 政 策 进 行 评 估 和 跟 踪 的 方 法, 具 有 一 定 的 借 鉴 价 值 小 结 政 策 的 影 响 评 估 有 助 于 考 察 政 策 有 效 性, 可 以 为 政 策 的 设 计 执 行 修 订 等 提 供 重 要 参 考, 帮 助 政 府 筛 选 优 良 政 策 手 段 制 定 总 体 减 排 目 标 合 理 安 排 资 源 本 部 分 对 部 分 发 达 国 家 的 政 策 影 响 评 估 实 践 进 行 了 回 顾, 发 现 一 些 国 家 已 经 在 法 律 层 面 建 立 了 政 策 影 响 评 估 的 基 础, 指 定 了 相 关 的 政 府 部 门 开 展 评 估 工 作, 并 在 实 践 中 总 结 开 发 了 相 应 的 政 策 评 估 方 法 学 工 具 及 模 型, 形 成 了 事 前 事 后 相 结 合 的 评 估 体 系, 形 成 数 据 库 资 源, 将 评 估 结 果 用 于 政 策 设 计 筛 选 实 施 等 多 个 方 面 中 国 初 步 建 立 了 规 划 和 建 设 类 项 目 的 环 境 影 响 评 估 的 法 律 框 架, 但 针 对 政 策 的 温 室 气 体 影 响 评 估 的 法 律 框 架 较 为 欠 缺 ; 具 备 从 财 政 支 出 管 理 角 度 对 政 策 或 项 目 实 施 的 环 境 效 益 进 行 评 价 的 机 制 现 有 的 政 策 温 室 气 体 影 响 评 估 主 要 针 对 国 家 层 面 的 重 大 政 策 规 划 展 开, 例 如 国 民 经 济 与 社 会 发 展 五 年 规 划, 但 针 对 具 体 政 策 工 具 的 影 响 评 估 较 少 基 于 定 量 分 析 注 重 科 学 性 的 政 策 影 响 评 估 尚 未 成 为 政 府 政 策 制 定 过 程 中 的 必 然 环 节 政 府 智 库 研 究 机 构 或 非 政 府 组 织 等 对 现 行 政 策 的 经 济 社 会 环 境 影 响 等 开 展 了 不 同 层 面 的 研 究, 但 尚 欠 缺 具 有 广 泛 适 用 性 灵 活 性 的 温 室 气 体 影 响 评 估 的 整 体 框 架 目 前, 中 国 已 经 为 减 缓 气 候 变 化 出 台 了 一 系 列 政 策, 而 建 立 6

7 政 策 的 温 室 气 体 减 排 影 响 评 估 : 以 北 京 市 碳 排 放 权 交 易 试 点 为 例 公 开 科 学 及 时 的 温 室 气 体 影 响 评 估 体 系, 建 立 标 准 化 全 面 和 科 学 的 政 策 影 响 评 估 框 架 和 方 法 学, 则 是 保 障 和 提 升 相 关 政 策 温 室 气 体 减 排 效 果 的 必 要 环 节 温 室 气 体 核 算 体 系 : 政 策 与 行 动 标 准 内 容 简 介 尽 管 各 国 已 经 积 累 了 许 多 对 政 策 进 行 影 响 评 估 的 实 践, 但 就 如 何 评 估 政 策 对 温 室 气 体 排 放 的 影 响, 仍 然 缺 乏 一 个 被 广 泛 接 受 的 标 准 化 框 架 因 此, 世 界 资 源 研 究 所 及 其 合 作 伙 伴, 联 合 了 包 括 中 国 在 内 的 20 个 国 家 和 城 市 的 约 200 位 来 自 政 府 研 究 机 构 非 政 府 组 织 和 企 业 的 专 家, 共 同 开 发 了 温 室 气 体 核 算 体 系 : 政 策 与 行 动 标 准, 为 评 估 政 策 的 温 室 气 体 影 响 提 供 方 法 依 据 适 用 范 围 政 策 标 准 可 用 于 对 政 策 工 具 或 实 施 某 种 技 术 流 程 或 者 做 法 的 温 室 气 体 影 响 进 行 评 估 如 果 希 望 使 用 政 策 标 准 来 评 估 宏 观 战 略 或 规 划, 则 需 要 识 别 出 达 到 宏 观 战 略 或 规 划 所 采 用 的 政 策 工 具 技 术 流 程 和 做 法 由 于 这 些 工 具 技 术 流 程 和 做 法 的 细 节 往 往 比 较 有 限, 因 此 针 对 宏 观 战 略 的 评 估 可 能 较 为 复 杂, 可 行 性 也 较 低 政 策 标 准 适 用 于 各 种 地 理 范 围 ( 国 际 国 家 地 方 ) 各 种 行 业 的 各 种 政 策 工 具 ( 自 愿 协 议 和 宣 传 法 规 和 标 准 碳 排 放 权 交 易 财 税 政 策 科 研 政 策 等 ) 的 评 估 该 标 准 既 可 用 于 政 策 的 事 前 评 估, 指 导 政 策 实 施 过 程 的 监 测 行 动, 也 可 用 于 政 策 的 事 后 评 估 通 过 使 用 该 标 准, 决 策 者 和 其 他 利 益 相 关 方 能 在 政 策 的 温 室 气 体 影 响 评 估 中 做 到 准 确 性 一 致 性 透 明 性 完 整 性 和 相 关 性, 并 参 考 评 估 结 果 对 减 排 政 策 进 行 选 择 设 计 和 改 进 图 1 展 示 了 政 策 标 准 在 政 策 设 计 和 实 施 过 程 中 的 应 用 政 策 标 准 关 注 政 策 实 施 所 带 来 的 温 室 气 体 排 放 变 化, 如 果 和 政 策 成 本 等 数 据 相 结 合, 用 户 可 以 对 政 策 进 行 成 本 有 效 性 分 析 成 本 - 收 益 分 析 和 多 准 则 决 策 分 析 虽 然 政 策 标 准 本 身 不 评 估 温 室 气 体 排 放 以 外 的 环 境 社 会 和 经 济 等 影 响, 但 其 框 架 和 基 本 步 骤 对 于 这 些 影 响 的 评 估 也 同 样 适 用, 因 此 可 以 结 合 其 他 方 法 和 数 据 对 政 策 的 多 元 影 响 进 行 评 估 政 策 标 准 为 评 估 过 程 和 步 骤 提 供 了 标 准 化 的 指 南, 但 并 没 有 规 定 量 化 分 析 所 使 用 的 具 体 算 法 或 模 型, 因 此 可 以 和 各 种 现 存 的 模 型 相 结 合 政 策 的 温 室 气 体 影 响 评 估 与 区 域 或 企 业 的 温 室 气 体 排 放 清 单 相 互 区 别, 又 相 互 完 善 排 放 清 单 是 温 室 气 体 管 理 的 第 一 步, 可 以 摸 清 家 底, 用 于 发 掘 一 个 区 域 内 或 一 个 企 业 的 减 排 潜 力 然 而, 排 放 清 单 本 身 无 法 解 释 排 放 量 为 何 变 化, 或 者 政 策 和 政 府 行 图 1 政 策 标 准 的 应 用 编 写 排 放 清 单 非 政 策 标 准 应 用 范 围 政 策 标 准 应 用 范 围 政 策 实 施 后 评 估 效 果 确 认 政 策 目 标 并 识 别 可 行 的 政 策 工 具 政 策 实 施 跟 踪 的 投 入 指 标 和 行 动 指 标 ( 参 见 专 栏 3) 监 测 政 策 实 施 情 况 政 策 实 施 前 评 估 效 果 选 择 并 实 施 政 策

8 动 如 何 影 响 排 放 清 单 政 策 的 温 室 气 体 影 响 评 估 结 果 可 以 作 为 温 室 气 体 清 单 的 重 要 补 充 信 息, 帮 助 政 府 更 好 地 理 解 温 室 气 体 清 单 变 化 的 来 源 在 排 放 清 单 和 政 策 评 估 中 采 用 共 同 的 计 算 方 法 可 以 增 加 这 两 个 计 算 结 果 的 可 比 性 结 构 和 主 要 步 骤 如 图 2 所 示, 政 策 标 准 的 评 估 过 程 可 以 分 为 五 大 步 骤 第 一 步 : 确 定 评 估 目 标 及 需 要 评 估 的 政 策 政 策 影 响 评 估 可 以 服 务 于 多 种 目 的, 例 如 选 择 政 策 协 助 政 策 设 计 持 续 跟 踪 政 策 成 效 总 结 既 有 经 验 评 估 由 国 际 或 国 内 资 金 支 持 的 政 策 所 产 生 的 减 排 量 对 政 策 效 果 进 行 宣 传 和 沟 通 等 等 不 同 的 出 发 点 对 评 估 结 果 的 准 确 性 与 完 整 性 的 要 求 不 尽 相 同, 因 此 需 提 前 明 确 评 估 目 标 评 估 目 标 确 定 后, 还 需 要 明 确 是 评 估 单 个 政 策 还 是 评 估 包 含 了 若 干 政 策 的 政 策 组 合, 详 细 描 述 政 策 细 节, 并 根 据 政 策 所 处 的 阶 段 决 定 评 估 类 型 ( 事 前 评 估 或 事 后 评 估 ) 政 策 标 准 提 供 了 政 策 信 息 清 单 模 板, 研 究 者 可 以 根 据 清 单 整 理 出 政 策 细 节, 包 括 政 策 的 具 体 执 行 条 款 对 于 待 评 估 的 政 图 2 政 策 标 准 评 估 步 骤 总 体 步 骤 详 细 步 骤 确 定 评 估 目 标 确 定 评 估 目 标 及 确 定 需 要 评 估 的 政 策 确 定 需 要 评 估 的 政 策 以 及 事 前 和 事 后 评 估 策 来 说, 其 涉 及 的 条 款 应 当 清 晰 且 确 定 如 果 需 要 研 究 不 同 政 策 力 度 的 影 响, 可 以 将 执 行 力 度 不 同 而 其 他 条 款 相 同 的 几 个 政 策 作 为 单 独 的 评 估 对 象, 比 较 不 同 评 估 的 结 果 第 二 步 : 识 别 政 策 的 温 室 气 体 影 响 在 评 估 政 策 的 温 室 气 体 影 响 之 前, 首 先 要 确 定 政 策 如 何 以 及 在 哪 些 环 节 产 生 影 响 政 策 标 准 要 求 通 过 绘 制 因 果 链 地 图, 展 示 政 策 引 发 的 一 系 列 行 动 和 结 果, 包 括 资 源 的 投 入 政 府 开 展 的 行 动 中 间 影 响 以 及 最 终 的 温 室 气 体 影 响 和 非 温 室 气 体 影 响 的 全 过 程, 并 识 别 出 受 政 策 影 响 的 温 室 气 体 排 放 源 和 汇 在 绘 制 因 果 链 地 图 后, 需 要 确 定 温 室 气 体 评 估 边 界 ( 以 下 简 称 评 估 边 界 ), 即 政 策 评 估 所 涵 盖 的 温 室 气 体 影 响 排 放 源 和 汇 温 室 气 体 种 类 以 及 评 估 期 等 首 先 可 以 通 过 文 献 调 研 模 型 预 估 专 家 打 分 等 途 径 评 估 各 个 温 室 气 体 影 响 的 发 生 概 率 及 影 响 程 度, 确 定 每 个 温 室 气 体 影 响 的 重 要 性 在 此 基 础 上, 再 结 合 政 策 目 标 研 究 目 的 数 据 可 得 性 等 因 素, 决 定 评 估 边 界 涵 盖 的 温 室 气 体 影 响 第 三 步 : 估 算 政 策 的 温 室 气 体 影 响 政 策 标 准 要 求 用 户 通 过 比 较 基 准 情 景 和 政 策 情 景 下 评 估 边 界 内 的 温 室 气 体 排 放 量, 来 估 算 政 策 的 温 室 气 体 影 响 基 准 情 景 排 放 量 是 指 不 实 施 某 项 政 策 时, 最 可 能 发 生 的 排 放 情 况 政 策 标 准 对 基 准 情 景 的 报 告 提 出 了 具 体 要 求, 例 如 基 准 情 景 是 否 包 括 了 在 计 划 中 但 目 前 未 实 施 的 政 策, 若 包 括 了 这 类 政 策, 则 必 须 进 行 报 告 计 算 基 准 情 景 排 放 量 应 考 虑 所 有 纳 入 评 估 边 界 的 排 放 源 在 评 估 期 内 最 可 能 的 情 况 对 不 同 种 类 的 温 室 气 体 进 行 换 算 时, 使 用 100 年 的 全 球 增 温 潜 势 值 (Global Warming Potential, GWP) 识 别 政 策 的 温 室 气 体 影 响 估 算 政 策 的 温 室 气 体 影 响 核 查 报 告 识 别 所 有 潜 在 的 温 室 气 体 影 响 并 绘 制 因 果 链 地 图 确 定 评 估 边 界 : 识 别 边 界 内 的 温 室 气 体 源 和 汇 估 算 在 边 界 内 的 源 和 汇 的 基 准 情 景 排 放 量 事 前 评 估 : 估 算 边 界 内 源 和 汇 的 政 策 情 景 排 放 量 : 估 算 净 影 响 识 别 关 键 绩 效 指 标 : 长 期 跟 踪 影 响 事 后 评 估 : 估 算 边 界 内 源 和 汇 的 政 策 情 景 排 放 量 : 估 算 净 影 响 估 算 及 管 理 不 确 定 性 核 查 结 果 ( 可 选 ) 报 告 结 果 及 估 算 方 法 政 策 的 事 前 评 估 需 要 确 定 政 策 情 景, 并 预 测 政 策 情 景 下 的 温 室 气 体 排 放 量 政 策 情 景 排 放 量 是 指 在 实 施 某 一 政 策 的 情 况 下, 最 可 能 发 生 的 排 放 情 况 计 算 政 策 情 景 排 放 量 应 考 虑 所 有 纳 入 评 估 边 界 的 排 放 源 在 评 估 期 内 最 可 能 的 情 况, 并 使 用 与 基 准 情 景 一 致 的 全 球 增 温 潜 势 值 通 过 比 较 基 准 情 景 与 政 策 情 景 排 放 量 的 差 异, 就 可 以 量 化 政 策 的 温 室 气 体 影 响 若 要 长 期 跟 踪 政 策 的 影 响, 则 需 要 识 别 出 与 因 果 链 的 投 入 行 动 中 间 影 响 最 终 影 响 这 四 类 环 节 所 对 应 的 关 键 执 行 情 况 指 标 此 外, 如 果 希 望 进 行 事 后 评 估, 还 要 识 别 出 所 需 的 其 他 重 要 参 数 此 后, 建 立 针 对 这 些 指 标 或 参 数 的 监 测 计 划, 并 根 据 监 测 计 划 跟 踪 相 关 指 标 的 情 况 政 策 的 事 后 评 估 同 样 需 要 确 定 政 策 情 景, 并 估 算 政 策 情 景 下 的 温 室 气 体 排 放 量 事 后 评 估 中 的 政 策 情 景 排 放 量 计 算 可 以 根 据 收 集 到 的 实 际 数 据 进 行 同 时 还 可 以 根 据 现 实 情 况, 对 基 准 情 景 进 行 调 整 和 校 正, 更 新 基 准 情 景 排 放 量 最 后, 通 过 比 较 基 准 情 景 与 政 策 情 景 排 放 量 的 差 异, 量 化 政 策 的 温 室 气 体 影 响 8

9 政 策 的 温 室 气 体 减 排 影 响 评 估 : 以 北 京 市 碳 排 放 权 交 易 试 点 为 例 专 栏 3 利 用 气 候 政 策 实 施 跟 踪 框 架, 识 别 政 策 的 投 入 和 行 动 环 节 的 执 行 情 况 指 标 政 策 标 准 没 有 对 如 何 识 别 投 入 和 行 动 这 两 个 环 节 对 应 的 执 行 情 况 指 标 提 出 具 体 指 南, 但 世 界 资 源 研 究 所 撰 写 的 气 候 政 策 实 施 跟 踪 框 架 给 出 了 详 尽 的 指 南 投 入 环 节 对 应 的 指 标 主 要 指 政 策 的 资 金 或 其 他 投 入, 而 行 动 环 节 对 应 的 指 标 主 要 是 指 政 策 的 许 可 证 发 放 采 购 信 息 监 督 执 法 等 资 金 : 政 策 的 实 施 需 要 资 金 投 入 及 时 而 充 足 的 资 金 支 持 是 确 保 政 策 实 施 的 必 要 条 件 跟 踪 框 架 建 议 用 户 围 绕 资 金 来 源 资 金 流 向 和 资 金 落 实 情 况 等 考 察 资 金 对 政 策 实 施 的 影 响 情 况 许 可 证 发 放 审 批 采 购 : 政 策 的 管 理 功 能 包 括 与 政 策 相 关 的 审 批 许 可 证 发 放 采 购 等 一 系 列 管 理 行 为 一 般 情 况 下, 主 管 机 构 会 在 政 策 正 式 实 施 后 定 期 行 使 这 些 管 理 功 能 在 识 别 政 策 管 理 指 标 时, 应 该 考 虑 政 策 要 求 哪 些 管 理 功 能, 哪 些 机 构 负 责 实 现 这 些 管 理 功 能, 是 否 可 以 借 助 量 化 指 标 来 判 断 这 些 功 能 实 现 与 否 信 息 收 集 和 跟 踪 : 政 策 实 施 过 程 中 往 往 还 需 要 对 政 策 本 身 执 行 情 况 等 信 息 进 行 收 集 和 跟 踪 这 些 信 息 可 以 用 来 跟 踪 政 策 执 行 所 产 生 的 各 个 中 间 效 果 合 规 方 面 的 行 动 也 可 能 涉 及 信 息 收 集, 例 如 从 被 监 管 的 企 业 处 收 集 信 息 上 述 这 些 信 息 都 可 以 作 为 评 估 政 策 有 效 性 的 基 础 数 据 合 规 和 执 法 : 政 策 要 达 到 预 期 效 果, 必 须 具 有 一 定 的 机 制 来 确 保 政 策 的 规 制 对 象 遵 守 规 定 保 证 主 管 部 门 能 够 强 制 执 行 政 策 中 的 条 例 一 般 而 言, 保 证 执 法 的 方 式 包 括 罚 款 通 报 批 评 等 处 罚 措 施, 还 可 以 通 过 补 助 税 收 优 惠 其 他 支 持 等 激 励 手 段, 或 者 与 其 他 政 策 相 结 合 进 行 实 施 跟 踪 框 架 对 执 法 指 标 的 判 别 和 归 纳 提 供 了 指 导 其 他 管 理 行 动 : 除 上 述 三 方 面 行 动 之 外 的 其 他 与 政 策 实 施 相 关 的 行 动 来 源 :Barua 等,2014. 最 后, 不 确 定 性 分 析 有 助 于 用 户 更 好 地 解 读 评 估 结 果, 了 解 结 果 的 准 确 程 度 和 不 确 定 性, 确 定 如 何 恰 当 地 使 用 评 估 结 果 在 分 析 中 识 别 出 的 不 确 定 性 来 源, 可 以 为 改 善 数 据 质 量 提 供 参 考 政 策 标 准 要 求 研 究 者 定 性 或 定 量 地 描 述 温 室 气 体 评 估 的 不 确 定 性, 并 提 供 针 对 关 键 参 数 和 假 设 的 敏 感 性 分 析 结 果 第 四 步 : 核 查 ( 可 选 ) 标 准 对 评 估 结 果 的 核 查 并 无 要 求 核 查 可 以 增 强 决 策 者 和 其 他 利 益 相 关 方 对 评 估 结 果 的 信 心 因 此, 政 策 标 准 为 评 估 结 果 的 核 查 提 供 了 相 应 的 指 南 对 评 估 进 行 核 查 是 指, 由 独 立 于 评 估 机 构 的 核 查 方 检 查 评 估 报 告 是 否 符 合 政 策 标 准 的 所 有 要 求, 是 否 使 用 了 合 理 的 方 法 和 假 设 第 五 步 : 报 告 为 了 保 证 评 估 结 果 的 可 信 度 和 透 明 性, 政 策 标 准 对 报 告 内 容 提 出 了 详 尽 的 要 求, 包 括 评 估 结 果 使 用 的 方 法 关 键 参 数 和 假 设 等 政 策 标 准 只 提 供 评 估 的 整 体 框 架, 对 具 体 由 谁 来 负 责 实 施 不 作 建 议, 评 估 可 以 由 一 个 团 队 全 权 负 责 或 者 多 方 合 作, 视 具 体 情 况 而 定 小 结 世 界 资 源 研 究 所 与 合 作 伙 伴 共 同 开 发 的 政 策 标 准, 致 力 于 为 政 策 影 响 评 估 提 供 标 准 化 框 架 和 步 骤 它 可 以 用 于 评 估 政 策 工 具, 或 者 某 种 技 术 流 程 做 法 所 产 生 的 温 室 气 体 影 响, 对 政 策 所 处 的 行 业 地 理 范 围 政 策 类 型 和 评 估 类 型 ( 事 前 或 事 后 ) 均 无 限 制 政 策 标 准 只 关 注 政 策 的 温 室 气 体 影 响, 并 不 直 接 评 估 经 济 社 会 和 其 他 环 境 影 响 评 估 结 果 的 准 确 性 取 决 于 具 体 的 模 型 和 数 据, 因 此 比 较 不 同 政 策 的 效 果 加 总 几 个 不 同 政 策 的 影 响, 或 者 对 温 室 气 体 减 排 量 进 行 核 定 签 发 和 交 易 时 还 需 要 对 计 算 方 法 和 数 据 进 行 额 外 的 规 定 最 后, 政 策 标 准 可 以 和 跟 踪 框 架 结 合 使 用, 对 政 策 的 投 入 行 动 中 间 影 响 和 最 终 影 响 等 四 类 环 节 对 应 的 执 行 情 况 指 标 进 行 跟 踪, 从 而 获 得 对 该 项 政 策 从 流 程 到 效 果 的 全 面 认 识 本 研 究 的 第 三 部 分 和 第 四 部 分 应 用 政 策 标 准 和 跟 踪 框 架, 分 别 对 北 京 市 碳 排 放 权 交 易 试 点 的 温 室 气 体 影 响 和 政 策 实 施 情 况 进 行 了 评 估 和 跟 踪 北 京 碳 排 放 权 交 易 试 点 温 室 气 体 影 响 评 估 本 部 分 研 究 根 据 温 室 气 体 核 算 体 系 : 政 策 与 行 动 标 准 对 北 京 ETS 政 策 实 施 产 生 的 温 室 气 体 影 响 进 行 评 估, 全 面 展 示 评 估 的 过 程 和 结 果, 并 披 露 了 情 景 设 定 评 估 边 界 关 键 假 设 等 信 息, 估 算 出 北 京 ETS 在 其 他 现 有 政 策 基 础 上 带 来 的 CO2 减 排 量 及 排 放 量 变 化 趋 势 定 量 评 估 政 策 带 来 的 温 室 气 体 减 排 效 果, 可 以 为 判 断 政 策 的 有 效 性 提 供 重 要 依 据 政 策 影 响 评 估 往 往 涉 及 多 类 数 据 假 设 计 算 方 法, 这 些 因 素 都 会 对 最 终 结 果 引 入 不 同 程 度 的 不 确 定 性 基 于 清 晰 的 框 架 进 行 政 策 影 响 评 估, 并 且 披 露 评 估 的 各 个 环 节, 有 助 于 各 利 益 相 关 方 客 观 正 确 地 解 读 评 估 结 果 确 定 评 估 目 标 及 需 要 评 估 的 政 策 北 京 碳 排 放 权 交 易 试 点 运 用 市 场 机 制, 鼓 励 交 易 体 系 内 的 企 业 积 极 开 展 节 能 减 排 行 动, 是 达 成 中 国 温 室 气 体 减 排 宏 观 战 略 的 一 项 具 体 政 策 工 具, 实 施 期 限 为 2011 年 至 2015 年, 其 中, 在

10 年 至 2015 年 期 间 碳 交 易 正 式 开 展 除 了 控 制 排 放, 北 京 ETS 还 肩 负 着 更 为 重 要 的 任 务 : 为 全 国 性 碳 排 放 权 交 易 体 系 积 累 经 验 因 此, 本 评 估 的 主 要 目 标 是 为 北 京 ETS 的 改 进 和 全 国 ETS 的 设 计 提 供 参 考 电 力 行 业 温 室 气 体 减 排 是 实 现 中 国 减 缓 气 候 变 化 目 标 的 重 要 条 件 北 京 ETS 将 电 力 生 产 的 直 接 排 放 和 用 电 消 费 的 间 接 排 放 都 纳 入 交 易 体 系 本 研 究 针 对 ETS 政 策 对 电 力 行 业 的 减 排 影 响 进 行 了 有 针 对 性 的 分 析 需 要 说 明 的 是, 比 较 不 同 政 策 的 减 排 影 响 需 要 使 用 相 同 的 方 法 数 据 源 假 设 报 告 格 式 和 边 界 等 本 研 究 的 目 标 并 不 包 括 将 北 京 ETS 与 其 他 既 有 或 潜 在 政 策 的 减 排 影 响 进 行 比 较 图 3 北 京 ETS 因 果 链 地 图 ( 简 化 版 本 ) 北 京 正 式 实 施 ETS 政 策 投 入 : 北 京 投 入 ETS 运 行 所 需 资 金 企 业 采 取 减 排 措 施 本 研 究 起 始 于 2013 年, 于 2014 年 完 成, 评 估 期 为 2013 年 至 2015 年, 早 于 北 京 ETS 政 策 实 施 完 成 时 间 因 此, 尽 管 本 研 究 根 据 最 新 可 得 数 据 调 整 了 一 些 假 设, 但 仍 属 于 政 策 的 事 前 评 估 对 政 策 的 信 息 进 行 清 晰 梳 理 是 政 策 影 响 评 估 的 重 要 步 骤 行 动 : 主 管 部 门 开 展 ETS 相 关 的 排 放 数 据 收 集 配 额 分 配 履 约 等 各 项 管 理 和 执 法 工 作 重 点 排 放 单 位 面 临 排 放 限 额 的 要 求 北 京 ETS 实 行 二 氧 化 碳 排 放 总 量 控 制, 主 要 交 易 标 的 为 二 氧 化 碳 排 放 配 额, 同 时 允 许 企 业 在 履 约 时 使 用 经 审 定 的 碳 减 排 量 17 ( 本 研 究 中 统 称 为 碳 抵 消 量, 产 生 碳 抵 消 量 的 项 目 统 称 为 减 排 项 目 ) 抵 消 部 分 碳 排 放 量, 其 使 用 比 例 不 得 高 于 当 年 排 放 配 额 数 量 的 5% 排 放 配 额 代 表 排 放 CO2 的 权 限, 各 企 业 的 初 始 配 额 由 政 府 免 费 发 放, 企 业 也 可 从 市 场 上 购 入 配 额 ; 碳 抵 消 量 来 自 政 府 认 可 的 减 排 项 目, 企 业 可 以 从 市 场 上 购 入 这 类 碳 抵 消 量, 用 于 抵 消 超 过 配 额 的 排 放 量, 经 过 抵 消 的 排 放 视 为 零 北 京 市 发 展 改 革 委 员 会 运 用 历 史 排 放 强 度 历 史 排 放 总 量 和 行 业 排 放 强 度 先 进 值 等 方 法 分 别 对 供 热 / 火 力 发 电 企 业 的 既 有 设 施 排 放 配 额 其 他 企 事 业 单 位 的 既 有 设 施 排 放 配 额 和 新 增 设 施 新 企 业 不 采 取 减 排 措 施 专 栏 4 北 京 碳 排 放 权 交 易 的 背 景 中 国 在 国 民 经 济 和 社 会 发 展 十 二 五 规 划 纲 要 中 将 积 极 应 对 全 球 气 候 变 化 列 为 该 时 期 的 重 要 任 务 之 一, 并 将 逐 步 建 立 碳 排 放 交 易 市 场 作 为 控 制 温 室 气 体 排 放 的 途 径 之 一 十 二 五 控 制 温 室 气 体 排 放 工 作 方 案 中 具 体 提 出 开 展 碳 排 放 权 交 易 试 点 2011 年 10 月, 国 家 发 展 改 革 委 办 公 厅 关 于 开 展 碳 排 放 权 交 易 试 点 工 作 的 通 知 批 准 北 京 上 海 等 五 市 两 省 开 展 碳 排 放 权 交 易 试 点 北 京 市 十 二 五 时 期 节 能 降 耗 及 应 对 气 候 变 化 规 划 确 立 了 十 二 五 期 间 北 京 能 耗 强 度 下 降 17% 碳 排 放 强 度 下 降 18% 的 目 标 碳 排 放 权 交 易 机 制 试 点 将 有 助 于 促 进 北 京 企 事 业 单 位 节 能 减 排, 探 索 降 低 减 排 成 本 的 方 式, 为 实 现 北 京 的 节 能 减 排 目 标 提 供 一 定 推 动 力 此 外, 北 京 碳 排 放 权 交 易 试 点 可 以 探 索 碳 排 放 权 交 易 的 优 良 做 法, 积 累 经 验, 为 将 来 全 国 碳 交 易 体 系 模 式 的 构 建 提 供 重 要 参 考 北 京 碳 排 放 权 交 易 试 点 项 目 的 准 备 工 作 于 2012 年 3 月 正 式 启 动, 碳 交 易 于 2013 年 11 月 28 日 正 式 开 始,2013 年 履 约 率 达 到 97.1% 增 企 业 的 排 放 配 额 进 行 核 定, 年 平 均 二 氧 化 碳 直 接 排 放 量 和 间 接 18 排 放 量 之 和 大 于 或 等 于 一 万 吨 的 企 业 作 为 重 点 排 放 单 位, 被 纳 入 ETS 根 据 这 一 标 准,2013 年 北 京 市 家 企 事 业 单 位 被 纳 入, 分 别 来 自 热 力 生 产 和 供 应 火 力 发 电 水 泥 制 造 石 化 生 产 等 工 业 和 服 务 业 北 京 ETS 主 要 涵 盖 三 大 类 排 放 源 : 辖 区 内 消 耗 化 石 燃 料 的 各 类 固 定 设 施 ; 辖 区 内 的 工 业 生 产 过 程 废 弃 物 处 理 的 二 氧 化 碳 直 接 排 放 ; 辖 区 内 固 定 设 施 电 力 消 耗 隐 含 的 电 力 生 产 时 的 二 氧 化 碳 排 放 政 策 标 准 提 供 了 政 策 信 息 清 单, 可 供 研 究 者 参 考 北 京 ETS 政 策 信 息 清 单 的 详 细 内 容 参 见 附 录 A 识 别 政 策 的 温 室 气 体 影 响 编 制 因 果 链 地 图 因 果 链 是 通 过 一 连 串 具 有 因 果 关 系 的 事 件 或 现 象 来 展 现 政 策 产 生 温 室 气 体 影 响 的 过 程 编 制 因 果 链 地 图 有 助 于 研 究 者 更 加 全 10

11 政 策 的 温 室 气 体 减 排 影 响 评 估 : 以 北 京 市 碳 排 放 权 交 易 试 点 为 例 火 力 发 电 企 业 提 升 能 源 使 用 效 率 降 低 单 位 发 电 量 煤 耗 减 少 来 自 发 电 过 程 的 CO 2 排 放 投 入 行 动 中 间 影 响 温 室 气 体 影 响 其 他 行 业 企 业 提 升 能 源 使 用 效 率 减 少 化 石 燃 料 消 耗 减 少 电 力 消 耗 减 少 来 自 企 业 化 石 燃 料 燃 烧 的 CO 2 排 放 由 于 需 求 的 减 少, 北 京 电 力 企 业 将 减 少 发 电 量 由 于 来 自 北 京 的 电 力 需 求 下 降, 北 京 以 外 的 电 力 企 业 将 减 少 发 电 量 减 少 来 自 发 电 过 程 的 CO 2 排 放 减 少 来 自 发 电 过 程 的 CO 2 排 放 企 业 减 少 部 分 排 放, 但 排 放 仍 然 超 过 限 额 通 过 成 本 分 析, 企 业 作 出 关 于 购 买 配 额 或 碳 抵 消 量 的 决 策 企 业 购 入 碳 抵 消 量 减 排 项 目 的 实 施 者 将 受 到 激 励, 推 动 减 排 项 目 开 发 增 加 减 排 项 目 带 来 的 碳 抵 消 量 面 完 整 地 识 别 出 政 策 可 能 产 生 的 各 种 影 响 我 们 通 过 研 究 北 京 碳 排 放 交 易 政 策 文 件 和 其 他 碳 交 易 文 献, 结 合 专 家 咨 询, 识 别 出 北 京 ETS 的 温 室 气 体 影 响 排 放 源 和 汇, 编 制 完 成 北 京 ETS 的 因 果 链 地 图 图 3 展 示 了 简 化 的 因 果 链 地 图, 因 果 链 地 图 的 完 整 版 本 请 参 见 附 录 B 图 B.1 因 果 链 地 图 可 以 包 括 投 入 行 为 中 间 影 响 及 最 终 的 温 室 气 体 影 响 等 主 要 环 节 本 研 究 的 因 果 链 地 图 中 的 投 入 是 指 北 京 为 开 展 ETS 所 投 入 的 各 项 资 金, 行 动 是 指 ETS 主 管 部 门 为 了 确 保 ETS 顺 利 实 施 而 开 展 的 各 项 管 理 执 法 等 行 动 此 外, 中 间 影 响 和 温 室 气 体 影 响 的 识 别 主 要 基 于 企 业 对 北 京 ETS 的 不 同 反 馈 行 为 及 产 生 的 结 果 而 得 出 实 施 ETS 政 策 后, 北 京 ETS 覆 盖 范 围 内 的 重 点 排 放 单 位 将 面 临 排 放 限 额 ( 即 主 管 部 门 为 这 些 单 位 核 发 的 排 放 配 额 ) 重 点 排 放 单 位 可 能 在 ETS 要 求 的 压 力 下 采 取 减 排 措 施, 或 者 不 采 取 减 排 措 施 而 是 仍 按 过 去 的 方 式 生 产 运 营 在 因 果 链 地 图 完 整 版 本 中, 按 照 北 京 市 碳 排 放 权 交 易 试 点 配 额 核 定 方 法 ( 试 行 ) 文 件, 将 进 行 减 排 的 重 点 排 放 单 位 划 分 为 制 造 业 和 其 他 工 业 企 业 火 力 发 电 企 业 供 热 企 业 和 服 务 业 企 业 四 类 各 行 业 企 业 针 对 各 自 的 排 放 源 特 点 采 取 相 应 减 排 措 施, 减 少 CO2 直 接 排 放 企 业 也 可 通 过 减 少 用 电 量 来 降 低 间 接 排 放 电 力 需 求 的 减 少 可 导 致 火 力 发 电 企 业 的 发 电 量 减 少, 进 而 减 少 发 电 过 程 的 直 接 排 放 同 时, 考 虑 到 北 京 市 较 大 程 度 地 依 赖 外 部 电 网 调 电, 重 点 排 放 单 位 用 电 的 减 少 也 可 能 影 响 到 外 网 发 电 企 业 由 于 中 国 电 力 定 价 受 到 管 制 的 特 点, 碳 价 无 法 传 导 至 终 端 用 户 电 价, 因 此 在 本 因 果 链 地 图 中 未 包 含 由 于 电 价 上 升 而 导 致 温 室 气 体 排 放 量 变 化 20 重 点 排 放 单 位 通 过 实 施 减 排 措 施, 可 能 达 到 排 放 限 额 要 求, 甚 至 有 多 余 排 放 配 额 可 供 出 售, 但 也 可 能 因 为 减 排 力 度 不 够, 仍 需 从 市 场 购 买 排 放 配 额 或 购 买 碳 抵 消 量 有 需 求 的 重 点 排 放 单 位 需 要 进 行 成 本 分 析, 决 定 在 市 场 上 购 买 排 放 配 额 或 碳 抵 消 量 未 在 履 约 期 按 规 定 上 缴 足 量 的 排 放 配 额 和 碳 抵 消 量 的 企 业 将 面 临 罚 款 购 买 排 放 配 额 碳 抵 消 量 或 者 缴 纳 罚 款 都 会 给 企 业 带 来 额 外 的 成 本, 若 该 成 本 传 导 至 产 品 价 格, 可 能 导 致 企 业 提 供 的 产 品 或 服 务 的 价 格 上 升, 从 而 引 起 客 户 需 求 转 移, 企 业 相 应 减 少 生 产,

12 导 致 生 产 过 程 的 排 放 减 少 另 一 方 面, 碳 市 场 对 碳 抵 消 量 的 需 求 向 减 排 项 目 开 发 企 业 发 出 正 面 信 号, 导 致 减 排 项 目 的 蓬 勃 发 展, 促 进 减 排 确 定 温 室 气 体 评 估 边 界 温 室 气 体 评 估 边 界 规 定 了 评 估 所 包 括 的 温 室 气 体 影 响 排 放 源 和 汇 温 室 气 体 种 类 评 估 期 等 北 京 碳 排 放 权 交 易 试 点 只 针 对 CO2 排 放, 交 易 年 限 为 2013 至 2015 年,2015 年 之 后 碳 市 场 如 何 运 行 尚 无 定 论 本 研 究 综 合 了 专 家 意 见 文 献 调 查 研 究 目 的 和 数 据 可 得 情 况, 确 立 了 如 图 4 所 示 的 排 放 边 界 本 研 究 未 将 企 业 工 业 过 程 及 废 弃 物 处 理 导 致 的 CO2 排 放 纳 入 评 估 范 围, 因 为 缺 乏 相 关 数 据, 无 法 将 其 纳 入 基 准 情 景 的 计 算 涉 及 工 业 过 程 排 放 的 水 泥 和 化 工 行 业 在 北 京 ETS 覆 盖 企 业 中 仅 占 较 小 比 例, 工 业 过 程 排 放 约 占 ETS 覆 盖 企 业 总 排 放 的 3% 21 左 右 因 此, 将 此 排 放 源 同 时 排 除 出 基 准 情 景 和 政 策 情 景 时, 对 结 论 的 影 响 较 小 值 得 注 意 的 是,ETS 覆 盖 范 围 内 的 企 业 采 取 的 节 能 减 碳 等 措 施 可 能 对 其 上 下 游 产 业 产 生 其 他 影 响, 例 如 电 力 部 门 的 减 碳 行 为 可 能 影 响 上 游 煤 炭 产 业 的 生 产 和 销 售 活 动, 钢 铁 行 业 实 施 的 减 排 策 略 也 可 能 对 其 供 应 商 和 客 户 产 生 影 响 如 果 评 估 边 界 尽 可 能 完 整 地 包 含 了 ETS 覆 盖 企 业 的 上 下 游 所 受 的 影 响, 这 种 情 况 下 评 估 得 到 的 ETS 整 体 影 响 将 大 于 只 考 虑 直 接 影 响 的 情 况 另 一 方 面, 将 各 种 间 接 影 响 纳 入 评 估, 要 求 搭 建 相 应 的 模 图 4 北 京 ETS 的 温 室 气 体 评 估 边 界 ( 基 于 排 放 源 进 行 展 示 ) 北 京 市 行 政 边 界 温 室 气 体 评 估 边 界 北 京 ETS 覆 盖 范 围 以 外 的 企 业 民 居 等 的 CO 2 排 放 北 京 境 内 减 排 项 目 对 应 的 CO 2e 排 放 北 京 境 外 减 排 项 目 对 应 的 CO 2e 排 放 北 京 ETS 覆 盖 范 围 北 京 市 电 力 企 业 消 耗 化 石 燃 料 的 CO 2 直 接 排 放 北 京 市 其 他 行 业 企 业 消 耗 化 石 燃 料 的 CO 2 直 接 排 放 北 京 市 企 业 消 耗 净 购 入 电 力 导 致 的 北 京 市 外 CO 2 排 放 北 京 市 其 他 行 业 企 业 工 业 生 产 过 程 及 废 弃 物 处 理 导 致 的 CO 2 直 接 排 放 上 游 产 业 ( 例 如 化 石 燃 料 开 采 等 ) 由 于 逸 散 过 程 和 化 石 燃 料 燃 烧 的 CO 2e 直 接 排 放 12

13 政 策 的 温 室 气 体 减 排 影 响 评 估 : 以 北 京 市 碳 排 放 权 交 易 试 点 为 例 型, 也 会 增 加 评 估 结 果 的 不 确 定 性 本 评 估 边 界 未 涵 盖 对 ETS 对 上 下 游 产 业 的 影 响, 在 解 读 评 估 结 果 时 应 考 虑 这 一 情 况 附 录 B 表 B.5 详 细 罗 列 了 评 估 边 界 内 的 温 室 气 体 影 响 和 排 放 源, 并 对 排 除 在 边 界 外 的 影 响 进 行 了 说 明 估 算 政 策 的 温 室 气 体 影 响 估 算 基 准 情 景 排 放 基 准 情 景 CO2 排 放 是 指 在 未 实 施 北 京 ETS 的 情 况 下, 在 北 京 现 有 的 节 能 减 排 政 策 规 划 经 济 发 展 趋 势 的 影 响 下, 温 室 气 体 评 估 边 界 内 CO2 的 排 放 情 况 基 准 情 景 CO2 排 放 计 算 框 架 如 图 5 所 示 本 研 究 采 用 LEAP (Long Range Energy Alternatives Planning System) 模 型, 测 算 出 北 京 市 分 部 门 分 能 源 品 种 的 能 源 需 求, 并 在 此 基 础 上 采 用 各 类 能 源 的 二 氧 化 碳 排 放 因 子 计 算 出 2013 年 至 2015 年 北 京 市 能 源 相 关 的 CO2 排 放, 根 据 2012 年 ETS 覆 盖 范 围 重 点 排 放 单 位 能 源 相 关 CO2 排 放 占 各 自 行 业 能 源 相 关 总 排 放 的 比 例, 得 到 基 准 情 景 CO2 排 放 总 量 在 ETS 启 动 之 前, 北 京 市 已 经 实 施 或 开 始 逐 步 实 施 一 系 列 节 能 减 排 政 策 如 果 这 些 政 策 与 ETS 对 同 一 个 排 放 源 产 生 影 响, 则 需 要 考 虑 二 者 之 间 的 互 动 关 系 根 据 文 献 回 顾 和 专 家 咨 询, 本 研 究 识 别 出 十 二 五 时 期 重 点 行 业 领 域 节 能 目 标 分 解 方 案 22 ( 关 系 到 燃 煤 压 减 ) 北 京 市 年 加 快 压 减 燃 图 5 基 准 情 景 计 算 框 架 2012 年 北 京 市 GDP 第 i 年 北 京 市 GDP 北 京 市 GDP 年 增 长 率 北 京 市 行 业 结 构 目 标 / 规 划 2012 年 北 京 市 分 行 业 能 耗 强 度 北 京 市 分 行 业 节 能 目 标 第 i 年 北 京 市 分 行 业 能 耗 强 度 2012 年 北 京 市 能 源 平 衡 表 北 京 市 能 源 规 划 / 供 热 规 划 燃 煤 压 减 方 案 年 北 京 市 人 均 生 活 用 能 数 据 北 京 市 能 源 规 划 第 i 年 北 京 市 分 行 业 增 加 值 第 i 年 北 京 市 分 行 业 能 耗 总 量 第 i 年 北 京 市 电 力 供 热 行 业 能 耗 第 i 年 北 京 市 居 民 部 门 能 耗 2012 年 北 京 市 分 行 业 能 源 结 构 燃 煤 压 减 方 案 及 相 关 规 划 第 i 年 北 京 市 分 行 业 各 类 化 石 能 源 消 耗 量 化 石 燃 料 排 放 因 子 北 京 市 分 行 业 化 石 燃 料 燃 烧 CO 2 排 放 第 i 年 北 京 市 终 端 用 电 量 外 调 电 力 排 放 因 子 北 京 市 分 行 业 电 力 间 接 CO 2 排 放 北 京 市 分 行 业 CO 2 排 放 总 量 行 业 j 重 点 排 放 单 位 CO 2 排 放 占 本 行 业 CO 2 排 放 总 量 的 比 例 北 京 市 行 业 j 重 点 排 放 单 位 CO 2 排 放 总 量 基 准 情 景 CO 2 排 放 量

14 煤 和 清 洁 能 源 建 设 工 作 方 案 23 ( 关 系 到 燃 煤 压 减 ) 北 京 市 十 二 五 时 期 能 源 发 展 建 设 规 划 24 ( 关 系 到 能 源 结 构 优 化 ) 北 京 市 十 二 五 时 期 供 热 发 展 建 设 规 划 25 ( 关 系 到 能 源 结 构 优 化 ) 和 北 京 市 国 民 经 济 和 社 会 发 展 第 十 二 个 五 年 规 划 纲 要 26 ( 关 系 到 行 业 结 构 调 整 ) 等 与 ETS 有 互 动 关 系 的 政 策 ( 以 下 简 称 互 动 政 策 ) 由 于 上 述 互 动 政 策 的 实 施 早 于 北 京 ETS, 具 有 多 种 具 体 保 障 措 施, 并 且 实 践 证 明, 这 类 政 策 基 本 上 都 能 实 现 预 期 效 果, 因 此 假 设 基 准 情 景 中 互 动 政 策 均 能 实 现 其 预 定 目 标, 与 北 京 ETS 作 用 重 叠 的 部 分 归 因 于 这 些 互 动 政 策 图 5 的 计 算 框 架 已 考 虑 这 些 互 动 政 策 对 基 准 情 景 CO2 排 放 的 影 响 例 如, 计 算 第 i 年 北 京 市 分 行 业 能 耗 强 度 时, 已 经 考 虑 了 节 能 目 标 分 配 政 策 促 进 各 行 业 能 耗 强 度 下 降 这 一 影 响 计 算 框 架 中 涉 及 的 后 台 计 算 公 式 具 体 假 设 及 数 据 来 源 参 见 附 录 B 公 式 (1) 至 (10) 图 6 政 策 情 景 计 算 框 架 行 业 j 重 点 排 放 单 位 CO 2 历 史 排 放 量 北 京 ETS 行 业 j 的 第 i 年 控 排 系 数 行 业 j 重 点 排 放 单 位 第 i 年 排 放 配 额 基 准 情 景 温 室 气 体 评 估 边 界 内 的 CO2 排 放 量 测 算 的 总 公 式 为 : EB i = j=1 [(E i,j,d +E i,j,t ) SHA 2012,j,ETS ] (A.1) 政 策 情 景 CO 2 排 放 量 公 式 (A.1) 中, EB i 基 准 情 景 下 评 估 边 界 内 第 i 年 北 京 ETS 重 点 排 放 单 位 的 CO2 排 放 总 量, 其 中 i=2013~2015 公 式 (B.1) 中, E i,j,d 基 准 情 景 下 第 i 年 北 京 市 行 业 j 化 石 能 源 消 耗 产 生 的 CO2 直 接 排 放 EP i T i,j 政 策 情 景 下 温 室 气 体 评 估 边 界 内 第 i 年 的 CO2 排 放 政 策 情 景 下 第 i 年 行 业 j 的 排 放 配 额 总 量 E i,j,t SHA 2012,j,ETS 基 准 情 景 下 第 i 年 北 京 市 行 业 j 用 电 导 致 的 CO2 间 接 排 放 2012 年 行 业 j 重 点 排 放 单 位 用 能 相 关 CO2 排 放 占 本 行 业 用 能 相 关 总 排 放 的 比 例 注 : 2013 年 至 2015 年 ETS 覆 盖 范 围 内 的 CO2 排 放 量 均 按 2012 年 的 比 例 进 行 测 算 估 算 政 策 情 景 排 放 政 策 情 景 CO2 排 放 是 指 在 实 施 北 京 ETS 的 情 况 下, 评 估 边 界 内 的 CO2 排 放 情 况 本 研 究 假 设 政 策 情 景 下 第 i 年 行 业 j 重 点 排 放 单 位 的 CO2 排 放 总 量 与 本 行 业 拥 有 的 排 放 配 额 总 量 一 致, 即 以 行 业 为 单 位 完 成 ETS 控 排 目 标 政 策 情 景 下 第 i 年 行 业 j 重 点 排 放 单 位 的 排 放 配 额 根 据 历 史 排 放 量 和 每 年 的 控 排 系 数 计 算 得 到 政 策 情 景 计 算 框 架 参 照 图 6 其 中, 重 点 排 放 单 位 CO2 历 史 排 放 量 的 计 算 主 要 采 用 活 动 水 平 数 据 ( 燃 料 消 耗 量 或 用 电 量 ) 与 排 放 因 子 相 乘 的 方 法, 与 基 准 情 景 中 计 算 北 京 市 分 行 业 CO2 排 放 总 量 的 方 法 一 致 北 京 ETS 如 何 影 响 电 力 相 关 的 CO2 排 放 是 我 们 的 研 究 重 点 之 一 我 们 探 讨 了 北 京 ETS 对 北 京 本 地 电 力 行 业 减 排 和 北 京 以 外 电 力 系 统 减 排 的 影 响, 并 对 北 京 ETS 导 致 的 电 力 减 排 在 电 力 生 产 端 管 理 和 需 求 端 管 理 之 间 进 行 归 因 在 本 研 究 中, 生 产 端 管 理 是 指 北 京 发 电 企 业 通 过 设 备 改 造 节 能 增 效 等 降 低 企 业 的 单 位 供 电 量 的 碳 排 放 强 度, 达 到 减 排 目 的 电 网 企 业 的 电 力 调 配 购 电 等 决 策 以 及 发 电 企 业 增 加 可 再 生 能 源 发 电 和 清 洁 能 源 发 电 的 装 机 等 措 施, 由 于 不 受 北 京 市 ETS 的 配 额 影 响, 不 归 入 本 研 究 定 义 的 生 产 端 管 理 之 列 需 求 端 管 理 是 指 用 电 企 业 开 展 节 电 减 排, 减 少 用 电 量, 进 而 减 少 电 力 行 业 的 供 电 量, 实 现 减 排 本 研 究 假 设 ETS 导 致 的 节 电 量 将 按 现 有 供 电 比 例 影 响 本 地 发 电 企 业 和 北 京 以 外 电 力 系 统, 即 节 电 量 按 供 电 比 例 分 配 至 北 京 发 电 企 业 和 北 京 以 外 电 力 系 统 公 式 (B.2) 和 (B.3) 分 别 计 算 由 生 产 端 管 理 和 需 求 端 管 理 导 致 北 京 境 内 电 力 生 产 行 业 的 CO2 减 排 量 公 式 (B.4) 计 算 由 需 求 端 导 致 北 京 境 外 电 力 系 统 的 CO2 减 排 量 政 策 情 景 CO2 排 放 测 算 的 总 公 式 如 下 : Dif i,s =(EF i,p,es -EF i,b,es ) (ESB i,bj +ESP i,bj )/2 (B.2) EP i = j T i,j (B.1) Dif i,d1 =(ESP i,bj -ESB i,bj ) (EF i,p,es +EF i,b,es )/2 (B.3) 14

15 政 策 的 温 室 气 体 减 排 影 响 评 估 : 以 北 京 市 碳 排 放 权 交 易 试 点 为 例 Dif i,d2 =(ESP i,out -ESB i,out ) EF CDM (B.4) 公 式 (B.2) (B.3) (B.4) 中, Dif i,s EF i,p,es EF i,b,es ESB i,bj ESP i,bj Dif i,d1 第 i 年 生 产 端 管 理 导 致 的 电 力 减 排 量 政 策 情 景 下 第 i 年 北 京 电 力 生 产 行 业 供 电 排 放 因 子 基 准 情 景 下 第 i 年 北 京 电 力 生 产 行 业 供 电 排 放 因 子 基 准 情 景 下 第 i 年 北 京 电 力 生 产 行 业 供 电 量 政 策 情 景 下 第 i 年 北 京 电 力 生 产 行 业 供 电 量 第 i 年 需 求 端 管 理 导 致 北 京 本 地 电 力 生 产 行 业 的 电 力 减 排 量 变, 如 此 做 法 并 不 合 理 例 如, 公 式 (B.1) 计 算 生 产 端 导 致 的 电 力 减 排 量, 若 使 用 基 准 情 景 或 政 策 情 景 的 北 京 发 电 行 业 供 电 量, 可 能 会 高 估 或 低 估 这 部 分 减 排 量, 因 此 计 算 中 使 用 两 个 情 景 的 供 电 量 平 均 值 同 理, 公 式 (B.2) 的 需 求 端 减 排 量 计 算 中 使 用 基 准 情 景 和 政 策 情 景 供 电 排 放 因 子 的 平 均 值 此 外, 在 考 虑 北 京 用 电 量 变 化 对 北 京 以 外 电 力 系 统 的 影 响 时, 我 们 参 考 了 清 洁 发 展 机 制 项 目 的 减 排 量 计 算 原 理, 认 为 华 北 电 网 电 力 系 统 中 燃 料 成 本 较 高 的 电 厂 ( 主 要 指 火 力 发 电 厂 ) 最 易 受 到 供 电 量 变 化 的 影 响 ( 刘 德 顺 2005), 因 此 在 计 算 中 使 用 华 北 电 网 的 基 准 线 排 放 因 子 政 策 情 景 和 电 力 减 排 分 析 涉 及 的 其 他 后 台 公 式 参 见 附 录 B 公 式 (11) 至 (21) Dif i,d2 第 i 年 需 求 端 管 理 导 致 华 北 电 网 的 电 力 减 排 量 评 估 结 果 ESP i,out ESB i,out EF CDM 注 : 不 包 括 北 京 发 电 企 业 的 减 排 量 政 策 情 景 下 第 i 年 北 京 外 网 调 入 的 供 电 量 基 准 情 景 下 第 i 年 北 京 外 网 调 入 的 供 电 量 中 国 区 域 电 网 基 准 线 排 放 因 子 注 : 取 值 为 2013 年 华 北 区 域 电 网 的 电 量 边 际 排 放 因 子 EF OM 和 新 建 边 际 排 放 因 子 EF BM 的 平 均 值 tco2/mwh 生 产 端 管 理 的 影 响 主 要 体 现 在 供 电 排 放 因 子 上, 而 需 求 端 管 理 主 要 影 响 电 力 需 求 量, 进 而 影 响 供 电 量 在 估 算 生 产 端 和 需 求 端 这 两 种 影 响 时, 分 别 假 设 供 电 量 或 供 电 排 放 因 子 一 成 不 北 京 ETS 对 温 室 气 体 评 估 边 界 内 CO2 排 放 的 影 响 如 图 7 所 示 橙 色 折 线 和 蓝 色 折 线 分 别 表 示 基 准 情 景 和 政 策 情 景 下 的 CO2 排 放 量, 两 者 的 差 值 代 表 北 京 ETS 在 该 年 引 起 的 CO2 减 排 量 2013 年 至 2015 年 间, 北 京 ETS 分 别 产 生 41.0 万 吨 万 吨 万 吨 的 CO2 减 排 量, 该 减 排 量 占 基 准 情 景 CO2 排 放 的 比 例 分 别 是 0.60% 2.25% 和 4.19%, 累 计 减 排 万 吨 CO2 本 研 究 估 计 2015 年 ETS 减 排 量 约 占 2015 年 北 京 市 总 排 放 的 1.7% 图 7 中, 电 力 相 关 减 排 量 是 指 与 ETS 覆 盖 下 的 北 京 电 力 生 产 行 业 直 接 排 放 和 其 他 企 业 的 用 电 间 接 排 放 相 关 的 减 排 量 电 力 相 关 减 排 量 在 北 京 ETS 造 成 的 减 排 总 量 中 占 据 相 当 可 观 的 比 例 由 于 碳 抵 消 量 的 使 用 量 估 算 存 在 较 大 的 不 确 定 性, 在 计 算 基 准 情 景 和 政 策 情 景 时 均 未 直 接 将 与 减 排 项 目 相 关 的 排 放 量 包 含 在 图 7 评 估 边 界 内 的 温 室 气 体 排 放 趋 势 总 减 排 量 :486.5 万 吨 基 准 情 景 政 策 情 景 7200 CO 2 排 放 量 ( 万 吨 ) 北 京 ETS 电 力 减 排 三 年 累 计 万 吨 北 京 ETS 非 电 力 减 排 三 年 累 计 万 吨

16 图 8 北 京 ETS 对 电 力 相 关 排 放 的 影 响 电 力 相 关 CO 2 减 排 量 ( 万 吨 ) 需 求 端 外 调 电 力 需 求 端 北 京 电 力 生 产 端 北 京 电 力 内 如 果 考 虑 减 排 项 目 在 基 准 情 景 下 的 排 放, 以 及 使 用 碳 抵 消 量 所 抵 消 的 排 放, 将 使 基 准 情 景 和 政 策 情 景 增 加 相 同 数 量 的 排 放, 即 两 个 情 景 的 折 线 以 同 等 程 度 上 移, 不 会 影 响 最 终 减 排 量 的 计 算 因 此, 本 评 估 的 减 排 量 计 算 实 际 上 已 经 隐 含 了 碳 抵 消 量 的 影 响 根 据 本 研 究,2013 至 2015 年 间,ETS 减 排 量 分 别 占 政 策 情 景 排 放 量 的 0.60% 2.30% 和 4.37%, 这 些 比 例 均 低 于 北 京 市 ETS 允 许 使 用 占 配 额 总 量 5% 的 碳 抵 消 量 上 限 实 际 上, 由 于 产 生 碳 抵 消 量 的 减 排 项 目 当 前 很 多 仍 处 于 开 发 初 期 或 者 未 到 抵 消 量 签 发 期, 以 及 北 京 市 对 碳 抵 消 量 的 产 地 限 制, 市 场 上 可 供 交 易 的 碳 抵 消 量 远 低 于 北 京 ETS 允 许 使 用 的 最 大 数 量 然 而 也 应 该 考 虑 到, 如 果 未 来 碳 抵 消 量 供 应 充 足 且 价 格 较 低, 北 京 ETS 的 减 排 量 有 可 能 全 部 通 过 使 用 碳 抵 消 量 而 达 成, 且 可 能 对 排 放 配 额 的 价 格 造 成 一 定 程 度 的 冲 击 本 研 究 还 分 析 了 分 别 由 电 力 需 求 端 管 理 和 电 力 生 产 端 管 理 导 致 的 CO2 减 排 量 图 8 展 示 了 北 京 ETS 对 北 京 本 地 电 力 生 产 行 业 和 外 地 电 力 系 统 产 生 的 减 排 效 果 :2013 年 至 2015 年 的 电 力 相 关 总 减 排 量 分 别 为 29 万 吨 67 万 吨 122 万 吨, 相 当 于 北 京 ETS 当 年 总 减 排 量 的 70.7% 43.1% 和 42.1% 由 图 可 知, 生 产 端 管 理 导 致 的 北 京 电 力 生 产 行 业 的 减 排 非 常 有 限 出 现 这 一 现 象 的 主 要 原 因 是 北 京 电 力 行 业 在 其 他 政 策 和 管 理 条 例 的 要 求 下 已 经 达 到 或 正 在 达 到 较 高 的 技 术 水 平 和 较 低 的 排 放 水 平, 北 京 ETS 促 进 北 京 电 力 生 产 行 业 排 放 强 度 进 一 步 下 降 的 空 间 十 分 有 限 相 比 之 下, 需 求 端 管 理 导 致 的 北 京 电 力 生 产 行 业 减 排 较 为 可 观 需 求 端 管 理 导 致 的 北 京 电 力 生 产 行 业 减 排 和 外 调 电 力 减 排 的 效 果 较 为 接 近, 这 两 个 减 排 量 均 逐 年 增 大 识 别 关 键 政 策 执 行 情 况 指 标 北 京 ETS 导 致 的 CO2 减 排 量 是 评 估 政 策 有 效 性 的 重 要 数 据 之 一 此 外, 北 京 ETS 的 实 际 执 行 情 况 也 是 判 断 政 策 是 否 发 挥 预 期 效 果 的 必 要 信 息 为 了 尽 可 能 全 面 客 观 地 反 映 政 策 的 有 效 性, 本 研 究 根 据 政 策 标 准 和 跟 踪 框 架, 识 别 出 投 入 和 行 动 两 大 方 面 的 指 标, 用 于 跟 踪 政 策 实 施 情 况 本 研 究 也 总 结 出 北 京 ETS 的 影 响 指 标 和 事 后 评 估 所 需 的 其 他 关 键 参 数, 制 定 了 初 步 的 监 测 计 划 这 些 指 标 的 跟 踪 结 果 可 以 为 政 策 的 事 后 评 估 提 供 重 要 数 据 第 四 部 分 对 上 述 跟 踪 指 标 和 参 数 的 识 别 与 监 测 展 开 了 具 体 讨 论 分 析 不 确 定 性 不 确 定 性 可 能 来 自 于 参 数 情 景 方 法 和 计 算 模 型 等 在 北 京 ETS 评 估 中, 计 算 基 准 情 景 CO2 排 放 的 主 要 参 数 有 北 京 市 化 石 能 源 消 耗 量 化 石 能 源 CO2 排 放 因 子 终 端 用 电 量 外 调 电 力 排 放 因 子 重 点 排 放 单 位 排 放 占 各 行 业 总 排 放 的 比 例 等 政 策 情 景 的 CO2 排 放 计 算 依 据 北 京 市 ETS 配 额 核 定 方 法 上 述 对 参 数 不 确 定 性 的 定 性 描 述 如 表 1 所 示 此 外, 关 于 行 业 能 源 结 构 的 假 设 和 不 同 能 源 类 型 减 排 策 略 的 假 设 均 会 影 响 测 算 电 力 相 关 排 放 的 准 确 性 不 确 定 性 的 定 性 描 述 指 示 了 不 确 定 性 的 来 源, 而 为 了 进 一 步 判 16

17 政 策 的 温 室 气 体 减 排 影 响 评 估 : 以 北 京 市 碳 排 放 权 交 易 试 点 为 例 表 1 主 要 参 数 不 确 定 性 的 定 性 描 述 GDP GDP CO 2 ETS B CO 2 CDM 表 2 敏 感 性 分 析 : 关 键 参 数 变 化 情 况 GDP 0% 0% 0% 1-3.0% -1% -10% % +1% +10% 1 3.0%

18 表 3 敏 感 性 分 析 结 果 ( 减 排 量, 万 吨 CO2) (-7.9%) (+2.2%) (-11.7%) (+7.9%) (-2.2%) (+11.7%) 断 不 确 定 性 的 具 体 影 响, 并 最 终 确 立 研 究 结 果 的 可 信 度, 需 要 估 算 不 确 定 性 对 研 究 结 果 的 影 响 程 度 敏 感 性 分 析 可 以 反 映 出 关 键 参 数 的 取 值 对 整 体 评 估 结 果 的 影 响 本 研 究 对 外 调 电 力 排 放 因 子 用 电 占 北 京 总 能 源 消 耗 的 比 例, 以 及 GDP 增 长 速 度 进 行 了 敏 感 性 分 析, 考 察 了 参 数 数 值 在 一 定 范 围 内 上 下 浮 动 时 总 减 排 量 的 情 况 我 们 假 设 这 三 个 关 键 参 数 在 现 有 数 值 的 基 础 上 按 表 2 进 行 上 下 变 动, 计 算 出 相 应 的 CO2 减 排 总 量 具 体 敏 感 性 分 析 结 果 参 见 表 3 敏 感 性 分 析 结 果 显 示 北 京 ETS 的 CO2 减 排 量 对 外 调 电 力 排 放 因 子 GDP 增 长 率 这 两 个 参 数 的 变 化 较 为 敏 感, 而 对 用 电 占 总 北 京 高 能 耗 的 比 例 这 一 参 数 的 敏 感 性 较 低 外 调 电 力 排 放 因 子 按 当 前 数 值 上 下 浮 动 3%, 可 导 致 7.9% 的 减 排 量 变 化 而 用 电 占 北 京 总 能 源 消 耗 比 例 数 值 1% 的 变 化 会 导 致 2.2% 左 右 的 减 排 量 变 化 另 外, GDP 增 长 率 本 身 往 往 具 有 较 大 的 不 确 定 性, 北 京 市 GDP 增 长 率 变 化 10%, 会 引 发 一 系 列 相 关 参 数 的 调 整, 最 终 导 致 减 排 量 较 原 有 水 平 变 化 11.7% 综 上, 用 电 占 北 京 总 能 源 消 耗 的 比 例 这 一 参 数 对 减 排 结 果 的 影 响 不 显 著, 而 北 京 市 外 调 电 力 排 放 因 子 和 GDP 增 长 率 可 对 减 排 总 量 带 来 5% 以 上 的 变 化, 有 较 大 影 响, 在 后 续 的 研 究 中 应 该 对 这 两 个 参 数 进 行 重 点 监 测, 完 善 数 据 收 集 过 程, 减 少 数 据 的 不 确 定 性 本 研 究 仅 选 择 了 三 个 关 键 参 数 进 行 敏 感 性 分 析, 建 议 在 条 件 允 许 的 情 况 下, 研 究 者 可 以 对 所 有 主 要 参 数 进 行 敏 感 性 分 析, 以 获 得 对 结 果 可 信 度 的 全 面 认 知 核 查 与 报 告 第 三 方 核 查 可 以 增 加 评 估 结 果 的 可 信 度, 但 由 于 本 研 究 的 目 的 并 不 是 出 售 减 排 额 度 或 者 获 取 减 排 效 果 的 正 式 承 认, 因 此 没 有 对 评 估 结 果 进 行 核 查 政 策 标 准 对 政 策 的 温 室 气 体 影 响 政 策 识 别 和 描 述 因 果 链 地 图 评 估 边 界 基 准 情 景 和 政 策 情 景 的 描 述 计 算 方 法 和 参 数 等 有 详 细 的 报 告 要 求 附 录 A 和 B 按 照 政 策 标 准 的 要 求, 对 北 京 ETS 评 估 结 果 进 行 了 报 告 小 结 评 估 结 果 显 示,2013 年 至 2015 年 北 京 ETS 分 别 将 导 致 41.0 万 吨 万 吨 和 万 吨 CO2 减 排 量, 占 基 准 情 景 CO2 排 放 的 0.60% 2.25% 和 4.19% 减 排 量 逐 年 增 大, 但 均 低 于 各 年 允 许 使 用 的 碳 抵 消 量 最 大 数 量, 若 碳 抵 消 量 市 场 供 应 量 充 足 且 价 格 便 宜, 有 可 能 对 排 放 配 额 造 成 价 格 冲 击 实 际 上, 由 于 北 京 碳 抵 消 量 供 应 有 限, 远 低 于 规 定 数 量, 尚 未 发 生 此 类 冲 击 本 研 究 还 分 析 了 北 京 ETS 对 电 力 相 关 减 排 的 影 响, 评 估 结 果 显 示 北 京 ETS 导 致 的 电 力 减 排 三 年 累 计 共 约 218 万 吨 CO2, 其 中 98% 由 需 求 端 管 理 导 致, 三 年 共 减 排 213 万 吨 CO2 由 电 力 生 产 端 效 率 提 升 导 致 的 减 排 效 果 微 乎 其 微, 仅 为 5 万 吨 CO2 本 研 究 还 对 主 要 参 数 的 不 确 定 性 进 行 了 分 析 和 说 明, 并 对 北 京 市 外 调 电 力 排 放 因 子 用 电 占 北 京 总 能 源 消 耗 的 比 例 和 GDP 增 长 率 等 参 数 进 行 了 敏 感 性 分 析 北 京 市 ETS 政 策 的 执 行 情 况 跟 踪 第 三 部 分 展 示 了 评 估 政 策 的 温 室 气 体 影 响 的 各 主 要 步 骤 其 中, 跟 踪 政 策 执 行 情 况 这 一 步 骤 仅 做 简 略 描 述, 在 本 部 分 详 细 介 绍 政 策 跟 踪 可 为 全 面 评 估 政 策 有 效 性 提 供 重 要 信 息, 也 为 政 策 的 事 后 评 估 提 供 数 据 政 策 标 准 要 求 编 制 因 果 链 地 图, 展 示 从 政 策 的 投 入 和 行 动 开 始, 通 过 各 个 中 间 影 响, 逐 步 导 向 最 终 的 温 室 气 体 影 响 或 非 温 室 气 体 影 响 的 全 过 程 因 果 链 地 图 中 的 每 个 环 节 是 否 按 照 预 期 得 以 完 成, 都 将 关 系 到 链 条 末 端 的 温 室 气 体 影 响 能 否 顺 利 实 现 18

19 政 策 的 温 室 气 体 减 排 影 响 评 估 : 以 北 京 市 碳 排 放 权 交 易 试 点 为 例 图 9 因 果 链 各 环 节 对 应 的 政 策 执 行 情 况 指 标 投 入 行 动 中 间 影 响 最 终 影 响 资 金 其 他 投 入 许 可 证 发 放 审 批 采 购 信 息 监 督 合 规 和 执 法 其 他 管 理 行 动 行 为 方 面 的 变 化 技 术 方 面 的 变 化 过 程 方 面 的 变 化 温 室 气 体 影 响 非 温 室 气 体 影 响 政 策 标 准 建 议, 想 要 对 政 策 效 果 进 行 跟 踪 的 研 究 者 应 先 以 因 果 链 为 基 础 识 别 出 政 策 执 行 情 况 指 标 图 9 展 示 了 因 果 链 地 图 各 个 环 节 所 对 应 的 政 策 执 行 情 况 指 标 跟 踪 框 架 提 供 了 指 导 和 范 例, 帮 助 研 究 者 识 别 已 经 实 施 的 具 体 政 策 工 具 所 对 应 的 资 金 投 入 和 各 类 管 理 行 动 等 指 标 政 策 标 准 对 如 何 识 别 中 间 影 响 和 最 终 影 响 对 应 的 指 标 提 供 了 指 导 除 了 上 述 各 类 指 标 以 外, 政 策 标 准 还 建 议 研 究 者 识 别 出 事 后 评 估 需 要 用 到 的 其 他 关 键 参 数, 并 且 制 定 这 些 参 数 的 监 测 计 划 本 部 分 对 北 京 ETS 现 有 的 跟 踪 系 统 进 行 了 简 要 回 顾, 识 别 出 了 北 京 ETS 政 策 的 投 入 行 动 和 影 响 等 三 个 方 面 的 执 行 情 况 指 标, 并 对 事 后 评 估 所 需 的 其 他 关 键 参 数 提 出 了 建 议, 制 定 了 初 步 的 监 测 计 划 本 部 分 对 政 策 执 行 情 况 指 标 和 关 键 参 数 的 跟 踪 结 果 可 作 为 解 读 第 三 部 分 的 温 室 气 体 影 响 事 前 评 估 的 补 充 信 息, 也 可 作 为 将 来 事 后 评 估 的 基 础 数 据 北 京 ETS 现 有 跟 踪 系 统 概 述 北 京 市 发 改 委 承 担 了 北 京 ETS 涉 及 的 大 部 分 管 理 功 能 目 前, 北 京 ETS 的 实 施 和 监 督 主 要 由 北 京 市 发 改 委 资 源 节 约 和 环 境 保 护 处 ( 应 对 气 候 变 化 处 ) 和 北 京 市 节 能 执 法 大 队 负 责 北 京 市 金 融 局 财 政 局 和 统 计 局 在 碳 市 场 监 督 碳 交 易 相 关 财 政 支 出 和 名 单 统 计 等 方 面 发 挥 协 助 作 用 北 京 市 应 对 气 候 变 化 战 略 研 究 中 心 为 市 发 改 委 下 属 部 门, 负 责 执 行 配 额 拍 卖 回 购 等 北 京 市 企 业 温 室 气 体 排 放 报 告 的 提 交 配 额 的 发 放 未 履 约 或 未 按 规 定 提 交 排 放 报 告 的 企 业 名 单 等 ETS 政 策 进 展 和 执 行 情 况, 主 要 通 过 北 京 市 发 改 委 和 北 京 市 政 府 官 方 网 站, 以 不 定 期 通 知 的 形 式 进 行 发 布 北 京 市 环 境 交 易 所 还 提 供 实 时 碳 交 易 行 情 查 询 和 碳 排 放 权 交 易 周 报 等 信 息 北 京 日 报 法 制 晚 报 等 媒 体 对 政 策 实 施 的 部 分 环 节 ( 例 如 执 法 情 况 ) 进 行 了 报 道 中 创 碳 投 水 晶 碳 投 等 信 息 平 台 也 定 期 发 布 了 北 京 ETS 的 部 分 进 展 情 况 基 于 北 京 市 政 府 公 开 发 布 的 信 息 以 及 相 关 媒 体 的 报 道, 北 京 市 政 府 对 ETS 政 策 的 实 施 进 行 了 一 定 程 度 的 跟 踪, 例 如 对 履 约 情 况 进 行 了 监 察, 对 不 合 规 行 为 进 行 了 处 罚 等, 并 对 相 关 过 程 进 行 了 披 露 但 目 前 的 跟 踪 体 系 在 系 统 性 周 期 性 和 全 面 性 等 方 面 仍 有 改 进 空 间, 暂 未 邀 请 外 部 机 构 直 接 参 与 政 策 实 施 的 监 督, 政 策 信 息 的 公 开 程 度 仍 有 改 进 空 间 投 入 指 标 资 金 北 京 ETS 的 资 金 主 要 用 于 支 持 机 制 和 平 台 建 设 核 查 工 作 基 金 市 场 干 预 等 方 面 在 体 系 建 立 方 面, 碳 市 场 制 度 建 设 本 身 投 入 不 小 碳 交 易 平 台 是 场 内 碳 交 易 的 关 键 电 子 平 台, 碳 排 放 权 登 记 簿 是 发 放 转 移 提 交 碳 排 放 配 额 的 电 子 平 台, 建 设 这 两 个 系 统 都 需 要 相 应 的 资 金 支 持 在 支 持 数 据 收 集 和 核 查 方 面, 在 北 京 ETS 28 的 准 备 阶 段, 政 府 发 布 了 历 史 排 放 数 据 上 报 名 单, 对 504 家 重 点 用 能 企 业 的 历 史 排 放 数 据 进 行 收 集 上 报, 并 要 求 第 三 方 核 查 机 构 对 企 业 排 放 报 告 进 行 核 查 根 据 核 查 报 告 的 优 良 等 级, 政 府 对 第 三 方 审 核 机 构 给 予 每 份 报 告 8 万 元 到 12 万 元 的 奖 励 2014 年 重 点 排 放 单 位 总 数 达 到 500 多 家 每 期 核 查 对 约 20% 的 企 业 进 行 抽 查, 单 个 企 业 的 核 查 费 用 约 为 10 万 29 在 市 场 干 预 方 面, 根 据 北 京 市 碳 排 放 权 交 易 管 理 办 法 ( 试 行 ), 由 北 京 市 财 政 局 安 排 专 项 资 金, 支 持 配 额 回 购 交 易 管 理 等 活 动, 具 体 管 理 办 法 由 市 发 展 改 革 委 会 同 市 财 政 局 另 行 制 定, 该 具 体 管 理 办 法 目 前 尚 未 公 布 本 研 究 识 别 出 包 括 上 述 情 况 在 内 的 与 北 京 ETS 有 关 的 政 策 资 金 指 标, 并 根 据 北 京 市 碳 排 放 权 交 易 管 理 办 法 ( 试 行 ) 和 北 京 市 发 改 委 财 政 性 资 金 网 页 的 相 关 信 息 进 行 了 跟 踪, 详 见 附 录 D 表 D.1 行 动 指 标 许 可 证 发 放 审 批 采 购 北 京 ETS 在 许 可 和 审 批 方 面 的 指 标 主 要 有 ETS 企 业 名 单 的 审 定 和 公 布 配 额 的 核 定 和 发 放, 以 及 碳 抵 消 量 的 审 定 和 签 发 在 政 策 实 施 期 间, 政 府 每 年 需 要 根 据 最 新 的 排 放 数 据 和 企 业 运 营 情 况, 公 布 北 京 ETS 的 重 点 排 放 单 位 和 报 告 单 位 的 名 单 及 时 将 达

20 到 门 槛 排 放 量 的 新 企 业 纳 入 重 点 排 放 单 位 名 单 和 报 告 单 位 名 单, 并 向 这 些 企 业 传 达 排 放 核 算 报 告 和 履 约 的 任 务, 这 是 保 证 ETS 有 序 推 进 的 重 要 步 骤 排 放 配 额 的 核 定 和 发 放 也 是 政 府 需 要 按 时 执 行 的 职 能, 包 括 对 既 有 设 施 和 新 增 设 施 排 放 配 额 的 核 定 和 发 放 当 企 业 对 既 有 设 施 排 放 配 额 提 出 调 整 申 请 时, 政 府 需 要 及 时 作 出 处 理 此 外, 允 许 使 用 碳 抵 消 量 进 行 履 约, 是 ETS 中 一 项 提 升 减 排 灵 活 度 的 设 计 而 对 产 生 碳 抵 消 量 的 各 类 减 排 项 目 进 行 审 定 公 示 减 排 量 签 发, 都 是 确 保 这 一 灵 活 设 计 能 真 正 发 挥 作 用 的 前 提 本 研 究 识 别 出 与 北 京 ETS 有 关 的 许 可 证 发 放 审 批 和 采 购 方 面 的 指 标, 详 见 附 录 D 表 D.2 信 息 收 集 和 跟 踪 北 京 ETS 的 信 息 收 集 和 跟 踪 主 要 包 括 企 业 层 面 和 碳 市 场 整 体 两 个 层 面 及 时 完 成 企 业 碳 排 放 数 据 的 收 集 是 碳 排 放 权 交 易 的 必 要 前 提 由 于 排 放 数 据 是 排 放 配 额 发 放 的 基 础, 因 此 需 要 确 立 一 定 的 机 制 来 保 证 排 放 数 据 准 确 可 信 除 了 收 集 重 点 排 放 单 位 的 排 放 报 告, 政 府 还 需 要 收 集 并 审 核 第 三 方 核 查 报 告, 以 保 证 排 放 数 据 的 质 量 排 放 监 测 计 划 可 以 帮 助 企 业 在 原 始 数 据 的 收 集 过 程 中 就 开 始 有 意 识 地 避 免 错 误, 提 升 数 据 质 量, 同 时 也 可 以 作 为 第 三 方 审 核 时 的 重 要 依 据 因 此 排 放 监 测 计 划 也 是 政 府 收 集 的 重 要 信 息 之 一 对 北 京 ETS 整 体 运 行 情 况 的 跟 踪 主 要 包 括 监 测 碳 市 场 运 行 情 况, 以 及 监 测 和 报 告 政 策 的 实 施 效 果 信 息 收 集 和 跟 踪 的 指 标 参 见 附 录 D 表 D.3 合 规 和 执 法 跟 踪 框 架 对 合 规 及 执 法 指 标 提 供 了 模 版 北 京 ETS 主 要 通 过 罚 款 这 一 处 罚 手 段 来 保 证 企 业 遵 守 排 放 数 据 上 报 和 履 约 的 规 定 另 一 方 面,2013 年 11 月 22 日 发 布 的 北 京 市 发 展 和 改 革 委 员 会 关 于 开 展 碳 排 放 权 交 易 试 点 工 作 的 通 知 提 出 了 政 策 引 导 和 支 持 措 施, 包 括 : 对 积 极 参 与 碳 排 放 权 交 易 及 按 时 履 约 的 排 放 单 位 优 先 提 供 节 能 减 碳 项 目 财 政 资 金 支 持 ; 给 予 金 融 机 构 对 接 服 务 支 持 ; 对 重 点 排 放 单 位 提 供 先 进 适 应 技 术 推 介 支 持 以 上 条 例 均 是 从 激 励 的 角 度 促 进 企 业 合 规, 然 而 后 续 执 行 情 况 暂 无 公 开 信 息 此 外, 政 策 实 施 过 程 中, 部 分 重 点 排 放 单 位 对 排 放 配 额 清 算 和 履 约 的 理 解 有 误, 是 造 成 这 些 单 位 未 按 规 定 履 约 的 部 分 原 因 30 因 此, 对 政 策 对 象 进 行 指 导 和 培 训, 确 保 企 业 理 解 ETS 政 策 的 合 规 要 求 和 本 质, 在 一 定 程 度 上 有 助 于 企 业 正 确 及 时 地 执 行 合 规 操 作 本 研 究 识 别 出 的 合 规 和 执 法 指 标 见 附 录 D 表 D.4 其 他 管 理 行 动 除 了 以 上 行 动 指 标 以 外, 北 京 ETS 的 实 施 还 涉 及 对 排 放 报 告 和 排 放 控 制 情 况 的 监 督 和 检 查, 对 排 放 数 据 核 查 中 出 现 的 争 议 进 行 复 核, 采 取 必 要 的 市 场 干 预 手 段, 组 织 和 监 督 交 易 活 动, 以 及 仲 裁 交 易 纠 纷 其 他 管 理 行 动 相 关 的 指 标 参 见 附 录 D 表 D.5 影 响 指 标 根 据 政 策 标 准 的 指 导, 我 们 识 别 出 了 与 因 果 链 的 中 间 影 31 响 环 节 相 对 应 的 影 响 指 标, 并 起 草 了 监 测 计 划 的 大 致 框 架, 参 见 表 4 事 后 评 估 的 其 他 参 数 及 监 测 计 划 政 策 的 事 后 评 估 需 要 用 到 一 系 列 计 算 参 数, 有 些 参 数 可 能 未 表 4 温 室 气 体 影 响 指 标 及 监 测 计 划 CO 2 ETS ETS ETS CO 2 20

21 政 策 的 温 室 气 体 减 排 影 响 评 估 : 以 北 京 市 碳 排 放 权 交 易 试 点 为 例 表 5 事 后 评 估 计 算 参 数 及 初 步 监 测 计 划 GDP GDP ETS ETS 包 含 在 前 文 列 举 的 几 类 指 标 里, 因 此 同 样 需 要 对 这 些 计 算 参 数 进 行 监 测 这 些 计 算 参 数 的 确 定 与 事 后 评 估 具 体 采 用 的 计 算 方 法 有 关 此 处, 我 们 假 设 北 京 ETS 的 事 后 评 估 中 基 准 情 景 排 放 的 估 算 仍 采 用 本 研 究 中 的 计 算 方 法 监 测 期 为 2013 年 至 2015 年 表 5 展 示 了 北 京 ETS 事 后 评 估 的 计 算 参 数 及 监 测 计 划 小 结 北 京 ETS 按 照 原 定 的 各 项 基 本 流 程, 顺 畅 运 行, 预 期 将 较 好 地 完 成 积 累 ETS 机 制 建 设 和 运 行 经 验 的 任 务 北 京 市 政 府 主 要 通 过 在 北 京 市 发 改 委 官 方 网 站 不 定 期 地 发 布 配 额 发 放 通 知 催 报 通 知 等, 对 北 京 ETS 实 施 情 况 进 行 跟 踪, 在 跟 踪 信 息 的 完 整 性 连 贯 性 和 系 统 性 等 方 面 仍 有 改 进 空 间 此 外, 报 纸 其 他 网 站 以 及 由 环 境 类 企 业 创 办 的 微 信 平 台 等 非 官 方 平 台 也 是 获 取 北 京 ETS 实 施 进 展 信 息 的 重 要 渠 道 本 研 究 根 据 政 策 标 准 和 跟 踪 框 架, 识 别 了 北 京 ETS 的 政 策 执 行 情 况 指 标 和 事 后 评 估 的 关 键 参 数 在 资 金 指 标 方 面, 研 究 发 现 经 由 网 站 发 布 的 与 ETS 实 施 有 关 的 资 金 信 息 较 为 有 限, 建 议 进 行 对 政 策 涉 及 的 众 多 信 息 进 行 系 统 化 的 梳 理, 采 用 恰 当 的 方 式 进 行 跟 踪 和 公 开, 帮 助 各 利 益 相 关 方 判 别 政 策 实 施 是 否 存 在 资 金 落 实 方 面 的 障 碍 对 于 许 可 证 发 放 采 购 信 息 监 督 等 方 面 的 指 标, 政 府 对 排 放 配 额 调 整 情 况 排 放 数 据 催 报 和 配 额 催 缴 的 最 新 结 果 碳 交 易 的 交 割 及 纠 纷 等 情 况 未 发 布 清 晰 及 时 的 公 告, 建 议 增 强 上 述 情 况 的 跟 踪 和 公 开 在 合 规 和 执 法 指 标 方 面, 目 前 促 进 重 点 排 放 单 位 和 报 告 单 位 合 规 的 手 段 主 要 为 罚 款, 在 节 能 减 排 方 面 的 激 励 措 施 尚 未 开 展 或 者 开 展 信 息 未 及 时 公 开, 建 议 政 府 对 处 罚 过 程 进 行 跟 踪, 确 保 其 发 挥 应 有 作 用, 同 时 也 对 激 励 措 施 的 实 施 情 况 或 者 未 实 施 原 因 进 行 跟 踪 和 分 析 本 部 分 还 总 结 了 影 响 指 标 和 事 后 评 估 的 关 键 参 数, 并 初 步 编 制 了 监 测 计 划, 可 为 其 他 研 究 者 对 北 京 ETS 进 行 深 入 研 究 提 供 参 考

22 讨 论 及 建 议 本 研 究 运 用 温 室 气 体 核 算 体 系 : 政 策 与 行 动 标 准 对 北 京 ETS 的 温 室 气 体 影 响 进 行 评 估 评 估 流 程 包 括 确 定 评 估 目 标 确 定 评 估 类 型 编 制 因 果 链 地 图 确 定 评 估 边 界 估 算 基 准 情 景 和 政 策 情 景 的 排 放 识 别 和 跟 踪 关 键 政 策 执 行 情 况 指 标 分 析 不 确 定 性 报 告 评 估 结 果 等 其 中, 跟 踪 框 架 为 政 策 执 行 情 况 指 标 的 识 别 和 跟 踪 提 供 了 指 南 对 于 不 同 类 型 的 政 策 来 说, 其 数 据 可 得 性 以 及 计 算 模 型 的 复 杂 程 度 都 可 能 存 在 差 异, 从 而 导 致 政 策 影 响 评 估 的 难 度 与 耗 时 会 有 所 不 同 总 体 而 言, 本 研 究 表 明 政 策 标 准 为 气 候 政 策 影 响 评 估 提 供 了 简 单 易 行 的 框 架, 在 中 国 具 有 可 行 性 和 实 用 意 义 根 据 本 次 评 估 的 发 现, 我 们 讨 论 了 碳 排 放 权 交 易 体 系 制 度 设 计 中 的 几 个 问 题, 并 对 政 策 影 响 评 估 提 出 了 一 些 建 议 对 碳 排 放 权 交 易 体 系 设 计 的 讨 论 碳 排 放 权 交 易 体 系 和 电 力 行 业 减 排 本 研 究 发 现, 北 京 市 电 力 相 关 减 排 占 北 京 市 ETS 减 排 总 量 的 45%, 对 北 京 市 ETS 所 取 得 的 环 境 效 益 有 着 显 著 的 贡 献 北 京 ETS 将 电 力 生 产 企 业 的 生 产 端 排 放 和 用 电 企 业 由 于 消 耗 净 购 入 电 力 而 产 生 的 需 求 端 排 放 都 纳 入 了 控 排 范 围, 仅 核 算 用 电 企 业 所 消 耗 电 量 对 应 的 北 京 以 外 的 排 放, 以 避 免 重 复 核 算 然 而 根 据 本 研 究 的 计 算 结 果, 北 京 ETS 归 因 于 电 力 生 产 端 的 CO2 减 排 量 三 年 累 计 5 万 吨, 仅 占 电 力 相 关 减 排 量 的 2%, 远 小 于 电 力 需 求 端 产 生 的 减 排 量 213 万 吨 生 产 端 的 减 排 贡 献 有 限, 一 方 面 因 为 北 京 市 现 有 的 节 能 减 排 政 策 ( 如 节 能 目 标 分 解 方 案 燃 煤 压 减 工 作 计 划 可 再 生 能 源 发 电 规 划 等 ) 已 经 能 使 北 京 电 力 生 产 行 业 实 现 较 大 的 减 排 量 另 一 方 面 由 于 现 存 的 电 力 价 格 形 成 机 制, 北 京 ETS 难 以 对 发 电 企 业 提 出 更 为 严 格 的 控 排 要 求 电 力 生 产 企 业 参 与 ETS 存 在 管 理 成 本, 当 其 进 一 步 减 排 的 空 间 较 为 有 限 减 排 量 较 小 时, 参 与 交 易 活 动 可 能 缺 乏 经 济 性 就 北 京 当 前 的 情 况 而 言, 将 发 电 端 排 放 纳 入 ETS 所 产 生 的 减 排 促 进 作 用 较 为 有 限, 可 以 调 整 发 电 行 业 的 配 额 分 配 方 法 后 再 纳 入 发 电 端 排 放, 或 者 考 虑 将 发 电 端 排 放 排 除 在 ETS 之 外 而 发 电 企 业 的 配 额 核 定 可 借 鉴 以 下 方 法 : 以 基 准 线 排 放 强 度 和 企 业 总 发 电 量 为 基 础 来 核 定 配 额, 而 不 仅 仅 针 对 火 力 发 电 装 机 的 发 电 量, 这 样 企 业 就 可 以 通 过 使 用 低 碳 燃 料 或 增 加 可 再 生 能 源 发 电 量 来 降 低 自 身 排 放 鉴 于 北 京 独 特 的 能 源 结 构 经 济 结 构 和 电 力 行 业 排 放 水 平, 针 对 北 京 ETS 的 结 论 不 能 简 单 推 至 全 国 ETS, 但 这 一 分 析 过 程 仍 然 可 以 为 决 策 提 供 参 考 北 京 ETS 对 电 力 需 求 的 控 制 效 果 显 著, 对 全 国 ETS 机 制 设 计 有 较 大 的 参 考 意 义 2013 年 电 力 消 费 占 除 电 力 热 力 生 产 外 工 业 能 源 总 消 费 的 42% 32 假 设 现 行 电 力 价 格 形 成 机 制 不 变 的 情 况 下, 如 果 不 将 电 力 消 费 纳 入 ETS, 则 难 以 通 过 价 格 信 号 向 终 端 消 费 者 反 映 电 力 的 碳 排 放 外 部 成 本 因 此, 将 电 力 消 费 的 间 接 排 放 纳 入 ETS 有 助 于 挖 掘 需 求 端 减 排 潜 力 从 电 力 生 产 端 而 言, 电 力 生 产 约 占 全 国 温 室 气 体 排 放 的 1/3 以 上, 将 电 力 生 产 纳 入 ETS 有 助 于 以 市 场 化 的 手 段 促 进 减 排 然 而, 根 据 北 京 ETS 的 设 计, 电 力 生 产 端 主 要 通 过 现 存 发 电 机 组 的 技 术 和 管 理 进 步 来 实 现 减 排 电 网 企 业 的 电 力 调 配 购 电 等 决 策 以 及 发 电 企 业 增 加 清 洁 能 源 发 电 量 等 措 施 并 不 能 帮 助 发 电 和 电 网 企 业 履 约 在 此 情 况 下, 北 京 的 经 验 表 明 电 力 行 业 的 排 放 配 额 需 适 度 严 格, 才 能 充 分 释 放 其 减 排 潜 力 全 国 发 电 企 业 的 技 术 和 管 理 水 平 不 一, 减 排 潜 力 存 在 较 大 差 异 同 时, 单 位 发 电 量 的 排 放 强 度 也 会 受 到 电 网 调 度 和 需 求 波 动 等 外 在 因 素 的 影 响 因 此, 如 何 科 学 地 设 定 发 电 行 业 的 排 放 配 额, 使 其 既 能 充 分 释 放 不 同 装 机 容 量 和 技 术 类 型 的 减 排 潜 力, 又 能 保 证 发 电 企 业 的 合 理 生 存, 是 一 个 需 要 深 入 研 究 和 反 复 测 算 的 问 题 此 外, 国 家 ETS 也 可 以 考 虑 将 电 网 电 力 调 配 和 购 电 以 及 发 电 企 业 增 加 清 洁 能 源 发 电 量 等 行 为 纳 入 ETS 配 额 管 理, 从 而 使 电 力 企 业 以 更 灵 活 的 方 式 履 约 如 果 全 国 性 ETS 将 电 力 生 产 的 直 接 排 放 和 电 力 消 费 的 间 接 排 放 同 时 纳 入, 由 于 我 国 电 力 基 本 自 给, 无 法 使 用 与 北 京 ETS 类 似 的 方 法 避 免 重 复 核 算 发 电 企 业 的 发 电 过 程 实 际 CO2 排 放 将 同 时 对 应 发 电 企 业 的 排 放 配 额 和 用 电 企 业 的 部 分 排 放 配 额, 从 而 使 整 个 碳 市 场 上 一 吨 排 放 配 额 并 不 严 格 对 应 一 吨 二 氧 化 碳 排 放 这 可 能 对 将 来 中 国 碳 市 场 和 国 际 碳 市 场 的 衔 接 形 成 障 碍 因 此,ETS 制 度 设 计 应 该 针 对 这 一 潜 在 问 题 研 究 解 决 方 案, 如 将 电 力 生 产 排 放 配 额 和 电 力 消 费 排 放 配 额 加 以 区 分 等 碳 排 放 权 交 易 体 系 中 碳 抵 消 量 的 使 用 北 京 ETS 允 许 重 点 排 放 单 位 使 用 不 超 过 当 年 排 放 配 额 数 量 5% 的 碳 抵 消 量, 其 中 碳 抵 消 量 的 50% 需 来 自 北 京 市 内 根 据 本 研 究 估 算,2013 年 至 2015 年 北 京 ETS 导 致 的 减 排 量 占 当 年 排 放 配 额 总 量 的 比 例 分 别 为 0.60% 2.30% 和 4.37% 在 整 个 ETS 试 点 期 间, 允 许 使 用 的 碳 抵 消 量 的 最 大 比 例 5% 都 高 于 上 述 的 减 排 比 例 换 言 之, 北 京 ETS 理 论 上 允 许 使 用 的 碳 抵 消 量 总 量 大 于 北 京 ETS 实 现 的 减 排 量 如 果 市 场 上 有 供 应 充 足 且 合 乎 要 求 的 碳 抵 消 量 供 企 业 使 用, 可 能 对 北 京 ETS 的 排 放 配 额 价 格 和 流 动 性 带 来 一 定 的 冲 击 此 外, 抵 消 带 来 的 减 排 的 真 实 性 存 在 一 定 的 争 议 和 不 确 定 性, 而 过 低 的 排 放 配 额 价 格 也 不 利 于 为 企 业 提 供 明 确 的 价 格 信 号 从 实 际 情 况 来 说, 北 京 ETS 碳 抵 消 量 的 使 用 受 现 阶 段 的 供 应 量 和 产 地 限 制 的 影 响 由 于 目 前 北 京 市 内 的 碳 抵 消 量 审 定 和 签 发 等 程 序 尚 未 完 备, 北 京 本 地 碳 抵 消 量 供 应 远 远 低 于 规 定 的 使 用 上 限 此 外, 由 于 国 家 发 改 委 对 全 国 性 碳 抵 消 量 的 签 发 也 比 较 谨 慎,2013 年 履 约 年 度 没 有 经 核 准 的 碳 抵 消 量 上 市 在 此 期 间 北 京 ETS 的 碳 排 放 配 额 平 均 价 格 为 60.4 元, 成 交 93.1 万 吨 33 即 使 2014 年 来 自 外 地 的 碳 抵 消 量 使 用 达 到 规 定 的 上 限, 近 期 碳 抵 消 量 的 实 际 使 用 比 例 也 可 能 仅 略 高 于 配 额 的 2.5%, 影 响 较 小 22

23 政 策 的 温 室 气 体 减 排 影 响 评 估 : 以 北 京 市 碳 排 放 权 交 易 试 点 为 例 通 过 收 紧 审 定 和 签 发 过 程 来 减 少 碳 抵 消 量, 政 府 可 以 更 灵 活 地 管 理 碳 抵 消 量 的 实 际 使 用 但 同 时, 这 样 的 手 段 也 有 较 强 的 行 政 色 彩 以 及 较 大 的 不 确 定 性 和 随 意 性, 不 利 于 碳 市 场 参 与 者 建 立 碳 抵 消 使 用 量 的 预 期 从 长 远 来 讲, 需 要 从 ETS 制 度 设 计 的 角 度 主 动 避 免 出 现 允 许 使 用 碳 抵 消 量 高 于 ETS 减 排 量 的 情 况 这 要 求 设 置 ETS 碳 抵 消 量 的 使 用 限 制 时 参 考 ETS 政 策 的 减 排 影 响, 采 取 减 少 排 放 配 额 或 者 调 低 允 许 使 用 碳 抵 消 量 的 上 限 等 措 施 对 政 策 影 响 评 估 的 建 议 政 策 影 响 评 估 可 以 为 政 策 的 设 计 制 定 调 整 提 供 有 价 值 的 参 考 信 息, 有 助 于 了 解 和 提 升 政 策 的 有 效 性 将 影 响 评 估 纳 入 政 策 周 期 之 内, 可 以 增 加 政 策 的 科 学 性 并 提 高 效 率 在 政 策 影 响 的 评 估 过 程 中, 对 政 策 相 关 的 资 金 许 可 证 发 放 执 法 等 执 行 情 况 指 标 开 展 跟 踪 和 监 测, 可 以 为 政 策 影 响 的 事 后 评 估 提 供 重 要 信 息 和 数 据, 同 时 也 从 另 一 个 角 度 反 映 出 政 策 是 否 如 期 发 挥 效 力 政 策 执 行 情 况 指 标 的 监 测 是 政 策 影 响 评 估 不 可 或 缺 的 重 要 组 成 部 分, 为 温 室 气 体 影 响 评 估 结 果 的 可 信 度 提 供 依 据 温 室 气 体 核 算 体 系 : 政 策 与 行 动 标 准 和 气 候 政 策 实 施 跟 踪 框 架 对 中 国 政 策 适 用, 可 以 为 中 国 政 策 的 温 室 气 体 影 响 评 估 提 供 有 力 工 具, 支 持 中 国 政 策 影 响 评 估 实 践 的 发 展, 也 可 以 作 为 本 土 化 定 制 化 的 政 策 影 响 评 估 方 法 学 的 参 考 对 主 要 能 源 政 策 和 气 候 政 策 的 影 响 进 行 系 统 性 的 事 前 评 估 通 过 本 次 北 京 ETS 温 室 气 体 影 响 的 事 前 评 估, 本 研 究 提 出 了 ETS 设 计 的 几 个 问 题, 如 ETS 影 响 电 力 行 业 排 放 的 途 径 和 碳 抵 消 量 的 使 用 等 对 主 要 的 能 源 和 气 候 政 策 开 展 温 室 气 体 影 响 评 估, 有 助 于 更 好 地 了 解 政 策 的 温 室 气 体 效 果, 支 持 政 策 的 设 计 颁 布 和 实 施 本 研 究 建 议 在 主 要 能 源 政 策 和 气 候 政 策 的 设 计 制 定 和 修 订 过 程 中, 都 应 对 政 策 的 温 室 气 体 影 响 进 行 事 前 评 估, 估 算 预 期 温 室 气 体 影 响, 了 解 确 保 政 策 发 挥 效 果 的 内 在 机 制, 从 而 提 升 政 策 的 可 行 性 和 有 效 性 政 策 的 温 室 气 体 影 响 评 估 结 果 也 可 以 与 政 策 其 他 影 响 评 估 结 果 相 结 合, 客 观 全 面 地 了 解 政 策 的 投 入 - 产 出 情 况 政 策 标 准 可 为 各 种 类 型 的 政 策 影 响 评 估 提 供 参 考, 而 本 研 究 则 进 一 步 为 ETS 政 策 的 事 前 影 响 评 估 时 提 出 了 一 套 评 估 框 架 由 于 数 据 可 得 性 原 因, 研 究 结 果 还 有 较 大 的 不 确 定 性 各 地 区 及 全 国 ETS 可 以 根 据 实 际 情 况, 在 本 研 究 提 出 的 框 架 的 基 础 上 做 出 适 当 调 整, 并 使 用 更 加 准 确 全 面 的 数 据, 对 ETS 的 温 室 气 体 影 响 进 行 评 估 影 响 评 估 应 充 分 考 虑 其 他 政 策 以 及 非 政 策 因 素 的 影 响 在 政 策 影 响 评 估 中 分 析 不 同 政 策 间 的 相 互 作 用, 可 以 帮 助 政 府 探 索 达 到 政 策 间 协 同 相 互 促 进 的 效 果 除 了 对 单 个 政 策 进 行 影 响 评 估, 我 们 还 建 议 对 不 同 政 策 组 合 进 行 温 室 气 体 影 响 评 估, 评 估 结 果 可 以 指 导 资 源 在 不 同 政 策 间 的 分 配, 以 获 得 最 大 化 的 气 候 效 益 此 外, 经 济 等 非 政 策 因 素 也 会 对 减 排 效 果 产 生 影 响, 应 在 评 估 时 加 以 考 虑 以 北 京 ETS 为 例, 本 研 究 发 现 北 京 市 的 节 能 目 标 分 解 燃 煤 压 减 能 源 优 化 等 政 策 以 及 经 济 结 构 的 调 整 对 北 京 市 未 来 的 温 室 气 体 减 排 有 比 较 明 显 的 影 响 在 排 除 上 述 影 响 后, 本 研 究 估 算 北 京 ETS 带 来 的 CO2 减 排 量 分 别 为 41.0 万 吨 万 吨 和 万 吨, 占 2010 年 至 2012 年 ETS 重 点 排 放 单 位 CO2 年 平 均 排 放 总 量 的 0.62%, 2.34% 和 4.36% 期 间 如 果 经 济 增 长 超 过 或 低 于 预 期 0.75 个 百 分 点, 则 会 导 致 减 排 总 量 上 下 浮 动 11.7% 通 过 此 评 估, 可 以 了 解 ETS 带 来 的 额 外 减 排 量, 并 作 为 调 整 排 放 配 额 总 量 或 其 他 政 策 力 度 的 重 要 考 虑 因 素 加 强 对 主 要 能 源 政 策 和 气 候 政 策 执 行 情 况 的 跟 踪, 提 高 政 策 实 施 情 况 的 透 明 度 对 政 策 的 实 施 情 况 进 行 跟 踪, 可 以 及 时 掌 握 各 种 措 施 的 落 实 情 况 各 项 管 理 职 责 的 执 行 情 况 等, 通 过 增 加 透 明 性 帮 助 企 业 社 区 和 其 他 利 益 相 关 方 更 好 地 了 解 和 响 应 政 策 本 研 究 识 别 出 了 北 京 ETS 政 策 的 资 金 许 可 证 发 放 执 法 等 执 行 情 况 指 标, 这 些 指 标 对 应 政 策 评 估 因 果 链 中 的 投 入 和 行 动 环 节, 对 合 理 估 算 最 终 的 温 室 气 体 影 响 具 有 重 要 的 作 用 对 北 京 ETS 实 际 执 行 情 况 的 跟 踪 结 果 显 示, 资 金 指 标 的 公 开 信 息 相 对 有 限 许 可 证 发 放 等 指 标 执 行 信 息 主 要 经 由 发 改 委 网 站 以 通 知 或 公 告 的 形 式 不 定 期 发 布, 其 完 整 度 和 系 统 性 有 待 提 升 而 关 于 执 法 相 关 情 况 的 信 息 时 有 披 露, 但 较 为 零 碎, 缺 乏 系 统 性 如 果 政 府 能 够 改 善 上 述 情 况, 则 可 以 帮 助 研 究 者 更 加 准 确 客 观 地 评 估 ETS 政 策 的 影 响, 也 有 利 于 其 他 利 益 相 关 方 了 解 ETS 的 进 展 此 外, 对 政 策 实 施 情 况 的 跟 踪, 还 可 以 结 合 所 在 区 域 碳 排 放 强 度 下 降 等 宏 观 目 标 的 完 成 情 况, 以 更 加 全 面 地 认 识 政 策 对 整 体 减 排 进 程 的 贡 献 和 作 用 我 们 建 议 政 府 更 加 透 明 及 时 系 统 性 地 向 社 会 公 布 包 括 ETS 在 内 的 气 候 政 策 的 实 施 情 况, 从 资 金 投 入 许 可 证 和 配 额 发 放 及 采 购 信 息 监 测 合 规 及 执 法 等 层 面 加 强 信 息 透 明 度 在 此 基 础 上, 政 府 可 以 更 加 广 泛 地 与 各 类 研 究 机 构 NGO 企 业 等 利 益 相 关 方 合 作, 对 气 候 政 策 开 展 全 面 客 观 地 跟 踪 和 评 估, 识 别 实 施 中 存 在 的 障 碍 和 不 足, 制 定 改 进 方 案 本 研 究 附 录 D 提 出 了 一 个 跟 踪 ETS 政 策 执 行 情 况 的 框 架, 可 为 提 高 政 策 透 明 度 提 供 参 考 对 主 要 能 源 和 气 候 政 策 的 影 响 开 展 事 后 评 估 由 于 数 据 的 可 得 性 模 型 局 限 性 和 其 他 不 可 预 测 的 因 素, 政 策 影 响 的 事 前 评 估 可 能 存 在 有 较 大 的 不 确 定 性, 而 事 后 评 估 则 可 以 提 供 一 个 较 为 准 确 的 结 论, 并 为 政 策 的 持 续 改 进 提 供 建 议 我 们 建 议 将 政 策 的 事 后 评 估 作 为 政 策 全 寿 命 周 期 评 估 的 重 要 一 环, 以 此 来 总 结 政 策 设 计 实 施 经 验, 为 本 政 策 的 修 订 和 新 政 策 的 制 定 提 供 信 息, 全 面 提 升 政 策 科 学 性 和 有 效 性 政 策 标 准 为 政 策 事 后 评 估 提 供 了 框 架 方 法 学 本 研 究 针 对 北 京 ETS 识 别 出 了 关 键 指 标 和 事 后 评 估 需 要 用 到 的 主 要 参 数, 并 初 步 制 定 了 监 测 计 划 政 府 或 其 他 研 究 者 可 参 考 本 研 究 中 的 指 标 和 参 数 监 测 计 划, 收 集 数 据, 对 ETS 试 点 进 行 事 后 评 估

24 附 录 A 政 策 描 述 本 附 录 根 据 政 策 标 准 的 要 求 对 北 京 ETS 政 策 进 行 了 描 述 表 A.1 政 策 描 述 必 填 信 息 ETS CO

25 政 策 的 温 室 气 体 减 排 影 响 评 估 : 以 北 京 市 碳 排 放 权 交 易 试 点 为 例

26 表 A.2 政 策 描 述 选 报 信 息 MRV CO % ETS MRV t htm 2014 SO 2 NO x 26

27 政 策 的 温 室 气 体 减 排 影 响 评 估 : 以 北 京 市 碳 排 放 权 交 易 试 点 为 例 附 录 B 评 估 结 果 报 告 本 附 录 以 北 京 碳 排 放 权 交 易 为 例, 展 示 了 政 策 与 行 动 标 准 所 要 求 的 信 息 其 他 研 究 者 在 使 用 政 策 标 准 时, 可 以 根 据 具 体 需 求, 采 用 其 他 报 告 形 式 本 部 分 报 告 和 附 录 A 的 政 策 描 述 相 结 合, 可 作 为 完 整 的 政 策 温 室 气 体 影 响 评 估 报 告 第 一 部 分 : 温 室 气 体 评 估 信 息 表 B.1 评 估 基 本 信 息 ETS ETS ETS ETS

28 第 二 部 分 : 政 策 或 行 动 导 致 的 温 室 气 体 排 放 或 清 除 效 果 估 算 表 B.2 温 室 气 体 评 估 期 内 的 温 室 气 体 排 放 或 清 除 效 果 ( 以 万 吨 二 氧 化 碳 当 量 计 ) 表 B.3 按 区 域 划 分 的 减 排 量 ( 以 万 吨 二 氧 化 碳 当 量 计 ) A+B A B

29 政 策 的 温 室 气 体 减 排 影 响 评 估 : 以 北 京 市 碳 排 放 权 交 易 试 点 为 例 表 B.4 按 排 放 类 型 区 分 的 减 排 量 ( 以 万 吨 二 氧 化 碳 当 量 计 ) A B A-B

30 第 三 部 分 : 方 法 学 图 B.1 因 果 链 地 图 火 力 发 电 行 业 提 升 能 源 使 用 效 率 或 者 改 变 燃 料 类 型 降 低 单 位 发 电 量 煤 耗 以 天 然 气 等 替 代 燃 煤 热 力 生 产 和 供 应 企 业 提 升 能 源 使 用 效 率 或 者 改 变 燃 料 类 型 减 少 化 石 燃 料 消 耗 以 天 然 气 等 替 代 燃 煤 北 京 正 式 实 施 ETS 政 策 减 少 电 力 消 耗 北 京 投 入 ETS 运 行 所 需 资 金 企 业 采 取 减 排 措 施 制 造 业 和 其 它 工 业 企 业 提 升 能 效 调 整 能 耗 结 构 改 进 生 产 工 艺 和 管 理 提 升 或 改 良 工 业 生 产 过 程 减 少 化 石 燃 料 消 耗 以 天 然 气 替 代 燃 煤 主 管 部 门 开 展 ETS 相 关 的 排 放 数 据 收 集 配 额 发 散 履 约 等 各 项 管 理 和 执 法 工 作 服 务 业 提 升 能 效 调 整 能 耗 结 构 和 改 进 管 理 减 少 电 力 消 耗 减 少 电 力 消 耗 以 天 然 气 替 代 燃 煤 重 点 排 放 点 位 面 临 排 放 限 额 的 要 求 减 少 化 石 燃 料 消 耗 企 业 购 入 配 额 企 业 不 采 取 减 排 措 施 通 过 成 本 分 析, 企 业 作 出 关 于 购 买 配 额 或 碳 抵 消 量 的 决 策, 或 者 未 缴 纳 足 额 的 配 额 和 碳 抵 消 量, 缴 纳 罚 金 企 业 购 入 碳 抵 消 量 企 业 缴 纳 罚 金 30

31 政 策 的 温 室 气 体 减 排 影 响 评 估 : 以 北 京 市 碳 排 放 权 交 易 试 点 为 例 减 少 来 自 发 电 过 程 的 CO 2 排 放 1 减 少 来 自 发 电 过 程 的 CO 2 排 放 2 对 上 游 产 业 ( 例 如 煤 炭 开 采 业 ) 产 生 影 响, 导 致 其 开 发 销 售 活 动 减 少 减 少 来 自 化 石 燃 料 开 采 加 工 运 输 等 过 程 的 CO 2e 排 放 10 减 少 来 自 热 力 生 产 的 CO 2 排 放 3 减 少 来 自 热 力 生 产 的 CO 2 排 放 4 减 少 来 自 工 业 生 产 过 程 的 CO 2 排 放 5 由 于 需 求 的 减 少, 在 京 电 力 企 业 将 减 少 发 电 量 减 少 来 自 发 电 过 程 的 CO 2 排 放 11 减 少 制 造 业 燃 料 燃 烧 的 CO 2 排 放 6 减 少 制 造 业 燃 料 燃 烧 的 CO 2 排 放 7 由 于 来 自 北 京 的 电 力 需 求 下 降, 北 京 以 外 的 电 力 企 业 将 减 少 生 产 减 少 来 自 发 电 过 程 的 CO 2 排 放 ( 北 京 以 外 ) 12 减 少 服 务 业 燃 料 燃 烧 的 CO 2 排 放 8 实 施 减 排 措 施 以 后, 企 业 的 排 放 达 到 限 额 要 求, 也 可 以 出 售 多 余 的 配 额 减 少 服 务 业 燃 料 燃 烧 的 CO 2 排 放 9 企 业 减 少 了 部 分 排 放, 但 排 放 仍 超 过 限 额 企 业 商 品 和 服 务 的 价 格 将 因 ETS 合 规 成 本 而 上 升 市 场 对 于 这 些 企 业 提 供 的 商 品 或 服 务 的 需 求 将 下 降 减 少 商 品 和 服 务 的 生 产 ( 对 于 ETS 下 的 能 效 技 术 提 供 方, 消 费 者 可 能 转 而 购 买 价 格 更 低 的 能 效 技 术 ) 减 少 来 自 企 业 生 产 和 服 务 的 CO 2 排 放 13 对 CCER 的 需 求 增 大, 推 动 CCER 项 目 开 发 增 加 CCER 的 项 目 带 来 的 CO 2 减 排 量 14 对 节 能 项 目 碳 减 排 量 的 需 求 增 大, 促 进 节 能 项 目 的 实 施 增 加 节 能 项 目 带 来 的 CO 2 减 排 量 15 对 林 业 碳 汇 项 目 的 减 排 量 的 需 求 增 大, 促 进 林 业 碳 汇 项 目 的 开 展 增 加 林 业 碳 汇 项 目 带 来 的 CO 2 减 排 量

32 表 B.5 温 室 气 体 评 估 边 界 1 3 CO 2 CO CO 2 CO 2 CO % 35 ETS 3% CO 2, CH 4 CO 2 2 CO 2 CCER CCER CO 2 ETS ETS ETS CCER 32

33 政 策 的 温 室 气 体 减 排 影 响 评 估 : 以 北 京 市 碳 排 放 权 交 易 试 点 为 例 表 B.6 决 定 评 估 边 界 的 方 法 表 B.7 基 准 情 景 方 法 学 CO 2 LEAP 2015 CO CO 2 ETS CO ETS CO 2 CO ETS ETS GDP GDP 7.5% 2012 GDP ETS CO 2 ETS

34 基 准 情 景 排 放 估 算 的 公 式 和 参 数 后 台 公 式 : 公 式 (1):GDP 2012+i =GDP 2012 (1+α) i GDP 2012+i GDP 2012 α 2013 年 至 2014 年 北 京 市 GDP 注 :i=1, 年 北 京 市 GDP 2013 年 至 2014 年 北 京 市 GDP 的 年 增 长 率 公 式 (2):α= 3 (GDP 2015 / GDP 2012 ) -1 GDP 年 北 京 市 GDP 注 : 根 据 北 京 市 规 划, 十 二 五 期 间 北 京 市 GDP 年 均 增 速 控 制 在 7.5%, 则 GDP 2015 =GDP 2010 (1+7.5%) 5 公 式 (3):GDP 2015,j =GDP 2015 v 2015,j GDP 2015,j v 2015,j 2015 年 行 业 j 的 增 加 值 总 量 注 :GDP 2013,j 和 GDP 2014,j 按 照 插 值 法 计 算, 同 时 根 据 各 行 业 增 加 值 之 和 等 于 当 年 GDP 总 量 的 约 束 进 行 调 整 一 二 三 产 的 增 加 值 根 据 北 京 市 十 二 五 国 民 经 济 和 社 会 发 展 规 划 中 设 定 的 产 业 结 构 计 算 得 出, 其 他 细 分 行 业 的 增 加 值 数 据 GDP i,j 的 计 算 采 用 了 两 种 方 式 : 一 是 参 考 北 京 市 的 行 业 发 展 规 划, 使 用 计 算 公 式 (3); 二 是 根 据 行 业 增 加 值 的 历 史 数 据 外 推 得 出 ( 见 附 录 C 表 C.1) 2015 年 行 业 j 增 加 值 总 量 占 北 京 市 GDP 的 比 例 公 式 (4):EN 2015,j =GDP 2015,j INT 2010,j (1-δ j ) EN 2015,j INT 2010,j δ j 2015 年 北 京 市 行 业 j 能 源 消 费 总 量 注 :EN 2013,j 和 EN 2014,j 根 据 2012 年 的 实 际 数 值 和 2015 年 的 测 算 数 值 差 分 得 出 此 处 行 业 j 不 包 括 电 力 生 产 热 力 供 应 行 业 2010 年 行 业 j 的 单 位 增 加 值 能 耗 北 京 市 规 定 的 十 二 五 期 间 各 行 业 单 位 增 加 值 能 耗 下 降 率 注 : 数 值 参 见 附 录 C 表 C.2 由 于 规 划 仅 提 供 了 工 业 部 门 整 体 单 位 增 加 值 能 耗 下 降 率, 因 此 课 题 组 未 对 工 业 部 门 进 行 进 一 步 的 拆 分, 但 对 第 三 产 业 的 能 源 需 求 则 进 行 了 详 细 的 拆 分 其 中 由 于 公 共 机 构 建 筑 面 积 数 据 的 缺 乏, 因 此 假 设 其 单 位 面 积 的 能 耗 下 降 率 目 标 等 同 于 单 位 增 加 值 的 能 耗 下 降 率 目 标, 用 于 测 算 公 式 (5):EN i,j,x =EN i,j m j,x EN i,j,x m j,x 注 : 课 题 组 对 各 部 门 的 能 源 品 种 份 额 进 行 了 研 究, 在 2012 年 各 部 门 能 源 份 额 的 基 础 上, 根 据 北 京 市 年 加 快 压 减 燃 煤 和 清 洁 能 源 建 设 工 作 方 案 北 京 市 十 二 五 时 期 能 源 发 展 建 设 规 划 进 行 了 调 整,2015 年, 工 业 部 门 中 煤 炭 的 份 额 比 2012 年 降 低 3%, 天 然 气 份 额 增 加 3 % 特 别 说 明 : 居 民 部 门 的 能 源 消 费 测 算 是 根 据 北 京 市 年 各 类 人 均 生 活 用 能 数 据 进 行 趋 势 外 推 得 到 的, 同 时 参 考 了 北 京 市 十 二 五 时 期 能 源 发 展 建 设 规 划 中 设 定 的 居 民 人 均 生 活 用 电 量 居 民 天 然 气 气 化 率 等 指 标 电 力 生 产 以 及 热 力 生 产 和 供 应 这 两 个 行 业 的 化 石 能 源 消 耗 以 2012 年 北 京 市 能 源 平 衡 表 为 基 础, 根 据 北 京 市 十 二 五 时 期 能 源 发 展 建 设 规 划 北 京 市 十 二 五 期 供 热 发 展 建 设 规 划 以 及 北 京 市 年 加 快 压 减 燃 煤 和 清 洁 能 源 建 设 工 作 方 案 中 描 述 的 北 京 未 来 电 力 和 热 力 的 供 应 规 模 技 术 选 择 及 其 效 率 等 因 素 计 算 得 出 测 算 过 程 中 考 虑 了 北 京 市 未 来 电 力 总 装 机 增 长 燃 煤 和 天 然 气 机 组 装 机 比 例 变 化, 以 及 燃 煤 燃 气 机 组 的 发 电 能 耗 下 降 趋 势 ( 单 位 : gce/kwh) 其 中, 燃 气 机 组 发 电 能 耗 不 发 生 变 化,2015 年 燃 煤 机 组 发 电 煤 耗 比 2012 年 下 降 2gce/kWh 公 式 (6):EB i,j,d =EN i,j,x EF x EB i,j,d EF x 基 准 情 景 第 i 年 北 京 市 行 业 j 化 石 能 源 消 费 产 生 的 CO 2 直 接 排 放 注 : 计 算 结 果 参 见 附 录 C 表 C.4 能 源 种 类 x 的 二 氧 化 碳 排 放 因 子 注 :x 不 包 括 用 电, 数 值 参 见 附 录 C 表 C.3 公 式 (7):EB i,j,t =EN i,j,e EF t EB i,j,t EN i,j,e EF t 第 i 年 行 业 j 的 能 源 品 种 x 消 耗 量 注 : 此 处 i=2013~2015,j 不 包 括 电 力 生 产 热 力 生 产 和 供 应 行 业 2012 年 行 业 j 的 能 源 品 种 x 消 耗 量 占 本 行 业 总 能 耗 的 比 例 基 准 情 景 第 i 年 北 京 市 行 业 j 用 电 产 生 的 CO 2 间 接 排 放 注 : 计 算 结 果 参 见 附 录 C 表 C.4 第 i 年 北 京 市 行 业 j 终 端 用 电 总 量 外 调 电 力 排 放 因 子 注 : 北 京 市 调 入 电 力 的 间 接 排 放 因 子 通 过 将 国 家 发 改 委 2013 年 发 布 的 2010 年 华 北 电 网 电 力 排 放 因 子 ( kgco 2/kWh) 和 调 入 电 力 占 北 京 市 2012 年 电 力 消 费 总 量 的 份 额 (67%) 相 乘 得 到 其 中 2012 年 外 调 电 力 占 北 京 市 电 力 消 费 总 量 的 百 分 比 是 根 据 北 京 市 统 计 年 鉴 (2013) 中 的 能 源 平 衡 表 计 算 得 出 数 值 参 见 附 录 C 表 C.3 34

35 政 策 的 温 室 气 体 减 排 影 响 评 估 : 以 北 京 市 碳 排 放 权 交 易 试 点 为 例 公 式 (8):EB i,j =EB i,j,d +EB i,j,t EB i,j EB i,j,d EB i,j,t 第 i 年 北 京 市 行 业 j 的 CO 2 排 放 第 i 年 北 京 市 行 业 j 化 石 能 源 消 费 产 生 的 CO 2 直 接 排 放 第 i 年 北 京 市 行 业 j 用 电 产 生 的 CO 2 间 接 排 放 表 B.8 政 策 情 景 ( 事 前 评 估 ) 方 法 学 公 式 (9):EB i,t,ets = j=1(eb i,j,t SHA 2012,j,t,ETS) EB i,t,ets EB i,j,t SHA 2012,j,t,ETS 核 心 公 式 : 基 准 情 景 下 第 i 年 北 京 ETS 覆 盖 范 围 内 用 电 产 生 的 间 接 排 放 注 :i=2013~2015 基 准 情 景 下 第 i 年 行 业 j 间 接 排 放 总 量 基 准 情 景 下 2012 年 行 业 j 重 点 排 放 单 位 间 接 排 放 占 行 业 j 间 接 排 放 的 比 例 注 : 这 一 比 例 的 确 定 是 根 据 北 京 市 重 点 用 能 单 位 2012 年 能 源 利 用 状 况 公 报 及 北 京 统 计 年 鉴 中 的 相 关 数 据 测 算 得 出 公 式 (10):EB i,e,ets =EB i,e SHA 2012,E,ETS EB i,e,ets 基 准 情 景 下 第 i 年 北 京 ETS 覆 盖 范 围 内 电 力 行 业 CO 2 排 放 EB i,e 基 准 情 景 下 第 i 年 北 京 电 力 行 业 CO 2 排 放 SHA 2012,E,ETS 2012 年 电 力 行 业 重 点 排 放 单 位 CO 2 排 放 占 本 行 业 CO 2 总 排 放 的 比 例 公 式 (A.1):EB i= j=1[(e i,j,d+e i,j,t) SHA 2012,j,ETS] ETS ETS CO 2 ETS ETS 政 策 情 景 排 放 估 算 的 公 式 和 参 数 后 台 公 式 : E i,j,d E i,j,t SHA 2012,j,ETS 公 式 (11):T i=a i+n i+ i T i 第 i 年 企 业 ( 单 位 ) 年 度 二 氧 化 碳 排 放 配 额 总 量 C.4 注 : 按 照 北 京 市 碳 排 放 权 交 易 试 点 配 额 核 定 方 法 1 7 ( 试 行 ), 企 业 ( 单 位 ) 年 度 二 氧 化 碳 排 放 配 额 总 量 包 括 既 有 设 施 配 额 新 增 设 施 配 额 配 额 调 整 量 三 C 部 分 本 研 究 只 考 虑 重 点 排 放 单 位 能 源 消 耗 相 关 的 二 氧 化 碳 排 放, 未 考 虑 工 业 过 程 的 二 氧 化 碳 排 放 2012 A i 第 i 年 企 业 ( 单 位 ) 既 有 设 施 二 氧 化 碳 排 放 配 额 N i 第 i 年 企 业 ( 单 位 ) 新 增 设 施 二 氧 化 碳 排 放 配 额 i 第 i 年 企 业 ( 单 位 ) 配 额 调 整 量 注 : 由 于 不 掌 握 调 整 数 据, 因 此 本 研 究 中 未 能 体 现 数 值 公 式 (12):A i,j=a b C i,j A i,j A b 第 i 年 行 业 j 分 得 的 既 有 设 施 的 排 放 配 额 行 业 j 的 基 准 线 排 放 量 注 : 根 据 年 排 放 数 据 平 均 值 得 出 C i,j 第 i 年 行 业 j 的 控 排 系 数, 参 见 附 录 C 表 C

36 公 式 (13):N i,j=q i,j B j N i,j Q i,j B j 第 i 年 行 业 j 新 增 设 施 二 氧 化 碳 排 放 配 额 新 增 设 施 二 氧 化 碳 排 放 对 应 的 活 动 水 平 注 : 活 动 水 平 包 括 主 要 产 品 的 产 量 / 产 值 / 建 筑 面 积 等 其 中, 根 据 规 划 和 具 体 情 况, 假 设 制 造 业 总 量 没 有 增 加 ; 假 设 服 务 业 的 行 业 先 进 值 二 氧 化 碳 排 放 强 度 比 当 前 水 平 下 降 10% 38, 根 据 2009~2012 年 新 增 排 放 量 的 增 长 率 推 算 得 到 服 务 业 的 新 增 配 额 ; 电 力 和 热 力 行 业 根 据 北 京 市 热 力 电 力 需 求, 热 力 电 力 的 供 应 能 力 及 相 应 的 发 展 规 划 进 行 测 算 新 增 设 施 二 氧 化 碳 排 放 所 属 行 业 的 二 氧 化 碳 排 放 强 度 先 进 值 注 : 参 见 关 于 发 布 行 业 碳 排 放 强 度 先 进 值 的 通 知 ( 京 发 改 [2014]905 号 ) 公 式 (14):T i,e=esp i,bj SHA BJ (EP 2012,C EF x SHA C,E C i,j,x +EP 2012,NG EF x SHA NG,E C i,j,x) T i,e ESP i,bj SHA BJ EP 2012,C EF x C i,j,x SHA C,E EP 2012,NG SHA NG,E 第 i 年 电 力 企 业 排 放 设 施 的 二 氧 化 碳 排 放 配 额 注 :i=2013~2015 政 策 情 景 下 第 i 年 北 京 市 总 供 电 量 北 京 本 地 电 力 企 业 供 电 量 占 北 京 总 供 电 量 的 比 例 39 注 : 假 设 保 持 2012 年 份 额 不 变 2010 年 至 2012 年 燃 煤 发 电 机 组 单 位 供 电 能 耗 平 均 值 能 源 x 的 排 放 因 子 注 :x 为 煤 炭 或 天 然 气, 参 见 附 录 C 表 C.3 行 业 j 第 i 年 使 用 能 源 x 设 施 的 控 排 系 数 注 :x 为 煤 炭 或 天 然 气, 参 见 附 录 C 表 C.5 第 i 年 燃 煤 发 电 机 组 的 供 电 量 份 额 2010 年 至 2012 年 燃 气 发 电 机 组 单 位 供 电 能 耗 平 均 值 第 i 年 燃 气 发 电 机 组 的 供 电 量 份 额 公 式 (15):T i,e=hd i (HP 2012,C EF x SHA C,H C i,j,x +HP 2012,NG EF x SHA NG,H C i,j,x) T i,e HD i HP 2012,C EF x SHA C,H C i,j,x HP 2012,NG SHA NG,H 第 i 年 供 热 企 业 排 放 设 施 的 二 氧 化 碳 排 放 配 额 注 :i=2013~2015 第 i 年 政 策 情 景 下 测 算 的 热 力 需 求 量 注 : 其 数 值 与 基 准 情 景 热 力 需 求 量 相 同 2010 年 至 2012 年 燃 煤 供 热 机 组 单 位 供 热 能 耗 能 源 x 的 排 放 因 子 注 :x 为 煤 炭 或 天 然 气, 参 见 附 录 C 表 C.3 第 i 年 燃 煤 供 热 机 组 的 供 热 量 份 额 行 业 j 第 i 年 使 用 能 源 x 设 施 的 控 排 系 数 注 :x 为 煤 炭 或 天 然 气, 参 见 附 录 C 表 C 年 至 2012 年 燃 气 供 热 机 组 单 位 供 热 能 耗 第 i 年 燃 气 供 热 机 组 的 供 热 量 份 额 公 式 (16):EC i,dif =ECB i SHA 2012,t,ETS (EP i,t,ets -EB i,t,ets )/EB i,t,ets EC i,dif ECB i SHA 2012,t,ETS EP i,t,ets EB i,t,ets 政 策 情 景 下 第 i 年 北 京 市 电 力 需 求 与 基 准 情 景 相 比 的 差 值 注 :i=2013~ 2015 基 准 情 景 下 第 i 年 北 京 市 电 力 消 费 量 2012 年 北 京 ETS 覆 盖 范 围 内 用 电 产 生 的 间 接 排 放 占 北 京 市 间 接 排 放 的 比 例 政 策 情 景 下 第 i 年 北 京 ETS 覆 盖 范 围 内 企 业 用 电 产 生 的 间 接 排 放 量 基 准 情 景 下 第 i 年 北 京 ETS 覆 盖 范 围 内 企 业 用 电 产 生 的 间 接 排 放 量 公 式 (17):ESP i,ori =(EN i,e -EC i,dif )/(1-L ori ) SHA ori ESP i,ori SHA ori EN i,e EC i,dif L ori 政 策 情 景 下 第 i 年 北 京 市 电 力 行 业 供 电 量 或 外 调 电 供 电 量 注 :ori=bj 本 地, 或 out 外 网 调 入 2012 年 北 京 市 本 地 电 厂 或 外 网 调 入 供 电 量 占 全 部 供 电 量 比 例 注 :ori=bj 本 地, 或 out 外 网 调 入 基 准 情 景 下 第 i 年 北 京 市 电 力 消 耗 量 政 策 情 景 下 第 i 年 北 京 市 电 力 需 求 与 基 准 情 景 相 比 的 差 值 供 电 线 损 率 注 :ori=bj 本 地, 或 out 外 网 调 入, 取 值 分 别 为 6.54% 和 5.92% 公 式 (18):EP i,t,ets = j (T i,j SHAP 2012,j,t,ETS ) EP i,t,et T i,j 政 策 情 景 下 第 i 年 北 京 ETS 覆 盖 范 围 内 企 业 用 电 产 生 的 间 接 排 放 注 :i=2013~2015 政 策 情 景 下 第 i 年 行 业 j 重 点 排 放 单 位 的 CO 2 排 放 配 额 SHAP 2012,j,t,ETS 2012 年 行 业 j 重 点 排 放 单 位 的 间 接 排 放 占 其 总 排 放 的 比 例 注 : 此 处 假 设 重 点 排 放 单 位 按 2012 年 排 放 比 例 等 比 例 地 减 少 各 类 排 放, 即 认 为 各 类 排 放 源 的 减 排 成 本 无 差 别 公 式 (19):EF i,b,es =EP i,c EF C SHA C,E +EP i,ng EF NG SHA NG,E EF i,b,es EP i,c EF C SHA C,E EP i,ng EF NG SHA NG,E 基 准 情 景 下 第 i 年 北 京 市 电 力 生 产 行 业 供 电 排 放 因 子 北 京 燃 煤 发 电 的 基 准 线 供 电 煤 耗 煤 炭 的 排 放 因 子 第 i 年 燃 煤 发 电 机 组 的 供 电 量 份 额 北 京 天 然 气 发 电 的 基 准 线 供 电 煤 耗 注 : 采 用 政 策 情 景 中 使 用 的 基 准 线 供 电 煤 耗, 即 2010 年 至 2012 年 平 均 值 天 然 气 的 排 放 因 子 第 i 年 燃 气 发 电 机 组 的 供 电 量 份 额 36

37 政 策 的 温 室 气 体 减 排 影 响 评 估 : 以 北 京 市 碳 排 放 权 交 易 试 点 为 例 公 式 (20):EF i,p,es =EP 2012,C EF x SHA C,E C i,j,x 图 B.2 公 式 (B.2)(B.3) 的 图 解 +EP 2012,NG EF x SHA NG,E C i,j,x EF i,p,es EP 2012,C EF x C i,j,x SHA C,E EP 2012,NG SHA NG,E 政 策 情 景 下 第 i 年 北 京 市 电 力 生 产 行 业 供 电 排 放 因 子 2010 年 至 2012 年 燃 煤 发 电 机 组 单 位 供 电 能 耗 平 均 值 能 源 x 的 排 放 因 子 注 :x 为 煤 炭 或 天 然 气, 参 见 附 录 C 表 C.3 行 业 j 第 i 年 使 用 能 源 x 设 施 的 控 排 系 数 注 :x 为 煤 炭 或 天 然 气, 参 见 附 录 C 表 C.5 第 i 年 燃 煤 发 电 机 组 的 供 电 量 份 额 2010 年 至 2012 年 燃 气 发 电 机 组 单 位 供 电 能 耗 平 均 值 第 i 年 燃 气 发 电 机 组 的 供 电 量 份 额 北 京 市 电 力 生 产 行 业 供 电 量 ESB i,bj ESP i,bj 需 求 端 减 排 量 政 策 情 景 B 生 产 端 减 排 量 A 基 准 情 景 公 式 (21):ESB i,out =( j=1 EN i,j,e )/(1-L out ) SHA out ESB i,out EN i,j,e L out SHA out 基 准 情 景 下 第 i 年 北 京 市 外 调 电 供 电 量 第 i 年 北 京 市 行 业 j 终 端 用 电 总 量 华 北 电 网 供 电 线 损 率 2012 年 北 京 市 外 调 电 供 电 量 占 全 部 供 电 量 的 比 例 EF j,p,es EF j,b,es 北 京 市 电 力 生 产 行 业 供 电 排 放 因 子 A B 核 心 公 式 : 公 式 (B.1):EP i= jt i,j T i,j tco 2 公 式 (B.4):Dif i,d2=(esp i,out-esb i,out) EF CDM Dif i,d2 ESP i,out ESB i,out EF CDM 表 B.9 不 确 定 性 第 i 年 需 求 端 管 理 导 致 华 北 电 网 的 电 力 减 排 量 政 策 情 景 下 第 i 年 北 京 外 网 调 入 的 供 电 量 基 准 情 景 下 第 i 年 北 京 外 网 调 入 的 供 电 量 华 北 区 域 电 网 基 准 线 排 放 因 子 注 : 取 值 为 2013 年 电 量 边 际 排 放 因 子 EF OM 和 新 建 边 际 排 放 因 子 EF BM 的 平 均 值 tco 2/MWh 公 式 (B.2):Dif i,s=(ef i,p,es-ef i,b,es) (ESB i,bj+esp i,bj)/2 公 式 (B.3):Dif i,d1=(esp i,bj-esb i,bj) (EF i,p,es+ef i,b,es)/2 Dif i,s Dif i,d1 EF i,p,es EF i,b,es ESP i,bj ESB i,bj 第 i 年 生 产 端 管 理 导 致 的 电 力 减 排 量 第 i 年 需 求 端 管 理 导 致 北 京 本 地 电 力 生 产 行 业 的 电 力 减 排 量 政 策 情 景 下 第 i 年 北 京 电 力 生 产 行 业 供 电 排 放 因 子 基 准 情 景 下 第 i 年 北 京 电 力 生 产 行 业 供 电 排 放 因 子 基 准 情 景 下 第 i 年 北 京 电 力 生 产 行 业 供 电 量 政 策 情 景 下 第 i 年 北 京 电 力 生 产 行 业 供 电 量

38 附 录 C 评 估 中 使 用 的 部 分 数 据 及 计 算 中 间 结 果 表 C.1 北 京 市 分 行 业 增 加 值 % GDP 12% 10% % % % 50% 38

39 政 策 的 温 室 气 体 减 排 影 响 评 估 : 以 北 京 市 碳 排 放 权 交 易 试 点 为 例 表 C.2 十 二 五 时 期 重 点 行 业 领 域 节 能 目 标 分 解 方 案 1 2 % % % % % % % % 6 % , % , % , % , % % % % 8 33 % % %

40 表 C.3 北 京 市 各 种 能 源 的 CO 2 排 放 因 子 ( 单 位 :kgco 2 /kgce) ETS kgco 2 /kwh 67% 表 C 年 北 京 市 分 部 门 二 氧 化 碳 排 放 ( 单 位 : 万 吨 CO 2 )

41 政 策 的 温 室 气 体 减 排 影 响 评 估 : 以 北 京 市 碳 排 放 权 交 易 试 点 为 例 表 C.5 北 京 市 各 行 业 年 度 控 排 系 数 % 96% 94% 99% 97% 96% 100% 100% 100% 99.9% 99.7% 99.5% 100% 100% 100% 99.8% 99.5% 99.0%

42 附 录 D 政 策 执 行 情 况 指 标 的 监 测 计 划 和 现 状 本 附 录 罗 列 了 第 四 部 分 识 别 出 的 资 金 许 可 证 发 放 信 息 监 督 执 法 等 政 策 执 行 情 况 指 标 监 测 计 划 及 现 状 注 意 : 下 列 指 标 的 跟 踪 仅 作 为 参 考, 信 息 的 详 略 受 信 息 渠 道 影 响, 更 新 至 2014 年 8 月 5 日, 此 后 可 能 有 新 进 展, 暂 未 包 括 表 D.1 资 金 : 指 标 及 现 状

43 政 策 的 温 室 气 体 减 排 影 响 评 估 : 以 北 京 市 碳 排 放 权 交 易 试 点 为 例 表 D.2 许 可 证 发 放 审 批 采 购 : 指 标 及 现 状 CCER 44 CCER 19 CCER CCER CCER CCER 10 CCER 22 CCER CCER CCER

44 表 D.3 信 息 收 集 和 跟 踪 : 指 标 和 现 状 ETS D.2 44

45 政 策 政 的 策 温 的 室 温 气 室 体 气 减 体 排 减 影 排 响 影 评 响 估 评 : 估 以 : 北 以 京 北 市 京 碳 市 排 碳 放 排 权 放 交 权 易 交 试 易 点 试 为 点 例 为 例 表 D.4 合 规 和 执 法 : 指 标 和 现 状 % %

46 表 D.5 其 他 管 理 行 动 : 指 标 和 现 状

47 政 策 的 温 室 气 体 减 排 影 响 评 估 : 以 北 京 市 碳 排 放 权 交 易 试 点 为 例 注 释 1 EEA 环 境 政 策 评 估 的 更 多 信 息 : eea-activities 2 EEA 的 环 境 措 施 报 告 (Reporting on Environmental Measures, 简 称 REM) 项 目 致 力 于 实 现 有 力 且 有 效 的 欧 盟 环 境 政 策 该 项 目 的 成 果 包 括 环 境 措 施 报 告 : 我 们 的 政 策 是 否 有 效?(2001) 案 例 研 究 以 及 政 策 有 效 性 评 估 方 法 研 究 等 报 告 项 目 具 体 信 息 参 见 : 10 环 境 影 响 评 价 法 (2003) 中 的 指 定 规 划, 是 指 土 地 利 用 的 有 关 规 划, 区 域 流 域 海 域 的 建 设 开 发 利 用 规 划 ; 工 业 农 业 畜 牧 业 林 业 能 源 水 利 交 通 城 市 建 设 旅 游 自 然 资 源 开 发 的 有 关 专 项 规 划 11 规 划 环 境 影 响 评 价 条 例 指 出, 要 建 立 规 划 环 评 信 息 共 享 制 度 综 合 性 规 划 如 有 环 境 影 响 应 在 事 前 进 行 环 评 对 环 境 有 重 大 影 响 的 规 划 实 行 执 行 监 督 与 事 后 评 价 3 德 国 环 境 署 在 Climate protection and energy policy in Germany 的 介 绍 中 提 及 了 他 们 在 政 策 评 估 方 面 的 工 作 : topics/climate-energy/climate-protection-energy-policy-in-germany 4 DECC 在 能 源 与 气 候 政 策 评 估 方 面 的 更 多 信 息 参 见 : gov.uk/government/policies/using-evidence-and-analysis-to-inform-energy-andclimate-change-policies 5 DECC 评 估 导 则 与 DECC 评 估 计 划 范 例 : policies/using-evidence-and-analysis-to-inform-energy-and-climate-changepolicies/supporting-pages/monitoring-and-evaluation 12 国 家 级 专 项 规 划 管 理 暂 行 办 法 也 要 求 编 制 部 门 加 强 跟 踪 监 测, 在 规 划 的 跟 踪 与 评 估 方 面 均 有 涉 及 13 中 国 财 政 部,2011 年 4 月 2 日. 关 于 印 发 财 政 支 出 绩 效 评 价 管 理 暂 行 办 法 的 通 知 : zhengceguizhang/201104/t _ html 14 评 估 报 告 对 于 十 二 五 规 划 下 气 候 变 化 领 域 的 具 体 规 划 并 没 有 明 确 的 评 估 要 求 来 源 : 国 务 院,2013 年. 国 务 院 关 于 中 华 人 民 共 和 国 国 民 经 济 和 社 会 发 展 第 十 二 个 五 年 规 划 纲 要 实 施 中 期 评 估 报 告. 6 评 估 指 南 红 皮 书 由 英 国 财 政 部 组 织 编 写, 详 情 参 见 : gov.uk/government/publications/the-magenta-book 15 目 前 最 新 的 报 告 为 国 家 发 改 委 于 2014 年 11 月 26 日 发 布 的 中 国 应 对 气 候 变 化 的 政 策 与 行 动 2014 年 度 报 告 : gzdt/201411/t _ html 7 EPA 对 气 候 政 策 的 不 同 选 项 成 本 及 收 益 进 行 分 析, 详 情 参 见 : 8 以 美 国 电 力 法 案 (2010) 为 例,EPA 建 立 了 十 个 情 景, 对 法 案 实 施 的 多 方 面 影 响 进 行 了 评 估 评 估 考 虑 了 法 案 对 温 室 气 体 浓 度 和 全 球 平 均 气 温, 温 室 气 体 排 放 的 经 济 成 本, 电 力 行 业 的 能 源 和 技 术 结 构, 电 价 电 力 消 费 及 其 增 长 趋 势 等 的 影 响 该 报 告 也 对 经 济 影 响 评 估 的 不 确 定 性 来 源 进 行 了 分 析 和 说 明 16 中 国 应 对 气 候 变 化 的 政 策 与 行 动 年 度 报 告 选 择 的 领 域 包 括 产 业 结 构 能 效 能 源 结 构 农 业 林 业 及 生 态 系 统 水 资 源 海 洋 气 象 领 域 等 17 经 审 定 的 碳 减 排 量, 包 括 由 国 家 发 展 改 革 委 或 市 发 展 改 革 委 审 定 的 核 证 自 愿 减 排 量 节 能 项 目 和 林 业 碳 汇 项 目 的 碳 减 排 量 等, 单 位 以 吨 二 氧 化 碳 当 量 (tco 2e ) 计 9 澳 大 利 亚 气 候 变 化 管 理 局 网 站 : gov.au/ 18 二 氧 化 碳 直 接 排 放 是 指 北 京 市 行 政 辖 区 内 固 定 设 施 化 石 燃 料 燃 烧 导 致 的 二 氧 化 碳 排 放 和 / 或 北 京 市 行 政 辖 区 内 工 业 生 产 过 程 ( 包 括 熟 料 生 产 过 程 碳 酸 钙 和 碳 酸 镁 分 解 排 放 和 石 化 产 品 工 业 生 产 过 程 排 放 ) 的 二 氧 化 碳 排 放 和 / 或 废 弃 物 处 理 的 二 氧 化 碳 排 放 二 氧 化 碳 间 接 排 放 是 指 北 京 市 行 政 辖 区 内 耗 电 设 施 电 力 消 耗 所 隐 含 的 电 力 生 产 时 化 石 燃 料 燃 烧 的 二 氧 化 碳 排 放

48 19 北 京 市 发 改 委 网 站,2014 年 9 月 25 日. 北 京 市 碳 排 放 权 交 易 试 点 取 得 明 显 实 效 : 而 根 据 2014 年 北 京 市 重 点 排 放 单 位 名 单,2014 年 重 点 排 放 单 位 达 到 544 家 20 参 考 国 家 发 展 改 革 委 关 于 印 发 电 价 改 革 实 施 办 法 的 通 知, 根 据 专 家 估 算 总 排 放 包 括 间 接 排 放 32 根 据 中 国 能 源 统 计 年 鉴 2013 表 4-3 数 据, 将 电 力 消 耗 换 算 成 发 电 煤 耗 法 数 值 得 到 33 截 止 2014 年 7 月 18 日 数 据 来 源 : 碳 市 场 2014 年 夏 季 刊 : 34 此 处 的 部 分 时 间 节 点 根 据 中 创 碳 投 碳 讯 平 台 的 2014 年 11 月 19 日 短 讯 北 京 公 开 征 集 碳 排 放 监 测 指 南 等 相 关 文 件 意 见 进 行 更 新, 比 北 京 市 2013 年 文 件 公 布 的 时 间 有 所 提 前 22 北 京 市 政 府,2011 年 8 月. 北 京 市 十 二 五 时 期 节 能 降 耗 及 应 对 气 候 变 化 规 划. 35 世 界 资 源 研 究 所,CAIT 2.0: 23 北 京 市 政 府,2013 年 8 月 12 日. 北 京 市 人 民 政 府 办 公 厅 关 于 印 发 北 京 市 年 加 快 压 减 燃 煤 和 清 洁 能 源 建 设 工 作 方 案 的 通 知. 36 北 京 市 发 改 委 网 站, 北 京 市 燃 气 价 格 : wjgl/cx/jz/201208/t htm 24 北 京 市 发 改 委, 北 京 市 十 二 五 时 期 能 源 发 展 建 设 规 划. 25 北 京 市 发 改 委,2011 年 12 月. 北 京 市 十 二 五 时 期 供 热 发 展 建 设 规 划. 26 北 京 市 政 府,2011 年. 北 京 市 国 民 经 济 和 社 会 发 展 第 十 二 个 五 年 规 划 纲 要 年 中 国 区 域 及 省 级 电 网 平 均 二 氧 化 碳 排 放 因 子 : Default/ pdf 28 北 京 市 发 展 和 改 革 委 员 会 关 于 开 展 二 氧 化 碳 排 放 报 告 报 送 及 第 三 方 核 查 工 作 的 通 知 : 29 根 据 相 关 专 家 的 介 绍 37 北 京 市 发 改 委 网 站, 2010 年 10 月 22 日. 市 十 一 五 时 期 能 源 发 展 成 效 情 况 介 绍 会 召 开 : 38 由 于 本 研 究 缺 乏 服 务 业 各 分 行 业 的 当 前 平 均 排 放 强 度 数 据, 因 此 根 据 过 往 五 年 的 数 据 外 推 得 到 北 京 第 三 产 业 的 排 放 强 度 平 均 下 降 速 率 约 为 5%, 通 过 专 家 咨 询 建 议 行 业 先 进 水 平 比 该 平 均 下 降 率 提 高 5%, 因 此 设 为 10% 如 果 能 获 得 北 京 ETS 覆 盖 的 各 服 务 行 业 的 历 史 排 放 强 度 的 平 均 数 据, 也 可 采 用 以 政 府 公 布 的 行 业 排 放 强 度 先 进 值 与 该 平 均 数 据 相 比 较 的 方 法 来 计 算 出 整 个 服 务 业 的 行 业 先 进 值 相 对 当 前 水 平 下 降 的 比 例 39 根 据 北 京 市 十 二 五 时 期 能 源 发 展 建 设 规 划,2015 年 本 地 电 源 装 机 规 模 达 到 1000 万 千 瓦, 本 地 发 电 比 例 达 到 35% 左 右 40 北 京 市 经 济 和 信 息 化 委 员 会 年 12 月. 北 京 市 十 二 五 时 期 基 础 和 新 材 料 产 业 调 整 发 展 规 划. 30 新 浪 财 经,2014 年 7 月 4 日. 微 软 等 5 企 业 碳 排 放 超 标 北 京 拟 开 首 张 罚 单 : gsnews/ / shtml 31 政 策 的 非 温 室 气 体 影 响, 例 如 促 进 技 术 革 新 创 造 就 业 等 暂 未 考 虑 41 北 京 市 经 济 和 信 息 化 委 员 会 年 10 月. 北 京 市 十 二 五 时 期 都 市 产 业 发 展 规 划 42 北 京 市 经 济 和 信 息 化 委 员 会 年 8 月. 北 京 市 软 件 和 信 息 服 务 业 十 二 五 发 展 规 划. 48

49 政 策 的 温 室 气 体 减 排 影 响 评 估 : 以 北 京 市 碳 排 放 权 交 易 试 点 为 例 年 外 调 电 力 占 北 京 市 电 力 消 费 总 量 的 百 分 比 根 据 北 京 市 统 计 年 鉴 (2013) 中 的 能 源 平 衡 表 计 算 得 出 44 自 愿 减 排 交 易 信 息 平 台 : 45 北 京 市 林 业 碳 汇 项 目 综 合 管 理 平 台 : 46 北 京 市 发 改 委 网 站,2014 年 3 月 15 日. 北 京 市 发 展 和 改 革 委 员 会 关 于 开 展 2014 年 碳 排 放 报 告 报 送 核 查 及 履 约 情 况 专 项 监 察 的 通 知 : 47 中 国 清 洁 发 展 机 制 网,2014 年 6 月 17 日. 北 京 发 文 促 履 约 仍 有 重 点 排 放 企 业 未 开 户 : aspx?newsid=46736&tid=1 北 京 商 报,2014 年 6 月 13 日. 北 京 140 家 单 位 未 按 期 报 送 碳 排 放 报 告 : htm?div=-1 48 IdeaCarbon,2014 年 3 月 10 日. 北 京 企 业 对 碳 排 放 核 算 报 告 有 异 议 可 申 诉 提 请 复 审 : 49 北 京 碳 交 易 成 交 量 及 成 交 均 价 查 询 页 面 : trans/jydt/index/trans-deal-erver-day.jsp?prodcateid=95182#

50 参 考 文 献 1. Rich, D., Bhatia, P., Finnegan, J., Levin, K., Mitra, A. (2014). Greenhouse Gas Protocol: Policy and Action Standard. World Resources Institute, Washington, DC Barua, P., Fransen, T., Wood, D. (2014). Climate Policy Implementation Tracking Framework. World Resources Institute, Washington, DC. wri.org/publication/climate-policy-tracking 3. Fransen, T., Cronin, C. (2013). A Critical Decade for Climate Policy: Tools and Initiatives to Track Our Progress. World Resources Institute, Washington, DC IPCC. (2014). Summary for Policymakers, In: Climate Change 2014, Mitigation of Climate Change. Contribution of Working Group III to the Fifth Assessment Report of the Intergovernmental Panel on Climate Change. Cambridge University Press, Cambridge, United Kingdom and New York, USA European Commission. (2005). IMPACT ASSESSMENT GUIDELINES. en.pdf ( 访 问 于 2014 年 7 月 28 日 ) 6. 国 网 能 源 研 究 院 能 源 消 费 总 量 控 制 政 策 研 究. 访 问 于 2014 年 10 月 30 日 ) 7. 姜 克 隽, 胡 秀 莲 等. 中 国 的 能 源 与 温 室 气 体 排 放 情 景 与 减 排 成 本 分 析. 收 录 于 北 京 论 坛 (2008) 文 明 的 和 谐 与 共 同 繁 荣 文 明 的 普 遍 价 值 和 发 展 趋 向 : 生 态 文 明 : 环 境 能 源 与 社 会 进 步 环 境 分 论 坛 论 文 或 摘 要 集 [C] 刘 德 顺. 经 批 准 的 可 再 生 能 源 发 电 并 网 项 目 整 合 的 基 准 线 方 法 学 (04 修 正 版 ) 要 点 分 析. Id=4331&TId=20( 访 问 于 2014 年 7 月 28 日 ) 9. 齐 晔 等. 中 国 低 碳 发 展 报 告 (2011~2012): 回 顾 十 一 五, 展 望 十 二 五 [M]. 北 京 : 社 会 科 学 文 献 出 版 社,

51 政 策 的 温 室 气 体 减 排 影 响 评 估 : 以 北 京 市 碳 排 放 权 交 易 试 点 为 例 关 于 作 者 朱 晶 晶 是 世 界 资 源 研 究 所 中 国 气 候 研 究 分 析 员 邮 箱 :[email protected] 王 宇 是 清 华 大 学 能 源 环 境 经 济 研 究 所 博 士 和 助 理 研 究 员 邮 箱 :[email protected] 宋 然 平 是 世 界 资 源 研 究 所 中 国 气 候 团 队 主 管 邮 箱 :[email protected] 致 谢 感 谢 以 下 外 部 评 审 专 家 对 论 文 提 供 了 中 肯 而 深 入 的 意 见 和 建 议 : 蒋 兆 理 中 国 国 家 发 展 和 改 革 委 员 会 气 候 司 郑 爽 国 家 应 对 气 候 变 化 战 略 研 究 和 国 际 合 作 中 心 高 红 深 圳 市 城 市 发 展 研 究 中 心 佟 庆 清 华 大 学 能 源 环 境 经 济 研 究 所 感 谢 国 家 发 改 委 能 源 研 究 所 的 高 翔 神 华 集 团 的 鲁 颐 琼 在 本 研 究 过 程 中 提 供 了 宝 贵 建 议 感 谢 世 界 资 源 研 究 所 的 同 事 李 来 来 Janet Ranganathan 庄 贵 阳 宋 苏 温 华 蒋 小 谦 袁 敏 毛 紫 薇 David Rich Taryn Fransen 尹 蕾 宋 婧 Hyacinth Billings 对 本 研 究 提 供 的 指 导 和 建 议 感 谢 实 习 生 王 铮 应 佳 卉 Rebecca Wong 孙 海 英 杨 阳 在 研 究 过 程 中 提 供 的 支 持 感 谢 王 亚 敏 和 张 烨 对 论 文 的 编 辑 和 出 版 所 作 的 努 力

52 关 于 世 界 资 源 研 究 所 WRI 关 注 环 境 与 社 会 经 济 发 展 的 相 互 关 系 我 们 不 只 是 研 究, 而 且 把 想 法 转 化 为 行 动, 与 全 世 界 的 政 府 企 业 和 民 间 组 织 合 作, 制 定 改 革 性 的 解 决 方 案, 保 护 地 球, 改 善 人 民 生 活 对 于 紧 急 的 可 持 续 性 挑 战 的 解 决 方 案 WRI 采 用 改 革 性 的 思 路, 保 护 地 球, 促 进 发 展, 推 进 社 会 平 等, 因 为 只 有 实 现 可 持 续 性, 才 能 满 足 人 类 当 今 的 需 要, 达 成 人 类 未 来 的 理 想 关 于 清 华 大 学 能 源 环 境 经 济 研 究 所 清 华 大 学 能 源 环 境 经 济 研 究 所 创 建 于 1980 年, 以 清 华 大 学 核 能 与 新 能 源 技 术 研 究 院 和 清 华 大 学 经 济 管 理 学 院 为 依 托, 是 清 华 大 学 校 级 跨 学 科 研 究 机 构, 是 中 国 高 校 中 最 早 开 展 能 源 与 应 对 气 候 变 化 系 统 分 析 的 研 究 单 位 能 源 环 境 经 济 研 究 所 创 造 发 展 和 传 播 建 立 可 持 续 能 源 体 系 和 应 对 气 候 变 化 所 需 的 先 进 知 识 理 念 和 方 法 学, 为 中 国 和 世 界 向 可 持 续 能 源 系 统 过 渡 有 效 应 对 气 候 变 化 和 实 现 低 碳 发 展 提 供 综 合 解 答 实 用 的 变 革 战 略 WRI 采 用 实 用 的 变 革 战 略 和 有 效 的 变 革 工 具, 促 进 变 革 进 程 我 们 衡 量 成 功 与 否 的 方 式 是, 是 否 制 定 了 新 政 策, 采 用 了 新 产 品, 采 取 了 新 措 施, 改 变 了 政 府 的 工 作 方 式 企 业 的 运 营 方 式 和 人 们 的 行 为 方 式 全 球 行 动 我 们 的 活 动 遍 及 全 球, 因 为 当 今 的 问 题 没 有 边 界 我 们 渴 望 交 流, 因 为 世 界 各 地 的 人 们 均 需 要 思 想 的 激 发, 知 识 的 启 迪, 通 过 相 互 了 解, 积 极 做 出 改 变 我 们 通 过 准 确 的 公 平 的 独 立 的 工 作, 为 地 球 可 持 续 发 展 提 供 了 创 新 性 的 路 径 with support from: Copyright 2014 World Resources Institute. This work is licensed under the Creative Commons Attribution 4.0 International License. To view a copy of the license, visit G Street, NE Washington, DC