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1 應 對 人 口 挑 戰 香 港 人 口 政 策 報 告 書 民 建 聯 2013 年 6 月

2 應 對 人 口 挑 戰 香 港 人 口 政 策 報 告 書 目 錄 報 告 摘 要 3-12 前 言 第 一 章 : 香 港 人 口 的 特 徵 與 趨 勢 人 口 增 長 推 算 : 人 口 增 長 趨 於 溫 和 生 育 率 : 在 偏 低 水 平 徘 徊 內 地 孕 婦 來 港 產 子 : 增 幅 顯 著 死 亡 率 : 穩 步 下 降 撫 養 比 率 : 隨 高 齡 化 而 提 升 人 口 遷 入 : 輸 入 人 才 計 劃 與 單 程 證 制 度 人 口 移 出 : 定 居 內 地 與 海 外 升 學 勞 動 人 口 推 算 : 呈 下 降 趨 勢 人 口 的 質 素 : 教 育 水 平 持 續 提 升 人 力 供 與 求 : 同 步 增 長 供 求 平 衡 第 二 章 : 香 港 人 口 政 策 回 顧 控 制 人 口 自 然 增 長 : 兩 個 夠 哂 數 本 港 入 境 政 策 的 演 變 : 從 不 管 到 即 捕 即 解 單 程 證 制 度 : 內 地 居 民 來 港 定 居 的 主 要 途 徑 2003 年 人 口 政 策 專 責 小 組 報 告 書 2007 年 成 立 人 口 政 策 督 導 委 員 會 2012 年 人 口 政 策 督 導 委 員 會 2012 年 進 度 報 告 書 人 口 政 策 的 目 標 : 尚 待 諮 詢 的 目 標 人 口 政 策 檢 討 : 政 策 的 重 要 組 成 部 份 第 三 章 : 制 訂 人 口 政 策 值 得 注 意 的 問 題 與 生 育 率 相 關 的 問 題 雙 非 孕 婦 來 港 產 子 問 題 須 徹 底 解 決 雙 非 嬰 兒 的 後 續 問 題 尚 待 政 策 應 對 勞 動 人 口 萎 縮 窒 礙 經 濟 發 展 1

3 人 口 減 少 影 響 內 部 消 費 及 政 府 稅 收 青 年 人 口 減 少 加 速 人 口 高 齡 化 涉 及 人 口 高 齡 化 的 問 題 人 口 負 擔 迫 在 眉 睫 高 齡 人 口 加 重 對 福 利 及 醫 療 開 支 的 壓 力 涉 及 遷 移 人 口 的 問 題 持 單 證 程 來 港 人 士 教 育 水 平 較 低 內 地 新 來 港 人 士 面 對 適 應 問 題 缺 乏 完 整 的 海 外 人 才 資 料 庫 入 境 政 策 與 人 口 政 策 缺 乏 聯 繫 支 援 跨 境 家 庭 未 納 入 人 口 政 策 涉 及 人 口 質 素 的 問 題 本 地 人 口 的 質 素 有 待 提 升 被 遺 忘 了 的 人 力 資 源 : 本 地 海 外 留 學 生 第 四 章 : 就 人 口 政 策 提 出 的 建 議 目 標 及 體 制 方 面 的 建 議 應 對 雙 非 孕 婦 來 港 產 子 及 所 衍 生 問 題 的 建 議 鼓 勵 生 育 的 建 議 應 對 人 口 高 齡 化 的 建 議 有 關 提 升 人 口 素 質 及 遷 移 人 口 的 建 議 附 錄 I 人 口 政 策 專 責 小 組 報 告 的 33 項 建 議 II 人 口 政 策 督 導 委 員 會 二 零 一 二 年 進 度 報 告 書 的 10 項 建 議 參 考 資 料

4 應 對 人 口 挑 戰 香 港 人 口 政 策 報 告 書 報 告 摘 要 1. 人 口 是 一 個 國 家 或 地 區 的 基 本 要 素, 其 數 量 素 質 及 分 布, 關 係 到 國 家 或 地 區 的 發 展 人 口 過 剩, 超 過 一 個 國 家 或 地 區 的 自 然 資 源 及 社 會 承 擔 力, 固 然 會 影 響 該 國 或 地 區 的 發 展 ; 同 樣, 人 口 過 少 或 人 口 結 構 失 衡, 亦 會 衍 生 人 口 高 齡 化 勞 動 力 不 足, 甚 或 勞 動 力 質 素 過 低 等 問 題, 最 終 亦 會 帶 來 種 種 社 會 問 題 和 阻 礙 經 濟 發 展 香 港 地 少 人 多, 天 然 資 源 缺 乏, 人 力 資 源 是 香 港 賴 以 成 功 的 基 礎, 一 套 完 整 的 人 口 政 策, 對 香 港 未 來 的 發 展, 非 常 重 要 香 港 人 口 的 特 徵 與 趨 勢 年 底 本 港 的 人 口 為 717 萬 人 據 2011 年 人 口 普 查 由 1981 年 至 2011 年 間, 本 港 的 人 口 共 增 加 了 196 萬 人, 而 期 間 每 5 年 的 平 均 增 長 率 由 1981 年 的 3.3%, 逐 步 下 降 至 2011 年 的 0.6% 回 顧 過 往, 本 港 人 口 增 長 大 致 呈 現 放 緩 的 走 勢 人 口 的 增 加 主 要 由 人 口 自 然 增 加 及 淨 遷 入 人 口 增 加 所 帶 動 3. 香 港 的 總 和 生 育 率, 自 七 十 年 代 起 急 速 下 降, 並 於 1980 年 跌 破 了 每 千 名 婦 女 生 育 2100 名 嬰 兒 的 自 然 更 替 水 平 而 在 過 去 20 多 年 來, 本 港 的 總 和 生 育 率 大 致 呈 現 下 跌 的 趨 勢, 及 至 2003 年 更 跌 至 歷 史 低 位 901 名 而 按 照 香 港 人 口 推 算 的 預 測, 本 港 的 總 和 生 育 率 將 維 持 在 偏 低 的 水 平 但 不 論 以 2011 年 或 2041 年 的 生 率 育 比 較, 本 港 生 育 率 的 數 字 均 低 於 許 多 已 發 展 的 國 家, 如 日 本 瑞 典 澳 洲 英 國 及 美 國 3

5 4. 近 年, 內 地 女 性 在 港 產 子 直 接 推 高 本 港 的 生 育 率 其 中 單 非 嬰 兒 自 2001 年 的 7190 名 持 續 上 升, 至 2005 年 達 到 高 位 的 9879 名, 但 其 後 則 開 始 減 少 至 2011 年 的 6110 名,12 年 間 的 每 年 平 均 數 約 為 7650 名, 數 目 的 變 動 大 致 平 穩 不 過, 雙 非 嬰 兒 卻 由 2000 年 的 709 名, 按 年 增 加 到 2011 年 的 名,12 年 間 上 升 了 50 倍, 計 及 2012 年 的 數 字, 累 計 數 目 超 過 20 萬 名 5. 現 時 香 港 已 位 列 長 壽 之 都 之 一 預 計 到 了 2041 年 本 港 男 性 的 平 均 壽 命 將 延 長 至 84.4 歲, 女 性 更 達 90.8 歲, 屆 時 男 女 的 平 均 壽 命 將 會 較 日 本 瑞 典 英 國 等 國 家 為 長, 甚 至 成 為 全 球 第 一 的 長 壽 之 都 6. 香 港 是 一 個 移 民 城 市, 歷 史 上 人 口 的 增 長 主 要 亦 是 由 外 來 人 口 所 帶 動 現 時, 本 港 設 有 多 項 引 進 內 地 及 海 外 人 才, 以 及 投 資 者 的 計 劃, 這 些 計 劃 每 年 為 本 港 吸 納 約 4 萬 多 人, 當 中 以 按 一 般 就 業 政 策 來 港 的 人 士 居 多 7. 除 此 以 外, 持 前 往 港 澳 通 行 證 來 港 的 內 地 居 民 亦 構 成 本 港 外 來 人 口 的 另 一 個 重 要 部 分 現 時 單 程 證 每 日 配 額 為 150 個, 而 自 2000 年 至 2011 年, 除 了 2005 年 用 盡 每 日 150 名 配 額 外, 其 他 年 份 均 有 餘 額 而 這 12 年 間, 共 有 人 持 單 程 證 來 港, 平 均 每 年 為 人 不 過, 2012 年 持 單 程 證 來 港 的 人 士 大 幅 回 升 至 人, 接 近 每 日 150 名 額 的 每 年 總 人 數 上 限, 此 相 信 與 內 地 2011 年 4 月 1 日 起 批 准 超 齡 子 女 來 港 有 關 8. 移 居 外 地, 不 論 長 期 或 短 期 都 是 導 致 本 港 人 口 減 少 的 重 要 因 素 不 過, 隨 着 九 七 回 歸 的 不 明 朗 因 素 成 為 過 去, 本 港 移 居 外 國 的 人 數 已 大 幅 減 少 相 對 而 言, 隨 著 本 港 與 內 地 的 聯 繫 日 漸 緊 密, 漸 漸 多 了 香 港 居 民 遷 往 內 地 而 據 政 府 統 計 處 調 查 的 估 計, 約 有 50 萬 港 人 於 內 地 居 住 或 長 期 逗 留 另 外, 約 有 名 25 歲 及 以 下 的 香 港 學 生 正 在 海 外 就 讀 為 期 一 年 及 以 上 的 課 程 9. 儘 管 本 港 的 人 口 至 2041 年 大 致 維 持 上 升 趨 勢, 不 過 根 據 政 府 統 計 處 2012 年 至 2041 年 勞 動 人 口 推 算, 本 港 在 2012 年 至 2041 年 之 間, 勞 動 人 口 卻 由 349 萬 下 降 至 340 萬, 呈 現 輕 微 的 負 增 長 顯 示 勞 動 人 口 的 增 長 不 僅 較 整 體 人 口 增 長 率 低, 兩 者 的 變 化 趨 勢 更 呈 現 背 馳 的 走 勢 10. 根 據 最 新 的 人 口 普 查 顯 示, 在 2011 年, 本 港 約 有 59.4% 具 有 高 中 / 預 科 或 以 上 的 學 歷, 約 有 18% 的 人 口 擁 有 學 位 的 教 育 水 平 而 2001 年 擁 有 高 中 學 歷 及 學 位 學 歷 的 分 別 只 有 52% 及 13% 不 過, 適 齡 學 生 入 讀 政 府 資 助 本 地 學 士 學 位 的 比 率 則 多 年 內 只 維 持 在 約 18% 的 水 平 4

6 應 對 人 口 挑 戰 香 港 人 口 政 策 報 告 書 年 人 力 資 源 推 算 報 告 在 比 較 人 力 供 應 推 算 和 人 力 需 求 推 算 的 結 果 後, 得 出 2018 年 人 力 資 源 供 求 差 額 預 計 初 中 及 以 下 教 育 程 度 會 出 現 約 為 8500 人 的 輕 微 人 力 過 剩, 初 中 以 上 至 副 學 位 之 間 的 各 級 教 育 程 度 會 出 現 -22,000 人 的 人 力 短 缺 情 況, 而 學 士 學 位 及 以 上 程 度 的 人 力 供 求 則 大 致 平 衡, 只 略 為 短 缺 -500 人 預 計 本 地 整 體 人 力 供 應 會 稍 低 於 整 體 人 力 需 求 香 港 的 人 口 政 策 回 顧 12. 在 2003 年 2 月 政 府 人 口 政 策 專 責 小 組 發 表 人 口 政 策 報 告 之 前, 本 港 除 了 一 些 零 碎 的 人 口 調 節 措 施 外, 一 直 沒 有 制 訂 一 套 完 整 的 人 口 政 策, 透 過 主 動 而 具 策 略 性 的 措 施 去 調 節 人 口 結 構, 以 達 至 特 定 的 政 策 目 標 而 過 去 本 港 主 要 透 過 入 境 管 制, 特 別 是 限 制 內 地 居 民 入 境, 以 及 通 過 資 助 香 港 家 計 會 提 供 節 育 指 導 服 務, 從 而 對 本 港 人 口 的 總 量 進 行 調 節 13. 不 過, 儘 管 2003 年 政 府 有 意 透 過 制 定 人 口 政 策, 並 提 出 多 達 33 項 建 議 去 主 動 調 節 人 口 發 展 的 趨 勢, 但 接 近 十 年 過 去, 當 局 連 一 份 進 度 報 告 亦 沒 有, 結 果 期 間 大 量 內 地 孕 婦 來 港 產 子, 特 別 是 雙 非 孕 婦, 非 但 大 大 加 重 了 本 港 婦 產 科 服 務 的 壓 力, 亦 扭 曲 了 本 港 的 生 育 率, 為 人 口 預 測 埋 下 不 確 定 的 因 素 14. 此 外, 戰 後 嬰 兒 潮 按 2003 年 的 推 算, 還 有 近 20 年 才 進 入 退 休 年 齡, 而 當 時 展 望 未 來 十 年 本 港 還 基 本 上 處 於 人 口 窗 口 開 放 的 階 段, 還 有 時 間 作 應 對 人 口 高 齡 化 的 準 備 但 當 局 並 未 有 好 好 利 用 這 十 年 的 緩 衝 期, 到 了 現 在 人 口 高 齡 化 已 迫 在 眉 睫, 依 然 未 能 制 定 一 套 有 效 可 持 續 的 退 休 保 障 計 劃 15. 人 口 政 策 是 重 大 的 政 策, 也 是 長 遠 的 政 策, 而 要 影 響 人 口 水 平 或 素 質 的 措 施, 往 往 需 要 不 止 一 屆 政 府 的 努 力 和 重 視 才 能 取 得 成 果 因 此, 一 個 明 確 的 政 策 目 標 對 政 策 的 延 續 性 相 當 重 要, 因 為 有 了 明 確 的 目 標, 當 局 才 能 聚 焦 制 訂 具 體 的 政 策 部 署 部 門 協 調 方 案 配 置 合 適 資 源, 以 及 訂 定 各 項 落 實 政 策 的 時 間 表 16. 本 港 雖 然 於 2003 年 的 人 口 政 策 報 告 為 本 港 訂 定 了 人 口 政 策 的 目 標, 即 致 力 提 高 香 港 人 口 的 總 體 素 質, 以 達 到 香 港 成 為 知 識 型 經 濟 體 系 和 世 界 級 城 市 但 無 論 是 2003 年 的 人 口 政 策 報 告, 以 至 2012 年 推 出 的 人 口 政 策 進 度 報 告 均 沒 有 就 人 口 政 策 的 目 標 進 行 過 深 入 的 討 論, 社 會 上 亦 沒 有 就 人 口 政 策 目 標 進 行 過 諮 詢 5

7 17. 而 在 2013 年 行 政 長 官 梁 振 英 先 生 的 首 份 施 政 報 告 中 就 較 具 體 提 出 人 口 政 策 的 理 念, 當 中 提 到 : 香 港 空 間 有 限, 人 口 和 其 他 政 策 必 須 考 慮 容 量 問 題 香 港 市 民 是 政 府 的 服 務 對 象, 維 護 港 人 的 利 益 是 施 政 的 目 標 我 們 要 做 好 外 來 人 口 的 管 理 工 作, 滿 足 港 人 的 生 活 需 要, 優 先 發 展 港 人 的 潛 能, 並 發 揮 青 年 婦 女 和 較 年 長 人 士 的 才 能, 提 升 勞 動 力 和 生 產 力, 做 到 人 盡 其 才, 並 在 有 需 要 時 以 外 來 人 口 補 充 不 足 對 新 來 港 定 居 人 士, 不 論 族 群, 只 要 家 在 香 港, 家 就 是 香 港, 必 須 協 助 他 們 融 入 社 會 有 關 內 容 與 過 去 偏 重 經 濟 的 政 策 目 標 有 相 當 的 出 入 制 訂 人 口 政 策 值 得 注 意 的 問 題 年 4 月 16 日, 候 任 行 政 長 官 梁 振 英 先 生 宣 布,2013 年 私 立 醫 院 接 收 雙 非 孕 婦 產 子 的 名 額 為 零 然 而, 由 於 政 府 只 是 暫 時 停 接 收 雙 非 孕 婦, 而 基 於 終 審 法 院 就 莊 豐 源 案 的 判 決, 只 要 雙 非 孕 婦 能 進 入 香 港 並 分 娩 產 子, 其 嬰 兒 一 樣 可 以 獲 得 香 港 永 久 性 居 民 的 身 份 當 局 最 終 亦 需 從 根 本 解 決 由 莊 豐 源 案 所 衍 生 的 雙 非 問 題 19. 不 論 日 後 雙 非 孕 婦 政 策 有 何 改 變, 當 局 亦 必 須 做 好 雙 非 嬰 兒 來 港 的 準 備, 否 則 不 但 影 響 本 地 市 民 使 用 公 共 服 務 的 權 利, 亦 會 對 社 會 和 諧 造 成 衝 擊 20. 出 生 人 數 減 少 直 接 導 致 勞 動 人 口 的 減 少 勞 動 人 口 結 構 老 化, 以 及 勞 動 力 供 應 失 衡 等 問 題 而 按 預 測, 本 港 整 體 勞 動 人 口 到 了 2041 年 將 下 降 至 340 萬, 並 與 整 體 人 口 增 長 呈 背 馳 的 發 展, 情 況 值 得 關 注 21. 勞 動 人 口 減 少, 經 濟 的 生 產 值 以 及 內 部 消 費 市 場 也 可 能 隨 之 而 萎 縮, 導 致 政 府 稅 收 減 少, 甚 至 影 響 政 府 財 政 的 可 持 續 性, 這 方 面 暫 未 有 確 實 的 數 據 支 持, 但 過 去 人 口 政 策 的 研 究 中 甚 少 提 及, 值 得 當 局 在 制 訂 新 的 人 口 政 策 時 深 入 研 究 22. 若 生 育 率 持 續 下 降, 將 影 響 整 體 人 口 的 結 構, 青 少 年 人 口 比 例 按 年 下 降, 將 加 快 人 口 高 齡 化 的 步 伐 此 外, 家 庭 成 員 人 數 亦 會 隨 著 生 育 率 的 下 降 而 減 少, 令 家 庭 養 老 護 老 的 功 能 受 到 影 響, 年 輕 人 供 養 父 母 的 壓 力 將 會 加 重, 最 終 可 能 需 要 將 家 庭 照 顧 長 者 的 責 任, 進 一 步 轉 移 到 由 社 會 福 利 體 系 去 分 擔 6

8 應 對 人 口 挑 戰 香 港 人 口 政 策 報 告 書 23. 根 據 2011 年 完 成 的 人 口 普 查 數 據,2011 年 本 港 人 口 內 兩 個 最 大 年 齡 組 群 是 介 乎 歲, 以 及 歲, 他 們 將 在 未 來 10 年 內 陸 續 進 入 退 休 年 齡 而 按 老 年 經 濟 撫 養 比 率 計 算, 在 2013 年, 每 4 名 從 事 經 濟 活 動 人 口 就 要 供 養 一 名 老 年 人 口 而 根 據 聯 合 國 的 定 義, 到 2023 年 本 港 將 成 為 超 高 齡 化 社 會, 屆 時 每 5 個 人 之 中 就 有 一 位 是 老 年 人 口, 數 目 達 160 萬 可 見, 本 港 人 口 高 齡 化 已 成 了 迫 在 眉 睫 的 問 題 24. 持 單 程 證 來 港 人 士 普 遍 以 具 中 學 學 歷 為 主, 與 同 期 本 港 約 有 27.3% 人 口 曾 接 受 大 專 或 以 上 教 育 比 較, 還 有 一 定 的 距 離 而 現 時 本 港 經 濟 正 向 知 識 型 經 濟 轉 型, 教 育 水 平 的 差 距 難 免 令 內 地 新 來 港 人 士 處 於 競 爭 上 的 劣 勢 25. 調 查 顯 示, 內 地 新 來 港 人 士 表 示 有 適 應 困 難 的 比 率 已 由 2007 年 的 81.7%, 下 降 至 2011 年 的 65.6% 不 過,65.6% 的 新 來 港 人 士 表 示 有 適 應 困 難 亦 不 是 小 數 目, 當 局 必 須 正 視 及 持 續 提 供 支 援 26. 在 來 港 就 業 或 投 資 的 組 群 中, 以 根 據 一 般 就 業 政 策 來 港 人 士 居 多, 但 相 對 於 新 來 港 內 地 居 民 來 說, 當 局 對 他 們 的 社 會 特 徵 生 活 需 要, 以 至 什 麼 原 因 吸 引 他 們 來 港, 最 終 因 何 離 港 等 重 要 數 據, 卻 是 缺 乏 完 整 的 資 訊 收 集 機 制, 如 此 將 有 礙 當 局 優 化 現 行 吸 納 人 才 的 計 劃 27. 當 局 一 直 強 調 本 港 奉 行 開 放 式 的 輸 入 人 才 政 策, 特 別 是 一 般 就 業 政 策, 基 本 上 是 市 場 主 導, 但 有 關 政 策 與 本 港 的 人 口 政 策 是 否 配 合, 多 年 來 卻 從 未 作 出 檢 討 2003 年, 政 府 的 人 口 政 策 中 完 全 沒 有 觸 及 這 方 面 的 研 究, 可 謂 一 項 缺 漏, 而 日 後 的 人 口 政 策 則 不 應 再 在 這 方 面 留 白 了 28. 本 港 約 有 50 萬 港 人 長 期 於 內 地 居 住 或 逗 留, 這 部 份 長 居 內 地 的 人 口, 與 本 港 有 著 密 切 的 聯 繫, 但 當 局 在 制 訂 人 口 政 策 時, 卻 一 直 未 有 將 他 們 納 入 其 中 29. 雖 然 政 府 指 香 港 的 專 上 教 育 普 及 率 已 有 66% 但 事 實 上, 一 年 級 資 助 學 士 學 位 的 學 額 依 然 只 佔 適 齡 人 口 的 18%, 就 算 計 及 非 資 助 的 本 地 學 額, 亦 在 20% 左 右, 較 鄰 近 已 發 展 地 區 或 國 家 為 低 30. 現 時 每 年 約 有 7 萬 名 本 地 學 生 在 海 外 留 學, 當 中 近 七 成 是 供 讀 專 上 教 育, 他 們 的 人 數 等 同 或 超 過 每 年 本 港 從 海 外 吸 納 的 人 才 總 數, 是 本 港 寶 貴 的 人 才 庫 當 局 應 研 究 如 何 吸 引 這 批 本 港 海 外 留 學 生 回 港 7

9 就 人 口 政 策 提 出 的 建 議 31. 為 應 對 人 口 問 題 的 挑 戰, 我 們 分 五 方 面 提 出 共 47 項 建 議, 希 望 當 局 予 以 考 慮 : ( 一 ) 目 標 及 體 制 方 面 的 建 議 政 府 應 重 新 制 定 一 個 可 以 平 衡 經 濟 及 社 會 發 展 的 人 口 政 策 目 標, 當 中 必 須 包 涵 三 個 原 素 : 應 對 人 口 高 齡 化 照 顧 家 庭 需 要 及 港 人 優 先 人 口 政 策 督 導 委 員 會 應 作 為 常 設 的 組 織, 並 獲 取 資 源 設 立 政 策 研 究 及 行 政 支 援 部 門, 以 協 助 委 員 會 規 劃 制 定 及 調 整 人 口 政 策 就 本 港 的 人 口 政 策 目 標 及 政 策 內 容 進 行 諮 詢, 並 因 應 結 果 調 整 人 口 政 策 的 目 標, 以 及 制 定 全 面 而 完 整 的 人 口 政 策 每 兩 至 三 年, 定 期 檢 討 政 策 目 標 及 政 策 落 實 情 況, 以 確 保 政 策 目 標 符 合 社 會 及 經 濟 發 展 的 形 勢, 以 及 政 策 妥 善 執 行 ( 二 ) 應 對 雙 非 孕 婦 來 港 產 子 及 所 衍 生 問 題 的 建 議 若 現 行 行 政 措 施 無 法 阻 止 雙 非 孕 婦 來 港 產 子, 應 透 過 合 適 的 法 律 方 式, 徹 底 解 決 問 題 繼 續 施 行 短 期 措 施 防 止 雙 非 孕 婦 闖 關 研 究 在 深 圳 開 設 港 辦 學 校, 並 接 受 香 港 教 育 當 局 在 教 學 和 管 理 方 面 的 監 督, 包 括 財 務 管 理 方 面 的 監 督 最 終 能 以 港 式 資 助 教 育, 吸 引 內 地 家 長 讓 子 女 留 在 深 圳 就 學, 紓 緩 跨 境 上 學 對 本 地 學 位 的 壓 力 提 升 軟 硬 件, 改 善 母 嬰 健 康 院 服 務 尋 求 內 地 協 助 以 收 集 雙 非 父 母 資 料, 為 政 府 規 劃 人 口 政 策, 以 及 其 他 公 共 政 策, 提 供 更 多 的 資 訊 制 定 政 策 安 排 雙 非 嬰 兒 有 序 來 港 8

10 應 對 人 口 挑 戰 香 港 人 口 政 策 報 告 書 ( 三 ) 鼓 勵 生 育 的 建 議 a. 制 定 育 兒 支 援 政 策 參 考 海 外 的 經 驗, 研 究 向 中 產 及 低 收 入 的 家 庭, 發 放 育 兒 津 貼 將 幼 兒 教 育 納 入 免 費 教 育, 以 落 實 由 幼 兒 階 段 至 高 中 的 15 年 免 費 教 育 並 透 過 各 項 措 施 以 減 輕 父 母 教 育 開 支 的 重 擔 擴 大 社 區 照 顧 幼 兒 托 管 服 務 建 立 家 庭 友 善 工 作 環 境 b. 營 造 一 個 青 年 人 有 能 力 有 信 心 成 家 的 環 境 積 極 推 廣 五 天 工 作 周, 增 加 法 定 假 期 重 建 置 業 階 梯, 全 方 位 協 助 青 年 安 居 透 過 軟 性 宣 傳, 重 塑 重 視 家 庭 及 生 育 的 價 值 觀, 以 平 衡 制 約 結 婚 及 生 育 的 觀 念 c. 提 供 生 育 醫 療 及 福 利 保 障 研 究 增 加 資 助 生 育 輔 助 服 務, 藉 以 增 加 有 意 生 育 婦 女 的 醫 療 資 助, 同 時 鼓 勵 婦 女 再 次 生 育 子 女 落 實 2013 年 公 私 醫 院 零 雙 非 的 決 定, 以 保 障 本 地 孕 婦 優 先 使 用 產 科 服 務 在 保 障 本 地 婦 女 能 優 先 使 用 婦 產 科 服 務 下, 應 為 單 非 孕 婦 提 供 配 額, 以 供 她 們 在 配 偶 陪 同 下, 在 港 分 娩 儘 快 完 成 男 士 侍 產 假 立 法 工 作 9

11 ( 四 ) 應 對 人 口 高 齡 化 的 建 議 a. 提 升 長 者 經 濟 保 障 改 革 高 齡 津 貼 ( 俗 稱 生 果 金 ) 的 安 排, 成 為 分 級 資 助 的 三 級 制 退 休 保 障 養 老 金, 以 補 助 長 者 的 生 活 開 支 完 善 強 積 金 制 度, 並 為 強 積 金 自 願 供 款 提 供 扣 稅 安 排 便 利 長 者 回 內 地 養 老, 包 括 將 廣 東 計 劃 擴 展 至 廣 東 省 以 外 的 其 他 內 地 地 區, 考 慮 將 綜 援 長 者 廣 東 及 福 建 省 養 老 計 劃 擴 展 至 其 他 內 地 省 份, 以 及 為 回 養 長 者 提 供 醫 療 支 援 b. 支 援 及 分 擔 家 庭 照 顧 長 者 的 責 任 推 出 自 願 性 長 期 護 理 保 險, 由 政 府 向 市 民 資 助 部 分 供 款, 並 提 供 供 款 扣 稅 安 排 在 落 實 提 高 長 者 醫 療 券 金 額 至 1,000 元 的 同 時, 亦 應 降 低 年 齡 門 檻 至 65 歲, 並 簡 化 行 政 安 排, 鼓 勵 更 多 醫 生 加 入 計 劃 ; 以 及 放 寬 長 者 藥 物 資 助 政 策 增 建 安 老 院 舍 及 擴 展 社 區 照 顧 服 務 c. 善 用 長 者 的 勞 動 力 設 立 長 者 就 業 基 金, 資 助 企 業 及 機 構 聘 請 長 者 就 業, 或 協 助 企 業 進 行 職 務 再 設 計, 改 善 工 作 間 環 境, 以 吸 納 長 者 再 就 業 為 長 者 重 投 勞 動 市 場 作 支 援, 包 括 向 有 意 工 作 的 長 者 提 供 就 業 資 訊 培 訓 及 輔 導 ; 同 時, 掃 除 長 者 重 投 勞 動 市 場 的 障 礙, 如 勞 工 保 險 的 差 異 及 年 齡 歧 視 等 鼓 勵 各 機 構 及 組 織 舉 辦 長 者 義 工 培 訓 課 程, 並 積 極 吸 納 長 者 義 工, 以 推 動 長 者 參 與 社 會 服 務 10

12 應 對 人 口 挑 戰 香 港 人 口 政 策 報 告 書 ( 五 ) 有 關 提 升 人 口 質 素 及 遷 移 人 口 的 政 策 建 議 a. 提 升 人 口 質 素 增 加 教 育 投 資 佔 本 地 生 產 總 值 的 比 例, 以 進 一 步 提 升 適 齡 人 口 大 學 入 學 率 透 過 提 供 助 學 金 與 貸 款, 鼓 勵 年 輕 人 到 內 地 升 學, 從 而 為 香 港 培 養 更 多 了 解 內 地 市 場 的 人 才 同 時, 爭 取 內 地 大 學 認 可 副 學 位 課 程, 容 許 本 港 副 學 位 畢 業 生 銜 接 內 地 大 學 透 過 優 惠 政 策, 鼓 勵 海 外 名 校 發 展 具 質 素 保 證 的 專 上 教 育 課 程, 或 成 立 私 人 大 學, 以 豐 富 香 港 高 等 教 育 服 務 監 察 私 立 大 學 以 及 自 資 專 上 課 程 的 質 素 b. 吸 納 各 地 人 才 定 期 檢 討 及 優 化 各 項 人 才 計 劃, 以 維 持 政 策 的 吸 引 力 同 時, 定 期 審 視 本 港 經 濟 發 展 的 目 標, 以 及 本 地 人 才 供 應, 以 調 節 各 項 吸 納 人 才 計 劃 建 立 調 查 機 制, 有 系 統 及 持 續 地 收 集 海 外 人 才 的 資 料, 以 便 作 為 調 整 更 新 及 改 變 吸 引 人 才 政 策 的 依 據 修 訂 優 秀 人 才 入 境 計 劃, 以 吸 引 更 多 擁 有 檢 測 和 認 證 環 保 創 新 科 技 文 化 及 創 意 等 產 業 傑 出 成 就 的 人 才 來 港, 配 合 產 業 發 展, 並 帶 動 更 多 的 就 業 機 會 研 究 擴 大 目 前 資 本 投 資 者 入 境 計 劃 准 許 的 投 資 渠 道, 將 投 資 的 資 金 實 質 引 導 至 支 持 香 港 優 勢 產 業 的 發 展 就 本 港 海 外 留 學 生 畢 業 後 發 展 的 模 式 進 行 研 究, 以 釐 清 影 響 他 們 回 流 本 港 發 展 的 因 素, 繼 而 制 定 相 關 的 政 策 以 吸 引 海 外 留 學 生 回 港 發 展 因 應 對 海 外 人 才 的 調 查, 向 他 們 提 供 相 應 的 生 活 支 援, 透 過 改 善 空 氣 質 素 提 升 醫 療 技 術 與 設 備 水 平 完 善 都 市 規 劃 與 建 設, 鼓 勵 多 元 產 業 發 展 等, 將 香 港 建 設 成 吸 引 海 外 人 才 前 來 發 展 的 國 際 都 會 11

13 c. 協 助 新 來 港 人 士 融 入 社 會 研 究 開 放 培 訓 予 準 來 港 人 士, 讓 她 們 能 提 早 準 備 及 接 受 培 訓, 到 單 程 證 申 請 獲 批 後, 即 能 儘 快 投 入 市 場, 融 入 社 會 應 針 對 超 齡 子 女 的 特 點, 提 供 就 業 培 訓 課 程, 並 因 應 本 港 目 前 勞 工 市 場 的 需 要 作 出 培 訓 安 排 透 過 與 內 地 當 局 商 討, 在 現 有 配 額 制 下, 進 一 步 將 分 隔 兩 地 夫 婦 獲 簽 發 單 程 證 的 輪 候 時 間 由 約 4 年 縮 短 至 3 年 或 以 下, 而 分 隔 兩 地 10 年 或 以 上 夫 婦 的 輪 候 時 間 則 可 以 更 短, 藉 此 縮 短 跨 境 家 庭 兩 地 分 隔 的 時 間, 加 快 家 庭 團 聚 建 議 當 局 與 中 央 政 府 商 討, 考 慮 在 批 出 單 程 通 行 證 時, 賦 予 申 請 人 士 適 應 期, 暫 時 保 留 他 們 內 地 戶 籍 兩 年, 期 間 申 請 人 若 不 能 適 應 香 港 生 活, 仍 有 機 會 在 兩 年 內 返 回 內 地 重 新 落 戶 d. 支 援 跨 境 家 庭 建 議 當 局 撥 出 資 源, 委 聘 專 職 的 自 願 機 構 或 社 會 組 織, 增 加 在 內 地 和 香 港 提 供 跨 境 綜 合 家 庭 支 援 服 務, 向 準 備 到 香 港 定 居 和 長 居 內 地 的 港 人 提 供 綜 合 家 庭 服 務 或 社 區 支 援 加 強 支 援 跨 境 學 童 上 學 交 通 安 排 當 局 應 積 極 鼓 勵 港 鐵 向 跨 境 學 童 提 供 票 價 優 惠 或 月 票, 以 減 輕 他 們 的 上 學 交 通 開 支 12

14 應 對 人 口 挑 戰 香 港 人 口 政 策 報 告 書 前 言 1. 人 口 是 一 個 國 家 或 地 區 的 基 本 要 素, 其 數 量 素 質 及 分 布, 關 係 到 國 家 或 地 區 的 發 展 人 口 過 剩, 超 過 一 個 國 家 或 地 區 的 自 然 資 源 及 社 會 承 擔 力, 固 然 會 影 響 該 國 或 地 區 的 發 展 ; 同 樣, 人 口 過 少 或 人 口 結 構 失 衡, 亦 會 衍 生 人 口 高 齡 化 勞 動 力 不 足, 甚 或 勞 動 力 質 素 過 低 等 問 題, 最 終 亦 會 帶 來 種 種 社 會 問 題 和 阻 礙 經 濟 發 展 香 港 地 少 人 多, 天 然 資 源 缺 乏, 人 力 資 源 是 香 港 賴 以 成 功 的 基 礎, 一 套 完 整 的 人 口 政 策, 對 香 港 未 來 的 發 展, 非 常 重 要 2. 概 括 而 言, 人 口 政 策 就 是 要 透 過 一 系 列 的 政 策 工 具, 去 影 響 或 調 節 人 口 變 化 趨 勢 及 預 測, 從 而 達 到 特 定 的 政 策 目 標 而 2003 年 政 府 公 布 的 人 口 政 策 專 責 小 組 報 告 ( 下 稱 : 人 口 政 策 報 告 ) 就 為 本 港 的 人 口 政 策 訂 下 目 標 : 人 口 政 策 是 為 了 致 力 提 高 香 港 人 口 的 總 體 素 質, 以 達 到 發 展 香 港 成 為 知 識 型 經 濟 體 系 和 世 界 級 城 市 的 目 標 而 按 人 口 政 策 報 告 的 建 議, 政 府 應 撥 出 資 源 處 理 人 口 政 策 工 作, 並 每 年 檢 討 有 關 政 策 和 計 劃 的 推 行 情 況, 以 及 每 兩 至 三 年 發 表 報 告 一 次 3. 不 過, 自 2003 年 以 來, 政 府 沒 有 再 就 人 口 政 策 報 告 發 表 檢 討 或 新 報 告 1, 但 2003 年 後 內 地 孕 婦, 特 別 是 配 偶 為 非 香 港 永 久 性 居 民 的 內 地 孕 婦 ( 俗 稱 雙 非 孕 婦 ) 持 續 來 港 產 子, 不 但 對 本 港 醫 療 系 統 造 成 衝 擊, 她 們 所 誕 下 的 嬰 兒 ( 俗 稱 雙 非 嬰 兒 ) 亦 對 本 港 人 口 政 策 的 規 劃 構 成 重 大 不 明 朗 的 因 素 此 外, 隨 著 本 港 戰 後 嬰 兒 潮 一 代 在 未 來 10 年 將 年 屆 退 休 之 齡, 本 港 人 口 高 齡 化 年 5 月 30 日 政 府 公 布 人 口 政 策 督 導 委 員 會 2012 年 進 度 報 告, 但 有 關 報 告 主 要 是 回 應 2010/2011 施 政 報 告 中 特 首 要 求 人 口 政 策 督 導 委 員 會 跟 進 的 兩 大 課 題, 即 內 地 孕 婦 來 港 產 子, 以 及 便 利 長 者 回 內 地 養 老, 而 非 跟 進 2003 年 的 人 口 政 策 報 告 13

15 的 步 伐 將 變 得 明 顯 而 急 速 我 們 認 為 應 對 雙 非 孕 婦 來 港 產 子 雙 非 嬰 兒 來 港 生 活 及 人 口 高 齡 化 問 題 已 到 了 刻 不 容 緩 的 時 候, 故 決 定 就 人 口 政 策 進 行 研 究, 期 望 就 上 述 課 題, 以 及 其 他 涉 及 人 口 政 策 的 問 題 提 出 建 議 4. 本 研 究 報 告 主 要 分 為 四 章, 首 先 會 收 集 及 整 理 本 港 人 口 狀 況 人 口 結 構 及 質 素 等 資 料, 以 展 現 本 港 的 人 口 概 況 及 未 來 的 發 展 趨 勢 要 調 節 人 口 的 發 展 趨 勢 須 有 相 應 的 人 口 政 策 以 作 配 合, 故 第 二 章 將 回 顧 本 港 過 去 調 節 人 口 狀 況 措 施 或 政 策 的 演 變, 以 及 分 析 這 些 措 施 或 政 策 的 得 失 第 三 章 將 按 照 第 一 二 章 的 結 果 進 行 分 析, 以 求 找 出 人 口 發 展 趨 勢 中 需 要 注 意 及 處 理 的 問 題 而 最 後 的 第 四 章, 將 就 涉 及 本 港 人 口 政 策 範 疇 的 問 題 提 出 建 議, 以 供 政 府 及 各 界 參 考 14

16 應 對 人 口 挑 戰 香 港 人 口 政 策 報 告 書 第 一 章 : 香 港 人 口 的 特 徵 與 趨 勢 人 口 增 長 推 算 : 人 口 增 長 趨 於 溫 和 年 底 本 港 的 人 口 為 717 萬 人 據 2011 年 人 口 普 查 由 1981 年 至 2011 年 間, 本 港 的 人 口 共 增 加 了 196 萬 人, 而 期 間 每 5 年 的 平 均 增 長 率 由 1981 年 的 3.3%, 逐 步 下 降 至 2011 年 的 0.6% 回 顧 過 往, 本 港 人 口 增 長 大 致 呈 現 放 緩 的 走 勢 預 測 未 來, 按 照 香 港 人 口 推 算 , 香 港 到 2041 年 人 口 會 增 加 至 847 萬, 即 較 2012 年 底 增 加 近 130 萬 人, 而 自 2011 年 至 2041 年 的 推 算 平 均 年 增 長 率 為 0.6%, 人 口 增 長 速 度 將 持 續 放 緩 ( 詳 見 表 一 ) 而 本 港 人 口 增 長 主 要 是 由 人 口 自 然 增 加 及 淨 遷 入 人 口 增 加 所 帶 動 2 政 府 統 計 處 自 2000 年 8 月 開 始, 採 用 了 居 住 人 口 方 法 編 製 香 港 的 人 口 數 字 香 港 的 居 住 人 口 稱 為 居 港 人 口 居 港 人 口 包 括 常 住 居 民 及 流 動 居 民 常 住 居 民 指 以 下 兩 類 人 士 :( 一 ) 在 統 計 時 刻 前 的 六 個 月 內, 在 港 逗 留 最 少 三 個 月, 又 或 在 統 計 時 刻 後 的 六 個 月 內, 在 港 逗 留 最 少 三 個 月 的 香 港 永 久 性 居 民, 不 論 在 統 計 時 刻 他 們 是 否 身 在 香 港 ; 及 ( 二 ) 於 統 計 時 刻 在 港 的 香 港 非 永 久 性 居 民 至 於 流 動 居 民, 則 指 在 統 計 時 刻 前 的 六 個 月 內, 在 港 逗 留 最 少 一 個 月 但 少 於 三 個 月, 或 在 統 計 時 刻 後 的 六 個 月 內, 在 港 逗 留 最 少 一 個 月 但 少 於 三 個 月 的 香 港 永 久 性 居 民, 不 論 在 統 計 時 刻 他 們 是 否 身 在 香 港 15

17 表 一 : 香 港 人 口 的 實 際 數 字 及 增 長 率 年 中 總 人 口 五 年 間 每 年 平 均 增 長 率 ,402,990 N/A ,109, % ,495, % ,674, % ,412, % ,708, % ,864, % ,071, % 2016* 7,370, % 2021* 7,662, % 2026* 7, 937, % 2031* 8,160, % 2036* 8,337, % 2041* 8,469, % 資 料 來 源 : 政 府 統 計 處 各 次 的 人 口 普 查 * 為 香 港 人 口 推 算 的 推 算 數 字 生 育 率 : 在 偏 低 水 平 徘 徊 2. 香 港 的 總 和 生 育 率, 自 七 十 年 代 起 急 速 下 降, 並 於 1980 年 跌 破 了 每 千 名 婦 女 生 育 2100 名 嬰 兒 的 自 然 更 替 水 平 3, 當 年 每 千 名 婦 女 只 生 育 2047 名 嬰 兒 而 在 過 去 20 多 年 來, 本 港 的 總 和 生 育 率 大 致 呈 現 下 跌 的 趨 勢, 及 至 2003 年 更 跌 至 歷 史 低 位 901 名 總 和 生 育 率 在 近 年 輕 微 回 升,2011 年 的 數 字 為 1189 名 4 而 按 照 香 港 人 口 推 算 的 預 測, 本 港 的 總 和 生 育 率 將 維 持 在 偏 低 的 水 平 ( 詳 見 圖 一 ) 但 不 論 以 2011 年 或 2041 年 的 生 率 育 作 比 較, 本 港 生 育 率 的 數 字 均 低 於 許 多 已 發 展 的 國 家, 如 日 本 瑞 典 澳 洲 英 國 及 美 國 5 3 為 使 人 口 得 以 更 替, 每 名 婦 女 平 均 須 生 育 足 夠 數 目 的 子 女 計 及 出 生 人 口 性 別 數 目 差 距 嬰 兒 / 兒 童 夭 亡 率, 以 及 未 屆 生 育 年 齡 婦 女 的 死 亡 率 等 因 素, 每 千 名 婦 女 一 生 中 生 育 2100 名 子 女 的 總 和 生 育 率 被 視 為 符 合 更 替 水 平 4 政 府 統 計 處 的 臨 時 數 字 5 香 港 人 口 推 算 , 頁 39 及 40 16

18 應 對 人 口 挑 戰 香 港 人 口 政 策 報 告 書 圖 一 :1971 至 2041 年 香 港 總 和 生 育 率 的 變 動 3. 有 學 術 研 究 顯 示, 生 育 率 下 降 由 多 種 社 會 經 濟 現 象 造 成, 包 括 婦 女 教 育 水 平 提 高 遲 婚 不 婚 人 士 比 例 上 升 以 及 越 來 越 多 婦 女 加 入 勞 動 人 口 6 而 香 港 家 庭 計 劃 指 導 會 ( 下 稱 香 港 家 計 會 ) 的 2007 年 香 港 家 庭 計 劃 知 識 態 度 及 實 行 調 查 亦 得 出 類 似 的 結 論, 該 調 查 指 出 : 不 想 生 育 或 再 生 育 的 受 訪 者 表 示, 他 們 的 主 要 顧 慮 是 養 育 孩 子 的 經 濟 負 擔 重 年 紀 大 及 養 育 孩 子 的 責 任 大 等 此 外, 婦 女 教 育 程 度 高 工 作 時 間 長, 都 與 他 們 推 遲 生 育 計 劃 有 關, 甚 至 影 響 生 育 意 願 7 4. 但 須 注 意 的 是 自 2003 年 起, 本 港 的 總 和 生 育 率 自 歷 史 低 位 輕 微 回 升, 而 出 現 這 情 況 的 原 因 除 了 是 30 至 49 歲 的 已 婚 女 性 生 育 率 上 升, 更 主 要 的 原 因 是 內 地 女 性 產 子 數 目 上 升 內 地 孕 婦 來 港 產 子 : 增 幅 顯 著 5. 按 政 府 統 計 處 的 分 類, 內 地 女 性 在 香 港 所 生 的 嬰 兒, 可 分 為 第 一 類 嬰 兒 及 第 二 類 嬰 兒 第 一 類 嬰 兒 是 指 配 偶 為 香 港 永 久 性 居 民 的 內 地 女 性 在 港 所 生 的 嬰 兒, 即 俗 稱 的 單 非 嬰 兒, 其 母 則 俗 稱 單 非 孕 婦 第 二 類 嬰 兒 是 指 配 偶 為 非 香 港 永 久 性 居 民 的 內 地 女 性 在 港 所 生 的 嬰 兒, 即 俗 稱 雙 非 嬰 兒, 其 母 6 Paul S.F. Yip, Joseph Lee 及 Tai Hing Lam 合 著 Barriers to Fertility ; 以 及 澳 洲 人 口 研 究 中 心 ( the Australian Centre for Population Research ) Peter McDonald 著 從 全 球 角 度 看 公 共 政 策 工 具 箱 對 生 育 率 的 影 響 ( The toolbox of public policies to impact on fertility - a global view)

19 則 俗 稱 雙 非 孕 婦 表 二 顯 示 本 地 出 生 的 單 非 嬰 兒 由 2001 年 的 7190 名 持 續 上 升, 及 至 2005 年 達 到 高 位 9879 名, 但 其 後 則 開 始 減 少 至 2011 年 的 6110 名,12 年 間 的 每 年 平 均 數 約 為 7650 名, 數 目 的 變 動 大 致 平 穩, 近 年 則 有 減 少 的 趨 勢 不 過, 雙 非 嬰 兒 卻 由 2000 年 的 709 名, 按 年 增 加 到 2011 年 的 名,12 年 間 上 升 了 50 倍, 計 及 2012 年 的 數 字, 累 計 數 目 超 過 20 萬 名 若 非 政 府 在 2012 年 初 公 布 零 雙 非 政 策, 雙 非 嬰 兒 的 出 生 數 量 極 可 能 會 持 續 增 長 8 表 二 : 政 府 統 計 處 在 香 港 出 生 的 活 產 嬰 兒 數 目 年 份 活 產 嬰 兒 數 目 (a) (b) 本 地 女 性 所 生 的 活 產 嬰 兒 數 目 (b) 由 內 地 女 性 所 生 的 活 產 嬰 兒 數 目 配 偶 為 香 港 配 偶 為 非 香 港 永 久 其 他 (d) 永 久 性 居 民 性 居 民 (c) 小 計 ,134 45,961 7, , ,219 40,409 7, , ,209 39,703 7,256 1, , ,965 36,837 7,962 2, , ,796 36,587 8,896 4, , ,098 37,560 9,879 9, , ,626 39,494 9,438 16, , ,875 43,301 7,989 18, , ,822 45,257 7,228 25,269 1,068 33, ,095 44,842 6,213 29,766 1,274 37, ,584 47,936 6,169 32,653 1,826 40, ,451 51,469 6,110 35,736 2,136 43, # 91,343 58,144 4,698 26,715 1,756 33,199 總 數 877, ,500 96, ,023 10, ,717 (a) 數 字 是 按 事 件 的 發 生 時 間 計 算 某 期 間 內 在 香 港 出 生 的 活 產 嬰 兒 總 數 ( 即 統 計 期 間 內 的 活 產 嬰 兒 ) (b) 數 字 包 括 少 數 由 外 國 女 性 在 香 港 所 生 的 活 產 嬰 兒, 但 與 內 地 女 性 在 香 港 所 生 的 活 嬰 兒 數 目 比 較 屬 微 不 足 道 (c) 包 括 香 港 非 永 久 性 居 民 ( 來 港 少 於 七 年 的 內 地 居 民 ) 及 非 香 港 居 民 (d) 在 出 生 登 記 時, 內 地 母 親 並 沒 有 提 供 嬰 兒 父 親 居 民 身 份 的 資 料 - 沒 有 數 字 # 臨 時 數 字 8 立 法 會 CB(4)679/12-13(03) 號 文 件 附 件 A 18

20 應 對 人 口 挑 戰 香 港 人 口 政 策 報 告 書 死 亡 率 : 穩 步 下 降 6. 隨 著 醫 學 科 技 生 活 水 平 及 環 境 衞 生 的 不 斷 改 善, 香 港 人 口 的 平 均 預 期 壽 命 也 不 斷 延 長, 現 時 香 港 已 位 列 長 壽 之 都 之 一 在 2011 年, 男 性 出 生 時 的 平 均 預 期 壽 命 ( 臨 時 數 字 ) 為 80.5, 而 女 性 則 為 86.7 歲 上 述 數 字 與 許 多 已 發 展 國 家 比 較, 可 謂 有 過 之 而 無 不 及 預 計 到 了 2041 年 本 港 男 性 的 平 均 壽 命 將 延 長 至 84.4 歲, 女 性 更 達 90.8 歲, 屆 時 男 女 的 平 均 壽 命 將 會 較 日 本 瑞 典 英 國 等 國 家 為 長, 甚 至 成 為 全 球 第 一 的 長 壽 之 都 撫 養 比 率 : 隨 高 齡 化 而 提 升 7. 按 照 本 港 生 育 率 偏 低 和 預 期 壽 命 延 長 的 趨 勢, 香 港 人 口 推 算 估 算 到 2029 年 中, 本 港 人 口 中 就 有 1/4 是 65 歲 或 以 上 的 長 者, 人 數 達 204 萬 8. 人 口 高 齡 化 意 味 勞 動 人 口 的 減 少, 而 老 年 撫 養 比 率 亦 隨 之 而 上 升, 但 由 於 本 港 的 生 育 率 持 續 下 降, 以 至 少 年 兒 童 撫 養 比 率 亦 相 應 下 降, 且 較 人 口 高 齡 化 的 速 度 為 快, 因 此, 本 港 的 總 撫 養 比 率 自 70 年 代 起 持 續 下 降, 並 於 2011 創 下 每 千 名 工 作 人 口 撫 養 333 名 受 養 人 口 的 歷 史 低 位 但 按 照 香 港 人 口 推 算 的 推 算, 隨 著 人 口 高 齡 化 加 速, 本 港 的 總 撫 養 比 率 將 開 始 上 升, 而 到 了 2019 年 年 中, 每 千 名 工 作 人 口 需 要 撫 養 約 407 名 受 養 人 口, 而 屆 時 所 謂 的 人 口 窗 口 9 將 會 關 上 ( 詳 見 圖 二 ) 而 現 時 距 2019 年 只 有 約 6 年 的 時 間, 讓 本 港 作 好 準 備 以 應 對 人 口 高 齡 化 的 挑 戰 9 人 口 窗 口 (demographic window) 的 定 義 有 多 種 說 法, 但 一 般 的 構 念 是 指 在 特 定 的 期 間 內 工 作 人 口 佔 人 口 的 主 要 部 分, 由 於 勞 動 力 充 沛, 而 勞 動 人 口 的 負 擔 較 低, 因 而 能 為 推 動 經 濟 發 展 提 供 機 會 而 聯 合 國 的 定 義 是 當 15 歲 以 下 人 口 低 於 30%, 而 65 或 以 上 人 口 低 於 15% 時, 就 是 處 於 人 口 窗 口 期 而 香 港 可 持 續 發 展 委 員 會 則, 將 總 撫 養 比 率 低 於 400 的 時 期, 定 義 為 人 口 窗 口 時 期, 當 時 推 算 香 港 的 人 口 窗 口 期 為 1997 年 至 2019 年 而 本 文 將 採 用 可 持 續 發 展 委 員 會 的 定 義 19

21 圖 二 :1970 年 至 2041 年 撫 養 比 率 的 變 化 人 口 遷 入 : 輸 入 人 才 計 劃 與 單 程 證 制 度 9. 除 了 出 生 及 死 亡 外, 人 口 總 量 轉 變 的 另 一 元 素 就 是 人 口 遷 移, 而 香 港 是 一 個 移 民 城 市, 歷 史 上 人 口 的 增 長 主 要 亦 是 由 外 來 人 口 所 帶 動 人 口 遷 移 對 於 調 節 人 口 結 構, 以 及 維 持 城 市 的 活 力 及 經 濟 動 力, 起 著 關 鍵 的 作 用 現 時, 本 港 設 有 多 項 引 進 內 地 及 海 外 人 才 的 計 劃 ( 有 關 各 項 輸 入 人 才 計 劃 及 安 排 的 數 字 詳 見 表 三 ), 這 些 計 劃 每 年 為 本 港 吸 納 約 4 萬 多 名 海 內 外 人 才 及 其 家 屬, 當 中 以 按 一 般 就 業 政 策 來 港 的 人 士 居 多 10. 本 港 對 於 輸 入 技 術 或 專 業 人 才, 一 般 是 沒 有 行 業 限 制 此 外, 除 優 秀 人 才 入 境 計 劃 設 有 配 額 外, 一 般 吸 引 人 才 來 港 的 計 劃 亦 沒 有 設 定 配 額 而 2003 年 10 月 推 行 的 資 本 投 資 者 入 境 計 劃 則 主 要 是 為 吸 引 投 資 者 而 設 而 這 些 計 劃 的 申 請 人 獲 批 准 後, 一 般 可 以 申 請 家 屬 來 港 以 下 為 各 項 吸 引 人 才 及 投 資 者 的 計 劃 簡 介 20

22 應 對 人 口 挑 戰 香 港 人 口 政 策 報 告 書 來 港 就 業 a. 一 般 就 業 政 策 現 時 有 意 來 港 發 展 的 海 外 人 士, 只 須 辦 理 最 基 本 的 入 境 手 續, 便 可 獲 准 來 港 到 港 後 他 們 可 以 按 照 一 般 就 業 政 策 申 請 僱 傭 工 作 簽 證, 留 港 就 業 而 一 般 就 業 政 策 的 申 請 準 則 如 下 : (i) 沒 有 保 安 理 由 拒 絕 申 請, 而 申 請 人 亦 沒 有 任 何 已 知 的 嚴 重 犯 罪 記 錄 ; (ii) 申 請 人 具 有 良 好 教 育 背 景, 通 常 指 持 有 學 士 學 位, 但 在 特 殊 情 況 下, 具 備 良 好 的 技 術 資 格 經 證 明 的 專 業 能 力 及 / 或 備 有 文 件 證 明 的 有 關 經 驗 和 成 就, 亦 可 接 受 ; (iii) 確 實 有 該 職 位 空 缺 ; (iv) 申 請 人 須 已 確 實 獲 得 聘 用, 而 從 事 的 工 作 須 與 其 學 歷 或 工 作 經 驗 有 關, 並 且 不 能 輕 易 覓 得 本 地 人 擔 任 ; 以 及 (v) 薪 酬 福 利 ( 包 括 入 息 住 屋 醫 療 和 其 他 附 帶 福 利 ) 須 與 當 時 本 港 專 才 的 市 場 薪 酬 福 利 大 致 相 同 而 持 有 中 國 護 照 而 居 於 海 外 的 中 國 公 民, 如 符 合 上 述 準 則 及 一 般 入 境 規 定, 並 符 合 以 下 條 件, 可 根 據 一 般 就 業 政 策 申 請 來 港 就 業 : (i) (ii) 申 請 人 已 在 海 外 擁 有 永 久 性 居 民 身 份 ; 或 申 請 人 在 緊 接 申 請 前 已 在 海 外 居 住 不 少 於 一 年 ( 海 外 是 指 中 國 內 地 澳 門 特 別 行 政 區 及 香 港 特 區 以 外 的 國 家 或 地 區 ), 而 且 申 請 是 從 海 外 遞 交 根 據 一 般 就 業 政 策 獲 准 來 港 就 業 的 人 士, 可 在 其 逗 留 期 限 屆 滿 前 四 星 期 內, 申 請 延 長 逗 留 期 限 以 便 在 港 工 作 如 申 請 獲 得 批 准, 申 請 人 的 延 長 逗 留 期 限 通 常 會 以 年 的 模 式 或 根 據 其 僱 傭 合 約 的 有 效 期 限 ( 以 較 短 者 為 準 ) 批 出 在 一 般 就 業 政 策 下, 申 請 人 若 獲 批 准 居 港 連 續 七 年 後, 可 申 請 成 為 永 久 性 居 民 21

23 10 b. 輸 入 內 地 人 才 計 劃 輸 入 內 地 人 才 計 劃 於 2003 年 7 月 推 出, 目 標 是 吸 引 合 資 格 的 內 地 優 秀 人 才 和 專 業 人 才 來 港 工 作, 以 滿 足 本 港 的 人 力 資 源 需 求, 提 高 香 港 在 全 球 化 市 場 的 競 爭 力 計 劃 沒 有 行 業 限 制, 並 容 許 公 司 內 部 調 派 高 級 管 理 人 員 及 專 業 人 才 到 港 工 作 計 劃 也 適 用 於 輸 入 藝 術 文 化 體 育, 以 至 飲 食 界 的 優 才 和 專 才, 以 鞏 固 香 港 作 為 亞 洲 國 際 都 會 的 地 位 獲 准 來 港 的 內 地 人 才 可 以 申 請 受 養 人 來 港, 若 入 境 處 信 納 申 請 人 有 經 濟 能 力 維 持 自 己 和 受 養 人 在 港 的 生 活, 便 會 批 准 申 請 人 如 符 合 連 續 居 港 七 年 的 規 定, 可 申 請 成 為 永 久 性 居 民 c. 優 秀 人 才 入 境 計 劃 優 秀 人 才 入 境 計 劃 於 2006 年 6 月 28 日 實 施 這 是 一 項 設 有 配 額 並 採 用 計 分 制 的 移 民 吸 納 計 劃, 旨 在 吸 引 內 地 和 海 外 的 高 技 術 人 才 或 優 才 來 港 定 居, 藉 以 提 升 香 港 在 全 球 化 市 場 的 競 爭 力 有 別 於 輸 入 內 地 人 才 計 劃, 獲 批 准 的 申 請 人 毋 須 在 來 港 定 居 前 先 獲 得 本 地 僱 主 聘 用, 並 可 根 據 現 行 的 受 養 人 政 策, 申 請 帶 同 其 配 偶 及 18 歲 以 下 未 婚 及 受 養 的 子 女 來 港 所 有 申 請 人 必 須 首 先 符 合 基 本 資 格 的 要 求, 才 可 根 據 計 劃 所 設 兩 套 計 分 制 度 的 其 中 一 套 獲 取 分 數, 與 其 他 申 請 人 競 爭 配 額 兩 套 計 分 制 度 分 別 是 綜 合 計 分 制 和 成 就 計 分 制 獲 批 准 的 申 請 人 一 般 可 先 獲 准 在 港 逗 留 12 個 月 在 該 12 個 月 逗 留 期 限 屆 滿 前, 根 據 本 計 劃 獲 准 來 港 的 人 士 必 須 證 明 他 們 已 採 取 來 港 定 居 的 步 驟 在 香 港 居 住, 例 如 已 找 到 有 實 質 報 酬 的 工 作 或 已 建 立 業 務, 才 會 獲 准 延 期 逗 留 至 於 根 據 成 就 計 分 制 獲 准 來 港 的 人 士, 入 境 處 如 信 納 申 請 人 有 經 濟 能 力 維 持 自 己 和 受 養 人 在 港 的 生 活, 便 會 批 准 其 延 期 逗 留 申 請 11 d. 非 本 地 畢 業 生 留 港 / 回 港 就 業 安 排 有 關 安 排 於 2008 年 5 月 19 日 推 出, 以 吸 引 非 本 地 畢 業 生 留 港 及 回 港 工 作, 從 而 提 升 香 港 的 人 力 資 源 和 競 爭 力, 以 及 加 強 香 港 對 非 本 地 學 生 的 吸 引 力 10 當 局 在 推 行 輸 入 內 地 人 才 計 劃 前 曾 分 別 推 出 過 輸 入 優 秀 人 才 計 劃 (1999 年 至 2003 年 ) 及 輸 入 內 地 專 業 人 才 計 劃 (2001 年 至 2003 年 ) 以 吸 引 內 地 人 才 來 港, 但 這 兩 項 計 劃 成 效 一 般, 兩 個 計 劃 在 年 6 月 底 結 束 時 分 別 只 批 出 283 及 319 宗 申 請 11 在 推 行 該 安 排 前, 當 局 曾 於 2001/02 年 度 推 出 輸 入 在 大 學 教 育 資 助 委 員 會 資 助 院 校 取 得 學 士 學 位 或 以 上 程 度 的 內 地 學 生 來 港 就 業 安 排, 而 舊 安 排 在 推 行 七 個 年 度 內 共 審 批 出 1821 個 申 請 22

24 應 對 人 口 挑 戰 香 港 人 口 政 策 報 告 書 非 本 地 畢 業 生 是 指 來 自 香 港 以 外 而 在 香 港 修 讀 經 本 地 評 審 全 日 制 課 程 而 獲 得 學 位 或 更 高 資 歷 的 人 士 非 本 地 畢 業 生 如 在 畢 業 日 期 ( 即 畢 業 證 書 所 載 日 期 ) 起 計 的 六 個 月 內 遞 交 申 請 留 港 工 作, 均 屬 於 應 屆 非 本 地 畢 業 生 類 別 他 們 毋 須 在 提 出 申 請 時 已 覓 得 工 作 回 港 非 本 地 畢 業 生 是 指 在 畢 業 日 期 起 計 的 六 個 月 後 遞 交 申 請 的 人 士 他 們 須 在 提 出 申 請 時 先 獲 得 聘 用 只 要 受 僱 從 事 的 工 作 通 常 是 由 學 位 持 有 人 擔 任, 以 及 薪 酬 福 利 條 件 達 到 市 場 水 平, 有 關 申 請 便 會 獲 得 考 慮 成 功 申 請 人 士 如 能 符 合 一 般 入 境 規 定, 可 獲 准 留 港 12 個 月, 而 不 受 其 他 逗 留 條 件 限 制 他 們 在 獲 准 逗 留 期 間 可 自 由 從 事 及 轉 換 工 作, 毋 須 事 先 取 得 入 境 處 的 批 准 他 們 可 根 據 現 行 有 關 受 養 人 的 政 策 申 請 帶 同 其 配 偶 及 18 歲 以 下 未 婚 的 受 養 子 女 來 港 居 住 如 他 們 其 後 仍 按 上 文 所 述 條 件 受 聘 工 作, 便 可 申 請 延 長 逗 留 期 限 投 資 移 民 e. 資 本 投 資 者 入 境 計 劃 資 本 投 資 者 入 境 計 劃 於 2003 年 10 月 開 始 實 施 這 計 劃 的 目 的 是 讓 那 些 把 不 少 於 650 萬 元 的 資 金 投 資 於 本 港 的 獲 許 投 資 資 產, 但 不 會 在 港 參 與 經 營 任 何 業 務 的 資 本 投 資 者 來 港 居 留 投 資 者 可 從 准 許 投 資 資 產 類 別 中 選 擇 投 資 項 目 而 毋 須 開 辦 或 合 辦 業 務 其 他 類 別 f. 以 受 養 人 身 份 來 港 的 安 排 本 港 的 入 境 政 策 容 許 符 合 資 格 的 人 士 以 受 養 人 身 份 來 港 依 靠 在 港 居 住 的 近 親 視 乎 保 證 人 在 港 的 居 留 身 份, 合 資 格 的 受 養 人 包 括 受 養 配 偶 18 歲 以 下 未 婚 受 養 子 女 及 60 歲 或 以 上 受 養 父 母 為 受 養 人 簽 證 申 請 作 保 證 的 人 士 包 括 香 港 永 久 性 居 民, 以 及 按 資 本 投 資 者 入 境 計 劃 或 優 秀 人 才 入 境 計 劃 來 港 來 港 就 業 ( 外 籍 家 庭 傭 工 及 根 據 輸 入 勞 工 計 劃 獲 准 來 港 工 作 的 外 地 勞 工 除 外 ) 或 來 港 在 高 等 教 育 院 校 就 讀 全 日 制 課 程 的 非 永 久 性 香 港 居 民 受 養 人 來 港 政 策 的 一 個 重 要 考 慮 因 素, 是 受 養 人 須 依 靠 保 證 人 供 養 保 證 人 必 須 有 能 力 在 港 為 其 受 養 人 提 供 遠 高 於 基 本 水 平 的 生 活 和 合 適 的 居 所 23

25 表 三 :00/01 年 度 至 09/10 年 度, 各 類 簽 證 及 安 排 的 統 計 數 字 簽 證 / 入 境 許 可 證 00/01 01/02 02/03 03/04 04/05 05/06 06/07 07/08 08/09 09/10 總 數 一 般 就 業 政 策 19,432 17,732 17,270 15,989 19,689 21,080 22,636 26,344 22,815 22, ,267 輸 入 內 地 人 才 計 劃 資 本 投 資 者 入 境 計 劃 ,304 3,653 4,147 5,296 6,297 6,552 6,718 34, ,717 2,919 6,689 優 秀 人 才 入 境 計 劃 ,572 非 本 地 畢 業 生 留 港 / 回 港 就 業 安 排 ,124 3,398 6,522 受 養 人 簽 證 13,967 13,955 13,271 11,966 13,644 15,064 17,062 20,593 20,691 24, ,703 總 數 33,399 31,687 30,541 30,327 37,265 40,623 45,567 54,433 55,559 60, ,720 持 前 往 港 澳 通 行 證 來 港 定 居 11. 長 久 以 來, 持 前 往 港 澳 通 行 證 ( 俗 稱 單 程 證 ) 來 港, 是 內 地 居 民 進 入 本 港 合 法 定 居 的 主 要 途 徑 現 時, 內 地 居 民 如 欲 來 港 定 居, 須 先 向 其 內 地 戶 籍 註 冊 地 的 公 安 機 關 申 領 單 程 證 目 前 的 單 程 證 配 額 為 每 天 150 個,60 個 分 配 予 持 有 居 留 權 證 明 書 的 人 士 ;30 個 給 分 隔 10 年 或 以 上 的 配 偶 與 隨 行 子 女 ; 以 及 60 個 給 其 他 類 別 的 申 請 人, 包 括 分 隔 少 於 10 年 的 配 偶 與 隨 行 子 女 內 地 無 人 撫 養 而 需 來 港 投 靠 親 屬 的 兒 童 來 港 照 顧 年 老 無 依 父 母 的 人 士, 及 在 內 地 無 人 供 養 而 需 要 來 港 投 靠 親 屬 的 長 者 自 2000 年 至 2011 年, 除 了 2005 年 用 盡 每 日 150 名 配 額 外, 其 他 年 份 均 有 餘 額 而 這 12 年 間, 共 有 人 持 單 程 證 來 港, 平 均 每 年 為 人 ( 相 關 數 字 詳 見 表 四 ) 12. 不 過, 值 得 注 意 的 是,2012 年 持 單 程 證 來 港 的 人 士 大 幅 回 升 至 人, 較 2011 年 增 加 人 或 26 %, 亦 非 常 接 近 每 日 150 名 額 的 每 年 總 人 數 上 限 這 次 回 升, 相 信 與 內 地 2011 年 4 月 1 日 起 批 准 超 齡 子 女 來 港 有 關, 因 為 保 安 局 從 內 地 當 局 獲 得 的 數 字 顯 示, 自 2011 年 4 月 1 日 至 12 月 31 日 共 有 5335 名 超 齡 子 女 獲 批 單 程 證, 而 2012 年 全 年 則 有 名 超 齡 子 女 獲 批 來 港 定 居 12, 較 2011 年 多 出 宗, 此 與 上 述 單 程 證 總 數 的 增 幅 相 若 12 保 安 局 回 覆 立 法 會 2012 年 1 月 18 日 及 12 月 5 日 書 面 質 詢 的 回 覆 24

26 應 對 人 口 挑 戰 香 港 人 口 政 策 報 告 書 而 截 至 2012 年 10 月 底, 內 地 當 局 接 獲 宗 超 齡 子 女 來 港 定 居 的 申 請, 若 扣 除 已 批 出 的 宗 申 請, 相 信 還 有 約 宗 申 請 正 在 輪 候 審 批 來 港 13. 有 關 受 理 審 批 及 簽 發 單 程 證 雙 程 證 及 赴 港 簽 注 的 事 宜, 是 由 內 地 當 局 按 內 地 法 律 政 策 及 行 政 法 規 所 釐 訂, 而 內 地 當 局 自 1997 年 5 月 起 實 施 打 分 制, 用 以 審 定 申 請 人 的 資 格 及 赴 港 定 居 的 次 序 除 居 權 證 持 有 人 外, 審 批 單 程 證 申 請 的 主 要 考 慮 因 素 包 括 分 隔 年 期 及 申 請 人 或 其 居 港 親 人 的 年 齡 表 四 : 持 單 程 證 來 港 人 士 數 字 (2000 年 至 2010 年 9 月 ) * 類 別 / 年 份 (1-9 月 ) 居 留 權 證 明 書 持 有 人 ( 每 日 60 個 配 額 ) (72) (80) (46) (37) (28) (19) (15) (12) (12) (14) (14) 分 隔 10 年 或 以 上 的 配 偶 配 偶 及 隨 行 子 女 (36) (9) (8) (11) (8) (4) (2) (2) (2) (2) (1) ( 每 日 30 個 配 額 ) 子 女 (1) (1) (1) (2) (2) (1) (1) (1) (1) (1) (1) 其 他 類 別 ( 每 日 60 個 配 額 ) 配 偶 (a) 分 隔 少 於 10 年 的 配 偶 及 隨 行 子 女 (34) (41) (48) (70) (48) (86) (76) (48) (62) (84) (74) 子 女 (1) (3) (4) (8) (5) (27) (42) (17) (23) (22) (20) (d) 其 他 ** 該 年 總 計 (14) (14) (18) (19) (13) (13) (13) (13) (14) (11) (11) (157) (147) (124) (147) (104) (151) (148) (93) (114) (133) (121) * 數 字 據 入 境 處 於 羅 湖 出 入 境 管 制 站 收 集 編 成, 出 自 立 法 會 文 件 CB(2)718/11-12(02) ( ) 數 字 為 每 日 抵 港 平 均 人 數, 不 足 一 人 亦 作 一 人 ** 包 括 內 地 無 人 撫 養 而 需 來 港 投 靠 親 屬 兒 童 來 港 照 顧 年 老 無 依 父 母 的 人 士, 及 在 內 地 無 人 供 養 而 需 要 來 港 投 靠 親 屬 的 長 者 25

27 輸 入 勞 工 14. 除 了 各 項 吸 引 海 內 外 專 才 及 投 資 者 的 計 劃 單 程 證 制 度 外, 本 港 每 年 亦 從 外 地 輸 大 量 的 勞 動 力, 當 中 主 要 是 外 籍 家 庭 傭 工, 以 及 透 過 補 充 勞 工 計 劃 輸 入 的 外 勞 而 不 過, 由 於 他 們 受 到 居 留 條 件 的 限 制, 並 不 能 獲 得 本 港 永 久 性 居 民 的 身 份, 故 本 報 告 不 會 討 論 涉 及 這 部 份 的 人 口 議 題 人 口 移 出 : 定 居 內 地 與 海 外 升 學 移 居 外 地 15. 移 居 外 地, 不 論 長 期 或 短 期 都 是 導 致 本 港 人 口 減 少 的 重 要 因 素, 而 一 般 情 況 下, 人 口 外 遷 意 味 著 人 才 勞 動 力 及 稅 收 的 流 失, 但 另 一 方 面, 只 要 移 居 人 口 能 與 本 港 保 持 一 定 的 聯 繫, 亦 能 透 過 其 外 地 的 人 際 網 絡 貿 易 關 係, 帶 動 本 港 經 濟 的 發 展 不 過, 隨 著 九 七 回 歸 的 不 明 朗 因 素 成 為 過 去, 本 港 移 居 外 國 的 人 數 已 大 幅 減 少 相 對 而 言, 隨 著 本 港 與 內 地 的 聯 繫 日 漸 緊 密, 漸 漸 多 了 香 港 居 民 遷 往 內 地, 特 別 是 在 珠 三 角 地 區 居 住 工 作 或 退 休 年 7 至 9 月, 政 府 統 計 處 進 行 了 第 二 次 居 住 或 長 期 逗 留 在 中 國 內 地 的 香 港 居 民 的 特 徵 調 查, 估 計 當 時 約 有 港 人 於 內 地 居 住 或 長 期 逗 留 ( 居 內 地 港 人 ) 是 次 調 查 與 2004 年 的 首 次 調 查 比 較, 人 數 上 升 了 5.9 %, 或 增 加 了 人 17. 在 該 50 多 萬 名 居 內 地 港 人 中, 大 部 分 (71.3%) 為 男 性 ; 另 外, 約 67.0% 為 已 婚 人 士 他 們 在 內 地 居 留 的 主 要 原 因 為 工 作 (41.8%); 其 次 為 與 內 地 親 人 團 聚 (18.0%) 大 部 分 (82.8%) 居 內 地 港 人 通 常 在 廣 東 省 內 居 住 而 在 名 15 歲 及 以 上 的 居 內 地 港 人 中, 逾 半 (63.3%) 為 從 事 經 濟 活 動 人 士 18. 調 查 估 計 在 50 多 萬 名 居 內 地 港 人 中 有 約 名 子 女, 當 中 大 部 分 (78.0%) 於 香 港 出 生 而 這 批 為 數 約 22 萬 的 居 內 地 港 人 子 女, 大 部 分 (81.4%) 於 訪 問 時 在 香 港 居 住 19. 此 外, 調 查 又 顯 示, 在 50 多 萬 名 居 內 地 港 人 中 有 約 名 配 偶, 他 們 以 女 性 居 多 (74.2%), 而 他 們 大 部 份 (77.8%) 於 訪 問 時 居 於 香 港 26

28 應 對 人 口 挑 戰 香 港 人 口 政 策 報 告 書 到 海 外 升 學 20. 除 了 到 外 地 工 作 退 休 外, 到 外 地 留 學, 亦 會 影 響 本 港 的 遷 移 人 口 數 量, 而 每 年 本 港 有 不 少 青 年 人 及 學 童 往 外 地 升 學 不 過, 由 於 當 局 沒 有 全 面 掌 握 這 方 面 的 數 字, 故 這 部 分 主 要 參 考 政 府 統 計 處 不 定 期 的 主 題 調 查 統 計 數 據 年 11 月 至 2010 年 2 月 間, 政 府 統 計 處 進 行 了 一 項 在 香 港 以 外 地 方 就 讀 的 香 港 學 生 的 調 查 該 調 查 顯 示, 在 調 查 期 間 約 有 名 25 歲 及 以 下 的 香 港 學 生 正 在 海 外 就 讀 為 期 一 年 及 以 上 的 課 程 同 時 間, 約 有 名 25 歲 及 以 下 的 香 港 學 生 打 算 在 統 計 後 5 年 內 出 外 留 學 相 較 於 2002 年 的 同 類 調 查, 顯 示 當 年 有 約 名 港 生 在 海 外 留 學, 兩 次 調 查 的 學 生 人 數 差 距 不 大 不 過, 相 較 2002 年 時 的 人 數 約 為 人 打 算 5 年 內 出 外 留 學, 今 次 調 查 卻 顯 示 準 備 出 外 留 學 的 人 數 只 有 人, 有 較 明 顯 的 減 幅, 這 或 許 與 近 年 港 元 轉 弱, 而 導 致 海 外 留 學 的 費 用 上 升 有 關 而 是 次 調 查 顯 示, 這 批 學 生 留 學 的 主 要 目 的 地 依 次 分 別 為 : 英 國 (25.9%) 澳 洲 (23. 7%) 美 國 (19.6 %) 中 國 內 地 (9.2%) 加 拿 大 (8.9%) 及 其 他 (12.7%) 而 相 對 於 2002 年 的 調 查, 到 中 國 內 地 留 學 的 人 數 只 佔 4.1%, 今 次 調 查 有 明 顯 的 上 升, 這 與 近 年 內 地 經 濟 發 展 息 息 相 關 勞 動 人 口 推 算 : 呈 下 降 趨 勢 23. 儘 管 本 港 的 人 口 至 2041 年 大 致 維 持 上 升 趨 勢, 當 中 由 2012 年 至 2041 年, 人 口 將 由 713 萬 增 至 847 萬, 增 長 約 18.8% 不 過, 根 據 政 府 統 計 處 2012 年 至 2041 年 勞 動 人 口 推 算 14, 本 港 在 2012 年 至 2041 年 之 間, 勞 動 人 口 卻 由 349 萬 下 降 至 340 萬, 呈 現 輕 微 的 負 增 長 顯 示 勞 動 人 口 的 增 長 不 僅 較 整 體 人 口 增 長 率 低, 兩 者 的 變 化 趨 勢 更 呈 現 背 馳 的 走 勢 13 尚 學 堂 國 際 升 學 服 務 中 心 總 經 理 盧 國 昌 說, 近 年 英 美 澳 紐 等 港 人 熱 門 留 學 國 家 貨 幣 匯 率 急 升, 當 中 又 以 澳 元 紐 元 匯 率 升 幅 最 勁, 以 澳 洲 為 例,2002 年 1 澳 元 兌 4.2 港 元,2010 年 已 飈 升 至 1 澳 元 兌 7.7 港 元, 升 幅 逾 八 成 他 補 充, 加 上 當 地 每 年 通 脹 學 校 加 學 費 等 因 素, 令 留 學 費 用 急 增, 只 有 高 收 入 的 家 庭 才 能 負 擔 明 報,2011 年 1 月 14 日 14 所 有 在 本 報 告 提 及 2012 年 至 2041 年 勞 動 人 口 推 算 的 人 口 數 字 均 不 包 括 外 籍 家 庭 傭 工 的 人 數 27

29 24. 而 按 照 政 府 統 計 處 2012 年 至 2041 年 勞 動 人 口 推 算, 勞 動 人 口 呈 單 向 下 降 的 主 因 為 : a. 人 口 高 齡 化 以 致 長 者 佔 15 歲 及 以 上 人 口 的 比 例 上 升 ; b. 主 要 工 作 年 齡 人 口, 即 25 至 59 歲 人 口, 佔 15 歲 及 以 上 人 口 的 比 例 下 降 ; c. 女 性 人 口 佔 15 歲 及 以 上 人 口 的 比 例 將 會 上 升, 而 傳 統 女 性 的 勞 動 參 與 率 較 男 性 為 低 25. 值 得 注 意 的 是, 儘 管 女 性 的 勞 動 參 與 率 近 年 已 有 所 上 升, 不 過, 由 於 人 口 高 齡 化 的 趨 勢, 整 體 女 性 勞 動 人 口 參 與 率 在 2012 年 至 2041 年 整 段 推 算 年 間 將 持 續 下 降, 由 2012 年 的 49.5% 下 降 至 2041 年 的 42.8% 人 口 的 質 素 : 教 育 水 平 持 續 提 升 26. 根 據 2003 年 政 府 的 人 口 政 策 文 件, 當 局 分 別 以 教 育 水 平 及 工 作 人 口 技 術 水 平 來 衡 量 本 港 的 人 口 質 素 而 根 據 最 新 的 人 口 普 查 顯 示, 在 2011 年, 本 港 約 有 59.4% 具 有 高 中 / 預 科 或 以 上 的 學 歷, 約 有 18% 的 人 口 擁 有 學 位 的 教 育 水 平 這 些 數 字 均 較 2003 年 人 口 政 策 文 件 內 所 載 2001 年 的 數 字 為 高, 當 年 擁 有 高 中 學 歷 及 學 位 學 歷 的 人 口 比 率 分 別 只 有 52% 及 13% 27. 行 政 長 官 在 2000 年 施 政 報 告 中 提 出, 為 配 合 知 識 型 經 濟 的 需 要, 政 府 會 在 十 年 內, 將 高 中 畢 業 生 可 以 接 受 高 等 教 育 的 比 率 由 2000 年 的 30%, 提 升 至 60% 在 2005/06 學 年, 有 機 會 接 受 專 上 教 育 的 適 齡 學 生 其 實 已 達 66% 15, 可 謂 提 早 達 標 不 過, 適 齡 學 生 入 讀 政 府 資 助 本 地 學 士 學 位 的 比 率 則 多 年 內 只 維 持 在 約 18% 的 水 平 15 專 上 教 育 發 展 : 幾 個 值 得 思 考 的 問 題, 教 育 統 籌 局 首 席 助 理 秘 書 長 李 佩 詩,2006 年 3 月 26 日 28

30 應 對 人 口 挑 戰 香 港 人 口 政 策 報 告 書 人 力 供 與 求 : 同 步 增 長 供 求 平 衡 28. 另 一 方 面, 根 據 2012 年 4 月 政 府 的 2018 年 人 力 資 源 推 算 報 告,2010 年 至 2018 年 期 間, 本 地 人 力 供 應 及 教 育 程 度 預 計 會 進 一 步 提 高 香 港 本 地 人 力 供 應 預 計 會 由 2010 年 的 342 萬 人, 增 至 2018 年 的 358 萬 人, 年 均 增 長 率 為 0.6% 本 地 女 性 人 力 供 應 預 計 會 較 男 性 增 長 更 快, 由 2010 年 的 148 萬 人, 增 至 2018 年 的 167 萬 人, 年 均 增 長 率 為 1.5% 同 期, 女 性 人 力 供 應 佔 本 地 整 體 人 力 供 應 的 比 例, 預 計 會 由 43.3% 增 至 46.7% 30. 就 教 育 程 度 而 言, 預 計 在 2010 年 至 2018 年 期 間, 除 初 中 及 以 下 和 高 中 兩 個 較 低 學 歷 的 組 別 外, 本 地 各 級 教 育 程 度 的 人 力 供 應 均 會 增 加 預 計 擁 有 研 究 院 程 度 的 人 力 供 應 增 長 最 快, 由 2010 年 的 人 增 至 2018 年 的 人, 年 均 增 長 率 為 7.1%, 但 同 期 擁 有 初 中 及 以 下 程 度 的 人 力 供 應 會 減 少, 由 人 降 至 人, 年 均 下 降 率 為 -3.0%; 擁 有 高 中 程 度 的 人 力 供 應 則 會 由 人 下 降 至 人, 年 均 下 降 率 為 -0.1%( 詳 見 下 表 五 ) 表 五 :2010 年 及 2018 年 按 教 育 程 度 劃 分 的 本 地 人 力 供 應 教 育 程 度 2010 年 實 際 人 力 供 應 2018 年 人 力 供 應 推 算 2010 年 至 2018 年 的 推 算 變 動 推 算 年 均 變 動 (2010 年 至 2018 年 ) 人 數 % 人 數 % 人 數 % 初 中 及 以 下 1,017, , , 高 中 1,314, ,303, , 技 工 12, , , 技 術 員 111, , , 副 學 位 175, , , 學 士 學 位 633, , , 研 究 院 155, , , 所 有 程 度 3,420, ,582, , 不 包 括 外 籍 家 庭 傭 工 29

31 年 整 體 人 力 需 求 達 328 萬 人, 預 計 到 2018 年 會 增 至 360 萬 人, 年 均 增 長 率 為 1.1% 預 期 2010 年 至 2018 年 期 間, 金 融 服 務 ( 年 均 增 長 率 為 2.5%) 建 造 (1.9%) 及 資 訊 及 通 訊 (1.9%) 這 三 個 經 濟 行 業 的 人 力 需 求 增 長 最 快 預 計 同 期 製 造 ( 年 均 下 降 率 為 -3.1%) 及 農 業 漁 業 及 採 石 (-2.6%) 等 行 業 的 就 業 人 數 則 會 減 少 年 人 力 資 源 推 算 報 告 在 比 較 人 力 供 應 推 算 和 人 力 需 求 推 算 的 結 果 後, 得 出 2018 年 人 力 資 源 供 求 差 額 預 計 初 中 及 以 下 教 育 程 度 會 出 現 約 為 8500 人 的 輕 微 人 力 過 剩, 初 中 以 上 至 副 學 位 之 間 的 各 級 教 育 程 度 會 出 現 人 的 人 力 短 缺 情 況, 而 學 士 學 位 及 以 上 程 度 的 人 力 供 求 則 大 致 平 衡, 只 略 為 短 缺 500 人 預 計 本 地 整 體 人 力 供 應 會 稍 低 於 整 體 人 力 需 求 ( 詳 見 表 六 ) 表 六 : 按 總 體 教 育 程 度 劃 分 的 2018 年 人 力 資 源 供 求 差 額 推 算 教 育 程 度 2018 年 人 力 供 應 推 算 (a) 2018 年 人 力 需 求 推 算 (b) 2018 年 人 力 供 求 差 額 推 算 (c ) = (a) -(b) 初 中 及 以 下 795, ,700 +8,500 高 中 技 工 技 術 1,732,700 1,754,600-22,000 員 及 副 學 位 學 士 學 位 及 以 上 1,054,600 1,055, 總 計 3,582,400 3,596,400-14, 不 包 括 外 籍 家 庭 傭 工 30

32 應 對 人 口 挑 戰 香 港 人 口 政 策 報 告 書 第 二 章 : 香 港 的 人 口 政 策 回 顧 33. 在 2003 年 2 月 政 府 人 口 政 策 專 責 小 組 發 表 人 口 政 策 報 告 之 前, 本 港 除 了 一 些 零 碎 的 人 口 調 節 措 施 外, 一 直 沒 有 制 訂 一 套 完 整 的 人 口 政 策, 透 過 主 動 而 具 策 略 性 的 措 施 去 調 節 人 口 結 構, 以 達 至 特 定 的 政 策 目 標 而 過 去 本 港 主 要 透 過 入 境 管 制, 特 別 是 限 制 內 地 居 民 入 境, 以 及 通 過 資 助 香 港 家 計 會 提 供 節 育 指 導 服 務, 從 而 對 本 港 人 口 的 總 量 進 行 調 節 而 七 十 年 代 實 施 的 抵 疊 政 策 八 十 年 代 起 收 緊 內 地 居 民 入 境 的 政 策, 以 及 香 港 家 計 會 1975 年 大 力 推 廣 兩 個 夠 晒 數 運 動, 均 是 過 往 政 府 所 推 行, 而 又 較 為 主 動 性 的 人 口 調 節 措 施 控 制 人 口 自 然 增 長 : 兩 個 夠 哂 數 34. 香 港 早 期 調 控 人 口 的 措 施 主 要 是 透 過 香 港 家 計 會 向 市 民 提 供 節 育 指 導 服 務 香 港 家 計 會 前 身 為 1936 年 成 立 的 香 港 優 生 學 會, 於 1950 年 經 改 組 後 正 式 命 名 為 香 港 家 庭 計 劃 指 導 會 而 政 府 於 1955 年 開 始 資 助 該 會 的 活 動 香 港 家 計 會 起 初 以 個 別 接 觸 方 式 開 展 工 作, 傳 遞 家 庭 計 劃 的 訊 息, 隨 後 增 設 各 類 診 所 服 務, 首 間 生 育 指 導 所 於 1956 年 成 立 年 香 港 家 計 會 進 行 全 港 首 次 的 香 港 家 庭 計 劃 知 識 態 度 及 實 行 調 查 並 開 展 性 教 育 1974 年, 政 府 醫 務 衛 生 署 陸 續 接 辦 香 港 家 計 會 設 於 32 間 政 府 母 嬰 健 康 院 內 的 節 育 指 導 所 與 此 同 時, 該 會 先 後 推 出 經 腹 結 紮 手 術 青 年 輔 導 終 止 懷 孕 婚 前 體 格 檢 查 等 服 務 ; 並 且 成 立 首 間 婦 女 會 及 設 立 參 考 圖 書 館 而 要 數 香 港 家 計 會 最 為 人 所 認 知 的 節 育 推 廣 宣 傳, 應 首 推 1975 年 推 出 兩 個 夠 哂 數 運 動, 對 減 慢 人 口 增 長 起 了 積 極 的 作 用 數 字 顯 示, 香 港 31

33 的 總 和 生 育 率 由 1971 年 每 千 名 婦 女 生 育 3459 名 子 女, 大 幅 下 降 至 1980 年 的 2047 名 子 女 18, 正 式 跌 穿 自 然 更 替 水 平 36. 而 自 80 年 代 起, 香 港 家 計 會 的 服 務 不 再 局 限 於 節 育 指 導, 而 轉 向 服 務 多 元 化 隨 著 本 港 人 口 趨 勢 和 家 庭 觀 念 的 轉 變, 香 港 家 計 會 於 1986 年 起 已 不 再 以 鼓 勵 節 育 為 宣 傳 主 題, 到 2000 年 則 開 始 轉 為 提 倡 大 家 庭, 小 家 庭, 家 計 做 好 最 精 明, 呼 籲 夫 婦 及 早 進 行 家 庭 計 劃 19 本 港 入 境 政 策 的 演 變 : 從 不 管 到 即 捕 即 解 37. 自 1842 年 滿 清 政 府 割 讓 香 港 至 1949 年 以 前, 港 英 政 府 一 直 未 有 針 對 中 國 居 民 進 出 香 港 作 出 管 制, 直 至 1949 年 港 府 制 定 入 境 管 制 條 例 才 首 次 對 中 國 居 民 進 入 香 港 作 出 限 制, 並 於 1950 年 開 始 實 施 配 額 制, 最 初 中 英 政 府 磋 商 的 每 日 來 港 單 程 證 限 額 為 150 張 年, 港 府 實 施 抵 疊 政 策, 任 何 中 國 居 民 非 法 入 境 者, 凡 能 避 過 拘 捕 而 抵 達 市 區 範 圍 並 與 親 屬 取 得 接 觸, 即 可 獲 港 府 准 予 居 港 權 ; 但 於 邊 境 地 區 被 截 獲 者, 將 予 即 捕 即 解 39. 七 十 年 後 期, 由 於 非 法 入 境 問 題 日 趨 嚴 重, 港 府 決 定 由 1980 年 10 月 24 日 起, 撤 消 抵 疊 政 策 而 在 該 日 前 已 來 港 的 內 地 非 法 入 境 者, 則 可 在 三 日 寬 限 期 內, 登 記 領 取 香 港 身 份 證 同 時 間, 政 府 又 推 出 三 項 措 施, 嚴 格 控 制 由 內 地 非 法 入 境 的 人 數, 這 些 措 施 包 括 : 在 1980 年 10 月 24 日 起 實 施 即 捕 即 解, 遣 送 所 有 內 地 非 法 入 境 人 士 回 內 地 ;1980 年 10 月 28 日 起, 禁 止 僱 用 非 法 入 境 者 及 不 合 法 受 僱 人 士 ; 以 及 規 定 15 歲 以 上 香 港 居 民 必 須 隨 身 攜 帶 身 份 證, 以 供 查 閱 有 關 措 施 令 非 法 入 境 人 數 大 為 減 少 20 單 程 證 制 度 : 內 地 居 民 來 港 定 居 的 主 要 途 徑 40. 自 1980 年 10 月 24 日 港 府 撤 消 抵 疊 政 策 後, 持 單 程 證 為 內 地 居 民 唯 一 合 法 入 境 定 居 的 途 徑, 而 單 程 證 制 度 亦 成 為 控 制 內 地 居 民 來 港 定 居 的 重 要 政 策 工 具 18 人 口 政 策 專 責 小 組 報 告,2003 年 2 月, 頁 香 港 家 庭 計 劃 指 導 會 網 站 20 入 境 事 務 處 四 十 周 年 紀 念,67-69 頁 32

34 應 對 人 口 挑 戰 香 港 人 口 政 策 報 告 書 41. 現 行 的 單 程 證 制 度 所 根 據 的 內 地 法 律 是 於 1985 年 11 月 22 日 公 布 的 公 民 出 境 入 境 管 理 法 第 17 條, 以 及 於 1986 年 12 月 25 日 公 布 的 中 國 公 民 因 私 事 往 來 香 港 地 區 或 者 澳 門 地 區 的 暫 行 管 理 辦 法 暫 行 管 理 辦 法 第 5 條 規 定 : 內 地 公 民 因 私 事 前 往 香 港 澳 門 定 居, 實 行 定 額 審 批 的 辦 法, 以 利 於 維 護 和 保 持 香 港 和 澳 門 的 經 濟 繁 榮 和 社 會 穩 定 42. 此 外, 基 本 法 第 22 條 亦 規 定 : 中 國 其 他 地 區 的 人 進 入 香 港 特 別 行 政 區, 須 辦 理 批 准 手 續, 其 中 進 入 香 港 特 別 行 政 區 定 居 的 人 數, 由 中 央 人 民 政 府 主 管 部 門, 徵 求 香 港 特 別 行 政 區 政 府 的 意 見 後 確 定 43. 而 基 本 法 22 條 中 中 國 其 他 地 區 的 人 進 入 香 港 特 別 行 政 區 須 辦 理 批 准 手 續 一 段, 全 國 人 大 常 委 會 曾 於 1999 年 6 月 26 日 進 行 解 釋 單 程 證 制 度 的 實 施, 是 讓 內 地 居 民 通 過 內 地 主 管 部 門 的 審 批, 有 秩 序 地 來 港 與 家 人 團 聚 而 現 時 每 日 150 個 單 程 證 配 額 是 於 1995 年 確 定, 而 在 此 之 前 有 關 配 額 曾 經 過 多 次 的 加 減, 當 中 亦 有 涉 及 配 額 的 分 配 ( 詳 見 表 七 ) 21 根 據 全 國 人 大 常 委 會 關 於 中 華 人 民 共 和 國 香 港 特 別 行 政 區 基 本 法 第 二 十 二 條 第 四 款 的 解 釋 : 中 國 其 他 地 區 的 人 進 入 香 港 特 別 行 政 區 須 辦 理 批 准 手 續 的 規 定, 是 指 各 省 自 治 區 直 轄 市 的 人, 包 括 香 港 永 久 性 居 民 在 內 地 所 生 的 中 國 籍 子 女, 不 論 以 何 種 事 由 要 求 進 入 香 港 特 別 行 政 區, 均 須 依 照 國 家 有 關 法 律 行 政 法 規 的 規 定, 向 其 所 在 地 區 的 有 關 機 關 申 請 辦 理 批 准 手 續, 並 須 持 有 有 關 機 關 製 發 的 有 效 證 件 方 能 進 入 香 港 特 別 行 政 區 各 省 自 治 區 直 轄 市 的 人, 包 括 香 港 永 久 性 居 民 在 內 地 所 生 的 中 國 籍 子 女, 進 入 香 港 特 別 行 政 區, 如 未 按 國 家 有 關 法 律 行 政 法 規 的 規 定 辦 理 相 應 的 批 准 手 續, 是 不 合 法 的 33

35 表 七 : 歷 年 來 單 程 證 配 額 的 演 變 年 份 配 額 配 額 分 配 1950 每 日 150 個 每 日 75 個 每 日 105 個 新 增 為 受 撫 養 子 女 及 所 有 配 偶 而 設 的 子 女 及 配 偶 預 留 名 額 1995 每 日 150 個 預 留 名 額 改 供 受 撫 養 子 女 及 分 隔 最 少 十 年 的 配 偶 使 用 1996 每 日 150 個 預 留 名 額 改 供 所 有 子 女 及 分 隔 最 少 十 年 的 配 偶 使 用 1998 每 日 150 個 增 添 為 所 有 帶 同 13 歲 或 以 下 子 女 來 港 的 配 偶 而 設 的 預 留 名 額 45. 而 多 年 來 透 過 單 程 證 制 度 來 港 定 居 的 人 士, 約 有 一 半 是 港 人 在 內 地 的 配 偶, 另 一 半 則 是 港 人 在 內 地 的 子 女 而 特 區 政 府 一 直 強 調 單 程 證 的 受 理 審 批 及 簽 發, 屬 於 內 地 主 管 部 門 的 職 權 範 圍 儘 管 如 此, 特 區 政 府 指 出 一 直 有 向 內 地 有 關 當 局, 就 單 程 證 制 度 反 映 社 會 各 界 的 訴 求, 而 內 地 當 局 已 不 時 就 單 程 證 制 度 作 出 調 整 及 優 化 例 如, 內 地 當 局 已 取 消 只 准 一 名 隨 行 子 女 來 港 定 居 的 限 制, 又 逐 漸 縮 短 申 請 配 偶 的 輪 候 時 間 至 分 隔 4 年 此 外, 為 回 應 港 人 與 其 內 地 超 齡 子 女 在 港 團 聚 的 訴 求, 自 2010 年 4 月 1 日 起, 合 資 格 的 港 人 內 地 超 齡 子 女 可 按 序 申 請 單 程 證 內 地 當 局 按 申 請 人 在 港 親 生 父 親 或 母 親 取 得 香 港 身 份 證 的 時 間 先 後 順 序, 分 階 段 受 理 超 齡 子 女 來 港 定 居 申 請 內 地 當 局 正 積 極 處 理 23 這 些 申 請, 透 過 善 用 單 程 證 餘 額, 讓 合 資 格 超 齡 子 女 有 秩 序 來 港 定 居 22 根 據 代 表 入 境 處 處 長 就 1998 年 吳 嘉 玲 案 而 送 交 法 院 的 誓 章, 表 示 本 港 入 境 處 的 角 色 : 內 地 居 民 前 來 定 居 的 合 法 途 徑, 仍 然 是 必 須 取 得 單 程 證 公 安 部 出 入 境 管 理 廳 在 各 省 市 或 縣 的 有 關 辦 事 處 或 部 門 負 責 決 定 是 否 批 准 發 出 單 程 證 入 境 事 務 處 並 無 參 與 涉 及 輪 候 單 程 證 之 事 宜, 亦 無 參 與 分 配 或 批 准 發 出 單 程 證 之 事 宜, 該 等 事 宜 是 由 公 安 部 出 入 境 管 理 廳 單 方 面 負 責, 而 且 情 況 一 向 如 此 關 於 每 天 的 單 程 證 定 額 數 目, 雖 然 內 地 機 關 會 徵 詢 香 港 機 關 的 意 見, 然 而 最 終 決 定 仍 然 是 由 內 地 機 關 作 出 換 言 之, 問 題 並 不 僅 是 根 據 香 港 法 律 某 人 是 否 有 權 在 香 港 入 境 或 居 留, 而 是 有 意 在 香 港 入 境 或 居 留 的 內 地 居 民 也 必 須 符 合 關 於 在 中 國 離 境 適 用 的 內 地 法 ( 終 審 法 院 FACV000014Y/1998 判 辭, 第 36 段 ) 年 1 月 11 日, 保 安 局 局 長 就 議 員 議 案 檢 討 人 口 政 策 的 開 場 發 言 34

36 應 對 人 口 挑 戰 香 港 人 口 政 策 報 告 書 47. 總 的 來 說, 在 單 程 證 制 度 上, 特 區 政 府 的 實 際 參 與 度 不 高, 在 一 般 的 情 況 下 入 境 處 只 會 作 出 配 合, 包 括 為 香 港 永 久 性 居 民 的 子 女 簽 發 居 留 權 證 明 書, 以 及 在 有 需 要 時 協 助 確 定 個 別 個 案 涉 及 香 港 居 民 資 料 的 真 偽 而 特 區 政 府 曾 表 示 毋 須 改 變 現 行 單 程 證 制 度, 特 區 政 府 亦 看 不 到 干 預 內 地 主 管 部 門 單 程 證 審 批 工 作 的 理 據 和 需 要 年 人 口 政 策 專 責 小 組 報 告 書 年 7 月 1 日, 第 二 屆 行 政 長 官 在 就 職 演 說 中 提 出 : 現 時 十 五 歲 以 上 人 口 中, 接 近 百 分 之 五 十 只 有 中 三 或 以 下 學 歷, 加 上 移 民 和 外 傭, 使 到 香 港 人 力 資 源 錯 配 的 情 況 越 趨 嚴 重 我 們 將 在 今 年 之 內, 制 訂 出 一 套 全 面 的 人 口 政 策 這 套 人 口 政 策, 要 符 合 香 港 社 會 和 經 濟 長 遠 發 展 需 要 兼 顧 各 方 利 益 和 家 庭 需 要 其 後, 政 務 司 司 長 受 命 成 立 人 口 政 策 專 責 小 組 並 擔 任 主 席, 小 組 成 員 來 自 各 有 關 決 策 局 和 部 門 49. 直 至 在 2003 年 人 口 政 策 專 責 小 組 發 表 報 告, 政 府 才 算 得 上 著 手 制 訂 人 口 政 策 小 組 2003 年 2 月 發 表 的 報 告 共 提 出 33 項 建 議 ( 見 附 錄 I), 而 報 告 中 認 為 : 人 口 政 策 是 為 了 致 力 提 高 香 港 人 口 的 總 體 素 質, 以 達 到 發 展 香 港 成 為 知 識 型 經 濟 體 系 和 世 界 級 城 市 的 目 標 50. 但 一 如 報 告 所 指 : 人 口 問 題 相 當 複 雜 受 時 間 所 限, 專 責 小 組 未 能 深 入 探 討 全 部 問 題, 專 責 小 組 只 能 確 定 應 詳 細 探 討 的 課 題, 待 日 後 有 比 較 充 裕 的 時 間 下 再 深 入 研 究 25 雖 然, 人 口 政 策 報 告 建 議 每 2 至 3 年 就 最 新 的 發 展 作 檢 討, 而 行 政 長 官 亦 曾 預 告 專 責 小 組 會 在 2005/06 年 度 再 發 表 報 告 26, 但 最 終 專 責 小 組 一 直 未 有 就 2003 年 香 港 人 口 政 策 發 表 檢 討 報 告 27 此 外, 當 局 亦 未 成 立 任 何 的 組 織 架 構 以 專 責 推 動 報 告 的 建 議, 而 只 由 相 關 政 策 局 負 責 檢 討 及 推 行 其 所 屬 政 策 範 疇 下 與 人 口 有 關 的 個 別 措 施 年 1 月 11 日, 保 安 局 局 長 就 議 員 議 案 檢 討 人 口 政 策 的 總 結 發 言 25 人 口 政 策 專 責 委 員 會 報 告, 頁 i 年 6 月 30 日, 特 首 在 人 口 政 策 專 責 小 組 回 應 最 新 的 人 口 推 算 的 新 聞 公 報 中, 提 及 為 了 讓 公 眾 掌 握 足 夠 資 料, 以 進 行 有 關 討 論, 專 責 小 組 會 深 入 研 究 認 定 的 挑 戰, 並 分 析 它 們 對 社 會 和 其 他 政 策, 以 至 各 項 公 共 服 務 水 平 所 造 成 的 種 種 影 響 他 續 說 : 在 這 過 程 中, 專 責 小 組 的 目 標, 是 鼓 勵 公 眾 在 掌 握 足 夠 資 料 的 情 況 下 討 論 有 關 事 宜, 並 在 二 五 / 二 六 發 表 一 份 報 告 年 5 月 30 日, 政 務 司 司 長 以 人 口 政 策 督 導 委 員 會 主 席 的 身 份, 公 布 人 口 政 策 督 導 委 員 會 2012 年 進 度 報 告 書, 但 似 乎 報 告 是 跟 進 2010 年 施 政 報 告 所 要 求 研 究 的 兩 個 課 題 而 推 出 的 進 度 報 告 35

37 2007 年 成 立 人 口 政 策 督 導 委 員 會 51. 特 區 政 府 於 2007 年 10 月 成 立 了 人 口 政 策 督 導 委 員 會, 以 促 進 人 口 政 策 的 規 劃 及 協 調 工 作 督 導 委 員 會 由 政 務 司 司 長 出 任 主 席, 核 心 成 員 包 括 財 政 司 司 長 及 各 有 關 政 策 局 及 部 門 不 過, 直 至 2010 年 10 月, 行 政 長 官 曾 蔭 權 在 公 布 2010/2011 施 政 報 告 時, 才 指 派 具 體 的 工 作 予 督 導 委 員 會 而 根 據 2010/2011 施 政 報 告, 行 政 長 官 要 求 督 導 委 員 會 集 中 研 究 兩 項 具 體 課 題, 即 便 利 長 者 回 內 地 養 老 的 措 施, 以 及 關 乎 近 期 內 地 夫 婦 在 港 產 子 趨 勢 的 主 要 事 宜 和 挑 戰 2010 年 12 月, 當 局 表 示 督 導 委 員 會 將 於 一 年 內 就 上 述 兩 項 課 題 制 定 初 步 的 建 議 28 不 過, 督 導 委 員 會 經 過 一 年 的 研 究 後, 最 終 只 就 長 者 回 內 地 養 老 提 出 設 立 廣 東 計 劃 的 建 議, 讓 選 擇 移 居 廣 東 並 符 合 資 格 的 香 港 長 者 在 當 地 領 取 高 齡 津 貼, 毋 須 回 港 亦 可 領 取 全 年 津 貼 至 於 內 地 孕 婦 來 港 產 子 的 問 題, 則 只 確 立 了 一 項 基 本 原 則, 即 必 須 讓 香 港 居 民 優 先 使 用 醫 療 服 務, 卻 未 有 提 出 任 何 實 質 的 建 議 52. 鑑 於 人 口 政 策 督 導 委 員 會 並 沒 有 主 動 向 公 眾 或 立 法 會 交 待 其 工 作, 亦 未 提 出 任 何 的 報 告 書, 其 建 議 往 往 只 以 轉 載 的 方 式, 透 過 施 政 報 告 或 政 府 文 件 向 外 公 布 故 外 界 一 直 不 太 認 識 督 導 委 員 會 的 工 作 對 此, 曾 有 前 官 員 批 評 督 導 委 員 會 的 工 作 29, 而 行 政 長 官 梁 振 英 在 參 選 期 間, 更 批 評 督 導 委 員 會 目 標 不 清 進 展 不 明 30 或 許, 當 時 的 政 府 並 不 認 同 這 些 批 評, 不 過, 督 導 委 員 會 作 為 政 府 督 導 人 口 政 策 的 最 高 負 責 組 織, 到 了 上 屆 政 府 五 年 任 期 只 餘 下 一 個 月 才 發 表 首 份 進 度 報 告, 而 之 前 一 直 未 正 式 公 布 任 何 報 告, 亦 未 正 式 向 外 解 釋 人 口 政 策 的 發 展 及 進 度, 多 少 也 反 映 當 局 在 人 口 政 策 上 並 未 投 以 適 當 的 重 視 人 口 政 策 督 導 委 員 會 2012 年 進 度 報 告 書 年 5 月 30 日, 政 務 司 司 長 林 瑞 麟 在 一 個 午 宴 上, 就 本 港 的 人 口 挑 戰 和 人 口 政 策, 發 表 演 說 演 說 中, 林 司 長 公 布 了 人 口 政 策 督 導 委 員 會 2012 年 進 度 報 告 ( 進 度 報 告 ) 的 主 要 內 容 其 後, 他 才 正 式 向 傳 媒 公 布 人 口 政 策 督 導 委 員 會 二 零 一 二 年 進 度 報 告 書, 該 進 度 報 告 載 列 了 人 口 政 策 督 28 立 法 會 內 務 委 員 會 人 口 政 策 檢 討, 文 件 編 號 CB (2)496/10-11 (01) 29 前 高 官 王 永 平 指, 前 特 首 董 建 華 早 於 02 年, 已 責 成 當 時 的 政 務 司 司 長 曾 蔭 權, 研 究 人 口 政 策 問 題, 並 完 成 報 告 ; 但 現 時 的 人 口 政 策 督 導 委 員 會, 並 沒 有 着 力 跟 進 報 告 提 出 的 措 施, 包 括 每 2 至 3 年 詳 細 檢 討 人 口 政 策, 與 時 並 進 香 港 經 濟 日 報 2011 年 6 月 10 日 30 蘋 果 日 報 2012 年 1 月 5 日 36

38 應 對 人 口 挑 戰 香 港 人 口 政 策 報 告 書 導 委 員 會 就 應 付 香 港 現 正 面 對 的 短 期 和 長 期 人 口 挑 戰, 提 出 的 多 項 建 議 ( 詳 見 附 錄 II) 54. 或 許, 這 份 報 告 書 本 身 只 是 跟 進 2010/2011 施 政 報 告 中 行 政 長 官 要 求 跟 進 的 兩 大 課 題, 即 內 地 孕 婦 來 港 產 子, 以 及 便 利 長 者 回 內 地 養 老 ; 而 便 利 長 者 回 鄉 方 面, 當 局 在 2011 年 10 月 施 政 報 告 中 已 提 出 廣 東 計 劃, 故 進 度 報 告 重 點 全 放 於 交 待 當 局 對 內 地 孕 婦 來 港 產 子 的 應 對 建 議, 而 對 其 他 香 港 面 對 的 人 口 挑 戰 只 能 作 蜻 蜓 點 水 式 的 回 應 例 如 對 每 年 達 5 萬 個 持 單 程 證 來 港 人 士 的 支 援, 報 告 書 只 提 出 政 府 應 繼 續 透 過 與 地 區 組 織 和 傳 媒 的 伙 伴 關 係, 加 強 對 新 來 港 人 士 的 服 務 和 支 援, 以 及 密 切 留 意 新 來 港 人 士 的 社 會 特 徵 和 服 務 需 要 ; 對 人 口 高 齡 化 的 問 題, 進 度 報 告 唯 一 的 新 建 議 就 是 延 後 退 休 年 齡 ; 至 於 鼓 勵 生 育 方 面, 更 是 連 建 議 亦 沒 有 人 口 政 策 的 目 標 : 尚 待 諮 詢 的 目 標 55. 簡 單 而 言, 人 口 發 展 的 趨 勢 總 離 不 開 由 出 生 與 死 亡 所 交 織 的 自 然 人 口 增 減, 以 及 人 口 移 遷 的 變 動 人 口 政 策 的 重 點 在 於 透 過 連 串 的 政 策 工 具 以 改 變 人 口 發 展 的 趨 勢 及 預 測, 透 過 調 節 人 口 數 量 結 構 分 布 及 質 素, 從 而 達 至 特 定 的 人 口 政 策 目 標 56. 人 口 政 策 是 重 大 的 政 策, 也 是 長 遠 的 政 策, 而 要 影 響 人 口 水 平 或 素 質 的 措 施, 往 往 需 要 不 止 一 屆 政 府 的 努 力 和 重 視 才 能 取 得 成 果 因 此, 一 個 明 確 的 政 策 目 標 對 政 策 的 延 續 性 相 當 重 要, 因 為 有 了 明 確 的 目 標, 當 局 才 能 聚 焦 制 訂 具 體 的 政 策 部 署 部 門 協 調 方 案 配 置 合 適 資 源, 以 及 訂 定 各 項 實 落 政 策 的 時 間 表 當 然, 有 了 目 標, 有 了 落 實 方 案 後, 餘 下 的 關 鍵 因 素 就 在 於 政 府 對 人 口 政 策 有 否 持 續 的 重 視 和 承 擔, 能 否 掌 握 推 行 政 策 的 主 動 性, 以 及 落 實 政 策 的 能 力 57. 而 就 政 策 目 標 來 說, 本 港 雖 然 於 2003 年 的 人 口 政 策 報 告 為 本 港 訂 定 了 人 口 政 策 的 目 標, 即 致 力 提 高 香 港 人 口 的 總 體 素 質, 以 達 到 香 港 成 為 知 識 型 經 濟 體 系 和 世 界 級 城 市 31 但 追 本 溯 源, 人 口 政 策 報 告 的 制 定 仍 源 自 2002 年 7 月 1 日 行 政 長 官 在 就 職 演 說 中 提 出 的 建 議, 而 當 時 提 出 : 我 們 將 在 今 年 之 內, 制 訂 出 一 套 全 面 的 人 口 政 策 這 套 人 口 政 策, 要 符 合 香 港 社 會 和 經 濟 長 遠 發 展 需 要 兼 顧 各 方 利 益 和 家 庭 需 要 可 見 原 來 構 思 的 人 口 政 策 目 標 應 能 照 顧 社 會 和 經 濟 長 遠 發 展 需 要, 並 兼 顧 各 方 利 益 和 家 庭 需 要 不 31 人 口 政 策 專 責 小 組 報 告,2003 年 2 月, 頁 43 37

39 過, 當 最 終 人 口 政 策 報 告 公 布 後, 政 策 目 標 卻 偏 向 以 經 濟 為 主 導, 並 以 達 到 香 港 成 為 知 識 型 經 濟 體 系 和 世 界 級 城 市 為 目 標 58. 而 值 得 注 意 的 是, 不 論 是 2003 年 的 人 口 政 策 報 告, 以 至 2012 年 推 出 的 人 口 政 策 進 度 報 告 均 沒 有 就 人 口 政 策 的 目 標 進 行 過 深 入 的 討 論, 社 會 上 亦 沒 有 就 人 口 政 策 目 標 進 行 過 諮 詢 而 現 任 行 政 長 官 梁 振 英 先 生 已 於 競 選 政 綱 中 提 出 了 多 項 人 口 政 策 的 理 念, 當 中 提 到 人 口 政 策 的 根 本 目 的 是 確 保 和 不 斷 提 升 香 港 人 的 生 活 水 平 和 發 展 機 會, 讓 不 同 能 力 的 人 都 可 以 發 揮 所 長, 貢 獻 社 會 而 在 2013 年 行 政 長 官 梁 振 英 先 生 的 首 份 施 政 報 告 中 就 較 具 體 提 出 人 口 政 策 的 理 念, 當 中 提 到 : 香 港 空 間 有 限, 人 口 和 其 他 政 策 必 須 考 慮 容 量 問 題 香 港 市 民 是 政 府 的 服 務 對 象, 維 護 港 人 的 利 益 是 施 政 的 目 標 我 們 要 做 好 外 來 人 口 的 管 理 工 作, 滿 足 港 人 的 生 活 需 要, 優 先 發 展 港 人 的 潛 能, 並 發 揮 青 年 婦 女 和 較 年 長 人 士 的 才 能, 提 升 勞 動 力 和 生 產 力, 做 到 人 盡 其 才, 並 在 有 需 要 時 以 外 來 人 口 補 充 不 足 對 新 來 港 定 居 人 士, 不 論 族 群, 只 要 家 在 香 港, 家 就 是 香 港, 必 須 協 助 他 們 融 入 社 會 而 這 段 內 容 提 出 容 量 問 題 港 人 優 先 以 及 關 注 新 來 港 定 居 人 士 的 需 要 等, 內 容 與 過 去 偏 重 經 濟 的 政 策 目 標 有 相 當 的 出 入 60. 為 響 應 行 政 長 官 在 2013 年 施 政 報 告 中 提 出 要 解 決 與 人 口 相 關 的 問 題, 當 局 已 重 組 人 口 政 策 督 導 委 員 會 以 跟 進 有 關 工 作 既 然 當 局 已 重 新 就 人 口 政 策 進 行 研 究, 我 們 期 望 委 員 會 可 以 就 人 口 政 策 的 目 標 再 作 深 入 的 討 論, 以 作 為 日 後 制 定 人 口 政 策 的 依 據 人 口 政 策 的 檢 討 : 政 策 的 重 要 組 成 部 份 61. 儘 管 2003 年 政 府 有 意 透 過 制 定 人 口 政 策, 並 提 出 多 達 33 項 建 議 去 主 動 調 節 人 口 發 展 的 趨 勢, 但 截 至 上 屆 政 府 任 期 結 束, 當 局 連 一 份 跟 進 2003 年 人 口 政 策 的 進 度 報 告 亦 沒 有, 結 果 期 間 大 量 內 地 孕 婦 來 港 產 子, 特 別 是 雙 非 孕 婦, 非 但 大 大 加 重 了 本 港 婦 產 科 服 務 的 壓 力, 亦 扭 曲 了 本 港 的 生 育 率, 為 人 口 預 測 及 規 劃 埋 下 不 確 定 的 因 素 雙 非 孕 婦 所 生 的 子 女, 日 後 會 否 來 港 何 時 來 港, 需 要 什 麼 社 會 服 務, 對 服 務 的 需 求 有 多 大, 全 部 難 以 預 測, 令 當 局 在 32 梁 振 英 先 生 的 參 選 政 綱 行 之 正 道 穩 中 求 變, 頁

40 應 對 人 口 挑 戰 香 港 人 口 政 策 報 告 書 規 劃 公 共 服 務, 包 括 嬰 幼 兒 健 康 服 務 幼 小 童 教 育 以 至 跨 境 學 童 交 通 安 排 等, 均 顯 得 舉 步 維 艱, 處 於 被 動 此 外, 戰 後 嬰 兒 潮 按 2003 年 的 推 算, 還 有 近 20 年 才 進 入 退 休 年 齡, 而 當 時 展 望 未 來 十 年 本 港 還 基 本 上 處 於 人 口 窗 口 開 放 的 階 段, 尚 有 時 間 作 準 備 但 當 局 並 未 有 好 好 利 用 這 十 年 的 緩 衝 期, 到 了 現 在 人 口 高 齡 化 已 迫 在 眉 睫, 依 然 未 能 制 定 一 套 有 效 可 持 續 的 退 休 保 障 計 劃 就 算 2012 年 5 月 有 推 出 一 份 跟 進 2010/11 施 政 報 告 的 人 口 政 策 進 度 報 告, 但 也 只 是 提 出 : 香 港 須 繼 續 鞏 固 並 加 強 現 行 由 三 根 支 柱 組 成 的 退 休 保 障 制 度, 但 所 謂 的 三 根 支 柱 組 成 的 退 休 保 障 制 度 實 際 上 與 2003 年 人 口 政 策 時 的 建 議 毫 無 分 別, 即 綜 援 / 生 果 金 加 上 強 積 金 及 個 人 儲 蓄, 而 關 鍵 在 於 社 會 並 不 認 為 現 行 由 三 根 支 柱 組 成 的 退 休 保 障 制 度 是 有 效 的 制 度, 而 現 行 制 度 與 2003 年 人 口 政 策 提 出 的 制 訂 可 持 續 的 經 濟 支 援 制 度, 為 有 需 要 的 長 者 提 供 經 濟 援 助 的 目 標, 在 現 時 看 來 似 乎 還 有 相 當 的 落 差, 那 麼 這 十 年 間, 政 府 做 了 什 麼 工 作 呢? 62. 然 而, 若 當 局 按 照 2003 年 的 人 口 政 策 報 告 的 建 議, 每 兩 至 三 年 提 出 檢 討 及 跟 進, 當 局 不 難 於 2006 年 已 發 現 內 地 孕 婦 來 港 產 子 的 趨 勢 已 變 得 明 顯, 起 碼 也 有 更 多 時 間 作 出 應 對 ; 此 外, 若 人 口 政 策 定 期 檢 討, 社 會 總 不 會 任 由 退 休 保 障 的 討 論 原 地 踏 步 政 府 在 應 對 內 地 孕 婦 來 港 產 子 及 人 口 高 齡 化 時, 被 受 批 評, 處 處 受 制, 施 政 左 右 為 難, 歸 根 究 底 在 於 當 局 過 去 十 年 輕 視 人 口 政 策 的 重 要 性, 因 而 沒 有 就 人 口 政 策 進 行 持 續 的 更 新 及 檢 討 39