Microsoft Word Fiscal Transfer in China-Issues and Reform Options - Haitao Ma - in Chinese.doc

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1 中 国 政 府 间 转 移 支 付 制 度 现 状, 问 题 及 改 革 Fiscal Transfer in China-Issues and Reform Options 马 海 涛 (Haitao Ma) 1 一 转 移 支 付 制 度 现 状 ( 一 ) 转 移 支 付 的 理 论 界 定 1994 年 实 行 分 税 制 财 政 管 理 体 制 改 革 后, 我 国 为 了 解 决 地 区 收 支 均 衡 的 问 题, 确 保 贫 富 不 均 的 人 们 获 得 均 等 水 平 的 教 育 卫 生 防 疫 以 及 环 保 等 公 共 服 务, 开 始 试 行 财 政 转 移 支 付 制 度 操 作 方 法 是 中 央 政 府 向 地 方 政 府 地 方 政 府 向 下 级 财 政 无 偿 划 拨 资 金, 有 时 各 地 财 政 之 间 也 发 生 少 量 的 横 向 转 移 支 付 1. 从 具 体 方 式 上 来 看, 目 前 中 央 对 地 方 的 转 移 支 付 方 式 有 5 种, 即 税 收 返 还 原 体 制 补 助 专 项 补 助 增 量 转 移 支 付 各 项 结 算 补 助 和 其 他 补 助 ; 转 移 支 付 在 结 构 上 分 为 一 般 转 移 支 付 ( 无 条 件 拨 款 ) 和 专 项 转 移 支 付 ( 有 条 件 拨 款 )2 类 (1) 消 费 税 和 增 值 税 税 收 返 还 税 收 返 还 的 计 算 公 式 如 下 : 其 中 :T 为 第 t 年 的 税 收 返 还 额 ;R 为 增 值 税 和 消 费 税 的 增 长 率 这 个 公 式 由 两 部 分 组 成 :(1) 首 先 以 1993 年 地 方 实 际 收 人 作 为 计 算 各 地 方 政 府 税 收 返 还 的 基 数 如 果 地 方 政 府 1994 年 按 新 的 收 人 分 配 方 法 得 到 的 收 人 低 于 1993 年 收 人 水 平, 中 央 政 府 应 将 这 部 分 税 收 1 中 央 财 经 大 学

2 损 失 返 还 给 地 方 政 府, 以 确 保 地 方 政 府 的 财 政 收 人 至 少 不 低 于 1993 年 的 收 人 水 平 (2)1994 年 以 后, 税 收 返 还 额 在 1993 年 基 数 上 逐 年 递 增, 递 增 率 按 各 地 增 值 税 和 消 费 税 平 均 增 长 率 的 1:0.3 系 数 确 定, 即 上 述 两 种 税 每 增 加 1%, 中 央 财 政 对 地 方 的 税 收 返 还 增 长 0.3% 换 言 之, 在 新 增 的 税 收 收 入 中, 中 央 政 府 分 得 70%, 地 方 政 府 分 得 30%. (2) 原 体 制 补 助 它 是 从 老 的 收 入 分 配 体 制 年 实 行 的 多 种 形 式 的 财 政 地 方 包 干 体 制 沿 袭 下 来 的 分 配 方 法 现 行 制 度 实 行 后,21 个 财 政 收 人 较 高 的 地 方 政 府 ( 北 京 天 津 河 北 山 西 辽 宁 大 连 黑 龙 江 上 海 江 苏 浙 江 宁 波 安 徽 厦 门 山 东, 青 岛 河 南 湖 北 湖 南 广 东 深 圳 重 庆 ), 仍 按 原 来 和 中 央 政 府 的 约 定 额, 继 续 递 增 上 解, 这 部 分 上 缴 称 作 老 体 制 上 解 其 他 16 个 财 政 收 人 较 低 的 地 方 政 府 ( 内 蒙 古 吉 林 福 建 江 西 山 东 广 西 海 南 四 川 贵 州 云 南 西 藏 陕 西 甘 肃 青 海 宁 夏 新 疆 ) 继 续 按 规 定 得 到 补 助, 这 部 分 补 助 称 为 老 体 制 补 助 (3) 专 项 补 助 指 不 包 含 在 地 方 财 政 体 制 规 定 的 正 常 支 出 范 围 内, 根 据 特 定 的 用 途 及 地 方 特 殊 情 况, 由 中 央 拨 付 给 地 方 的 专 项 资 金 目 前 有 两 类 专 项 拨 款 : 一 是 追 加 拨 款, 如 粮 油 加 价 补 贴, 支 持 不 发 达 地 区 发 展 基 金 等 ; 另 一 种 是 救 灾 资 金, 如 特 大 自 然 灾 害 救 济 费 特 大 抗 汛 补 助 费 (4) 增 量 转 移 支 付 1994 年 实 行 分 税 制 之 后, 中 央 财 政 每 年 从 分 税 之 后 所 得 的 增 量 财 力 中 拿 出 一 部 分 钱 用 于 对 地 方 的 转 移 支 付 拨 款, 称 为 增 量 转 移 支 付 这 部 分 拨 款 分 配 给 一 些 落 后 地 区, 并 每 年 有 所 递 增

3 (5) 结 算 补 助 对 过 去 年 度 内 因 体 制 变 动 企 事 业 单 位 隶 属 关 系 的 变 化 及 中 央 新 出 台 的 政 策 措 施 对 地 方 收 支 的 影 响 进 行 的 调 节 此 外, 中 央 和 地 方 相 互 交 叉 收 支, 如 有 些 比 较 固 定 的 地 方 上 解 和 中 央 补 助 项 目, 为 了 简 化 手 续, 可 以 将 补 助 和 上 解 数 额 相 抵, 核 定 一 个 数 额, 作 为 一 般 补 助 或 一 般 上 解, 每 年 固 定 结 算 2. 从 转 移 支 付 形 式 上 来 看, 其 具 体 形 式 归 纳 起 来 现 行 的 转 移 支 付 主 要 包 括 以 下 三 种 : (1) 反 映 既 得 利 益 的 转 移 支 付 -- 消 费 税 和 增 值 税 税 收 返 还 ( 以 下 简 称 税 收 返 还 ) 所 得 税 基 数 返 还 1994 年 出 台 的 税 收 返 还 以 及 2002 年 出 台 的 所 得 税 基 数 返 还, 都 是 以 保 证 地 方 既 得 利 益 为 原 则 的 转 移 支 付 制 度 税 收 返 还 以 1993 年 为 基 数, 以 后 逐 年 递 增, 即 1993 年 中 央 将 净 上 划 中 央 的 收 入 返 还 地 方,1994 年 以 后, 税 收 返 还 额 在 1993 年 基 数 上 逐 年 递 增, 递 增 率 按 各 地 增 值 税 和 消 费 税 的 平 均 增 长 率 的 1:0.3 系 数 确 定 所 得 税 基 数 返 还 以 2001 年 各 地 的 地 方 企 业 所 得 税 数 额 为 基 数,2002 年 后 中 央 每 年 依 据 基 数 向 地 方 返 还 这 些 办 法 都 体 现 了 对 收 入 能 力 强 的 地 区 倾 斜 的 原 则,2002 年 我 国 人 均 税 收 返 还 和 人 均 财 政 收 入 的 相 关 系 数 高 达 0.938, 人 均 所 得 税 基 数 返 还 和 人 均 财 政 收 入 相 关 系 数 高 达 0.878, 使 得 税 收 返 还 和 所 得 税 基 数 返 还 补 助 按 收 入 来 源 正 相 关 递 增, 调 节 地 区 间 财 力 差 异 (2) 财 力 性 转 移 支 付 ( 包 括 一 般 性 转 移 支 付 民 族 地 区 转 移 支 付 工 资 性 转 移 支 付 农 村 税 费 改 革 转 移 支 付 ) 为 了 调 节 地 区 间 财 力 差 距 促 进 公 共 服 务 均 等 化, 逐 步 建 立 了 财 力 性 转 移 支 付 从 1995 年 起, 实 行 一 般 性 转 移 支 付 办 法 基 本 思 路 : 参 考 国 际 通 行 做 法, 按 照 规 范 和 公 正 的 原 则, 根 据 客 观 因 素 计 算 确 定 各 地 区 的

4 标 准 财 政 收 入 和 标 准 财 政 支 出, 以 各 地 标 准 财 政 收 支 的 差 额 作 为 财 政 转 移 支 付 的 分 配 依 据 1995~2003 年 共 安 排 一 般 性 转 移 支 付 1120 亿 元 1998 年 为 配 合 积 极 财 政 政 策, 适 时 出 台 了 工 资 性 转 移 支 付,1998 年 以 来 为 缓 解 国 内 有 效 需 求 不 足 的 矛 盾, 从 1999~2003 年, 四 次 增 加 机 关 事 业 单 位 职 工 工 资 和 离 退 休 人 员 离 退 休 费, 出 台 发 放 一 次 性 年 终 奖 金 政 策 考 虑 到 地 区 之 间 财 政 状 况 相 差 较 大, 实 施 这 些 政 策 增 加 的 支 出, 北 京 上 海 江 苏 浙 江 广 东 福 建 等 沿 海 经 济 发 达 地 区 由 当 地 财 政 解 决, 财 政 困 难 的 老 工 业 基 地 和 中 西 部 地 区 由 中 央 财 政 给 予 适 当 补 助 1999~2003 年 共 安 排 亿 元 为 配 合 西 部 大 开 发 战 略, 支 持 民 族 地 区 发 展, 国 务 院 决 定 从 2000 年 起 实 施 民 族 地 区 转 移 支 付 据 统 计,2001~2003 年 中 央 财 政 共 安 排 民 族 地 区 转 移 支 付 资 金 亿 元 2001 年 为 配 合 农 村 税 费 改 革, 实 施 了 农 村 税 费 改 革 转 移 支 付, 全 部 按 照 统 一 规 范 公 正 合 理 公 开 透 明 的 原 则 进 行 分 配, 重 点 向 农 业 大 省 粮 食 主 产 区 倾 斜 2001~2003 年 共 安 排 亿 元 (3) 专 项 转 移 支 付 和 增 发 国 债 补 助 专 项 转 移 支 付 和 建 设 性 拨 款 等 专 项 支 出 的 目 的 主 要 是 在 促 进 效 率 的 提 高 的 同 时 兼 顾 公 平 ( 吕 炜,2004), 从 而 无 助 于 地 区 差 距 的 缩 小 专 项 补 助 的 政 策 目 标, 应 是 提 供 地 区 间 具 有 外 溢 性 的 特 定 公 共 服 务 项 目, 如 基 础 教 育 跨 地 区 公 路 水 利 设 施 等 ( 二 ) 十 年 来 转 移 支 付 规 模 1. 反 映 既 得 利 益 的 转 移 支 付 从 1994~2001 年 呈 现 逐 步 递 减 的 态 势 反 映 既 得 利 益 的 转 移 支 付 占 全 部 转 移 支 付 的 比 重 由 1994 年 的

5 75.4% 下 降 到 2001 年 的 38.46% 由 于 2002 年 出 台 所 得 税 收 人 分 享 改 革 政 策, 反 映 既 得 利 益 的 转 移 支 付 又 开 始 呈 现 递 增 的 态 势, 由 2001 年 的 38.46% 上 升 到 2003 年 的 42.53% 但 从 长 期 看, 反 映 既 得 利 益 的 转 移 支 付 将 呈 现 递 减 的 态 势 2. 财 力 性 转 移 支 付 呈 现 递 增 的 态 势 财 力 性 转 移 支 付 占 全 部 转 移 支 付 的 比 重 由 1995 年 的 0.8% 增 加 到 2003 年 的 20.21%, 每 年 增 长 幅 度 高 达 72.55%, 但 还 是 比 较 低 3. 专 项 转 移 支 付 和 增 发 国 债 补 助 呈 现 递 增 的 态 势 由 于 积 极 财 政 政 策 的 实 施 近 年 来 增 长 迅 速, 专 项 转 移 支 付 由 1998 年 的 亿 元 增 加 到 2003 年 的 亿 元, 年 均 增 长 25.22%, 占 同 期 转 移 支 付 总 额 的 比 重 由 1998 年 的 17.78% 上 升 到 2003 年 的 22.94%, 增 发 国 债 补 助 由 1998 年 的 亿 元 增 加 到 2003 年 的 亿 元, 年 均 增 长 16.14%, 占 同 期 转 移 支 付 总 额 的 比 重 由 1998 年 的 8.64% 上 升 到 2003 年 的 9.41% 从 整 体 上 看, 专 项 转 移 支 付 和 增 发 国 债 补 助 占 同 期 转 移 支 付 总 额 的 比 重 由 1994 年 的 15.1% 增 加 到 2003 年 的 32.35%, 上 升 了 个 百 分 点 表 一 年 转 移 支 付 情 况 中 央 财 政 对 地 全 国 财 政 收 中 央 财 政 本 级 收 中 央 财 政 收 入 占 财 政 总 方 财 政 的 补 助 年 份 入 入 收 入 比 重 支 出

6 年 中 央 财 政 进 一 步 增 加 对 地 方 特 别 是 对 中 西 部 地 区 的 转 移 支 付, 除 税 收 返 还 和 体 制 性 补 助 4277 亿 元 外, 安 排 对 地 方 转 移 支 付 5133 亿 元, 按 可 比 口 径 比 上 年 增 加 644 亿 元 其 中, 财 力 性 转 移 支 付 2238 亿 元, 比 上 年 增 加 326 亿 元 2005 年 中 央 财 政 进 一 步 增 加 对 地 方 特 别 是 中 西 部 地 区 的 转 移 支 付, 除 税 收 返 还 和 体 制 性 补 助 亿 元 外, 安 排 对 地 方 转 移 支 付 亿 元, 比 上 年 增 加 亿 元 其 中, 财 力 性 转 移 支 付 亿 元, 比 上 年 增 加 亿 元 2005 年, 中 央 对 地 方 税 收 返 还 和 补 助 支 出 合 计 亿 元, 占 中 央 财 政 总 支 出 的 57.1% ( 三 ) 转 移 支 付 效 果 本 文 拟 采 用 加 权 变 异 系 数 分 析 我 国 地 区 间 财 力 差 异 因 为 我 国 各 地 区 人 口 差 距 较 大, 采 用 加 权 变 异 系 数 分 析 我 国 地 区 间 财 力 差 异 更 能 反 映 我 国 地 区 间 财 力 差 异 即 : 其 中 :Xk 表 示 按 省 份 计 算 的 人 均 财 政 收 入 ; 表 示 全 国 人 均 财 政 收 入 ; Pk 表 示 各 省 人 口 比 重 系 数

7 根 据 以 上 公 式 计 算 得 出 中 国 1990~2003 年 我 国 人 均 财 政 收 入 和 人 均 财 政 支 出 的 变 异 系 数, 结 果 见 表 2 表 ~2003 年 我 国 人 均 财 政 收 入 和 人 均 财 政 支 出 的 变 异 系 数 年 份 人 均 财 政 收 入 的 变 异 系 数 (CV1) 人 均 财 政 支 出 的 变 异 系 数 (CV2) 转 移 支 付 的 绩 效 (CV1-CV2) 转 移 支 付 金 额 ( 亿 元 ) 数 额 ( 亿 元 ) 转 移 支 付 金 额 / 地 方 财 政 支 出 数 额 % 50.12% 29.12% % % 50.41% 28.06% % % 49.63% 25.06% % % 52.54% 19.02% % % 56.10% 21.50% % % 61.07% 17.99% % % 62.07% 18.23% % % 65.27% 17.15% % % 64.82% 18.13% % % 64.72% 20.81% % % 62.41% 21.74% % % 60.24% 32.09% % % 60.79% 34.83% %

8 % 64.58% 32.71% % 资 料 来 源 : 根 据 历 年 中 国 统 计 年 鉴 有 关 数 据 计 算 得 出 通 过 表 2 我 们 发 现 : (1) 从 地 区 间 人 均 财 政 收 入 差 异 看,1990~1993 年 省 际 间 按 照 总 人 口 计 算 的 人 均 财 政 收 入 的 变 异 系 数 呈 现 逐 步 缩 小 的 态 势 由 1990 年 的 79.24% 下 降 到 1993 年 的 71.56% 自 1994 年 实 行 分 税 制 以 来, 我 国 地 区 间 人 均 财 政 收 人 的 差 距 呈 现 越 来 越 大 的 趋 势, 人 均 财 政 收 入 的 变 异 系 数 由 1994 年 的 77.60% 上 升 到 2003 年 的 97.29% 可 以 看 出, 我 国 地 区 间 财 力 差 异 呈 扩 大 趋 势 (2) 人 均 财 政 支 出 指 标 大 致 反 映 各 地 实 际 可 支 配 的 预 算 内 财 政 资 源, 相 对 真 实 地 反 映 各 地 间 财 力 差 异 1990~1993 年 人 均 财 政 支 出 的 变 异 系 数 在 50% 左 右, 而 分 税 制 以 后 人 均 财 政 支 出 的 变 异 系 数 在 62% 左 右, 都 呈 现 出 一 种 比 较 稳 定 的 态 势, 但 分 税 制 以 后 人 均 财 政 支 出 的 变 异 系 数 比 分 税 制 以 前 要 高 4~15 个 百 分 点 这 说 明 分 税 制 的 均 衡 效 应 不 甚 理 想 调 节 地 区 间 财 力 分 配 格 局, 促 进 地 区 经 济 和 社 会 均 衡 发 展, 实 现 基 本 公 共 服 务 水 平 均 等 化, 实 现 横 向 财 政 公 平 是 分 税 制 财 政 体 制 的 预 想 目 标 之 一, 但 这 一 目 标 未 能 实 现 ( 杨 之 刚, 2003) 由 于 我 国 地 区 间 财 力 差 异 较 大, 导 致 我 国 公 共 服 务 水 平 的 地 区 失 衡, 如 上 海 市 2002 年 人 均 教 育 科 学 与 卫 生 财 政 支 出 为 元, 人 均 社 会 保 障 与 救 济 财 政 支 出 为 元 ; 而 贵 州 省 同 年 这 两 个 指 标 分 别 为 元 79.9 元, 仅 分 别 为 上 海 市 的 19.48% 与 39.11%

9 ( 见 表 2) 若 按 照 国 际 标 准, 人 均 预 算 支 出 上 的 不 平 衡 则 无 论 在 哪 个 领 域 都 很 大 ( 王 绍 光,2002) 胡 鞍 钢 (2004) 也 认 为 中 国 不 仅 是 世 界 上 经 济 发 展 地 区 差 距 十 分 显 著 的 国 家, 而 且 也 是 社 会 发 展 差 距 较 大 的 国 家 之 一 选 用 多 种 社 会 发 展 指 标 可 以 较 为 全 面 衡 量 各 地 区 的 社 会 发 展 社 会 进 步 社 会 公 平, 以 及 各 地 区 人 口 可 享 受 的 公 共 服 务 水 平 及 其 差 距 从 人 口 教 育 卫 生 科 技 文 化 环 境 污 染 基 础 设 施 等 社 会 发 展 指 标 看, 无 论 是 相 对 差 距 还 是 绝 对 差 距, 我 国 都 存 在 着 不 同 程 度 的 地 区 差 距 从 全 国 总 体 或 人 均 水 平 看, 我 国 社 会 发 展 水 平 已 达 到 世 界 中 等 水 平, 少 数 沿 海 地 区 已 达 到 世 界 高 水 平, 但 许 多 内 陆 地 区 仍 处 在 世 界 低 水 平 这 种 差 距 过 大 势 必 对 社 会 发 展 和 经 济 的 健 康 成 长 造 成 非 常 不 利 的 影 响, 因 此 必 须 缩 小 各 地 区 人 民 享 受 基 本 公 共 服 务 水 平 的 差 距, 逐 步 实 现 全 国 人 口 公 共 服 务 均 等 化 ( 见 表 3) 表 3 中 国 公 共 服 务 水 平 的 地 区 差 距 (2002) 省 份 人 口 ( 万 人 ) 人 均 国 内 生 产 总 值 ( 元 ) 教 育 科 学 与 卫 生 事 业 财 政 支 出 ( 元 ) 社 会 保 障 与 救 济 财 政 支 出 ( 元 ) 人 均 教 育 科 学 与 卫 生 财 政 支 出 ( 元 ) 人 均 社 会 保 障 与 救 济 财 政 支 出 ( 元 ) 上 海 江 苏 广 东 贵 州 陕 西

10 甘 肃 资 料 来 源 : 唐 铁 汉 : 强 化 政 府 公 共 服 务 职 能 努 力 建 设 公 共 服 务 型 政 府, 中 国 行 政 管 理 2004 年 第 7 期 实 现 全 国 人 口 公 共 服 务 均 等 化 是 雪 中 送 炭 的 公 共 政 策 为 各 地 区 人 口 提 供 基 本 公 共 服 务 是 中 央 政 府 及 地 方 政 府 的 共 同 职 能, 由 于 各 地 方 政 府 财 政 能 力 差 异 甚 大, 凡 是 地 方 政 府 财 力 雄 厚, 有 能 力 锦 上 添 花 的, 中 央 政 府 则 少 提 供 甚 至 不 提 供 ; 凡 是 地 方 政 府 财 力 不 足, 需 要 中 央 政 府 雪 中 送 炭 的, 则 应 当 多 提 供, 及 时 提 供, 帮 助 他 们 达 到 全 国 最 基 本 公 共 服 务 的 最 低 标 准 二 转 移 支 付 制 度 问 题 科 学 规 范 的 政 府 间 转 移 支 付 制 度 应 该 遵 循 三 个 基 本 原 则, 一 是 公 平 原 则, 均 衡 地 区 间 财 政 基 本 保 障 能 力 和 公 共 服 务, 这 是 转 移 支 付 制 度 的 主 要 目 标 ; 二 是 效 率 原 则, 通 过 建 立 激 励 约 束 机 制, 提 高 财 政 资 源 的 配 置 效 率 ; 三 是 规 范 原 则, 操 作 机 制 科 学 透 明, 减 少 政 府 间 政 策 博 弈 中 的 信 息 不 对 称, 比 苗 资 金 分 配 上 的 寻 租 行 为 目 前 我 国 现 行 转 移 支 付 制 度 存 在 很 多 弊 端, 无 法 完 全 的 达 到 这 三 个 目 标 ( 一 ) 无 法 达 到 公 平 原 则 目 标 影 响 均 等 化 目 标 的 因 素 有 很 多, 目 前 我 国 现 行 转 移 支 付 体 系 中 的 对 政 治 因 素 的 考 虑 和 对 既 得 利 益 的 地 考 虑 无 疑 是 影 响 转 移 支 付 均 等 化 的 重 要 因 素 1. 政 治 因 素 也 会 影 响 中 国 分 配 转 移 支 付 的 过 程, 恰 如 民 主 选 举 社 会 一 样 政 治 家 们 ( 包 括 省 一 级 领 导 ) 关 注 自 己 的 政 治 合 法 性 和 政

11 治 生 命 出 于 对 政 治 稳 定 性 超 乎 寻 常 的 关 注, 中 国 的 政 治 家 们 倾 向 于 采 用 财 政 转 移 支 付 作 为 一 种 政 治 手 段 同 样, 省 级 政 府 则 倾 向 于 从 中 央 政 府 汲 取 尽 可 能 多 的 财 政 转 移 支 付 以 取 悦 他 的 委 托 人 财 政 转 移 支 付 的 分 配 由 此 就 变 成 了 政 府 间 的 关 系 的 焦 点 这 种 判 断 是 有 证 据 的, 王 绍 光 (2002) 和 Treisman(1998) 等 人 进 行 了 经 验 分 析, 得 出 的 结 论 是 : 中 央 政 府 的 决 策 者 们 对 国 家 统 一 的 重 视 似 乎 完 全 左 右 了 政 府 转 移 支 付 决 策 结 果, 尽 管 前 者 的 人 均 GDP 高 于 后 者, 非 汉 族 人 口 多 的 地 区 往 往 比 汉 族 人 口 多 的 地 区 得 到 更 多 的 人 均 财 政 转 移 支 付 这 种 决 策 思 路 中 的 偏 差 是 显 而 易 见 的 毕 竟, 日 益 扩 大 的 地 区 差 异, 即 使 是 在 汉 族 居 住 的 省 份 之 间 也 会 削 弱 国 家 的 政 治 稳 定 性 在 这 里, 它 表 明 政 治 家 和 官 员 的 理 性 和 知 识 是 有 限 的, 他 们 拥 有 人 类 的 共 同 特 点, 即 使 他 们 的 动 机 是 公 共 利 益, 其 行 为 的 结 果 仍 可 能 走 向 反 面 其 次, 官 员 和 政 治 家 不 是 经 济 上 的 阉 人, 他 们 在 参 与 公 共 决 策 是 有 自 私 的 动 机, 从 而 在 决 策 机 制 中 倾 入 了 对 自 己 或 集 团 利 益 的 考 虑, 因 此, 公 共 利 益 与 政 治 家 和 官 员 利 益 是 交 杂 在 一 起 的, 政 治 稳 定 可 以 说 是 公 共 利 益 的 实 现, 但 它 与 政 治 家 的 政 治 生 命 和 前 途 也 是 高 度 相 关 ; 接 受 较 多 转 移 支 付 的 省 份 在 辖 区 内 的 公 共 利 益 得 到 较 多 满 足, 很 显 然, 这 同 时 也 是 省 一 级 主 管 官 员 的 政 绩 和 延 续 其 政 治 生 命 的 依 据 之 一 2. 地 方 既 得 利 益 是 影 响 转 移 支 付 公 平 化 的 另 一 因 素 主 要 表 现 在 税 收 返 还 和 结 算 补 助 中 税 收 返 还 是 政 府 转 移 支 付 中 不 可 回 避 的 话 题 2002 年, 税 收 返 还 形 式 的 转 移 支 付 已 经 占 到 总 量 中 的 一 半 这 种 基 于 1994 年 分 税 制 改 革 前 各 地 方 税 收 基 数 的 转 移 支 付 形 式 由 于 有

12 悖 于 公 平 性 原 则 招 致 学 者 们 的 一 致 反 对 税 收 返 还 当 然 是 中 央 和 地 方 政 府 博 弈 的 折 衷 产 物 以 缓 解 中 央 财 政 危 机 提 高 财 政 汲 取 能 力 为 目 的 的 分 税 制 改 革 必 须 以 各 地 方 政 府 财 力 的 削 弱 为 代 价, 尽 管 有 权 威 人 士 认 为, 地 方 政 府 资 金 并 不 紧 张, 因 为 他 们 有 大 量 的 收 费 项 目 引 起 我 们 关 注 的 是, 在 政 治 经 济 学 视 野 下, 税 收 返 还 这 种 转 移 支 付 形 式 所 凸 现 的 政 府 的 独 特 属 性 首 先, 在 缺 乏 完 善 的 财 政 监 督 和 政 府 收 入 来 源 管 理 约 束 体 制 的 情 况 下, 或 者 说, 在 政 府 垄 断 信 息 以 及 缺 乏 信 息 披 露 机 制 的 时 候, 政 府 善 于 做 表 面 文 章, 注 重 政 策 的 宣 传 效 果 的 特 点 就 会 暴 露 出 来 一 场 大 肆 渲 染 的 为 节 省 几 个 美 元 而 取 消 政 府 高 级 官 员 轿 车 待 遇 的 运 动 在 政 治 上 获 得 的 好 处 可 能 超 过 为 纳 税 人 节 省 成 百 万 美 元 的 复 杂 的 政 治 机 构 改 组 计 划 在 这 里, 中 央 政 府 会 强 调 地 方 政 府 收 入 并 没 有 实 质 性 减 少 ; 地 方 政 府 则 会 强 调 公 共 支 出 的 减 少 是 由 于 被 中 央 政 府 拿 走 了 大 部 分 的 收 入 公 众 的 情 绪 容 易 被 舆 论 左 右, 往 往 无 法 也 不 会 区 分 究 竟 是 哪 种 情 况 其 次, 政 府 部 门 ( 包 括 地 方 政 府 ) 固 然 是 注 重 自 身 利 益 的, 但 同 时, 政 府 部 门 对 自 身 利 益 的 追 求 是 短 视 的 暂 时 性 的 政 府 部 门 作 为 一 个 虚 拟 主 体, 它 在 追 求 利 益 的 过 程 实 质 上 是 部 门 的 主 管 官 员 追 求 利 益 的 过 程, 官 员 们 都 是 有 任 期 限 制 的, 只 要 在 任 期 内 的 实 际 利 益 基 本 上 保 持 或 是 减 少 的 幅 度 没 有 超 出 预 期 范 围 内, 针 对 削 减 其 利 益 的 有 步 骤 措 施 被 通 过 和 实 施 是 可 能 事 实 上,1994 年 分 税 制 改 革 中 税 收 返 还 制 度 的 出 台 和 实 施 本 身 就 说 明 了 政 府 主 管 官 员 所 具 有 的 这 一 特 点 第 三, 与 一 般 印 象 相 反 的 是, 地 方 政 府 在 与 中 央 政 府 的 博 弈 过 程 中 讨 价 还 价 的 能 力 是 有 限 的 其 原 因 是 有 限 的 转 移 支 付 总 量 中 刚 性 部 分 ( 税 收 返 还 ) 较 大, 从 而 限 制 了 要 价 的 空 间 王 绍 光 (2002) 已 为 其 提 供 了 证 明

13 结 算 补 助 主 要 是 对 因 财 税 改 革 而 遭 受 财 政 损 失 的 地 区 进 行 补 偿 例 如, 如 果 企 业 的 所 有 权 在 中 央 和 地 方 政 府 之 间 发 生 了 变 化, 就 要 对 因 此 产 生 的 差 额 进 行 结 算 此 外, 如 果 中 央 的 某 项 政 策 措 施 对 地 方 的 财 力 造 成 了 损 害, 中 央 也 要 给 地 方 拨 款, 以 弥 补 其 损 失 实 际 上, 这 种 拨 款 冲 抵 了 财 税 改 革 带 来 的 效 益, 所 起 的 作 用 也 是 维 护 地 方 的 既 得 利 益, 而 不 是 缩 小 地 方 差 距 ( 二 ) 无 法 达 到 效 率 原 则 目 标 通 过 比 较 各 项 转 移 支 付 资 金 对 地 区 间 财 力 差 异 调 节 的 绩 效 我 们 可 以 分 析 现 行 转 移 支 付 体 系 运 行 的 效 率 以 各 省 现 有 的 财 政 收 入 为 基 础, 分 别 加 上 税 收 返 还 的 数 额, 再 除 以 各 省 的 总 人 口, 得 到 各 省 接 受 税 收 返 还 后 的 人 均 财 力, 计 算 接 受 税 收 返 还 后 各 省 人 均 财 力 的 变 异 系 数 ( 同 上 文 ), 与 各 省 人 均 财 政 收 入 的 变 异 系 数 相 比 较, 得 出 税 收 返 还 对 平 衡 地 区 间 财 力 差 异 的 绩 效 由 于 每 项 转 移 支 付 资 金 量 大 小 不 同, 比 较 不 同 转 移 支 付 项 目 的 绩 效, 必 须 结 合 各 项 转 移 支 付 资 金 的 比 重, 即 比 较 指 数 的 大 小, 如 果 I 越 大, 则 表 明 某 项 转 移 支 付 在 平 衡 地 区 财 力 方 面 是 高 效, 否 则 就 是 低 效 的 ( 见 表 4) 表 年 各 项 转 移 支 付 资 金 的 效 率 比 较 项 目 接 受 转 移 支 付 以 前 的 变 异 系 数 CV (1) 接 受 转 移 支 付 以 后 的 变 异 系 数 CV' (2) (3)=(1)-(2) 各 项 转 移 转 移 支 付 支 付 资 金 效 率 / 比 重 I 的 比 重 P (5)=(3)/(4) (4)

14 税 收 返 还 95.62% 91.35% 4.27% 32.82% 13.01% 所 得 税 基 数 返 还 95.62% 96.28% -0.66% 8.12% -8.13% 原 体 制 补 助 95.62% 94.16% 1.46% 1.69% 86.39% 中 央 专 项 补 助 95.62% 78.94% 16.68% 21.60% 77.22% 农 村 税 费 改 革 转 移 支 付 补 助 一 般 性 转 移 支 付 补 助 民 族 地 区 转 移 支 付 补 助 95.62% 91.84% 3.78% 3.32% % 95.62% 91.37% 4.25% 3.80% % 95.62% 95.07% 0.55% 0.49% % 增 发 国 债 补 助 95.62% 86.16% 9.46% 11.52% 82.12% 增 加 工 资 中 央 补 助 95.62% 84.34% 11.28% 10.92% % 各 项 结 算 补 补 助 95.62% 94.17% 1.45% 2.72% 53.31% 调 整 收 入 任 务 增 加 或 减 少 补 助 95.62% 94.08% 1.54% 1.65% 93.33% 其 他 补 助 95.62% 94.68% 0.94% 1.43% 65.73% 资 料 来 源 : 根 据 相 应 年 份 的 中 国 财 政 年 鉴 和 中 国 统 计 年 鉴 有 关 数 据 计 算 而 得 转 移 支 付 以 前 的 变 异 系 数 95.62% 根 据 表 1 根 据 表 4 可 以 得 出 : 1. 税 收 返 还 在 调 节 地 区 间 财 力 差 异 上 是 低 效 的 2002 年 税 收 返 还

15 占 整 个 转 移 支 付 的 比 重 高 达 32.82%, 却 只 能 使 变 异 系 数 下 降 4.27 个 百 分 点 指 数 I 只 有 13.01% 所 得 税 基 数 返 还 不 但 不 能 缩 小 地 区 间 财 力 差 异, 反 而 加 大 了 地 区 间 财 力 差 异 2002 年 所 得 税 基 数 返 还 占 整 个 转 移 支 付 的 比 重 为 8.12%, 却 使 变 异 系 数 上 升 了 0.66 个 百 分 点, 指 数 I 为 -8.13% 这 两 种 转 移 支 付 形 式 是 反 映 不 公 平 的 转 移 支 付, 不 具 有 调 节 地 区 间 财 力 差 异 的 功 能 2. 一 般 性 转 移 支 付 补 助 农 村 税 费 改 革 转 移 支 付 补 助 增 加 工 资 补 助 以 及 民 族 地 区 转 移 支 付 补 助 等 财 力 性 转 移 支 付 的 指 数 I 都 在 100% 以 上, 说 明 财 力 性 转 移 支 付 在 调 节 地 区 间 财 力 差 异 上 是 高 效 的 这 四 种 转 移 支 付 形 式 是 反 映 公 平 的 转 移 支 付 3. 增 发 国 债 补 助 中 央 专 项 补 助 等 转 移 支 付 的 指 数 I 为 70%~ 80%, 说 明 国 债 补 助 和 中 央 专 项 补 助 在 调 节 地 区 间 财 力 差 异 上 效 率 较 高 税 收 返 还 和 所 得 税 基 数 返 还 补 助 等 反 映 不 公 平 的 转 移 支 付 占 整 个 转 移 支 付 资 金 的 比 重 较 高,1994 年 占 全 部 转 移 支 付 资 金 的 比 重 高 达 75.4%( 见 表 3), 虽 然 近 年 来 规 模 呈 现 减 少 的 趋 势,2003 年 仍 占 42.53% 反 映 公 平 的 ( 包 括 一 般 性 转 移 支 付 补 助 农 村 税 费 改 革 转 移 支 付 补 助 增 加 工 资 补 助 民 族 地 区 补 助 ) 的 转 移 支 付 占 整 个 转 移 支 付 资 金 的 比 重 太 小,2003 年 这 四 项 转 移 支 付 只 占 20.21% 体 现 效 率 优 先 兼 顾 公 平 的 转 移 支 付 占 整 个 转 移 支 付 资 金 的 比 重 较 高,2003 年 这 两 项 转 移 支 付 占 30.11%,2001 年 曾 高 达 36.72% ( 三 ) 无 法 达 到 规 范 原 则 例 如 在 中 央 财 政 转 移 支 付 的 最 终 环 节 上, 还 存 在 着 资 金 分 配 与 实 际 使 用 情 况 严 重 脱 节 的 问 题

16 我 国 目 前 的 中 央 财 政 转 移 支 付 制 度, 既 没 有 建 立 一 套 科 学 的 测 算 办 法, 又 缺 乏 有 效 的 监 督 机 制 和 法 律 保 障 尤 其 是 目 前 的 县 乡 财 政 赤 字 较 大, 大 部 分 中 央 转 移 支 付 专 项 资 金 用 于 弥 补 地 方 财 政 预 算 缺 口 例 如, 大 别 山 区 一 个 国 家 级 贫 困 县 近 10 年 间, 一 共 争 取 到 中 央 财 政 转 移 支 付 专 项 资 金 2.4 亿 元 ( 包 括 财 政 贴 息 扶 贫 资 金 财 政 支 农 资 金 和 以 工 代 赈 资 金 等 ), 这 其 中 有 60% 以 上 用 于 平 衡 县 级 财 政 预 算 国 家 审 计 署 对 2003 年 中 央 级 财 政 预 算 执 行 情 况 的 审 计 结 果 表 明, 目 前 的 19 项 专 项 转 移 支 付 资 金 中 因 缺 乏 管 理 的 为 亿 元, 有 11 项 被 人 为 调 整 的 涉 及 金 额 为 亿 元, 调 整 率 达 11%, 有 41 个 国 家 政 府 部 门 挤 占 挪 用 财 政 专 项 资 金 14.2 亿 元 用 于 建 设 职 工 住 宅 办 公 楼 和 发 放 各 类 补 贴 等 2003 年, 中 央 财 政 转 移 支 付 资 金 达 到 8000 多 亿 元, 国 债 资 金 累 计 达 到 6600 多 亿 元, 如 此 庞 大 的 资 金 规 模 竟 然 出 现 所 谓 的 法 律 空 挡, 这 不 能 不 令 人 为 之 感 到 吃 惊! 其 实, 公 共 财 政 就 是 国 家 把 从 纳 税 人 手 中 获 得 的 钱 用 于 政 府 公 共 活 动 的 支 出, 本 质 在 于 为 纳 税 人 提 供 公 共 产 品 服 务, 以 满 足 广 大 人 民 群 众 根 本 利 益 的 需 要 总 之, 进 一 步 规 范 和 完 善 中 央 财 政 转 移 支 付 制 度, 不 仅 是 推 动 国 家 财 税 制 度 改 革 的 重 要 内 容, 而 且 还 是 一 项 相 当 紧 迫 的 政 治 任 务 三 转 移 支 付 制 度 改 革 ( 一 ) 推 进 和 建 构 一 种 分 配 转 移 支 付 中 的 制 度 均 衡, 在 使 各 种 局 部 利 益 要 求 都 得 到 一 定 程 度 的 满 足 的 前 提 下 逐 步 解 决 政 治 因 素 和 地 方 既 得 利 益 等 制 度 缺 陷 需 要 说 明 的 是, 这 是 一 种 在 承 认 理 论 正 确 性 的 前 提 下, 依 据 中 央 政 府 没 有 足 够 的 可 供 处 置 的 财 政 资 源 来 完 全 解 决 地 区 不 平 衡 问 题 的 现 状, 所 提 出 的 一 种 次 优 安 排 这 种 制 度 安 排 包 括 以 下 要 素 :(1)

17 各 地 方 政 府 的 参 与 决 策 权 (2) 决 策 机 制 的 透 明 性 其 最 终 目 的 是 形 成 一 种 开 放 透 明 的 参 与 机 制, 而 不 是 多 数 人 商 量, 少 数 人 决 定 的 现 有 安 排 这 种 制 度 推 进 的 取 向 仍 然 是 有 缺 陷 的, 一 是 公 平 问 题, 即 使 在 完 善 的 参 与 机 制 下, 转 移 支 付 分 配 的 结 果 仍 取 决 于 各 种 力 量 的 对 比, 从 而 可 能 产 生 非 公 平 的 结 局 ; 二 是 决 策 中 的 成 本 问 题, 参 与 者 越 多, 达 成 最 终 一 致 的 协 议 也 越 困 难, 所 需 的 成 本 也 越 多 但 是, 正 如 我 们 始 终 强 调 的 一 样, 在 现 实 的 背 景 下, 它 不 是 最 好 的, 但 似 乎 没 有 比 它 更 好 的 ( 二 ) 完 善 政 府 间 转 移 支 付 制 度, 在 收 支 计 算 上, 要 用 因 素 法 取 代 基 数 法 采 用 因 素 法 是 规 范 政 府 间 转 移 支 付 的 主 要 标 志, 是 世 界 各 国 经 过 多 年 探 索 得 出 的 共 同 经 验, 当 然 也 应 是 我 国 完 善 政 府 间 转 移 支 付 制 度 的 首 要 步 骤 和 改 革 关 键 因 素 法 可 以 排 除 人 为 因 素 的 影 响, 使 中 央 政 府 对 地 方 政 府 转 移 支 付 额 较 为 公 平 合 理, 可 以 避 免 基 数 法 下 中 央 政 府 与 地 方 政 府 之 间 的 利 益 冲 突 与 摩 擦, 增 加 转 移 支 付 制 度 的 科 学 性 与 透 明 度, 有 效 解 决 基 数 法 下 存 在 的 区 域 不 均 目 标 模 糊 效 率 低 下 等 问 题, 从 而 大 大 提 高 有 限 转 移 支 付 资 金 的 使 用 效 率 具 体 做 法 是, 通 过 对 影 响 财 政 收 支 的 各 项 因 素 的 选 择 和 运 用, 以 此 来 计 算 地 方 收 支 差 额, 根 据 标 准 收 入 和 标 准 支 出 确 定 均 衡 拨 款 数 量, 从 而 确 定 相 应 的 转 移 支 付 规 模 和 结 构, 使 各 地 方 政 府 都 能 够 为 本 地 区 提 供 大 体 相 当 的 公 共 服 务 水 平 采 用 因 素 法 的 关 键 是 如 何 科 学 准 确 地 找 出 影 响 各 地 财 政 的 因 素, 如 地 区 的 经 济 发 展 水 平 税 负 高 低 城 市 化 程 度 人 均 G DP 人 口 教 育 状 况 农 业 产 值 份 额 等 因 素 ( 三 ) 调 整 政 府 间 转 移 支 付 的 形 式, 逐 年 降 低 直 至 最 终 取 消 税 收

18 返 还 基 本 思 路 是 : 把 税 收 返 还 的 一 定 百 分 比 作 为 过 渡 期 转 移 支 付 的 主 要 资 金 来 源, 这 个 比 率 开 始 几 年 可 以 设 计 的 低 一 些, 此 后 逐 年 递 增, 经 过 若 干 年 后, 就 可 以 为 以 现 行 过 渡 期 转 移 支 付 为 雏 形 的 均 等 化 转 移 支 付 制 度 所 最 终 取 代 ; 逐 年 扩 大 一 般 性 转 移 支 付 量, 以 使 地 方 能 有 足 够 的 财 力 来 履 行 应 承 担 的 支 出 责 任, 从 而 使 不 同 省 区 的 居 民 均 可 享 受 到 水 平 大 体 相 当 的 基 本 社 会 福 利 或 公 共 服 务 ; 建 立 规 范 的 专 项 拨 款 制 度 对 属 于 中 央 政 府 事 权 以 及 中 央 事 权 委 托 地 方 承 担 的 专 项 拨 款, 今 后 继 续 安 排 ; 对 属 于 中 央 和 地 方 共 同 事 权, 按 照 各 自 负 担 的 比 例 分 别 承 担 的 专 项 拨 款 今 后 继 续 安 排, 对 属 于 地 方 事 权 的, 应 由 地 方 安 排 支 出 的 项 目 中 央 财 政 不 再 安 排 专 项 拨 款 ; 对 按 照 政 策 制 度 规 定 已 补 到 位 或 已 到 原 定 补 助 期 限 的 专 项 拨 款, 坚 决 取 消, 不 再 安 排 ; 对 一 次 性 的 带 照 顾 性 质 的 支 出, 不 利 于 中 央 和 地 方 事 权 明 确 划 分 的 专 项 拨 款, 不 再 安 排 对 优 化 专 项 拨 款 支 出 结 构 节 省 下 来 的 资 金, 要 投 入 到 国 家 重 点 支 持 和 必 保 的 项 目 建 立 严 格 的 项 目 机 制, 减 少 专 项 拨 款 项 目 建 立 的 随 意 性 和 盲 目 性, 大 量 使 用 规 范 化 的 公 式 法 进 行 分 配 ( 四 ) 加 大 一 般 性 转 移 支 付 的 力 度, 改 进 一 般 性 转 移 支 付 办 法 从 效 率 角 度 看, 税 收 返 还 在 调 节 地 区 间 财 力 差 异 上 是 低 效 的, 财 力 性 转 移 支 付 在 调 节 地 区 间 财 力 差 异 上 是 高 效 的, 国 债 补 助 和 中 央 专 项 补 助 在 调 节 地 区 间 财 力 差 异 上 效 率 较 高 要 减 少 地 区 间 的 财 力 差 异, 就 必 须 加 大 转 移 支 付 中 用 于 均 等 化 的 资 金, 一 般 性 转 移 支 付 是 现 行 转 移 支 付 制 度 中 真 正 体 现 转 移 支 付 横 向 均 衡 的 办 法, 但 所 占 的 份 额 太 小, 作 用 没 有 得 到 充 分 的 发 挥 从 可 能 性 看, 所 得 税 收 入 分 享 改 革 建 立 了 一 般 性 转 移 支 付 总 量 增

19 长 机 制, 一 般 性 转 移 支 付 规 模 会 逐 年 扩 大 虽 然 所 得 税 收 入 分 享 改 革 遵 循 保 证 地 方 既 得 利 益 的 原 则, 但 所 有 这 些 增 收 部 分 将 全 部 转 移 支 援 中 西 部 地 区 2002 年 中 央 财 政 因 这 项 改 革 增 加 的 收 入 达 到 124 亿 元, 按 照 当 年 的 所 得 税 新 规, 中 西 部 地 区 超 基 数 部 分 上 缴 中 央 的 数 额 比 东 部 要 小 得 多, 因 而 新 制 度 对 中 西 部 地 方 政 府 触 动 较 小, 更 何 况 中 央 要 将 增 加 的 收 入 全 部 转 移 到 中 西 部, 因 此, 中 西 部 地 区 将 成 为 这 项 改 革 的 最 大 受 益 方 一 般 性 转 移 支 付 办 法 在 地 方 政 府 标 准 收 入 估 算 方 面 已 比 较 成 熟 由 于 我 国 自 然 条 件 差 异 比 较 明 显, 不 利 的 自 然 地 理 条 件 会 形 成 较 高 的 单 位 支 出 成 本 提 供 大 致 相 同 的 公 共 服 务 的 支 出 成 本 在 各 地 区 有 明 显 的 差 异, 当 务 之 急 是 在 考 虑 各 地 公 共 支 出 成 本 差 异 的 基 础 上 重 新 建 立 政 府 公 共 支 出 标 准, 并 作 为 测 定 各 省 标 准 支 出 的 基 础 为 此 应 加 紧 进 行 各 省 标 准 支 出 的 估 算 工 作, 为 适 当 调 整 地 方 政 府 既 得 利 益 提 供 可 参 考 的 量 化 依 据 ( 注 : 本 文 在 计 算 时 只 考 虑 了 财 力 的 均 衡, 而 没 有 考 虑 不 同 地 区 在 提 供 相 同 水 平 的 公 共 服 务 时 的 成 本 差 异 ) ( 五 ) 从 实 际 操 作 的 层 面 考 虑, 我 国 应 当 分 若 干 步 骤, 对 中 央 财 政 转 移 支 付 制 度 做 出 重 大 的 调 整 首 先, 从 国 民 待 遇 平 等 和 社 会 公 平 需 要 出 发, 在 做 大 蛋 糕 的 前 提 下, 中 央 财 政 转 移 支 付 主 要 用 于 支 持 国 防 建 设 环 境 整 治 生 态 建 设 和 全 体 国 民 的 社 会 保 障 住 房 教 育 科 技 文 化 卫 生 等 公 共 事 业 发 展, 促 进 城 乡 和 地 区 之 间 各 项 社 会 事 业 协 调 健 康 发 展 其 次, 从 促 进 全 国 经 济 均 衡 发 展 需 要 出 发, 按 照 党 的 十 六 大 提 出 的 国 家 要 在 投 资 项 目 税 收 政 策 和 财 政 转 移 支 付 等 方 面 加 大 对 西 部 地 区 的 支 持, 逐 步 建 立 长 期 稳 定 的 西 部 开 发 资 金 渠 道 的 精 神, 逐 步 加 大 中 央 对 中

20 西 部 地 区 财 政 转 移 支 付 的 比 例, 注 意 引 入 市 场 机 制 来 提 高 资 金 使 用 效 益, 同 时 要 加 强 东 中 西 部 经 济 交 流 和 合 作, 实 现 优 势 互 补 和 共 同 发 展, 形 成 若 干 各 具 特 色 的 经 济 区 和 经 济 带 可 以 预 见, 通 过 进 一 步 规 范 和 完 善 中 央 财 政 转 移 支 付 制 度, 切 实 加 强 对 国 家 公 共 财 政 预 算 编 制 工 作 的 法 律 制 约 和 公 众 监 督, 全 国 和 地 方 各 级 人 大 代 表 大 会 今 后 对 于 政 府 提 交 的 年 度 财 政 预 算 草 案 讨 论 就 不 会 流 于 形 式, 而 是 真 刀 真 枪 干 了

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