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1 深圳土地制度改革研究报告 北京大学国家发展研究院综合课题组 二〇一三年一月

2 深圳土地制度改革研究报告 北京大学国家发展研究院综合课题组 摘 要 深圳是中国改革之城 也有望成为引领创新的国际大 都会 但由于市域面积有限 且难以外延扩张 如果不能 集约高效地利用已有的土地和空间 深圳就难以继续积聚 能量 再创辉煌 回顾历史 审视当下 直面未来 本研究在实地调查 基础上提出分析和建议 我们发现 深圳发展的基本束缚 来自盘根错节的土地历史遗留问题 但是 矛盾在积累 解决问题的积极元素也在积累 我们认为 善于从行得通 的实践经验中提炼政策 将有助于凝聚共识 突破僵局 推进改革 深圳迄今取得的非凡成就 从来都是靠观念 制度和 组织的创新 而不是靠幅员广阔和土地无限扩张 其中 广纳各地人才与土地市场化 是两大支柱 30 年来 深圳 城市人口规模增长了 500 倍 GDP 增加了 5000 倍 创造了 中外城市发展史上的奇迹 1

3 但 是, 改 革 尚 未 完 全 到 位 土 地 方 面, 政 府 先 征 收 土 地 再 出 让 给 市 场, 虽 然 成 功 地 为 城 市 发 展 融 资, 但 也 留 下 大 量 羁 绊 土 地 再 次 开 发 利 用 的 历 史 遗 留 问 题 这 是 当 年 写 下 土 地 全 盘 国 有 化 之 急 就 章 的 人 们 所 始 料 不 及 的 深 圳 是 我 国 第 一 个 通 过 统 征 统 转 实 现 全 域 土 地 国 有 化 的 城 市 当 时 认 为, 土 地 全 盘 国 有 统 一 配 置 使 用, 可 以 一 举 消 除 城 乡 二 元 结 构, 免 去 农 地 转 用 层 层 报 批 的 麻 烦 但 问 题 是, 深 圳 尚 有 30 万 原 住 民 以 及 大 量 早 就 看 好 深 圳 发 展 前 景 的 外 来 投 资 者 加 上 深 圳 毗 邻 香 港, 人 们 对 急 速 城 市 化 带 来 的 土 地 大 幅 增 值, 早 有 直 接 的 体 验 和 预 期 因 此, 原 住 民 和 早 已 投 资 原 农 村 土 地 的 外 来 人 难 以 坐 视 土 地 的 发 展 机 会 尽 归 政 府, 也 不 可 能 放 弃 索 取 最 高 预 期 对 价 的 权 利 结 果, 土 地 和 房 屋 的 历 史 遗 留 问 题 挥 之 不 去 且 愈 演 愈 烈 经 验 表 明, 全 盘 土 地 国 有 并 没 有 终 结 城 乡 二 元 体 制 在 深 圳 平 方 公 里 的 建 设 用 地 中, 有 300 平 方 公 里 系 合 法 外 用 地, 约 占 32%, 俨 然 构 成 了 土 地 利 用 方 面 法 内 与 法 外 并 存 的 二 元 世 界 在 深 圳 8.2 亿 平 方 米 的 建 筑 总 量 中, 有 3.9 亿 平 方 米 系 违 法 建 筑, 约 占 48%, 这 又 构 成 了 建 筑 物 的 合 法 与 违 法 的 二 元 世 界 目 前 在 深 圳, 在 法 内 与 法 外 世 界 的 人 口 大 体 各 占 一 半 事 实 上, 深 圳 已 经 演 化 出 新 的 二 元 格 局, 简 单 概 括 就 是 国 有 化 的 地 原 住 民 的 房 房 与 地, 不 可 分 然 而, 深 圳 的 地 主 与 房 主 却 互 相 牵 制 互 相 对 峙 从 经 济 角 度 看, 不 论 孰 是 孰 非, 今 天 的 相 2

4 关 各 方 都 得 承 担 后 果, 那 就 是 法 外 世 界 难 以 对 经 济 转 型 和 城 市 升 级 作 出 灵 敏 反 应 一 面 是 地 价 房 价 高 涨, 一 面 是 土 地 资 源 大 量 闲 置, 深 圳 陷 入 了 业 主 不 得 合 法 收 入 市 场 不 得 有 效 资 源 政 府 不 得 更 多 税 收 的 僵 局 从 社 会 角 度 看, 法 外 活 动 旷 日 持 久, 构 成 社 区 治 理 的 隐 患 从 政 治 角 度 看, 今 天 被 称 为 原 农 村 集 体 经 济 组 织 继 受 单 位 的, 原 本 就 是 农 村 的 党 政 基 层 组 织, 具 有 很 高 的 组 织 性 与 合 法 性, 也 承 担 着 基 层 社 会 管 理 的 大 量 职 能 新 二 元 结 构 对 深 圳 长 远 发 展 的 影 响, 值 得 这 个 城 市 的 决 策 层 作 出 慎 重 的 研 判 幸 运 的 是, 有 曙 光 显 露 我 们 观 察 到, 在 实 际 情 况 的 逼 迫 下, 深 圳 也 采 取 各 种 灵 活 的 行 政 管 理 措 施, 把 场 所 的 合 法 性 与 在 这 些 场 所 从 事 经 济 活 动 的 合 法 性 区 分 开 来, 将 大 量 外 来 流 动 人 口 和 生 产 经 营 活 动, 纳 入 了 公 共 管 理 的 范 畴 我 们 认 为, 这 些 做 得 通 也 说 得 通 的 务 实 性 处 理 办 法, 体 现 了 一 种 重 要 的 执 政 理 念, 这 就 是 尽 最 大 努 力 把 绝 大 多 数 人 民 的 经 济 活 动 纳 入 合 法 框 架 尤 为 重 要 的 是, 深 圳 率 先 提 出 了 城 市 更 新 政 策 其 要 点 是 充 分 利 用 城 市 再 开 发 的 市 场 机 会, 合 理 分 配 城 市 更 新 带 来 的 增 值 收 益, 实 现 原 住 民 开 发 商 和 政 府 的 共 赢 其 中 最 有 价 值 的 经 验 是, 不 论 进 入 更 新 的 土 地 房 屋 带 有 多 么 复 杂 的 遗 留 问 题, 一 旦 完 成 了 物 理 更 新, 也 就 同 时 完 成 了 经 济 法 律 和 社 会 关 系 的 更 新, 从 而 消 除 了 权 利 方 面 的 新 二 元 构 造 在 讨 论 可 选 政 策 的 基 础 上, 本 报 告 提 出 以 下 建 议 : 3

5 ( 一 ) 放 宽 准 入, 进 一 步 扩 大 城 市 更 新 的 范 围, 特 别 要 按 照 缴 纳 合 适 确 权 税 的 正 确 思 路, 让 城 市 更 新 政 策 全 面 覆 盖 居 住 商 业 工 业 物 业 及 空 地 资 源 的 再 利 用 与 再 开 发 ( 二 ) 更 自 觉 走 立 体 城 市 之 路, 探 索 利 用 市 场 机 制 配 置 城 市 的 空 中 和 地 下 资 源 其 中, 请 特 别 考 虑 在 城 市 规 划 的 基 础 上, 尝 试 建 立 容 积 率 市 场, 开 放 容 积 率 交 易, 利 用 市 场 机 制 来 配 置 城 市 空 间 资 源 ( 三 ) 分 区 分 步 推 行 普 遍 确 权 建 议 把 普 遍 确 权 列 为 深 圳 二 次 土 改 的 基 本 内 容 和 目 标, 经 由 分 区 分 步 实 施 的 策 略, 最 后 确 立 清 晰 的 可 合 法 转 让 的 居 民 与 法 人 的 房 屋 所 有 权 以 及 相 应 的 国 有 土 地 使 用 权, 为 城 市 的 长 远 发 展 奠 定 统 一 的 产 权 基 础 我 们 估 计, 在 未 来 五 年 或 稍 长 的 时 间 里, 深 圳 可 以 完 成 一 大 批 城 市 更 新 项 目, 再 按 分 区 分 步 策 略 推 行 普 遍 确 权, 就 有 希 望 把 历 史 遗 留 给 深 圳 全 部 违 建 的 过 半 之 数, 纳 入 合 法 框 架 在 此 基 础 上, 争 取 到 2020 年 在 全 市 范 围 告 别 新 二 元 构 造, 根 本 改 变 深 圳 的 经 济 社 会 生 态, 建 成 一 个 全 面 现 代 化 的 大 都 市 我 们 相 信, 当 深 圳 摆 脱 了 历 史 遗 留 问 题 的 羁 绊, 这 个 中 国 的 改 革 之 城 就 有 希 望 率 先 转 向 崭 新 的 城 市 建 设 与 发 展 道 路 这 将 告 别 以 平 面 扩 张 为 主 要 特 征 的 蔓 延 式 的 城 市 发 展, 把 城 市 建 设 得 更 紧 凑 更 立 体 更 便 利 更 适 宜 人 们 创 业 与 居 住, 深 圳 也 就 会 更 繁 荣 这 样 的 转 变, 代 表 了 全 新 的 城 市 化 道 路, 也 顺 应 中 国 转 型 的 伟 大 潮 流 4

6 深 圳 市 土 地 产 权 制 度 改 革 与 二 次 开 发 利 用 机 制 创 新 研 究 报 告 北 京 大 学 国 家 发 展 研 究 院 综 合 课 题 组 二 〇 一 三 年 一 月

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8 目 录 引 言... 1 一 高 速 发 展 的 急 就 章... 5 二 国 有 化 的 地, 原 村 民 的 房 三 可 供 选 择 的 政 策 思 路 四 可 选 政 策 的 讨 论 结 语 附 件 专 题 报 告

9 深圳市土地产权制度改革 与二次开发利用机制创新研究报告 北京大学国家发展研究院综合课题组 引言 深圳 这个三十多年来中国改革开放的急先锋 再次走 到了十字路口 作为中国的改革之城 深圳的发展历程就是一部快速工 业化 城市化的历史 从 1979 年到 2011 年 深圳市的建成 区规模从 3 平方公里到 934 平方公里 增长 300 多倍 城镇 人口从 3 万到 1500 多万 增长 500 多倍 GDP 从 1.96 亿元 到突破 1.1 万亿元 增长 5000 多倍 这些成就 创造了世 1 界城市发展史上一个绝无仅有的奇迹 放眼未来 深圳再次面临新的战略机遇 综观全球工业 化 后工业化与城市化大势 核心经验就是经济活动 人口 与资源在空间上的持续集聚 带动经济密度的提升 这也是 当代经济增长最重要的引擎 例如 纽约一个城市就贡献了 美国 GDP 的 10% 首尔贡献了韩国 GDP 的 23 大东京则贡 2 献了日本 GDP 的 34% 相比之下 我国经济的集聚度还比较 低 目前 北京 上海 广州和深圳等四大城市的 GDP 之和 作为比较 东亚奇迹之一的香港 从 1841 年建市到 2011 年 人口从 1.2 万增加到 710 万 同样是人口增加 500 倍 香港用了 170 年 而深圳只用了 30 年 上海 1843 年开埠 人口不 足 10 万 目前人口大约 2000 万 170 年间大约增长了 200 倍 1 引自韩国统计局 2010 年数据 2 1

10 仅 占 全 国 的 12.9% 我 们 有 理 由 相 信, 中 国 未 来 的 经 济 趋 势 将 是 加 快 集 聚 特 别 是 在 经 济 高 度 繁 荣 的 华 南 地 区, 当 出 现 以 一 两 座 国 际 级 大 都 市 为 核 心 的 都 市 圈, 成 为 覆 盖 全 域 辐 射 全 国 影 响 东 南 亚 的 增 长 极 在 这 场 决 定 未 来 增 长 格 局 的 竞 争 中, 深 圳 理 应 当 仁 不 让 深 圳 也 面 临 挑 战 作 为 改 革 开 放 的 先 行 者, 深 圳 更 早 尝 到 率 先 冲 破 原 有 僵 化 体 制 的 甜 头, 但 也 更 早 碰 到 了 局 部 突 破 带 来 的 种 种 摩 擦 与 矛 盾 尤 为 突 出 的 是, 深 圳 已 经 遭 遇 到 城 市 发 展 的 土 地 瓶 颈 深 圳 可 用 的 未 建 设 用 地, 已 近 于 耗 尽 据 2011 年 深 圳 市 土 地 利 用 变 更 调 查 数 据 初 步 统 计, 全 市 国 土 面 积 为 1993 平 方 公 里, 其 中 农 用 地 面 积 为 906 平 方 公 里, 未 利 用 土 地 面 积 153 平 方 公 里, 而 建 设 用 地 面 积 已 达 934 平 方 公 里, 占 全 部 国 土 面 积 的 47% 受 规 划 约 束, 到 2020 年, 全 市 实 际 可 新 增 建 设 用 地 面 积 仅 为 42 平 方 公 里 3 实 际 上,2008 年 以 来 深 圳 的 土 地 供 应 规 模 一 直 呈 下 降 趋 势, 自 2009 年 开 始 已 连 续 三 年 没 完 成 土 地 供 应 任 务 4 相 比 之 下, 毗 邻 深 圳 的 香 港, 经 过 开 埠 170 年 的 城 市 发 展, 建 成 区 面 积 只 占 全 部 土 地 面 积 的 21%( 参 见 专 题 报 告 一 香 港 城 市 空 间 发 展 及 深 港 差 异 原 因 研 究 ) 内 地 城 市 中, 北 京 建 成 区 面 积 仅 占 全 市 总 面 积 的 8%, 上 海 和 广 州 则 分 别 为 13.5% 和 12.5% 很 显 然, 深 圳 既 没 有 外 延 扩 展 的 空 间, 也 不 3 按 照 规 划 方 面 的 不 成 文 规 定, 城 市 建 设 用 地 不 能 超 过 市 域 面 积 的 50% 年, 深 圳 计 划 供 应 土 地 28.5 平 方 公 里, 实 际 供 应 土 地 约 为 年 度 计 划 的 57%,2010 年, 深 圳 全 市 供 地 面 积 平 方 公 里, 只 完 成 全 年 计 划 供 地 任 务 的 约 61% 2

11 能 在 现 有 城 市 框 架 内 大 幅 度 增 加 建 设 用 地 要 在 未 来 中 国 城 市 增 长 极 的 竞 争 中 胜 出, 深 圳 必 须 更 新 思 路, 寻 求 新 的 突 破 应 该 看 到, 深 圳 土 地 利 用 效 率 的 提 升 空 间 还 很 大 2010 年 深 圳 每 平 方 公 里 产 出 的 GDP 为 4.77 亿 元 人 民 币, 虽 然 在 国 内 领 先 ( 北 京 为 0.9 亿 元, 上 海 为 2.7 亿 元 5 ), 但 相 比 于 香 港 的 14.3 亿 元 和 新 加 坡 的 18.4 亿 元, 仍 有 不 小 的 差 距 在 深 圳 市 内, 原 关 内 与 关 外 的 土 地 利 用 效 率 也 有 巨 大 差 别 : 关 内 每 平 方 公 里 GDP 达 到 12.4 亿 元, 而 关 外 仅 为 2.8 亿 元, 6 说 明 深 圳 拥 有 进 一 步 提 高 土 地 利 用 效 率 的 巨 大 潜 力 为 此, 未 来 深 圳 的 发 展 重 点 要 转 向 对 存 量 土 地 的 再 开 发 然 而, 我 们 的 调 查 发 现, 伴 随 着 深 圳 奇 迹 的 创 造, 以 往 的 快 速 发 展 也 给 城 市 留 下 了 大 量 复 杂 的 历 史 遗 留 问 题 其 中 最 集 中 的 表 现, 就 是 在 这 座 现 代 化 的 城 市 里 存 在 着 天 量 违 法 建 筑 ( 参 见 专 栏 1 违 法 建 筑 的 定 义 ) 粗 略 统 计, 深 圳 市 全 部 现 存 土 地 和 房 屋 中, 合 法 的 与 合 法 外 或 违 法 的, 几 乎 各 占 半 壁 江 山! 这 些 法 外 世 界 里 的 土 地 与 建 筑, 政 府 拿 不 走 村 民 用 不 好 市 场 难 作 为, 严 重 阻 碍 了 极 其 稀 缺 的 土 地 和 空 间 资 源 的 再 开 发 和 再 利 用 这 是 深 圳 产 业 升 级 城 市 发 展 最 为 严 重 的 障 碍, 也 是 深 圳 争 当 未 来 城 市 增 长 极 非 挣 脱 不 可 的 锁 链 本 报 告 旨 在 梳 理 深 圳 土 地 问 题 的 现 状, 厘 清 历 史 遗 留 问 题 的 根 源, 分 析 再 开 发 面 临 的 约 束 和 困 难, 并 对 解 决 问 题 可 行 的 政 策 思 路 进 行 讨 论 5 根 据 国 家 统 计 局 相 关 数 据 计 算 而 得 6 根 据 深 圳 市 2011 年 统 计 年 鉴 相 关 数 据 计 算 而 得 3

12 专 栏 1: 违 法 建 筑 的 定 义 在 国 家 法 律 层 面 上, 违 法 建 筑 的 概 念 最 早 出 现 在 1990 年 起 实 施 但 现 已 被 废 止 的 中 华 人 民 共 和 国 城 市 规 划 法 而 在 2008 年 新 实 施 的 中 华 人 民 共 和 国 城 乡 规 划 法 已 不 再 使 用 违 法 建 筑 一 词 在 深 圳, 违 法 建 筑 首 次 出 现 在 1993 年 出 台 的 深 圳 市 宝 安 龙 岗 区 规 划 国 土 管 理 暂 行 办 法, 并 在 1995 年 深 圳 经 济 特 区 规 划 土 地 监 察 条 例 中 第 一 次 得 到 清 晰 阐 述 深 圳 市 的 查 违 工 作 中 通 常 使 用 的 定 义 出 自 1999 年 出 台 的 深 圳 市 人 民 代 表 大 会 常 务 委 员 会 关 于 坚 决 查 处 违 法 建 筑 的 决 定 第 一 条 : 违 法 建 筑, 是 指 未 经 规 划 土 地 主 管 部 门 批 准, 未 领 取 建 设 工 程 规 划 许 可 证 或 临 时 建 设 工 程 许 可 证, 擅 自 建 筑 的 建 筑 物 和 构 筑 物 违 法 建 筑 包 括 :( 一 ) 占 用 已 规 划 为 公 共 场 所 公 共 设 施 用 地 或 公 共 绿 化 用 地 的 建 筑 ;( 二 ) 不 按 批 准 的 设 计 图 纸 施 工 的 建 筑 ;( 三 ) 擅 自 改 建 加 建 的 建 筑 ;( 四 ) 农 村 经 济 组 织 的 非 农 业 用 地 或 村 民 自 用 宅 基 地 非 法 转 让 兴 建 的 建 筑 ; 特 区 内 城 市 化 的 居 民 委 员 会 或 股 份 合 作 公 司 的 非 农 业 用 地 非 法 转 让 兴 建 的 建 筑 ;( 五 ) 农 村 经 济 组 织 的 非 农 业 用 地 或 村 民 自 用 宅 基 地 违 反 城 市 规 划 或 超 过 市 政 府 规 定 标 准 的 建 筑 ;( 六 ) 擅 自 改 变 工 业 厂 房 住 宅 和 其 他 建 筑 物 使 用 功 能 的 建 筑 ; ( 七 ) 逾 期 未 拆 除 的 临 时 建 筑 ;( 八 ) 违 反 法 律 法 规 有 关 规 定 的 其 它 建 筑 后 于 2001 年 出 台 了 上 述 决 定 的 实 施 细 则 深 圳 经 济 特 区 处 理 历 史 遗 留 违 法 私 房 若 干 规 定 和 深 圳 经 济 特 区 处 理 历 史 遗 留 生 产 经 营 性 违 法 建 筑 若 干 规 定 ( 两 规 ) 最 新 的 定 义 见 于 2009 年 出 台 的 深 圳 市 关 于 农 村 城 市 化 历 史 遗 留 违 法 建 筑 的 处 理 决 定 所 有 能 找 到 的 相 关 法 律 条 款 均 可 分 为 两 类, 一 类 描 述 具 体 的 违 法 条 件, 另 一 类 则 叙 述 各 时 间 段 未 经 处 理 确 认 的 存 量 违 法 建 筑 与 新 增 违 法 建 筑 每 个 新 的 时 间 段 都 标 志 着 一 个 新 政 策 的 出 台, 又 同 时 宣 布 了 以 往 政 策 的 无 效 具 体 违 法 条 件 又 按 照 用 地 合 法 性 分 为 两 种 一 种 是 在 所 谓 的 合 法 外 土 地 上 的 建 筑, 这 部 分 土 地 名 义 上 属 于 国 有, 但 由 于 征 地 补 偿 不 到 位 生 态 控 制 线 规 划 不 合 理 返 还 用 地 指 标 落 不 下 等 原 因 应 转 未 转, 还 处 于 原 住 民 的 实 际 掌 握 中 另 一 种 则 是 取 得 合 法 土 地 使 用 权, 但 因 改 建 加 建 和 扩 建, 政 府 不 予 颁 发 五 证 的 建 筑, 例 如 原 住 民 所 建 私 房 符 合 一 户 一 栋 原 则 但 超 过 480 平 方 米 面 积 的 部 分 4

13 一 高 速 发 展 的 急 就 章 上 世 纪 80 年 代 初, 出 现 世 界 范 围 的 产 业 转 移, 大 量 劳 动 密 集 型 产 业 从 东 亚 地 区 转 向 中 国 东 部 沿 海 为 率 先 抓 住 机 遇, 深 圳 急 需 大 量 土 地 用 于 办 厂 和 基 础 设 施 建 设 但 同 时, 我 国 涉 及 土 地 利 用 的 观 念 法 律 和 行 政 管 理 架 构, 不 能 适 应 人 口 和 资 源 大 规 模 流 动 重 组 的 需 要 当 时 的 紧 迫 任 务, 是 先 把 步 子 迈 出 去, 把 机 会 抓 到 手, 然 后 将 问 题 留 到 未 来 的 发 展 过 程 中 逐 步 解 决 ( 一 ) 背 景 : 土 地 转 让 制 度 的 变 革 当 中 国 打 开 国 门 开 放 市 场 的 时 候, 土 地 作 为 最 基 本 的 生 产 要 素, 仍 受 到 高 度 严 格 的 计 划 管 制 1982 年 宪 法 第 十 条 明 文 规 定 : 任 何 组 织 或 者 个 人 不 得 侵 占 买 卖 出 租 或 者 以 其 他 形 式 非 法 转 让 土 地 这 与 当 时 全 盘 公 有 的 现 实 是 相 适 应 的, 因 为 任 何 建 设 用 地 的 需 求, 都 可 以 经 过 政 府 征 用 划 拨 来 获 得 满 足 问 题 是, 当 经 济 对 外 开 放 大 量 外 资 进 入 中 国 时, 让 那 些 非 公 有 的 主 体 在 什 么 土 地 上 办 厂? 紧 迫 的 形 势 促 就 了 土 地 政 策 调 整 的 急 就 章 1987 年 12 月 1 日, 深 圳 市 政 府 第 一 次 采 取 公 开 拍 卖 的 方 式, 向 市 场 有 偿 转 让 了 一 块 国 有 土 地 的 使 用 权 1987 年 12 月 29 日, 广 东 省 人 大 常 委 会 通 过 深 圳 经 济 特 区 土 地 管 理 条 例, 其 中 首 次 规 定 特 区 国 有 土 地 实 行 有 偿 使 用 和 有 偿 转 让 制 度 5

14 在 深 圳 先 行 先 试 的 基 础 上,1988 年 全 国 人 大 通 过 了 对 宪 法 第 十 条 的 修 正 案 : 任 何 组 织 或 个 人 不 得 侵 占 买 卖 或 者 以 其 他 形 式 非 法 转 让 土 地 土 地 的 使 用 权 可 以 依 照 法 律 的 规 定 转 让 这 样, 国 有 土 地 使 用 权 的 转 让, 第 一 次 有 了 合 宪 的 制 度 基 础 在 不 触 动 土 地 公 有 制 的 前 提 下, 中 国 的 改 革 从 实 际 出 发, 通 过 使 用 权 的 转 让 实 现 了 土 地 流 转, 解 决 了 当 时 开 放 环 境 下 经 济 发 展 和 城 市 化 的 燃 眉 之 急 但 是, 从 深 圳 的 第 一 拍 到 1988 年 修 宪, 我 们 可 以 看 出 土 地 变 法 是 形 势 倒 逼 的 产 物, 不 免 显 得 仓 促, 还 没 有 可 能 对 土 地 转 让 的 方 方 面 面 进 行 周 全 的 通 盘 考 虑 例 如, 宪 法 规 定 土 地 的 使 用 权 可 以 依 照 法 律 的 规 定 转 让, 而 当 时 并 没 有 现 成 的 法 律 可 被 依 照, 所 以 也 不 清 楚 究 竟 是 只 允 许 国 有 土 地 流 转, 还 是 同 时 也 允 许 农 民 的 集 体 土 地 流 转 根 据 宪 法, 我 国 城 市 土 地 属 于 国 家 所 有, 农 村 和 城 市 郊 区 的 土 地 属 于 集 体 所 有 ( 法 律 规 定 属 于 国 家 所 有 的 除 外 ) 可 是, 从 1986 年 的 土 地 管 理 法 到 1998 年 的 土 地 管 理 法, 都 规 定 了 农 村 集 体 土 地 只 限 于 农 用 或 自 用, 不 得 转 让 给 非 农 民 主 体 用 于 非 农 建 设 尤 其 对 农 村 宅 基 地 的 市 场 流 转, 法 律 法 规 和 政 策 多 次 加 以 严 格 禁 止 2007 年 12 月 30 日 国 务 院 专 门 下 发 了 关 于 执 行 有 关 农 村 集 体 建 设 用 地 法 律 和 政 策 的 通 知, 重 申 农 村 住 宅 用 地 只 能 分 配 给 本 村 村 民, 城 镇 居 民 不 得 到 农 村 购 买 宅 基 地 农 民 住 宅 或 小 产 权 房 6

15 因 此, 虽 然 1988 年 修 宪 对 土 地 使 用 权 的 转 让 提 供 了 依 据, 但 农 村 集 体 土 地 还 是 被 排 除 在 依 照 法 律 的 规 定 可 以 转 让 的 范 围 之 外 土 地 使 用 权 的 转 让, 在 事 实 上 已 成 为 国 有 土 地 特 有 的 权 利 在 此 法 律 框 架 内, 农 村 集 体 土 地 须 经 过 国 家 征 用 转 为 国 有 土 地 之 后, 才 能 进 入 市 场 流 转 这 就 在 制 度 层 面 内 生 了 一 个 极 为 独 特 的 资 源 配 臵 逻 辑 先 国 有 化 后 市 场 化 在 经 济 层 面 上, 土 地 使 用 权 的 市 场 转 让 产 生 了 诸 多 意 想 不 到 的 结 果 其 中 最 令 人 瞩 目 的 就 是 土 地 资 本 化 的 中 国 路 径 : 只 要 土 地 出 让 方 愿 意 把 土 地 的 未 来 收 益 作 为 筹 码, 就 有 机 会 从 投 资 人 那 里 筹 集 城 市 发 展 投 资 所 需 要 的 巨 额 资 本 随 着 工 业 化 城 市 化 的 迅 速 发 展, 在 某 些 特 定 的 区 位, 对 土 地 的 激 烈 竞 争 已 达 到 惊 人 的 程 度, 从 土 地 上 筹 得 的 资 本 流 量 呈 爆 发 式 增 长, 甚 至 足 以 构 成 地 方 政 府 的 第 二 财 政 这 在 禁 止 土 地 流 转 的 时 代 根 本 不 可 想 象, 在 没 有 实 施 一 级 土 地 市 场 行 政 垄 断 的 发 达 国 家 也 无 从 想 象 只 要 政 府 出 让 更 多 的 土 地, 就 能 筹 集 更 大 的 城 市 发 展 资 本 巨 大 的 土 地 增 值 收 益 触 发 了 地 方 政 府 的 土 地 饥 渴 除 了 现 有 的 国 有 土 地 可 供 转 让, 土 地 饥 渴 还 派 生 出 不 断 把 更 多 农 村 集 体 土 地 转 为 国 有 土 地 的 需 求, 并 激 发 了 扩 张 城 市 边 界 的 无 尽 动 力 由 于 城 市 的 土 地 属 于 国 家 所 有, 随 着 城 市 规 模 的 扩 张, 地 方 政 府 就 会 拥 有 更 多 的 国 有 土 地 ; 而 更 多 的 国 有 土 地 则 意 味 着 更 大 的 土 地 转 让 规 模 更 多 的 土 地 资 本 不 难 看 出, 正 是 在 土 地 饥 渴 的 驱 动 下, 中 国 从 此 迈 出 了 土 地 城 市 化 快 于 人 口 城 市 化 的 步 伐 7

16 随 着 土 地 资 本 化 效 果 的 逐 步 显 现, 对 土 地 实 际 控 制 权 的 争 夺 也 日 趋 激 烈 这 些 争 夺 既 来 自 政 府 体 系, 也 来 自 民 间 一 方 面, 中 国 是 一 个 多 级 政 府 治 理 的 大 国, 国 有 土 地 转 让 从 一 开 始 就 面 临 多 级 政 府 之 间 以 及 每 一 级 政 府 的 多 重 目 标 之 间 的 矛 盾 和 冲 突 随 着 国 土 出 让 规 模 的 扩 大, 涉 及 的 行 政 管 制 日 趋 复 杂 特 别 是 当 中 央 政 府 认 定 城 市 扩 张 威 胁 到 耕 地 和 粮 食 安 全 之 时, 对 土 地 的 行 政 管 制 更 是 登 峰 造 极, 导 致 城 市 化 的 行 政 成 本 急 增 另 一 方 面, 尽 管 法 律 没 有 给 农 民 集 体 土 地 进 入 市 场 的 合 法 通 道, 但 农 民 及 其 集 体, 特 别 是 大 都 市 周 围 的 农 民 及 其 集 体, 也 逐 渐 感 知 土 地 流 转 引 致 的 土 地 增 值 在 法 律 的 边 缘 地 带, 城 郊 农 民 及 其 集 体 早 以 多 种 方 式 参 与 了 土 地 资 本 化 的 进 程, 并 用 多 种 方 式 分 享 着 城 市 化 带 来 的 建 设 用 地 的 升 值 城 市 政 府 夹 在 这 些 争 夺 之 间, 成 为 新 时 期 土 地 矛 盾 的 焦 点 他 们 的 行 为 逻 辑 是, 对 上 抵 触 层 层 的 土 地 管 制, 要 求 权 力 下 放, 为 城 市 土 地 收 益 的 最 大 化 争 取 更 大 空 间 ; 对 下 则 坚 决 维 护 国 有 土 地 独 有 的 合 法 转 让 权, 在 土 地 饥 渴 驱 动 下 追 求 扩 大 征 地 规 模, 并 限 制 农 民 及 其 集 体 分 享 土 地 增 值 在 实 践 中, 先 国 有 化 后 市 场 化 逐 渐 演 变 成 了 唯 有 国 有 化 才 能 市 场 化 8

17 专 栏 2 : 对 深 圳 市 2004 年 全 面 转 地 的 法 律 分 析 2004 年, 深 圳 市 推 动 全 面 城 市 化, 将 宝 安 龙 岗 两 区 共 约 956 平 方 公 里 土 地 转 为 国 有, 以 此 推 动 深 圳 经 济 发 展 这 一 举 措 当 年 曾 经 引 发 各 方 争 议 现 在 回 头 来 看, 这 一 事 实 无 需 否 定, 却 也 不 是 深 圳 市 厘 清 地 权 的 障 碍 2004 年, 深 圳 市 政 府 希 望 通 过 城 市 化 转 地 从 农 民 手 中 获 得 实 实 在 在 的 所 有 权, 却 忽 略 了 所 有 权 与 使 用 权 的 分 离 是 我 国 现 行 土 地 制 度 的 基 本 特 征 在 我 国, 由 于 土 地 所 有 权 的 公 有 制 ( 城 市 土 地 国 家 所 有, 农 村 土 地 集 体 所 有 ), 所 有 权 人 通 常 不 是 使 用 权 人, 也 不 必 然 享 有 使 用 权 在 深 圳 新 一 轮 土 改 中, 完 全 可 以 对 深 圳 土 地 全 部 国 有 这 一 事 实 予 以 认 可, 但 对 土 地 国 有 的 内 涵 却 需 重 新 界 定 : 究 竟 是 将 原 深 圳 特 区 外 所 有 土 地 都 纳 入 政 府 囊 中, 还 是 在 认 可 土 地 国 有 的 前 提 下 赋 予 原 农 村 集 体 经 济 组 织 和 个 人 明 确 的 使 用 权? 在 当 年 的 城 市 化 转 地 过 程 中, 深 圳 市 政 府 模 糊 了 所 有 权 和 使 用 权 的 区 别, 或 有 意 或 无 意 地 曲 解 了 法 律 的 确, 根 据 宪 法 和 土 地 管 理 法 实 施 条 例 的 相 关 规 定, 农 转 非 和 村 改 居 之 后, 原 集 体 土 地 应 转 为 国 有 土 地, 但 这 仅 仅 意 味 着 所 有 权 的 转 变, 并 不 意 味 着 使 用 权 的 转 变 然 而, 通 读 深 圳 市 政 府 关 于 宝 安 龙 岗 两 区 城 市 化 的 实 施 办 法 关 于 违 法 建 筑 的 处 理 决 定 及 其 实 施 办 法 ( 试 行 ), 我 们 可 以 发 现, 深 圳 市 政 府 将 宪 法 和 土 地 管 理 法 实 施 条 例 的 相 关 规 定 当 作 了 一 条 比 征 地 更 便 捷 的 获 取 农 村 土 地 使 用 权 的 途 径, 甚 至 宣 称 由 于 缺 乏 相 应 规 定, 城 市 化 转 地 的 补 偿 只 须 参 考 土 地 原 价 值 这 里 必 须 指 出, 宪 法 和 相 关 规 定 没 有 赋 予 深 圳 市 政 府 这 一 权 力 深 圳 市 政 府 要 想 同 时 获 得 农 村 土 地 的 所 有 权 和 使 用 权, 在 现 行 法 律 框 架 内, 途 径 只 有 一 条, 这 就 是 征 地 正 如 土 地 管 理 法 第 四 十 三 条 规 定 的, 任 何 单 位 和 个 人 进 行 建 设 使 用 土 地, 必 须 依 法 申 请 使 用 国 有 土 地, 其 来 源 只 能 是 原 国 家 所 有 的 土 地 或 者 国 家 征 收 的 原 于 农 民 集 体 所 有 的 土 地 深 圳 市 在 第 一 波 城 市 化 (1992 年 之 前 ) 时 采 取 的 做 法, 即 统 征, 尽 管 是 大 规 模 成 片 征 收, 是 有 法 律 依 据 的 9

18 事 实 上, 根 据 规 划 扩 大 城 市 建 成 区 时, 如 何 利 用 原 农 村 土 地, 对 此 法 律 规 定 非 常 明 确 : 第 一 步 是 将 土 地 利 用 总 体 规 划 报 批 其 中, 省 自 治 区 人 民 政 府 所 在 地 的 市 人 口 在 一 百 万 以 上 的 城 市 以 及 国 务 院 指 定 的 城 市 的 土 地 利 用 总 体 规 划, 经 省 自 治 区 人 民 政 府 审 查 同 意 后, 报 国 务 院 批 准 ( 土 地 管 理 法 第 二 十 一 条 ) 第 二 步, 在 土 地 利 用 总 体 规 划 确 定 的 城 市 建 设 用 地 范 围 内, 为 实 施 城 市 规 划 占 用 土 地 的, 市 县 人 民 政 府 按 照 土 地 利 用 年 度 计 划 拟 定 农 用 地 转 用 方 案 补 充 耕 地 方 案 征 用 土 地 方 案, 分 批 次 逐 级 上 报 有 批 准 权 的 人 民 政 府 ( 土 地 管 理 法 实 施 条 例 第 二 十 条 ) 城 市 化 涉 及 土 地 的 三 个 转 变 : 所 有 权 和 使 用 权 从 集 体 到 国 家, 用 途 从 农 用 地 到 建 设 用 地, 因 此 必 须 拟 定 征 用 土 地 方 案 和 农 用 地 转 用 方 案 及 补 充 耕 地 方 案 为 什 么 土 地 管 理 法 实 施 条 例 中 提 到 农 村 居 民 全 部 转 为 城 市 居 民 后 原 集 体 土 地 归 国 家 所 有 时, 既 没 有 提 到 补 偿 也 没 有 提 到 耕 地 补 充? 因 为 土 地 的 用 途 和 使 用 权 都 不 必 然 发 生 变 化 如 果 土 地 的 用 途 和 使 用 权 发 生 变 化, 则 构 成 征 地, 直 接 适 用 征 地 补 偿 的 相 关 规 定 即 可 我 们 无 需 全 盘 否 定 深 圳 2004 年 转 地 的 做 法 土 地 国 有 这 一 共 识, 将 有 助 于 保 持 深 圳 土 地 政 策 的 延 续 性 和 一 致 性 对 于 已 经 完 成 征 转 手 续 的 土 地, 既 往 不 咎, 土 地 所 有 权 和 使 用 权 都 归 国 家 但 是, 对 于 尚 未 征 转 并 由 集 体 或 个 人 实 际 利 用 的 土 地, 则 只 需 名 义 上 确 认 为 国 有 土 地, 再 通 过 一 定 程 序 赋 予 实 际 使 用 人 合 法 的 国 有 土 地 使 用 权 ( 二 ) 深 圳 : 新 二 元 的 形 成 1987 年 深 圳 土 地 的 第 一 拍, 激 发 了 工 业 化 城 市 化 的 大 潮 1992 年 邓 小 平 南 方 谈 话 之 后, 深 圳 的 增 长 速 度 更 加 迅 猛, 平 均 每 年 新 增 建 成 区 面 积 35 平 方 公 里, 相 当 于 东 部 一 个 中 等 县 级 市 的 市 区 面 积 如 此 高 速 发 展 的 势 头, 高 度 依 赖 大 量 新 增 建 设 用 地, 也 势 必 受 到 国 家 土 地 管 理 政 策 逐 年 收 紧 的 限 制 和 掣 肘 10

19 在 此 背 景 下, 深 圳 市 政 府 在 1992 年 出 台 了 关 于 深 圳 经 济 特 区 农 村 城 市 化 的 暂 行 规 定, 对 原 特 区 内 农 村 土 地 进 行 统 征, 将 特 区 内 全 部 农 村 土 地 转 为 城 市 国 有 土 地 2004 年, 深 圳 市 又 对 特 区 外 实 施 统 转, 把 全 部 关 外 土 地 转 为 国 有 土 地, 农 民 转 为 城 镇 居 民, 以 此 实 现 深 圳 全 域 的 土 地 国 有 化 ( 参 见 专 栏 2 对 深 圳 市 2004 年 全 面 转 地 的 法 律 分 析 ) 现 在 看 来, 统 征 和 统 转 除 了 谋 求 国 有 土 地 增 量 的 相 关 收 益 外, 更 重 要 的 是 谋 求 削 减 国 家 土 地 管 制 对 城 市 发 展 的 束 缚 在 体 制 上, 统 征 和 统 转 完 成 了 土 地 的 全 盘 国 有, 终 结 了 原 先 在 国 有 土 地 和 农 村 集 体 用 地 并 存 的 二 元 格 局 始 料 所 不 及 的 是, 统 征 和 统 转 虽 然 避 开 了 自 上 的 约 束, 却 造 成 了 对 下 的 麻 烦 和 紧 张, 并 由 此 悄 然 形 成 了 一 个 新 的 二 元 结 构 特 别 是 2004 年 的 统 转, 虽 然 在 补 偿 方 面 沿 用 1992 年 统 征 的 标 准, 但 因 事 隔 十 二 年, 深 圳 的 地 价 早 已 翻 了 数 倍, 而 关 外 的 原 村 民 对 土 地 升 值 也 已 经 形 成 早 先 不 可 比 拟 的 强 预 期 面 对 统 转, 原 村 民 及 其 基 层 组 织 不 难 估 算 政 府 给 付 的 补 偿 与 日 后 土 地 升 值 之 间 的 巨 大 落 差 于 是, 原 村 民 及 其 基 层 社 区 组 织 纷 纷 抵 制 统 转, 并 在 自 己 实 际 可 以 控 制 的 土 地 上 种 房 保 地, 形 成 违 建 和 抢 建 的 高 潮 结 果, 在 深 圳 全 市 原 农 村 集 体 经 济 组 织 所 用 的 400 平 方 公 里 土 地 上, 有 近 300 平 方 公 里 的 土 地 是 所 谓 的 合 法 外 用 地 截 至 2009 年 6 月, 深 圳 市 在 册 违 法 建 筑 35.7 万 栋, 总 建 筑 面 积 3.9 亿 平 方 米, 分 别 占 全 市 总 数 的 57.5% 和 47.6% 7 如 此 规 模 的 合 法 外 土 地 7 来 自 2009 年 市 人 大 关 于 农 村 城 市 化 历 史 遗 留 违 法 建 筑 的 处 理 决 定 的 申 报 统 计 数 据, 又 见 深 圳 市 农 村 城 市 化 历 史 遗 留 违 法 建 筑 信 息 普 查 申 报 数 据 统 计 报 告,2010.7,P

20 与 违 法 建 筑, 在 中 国 的 特 大 城 市 里 颇 为 罕 见 更 为 严 峻 的 是, 居 住 生 活 在 违 法 建 筑 里 的 外 来 人 口 高 达 700 多 万, 约 占 全 市 总 人 口 的 一 半 这 一 数 量 庞 大 的 群 体 参 与 着 深 圳 的 建 设, 事 实 上 也 是 深 圳 发 展 不 可 或 缺 的 积 极 力 量 他 们 与 原 村 民 一 起, 构 造 了 一 个 非 正 规 的 深 圳 另 外, 与 正 规 的 深 圳 一 样, 在 原 农 村 集 体 经 济 组 织 继 受 单 位 里, 也 有 党 组 织 行 政 机 构 及 合 法 的 经 济 组 织 ( 社 区 股 份 公 司 ), 他 们 实 际 担 负 着 对 深 圳 市 半 数 人 口 的 公 共 服 务 和 社 会 治 理 经 过 两 次 土 地 全 盘 国 有 化 的 推 进, 深 圳 全 部 土 地 在 名 义 上 归 为 国 有, 也 因 此 消 除 了 在 全 国 其 他 城 市 尚 存 的 城 乡 二 元 体 制 但 是, 在 深 圳 的 全 盘 国 有 土 地 之 内, 又 生 成 了 一 个 深 圳 独 有 的 法 内 世 界 与 法 外 世 界 旗 鼓 相 当 的 新 的 二 元 构 造 任 何 一 届 深 圳 政 府 在 处 理 合 法 外 土 地 和 违 法 建 筑 问 题 时, 都 不 能 也 不 应 该 忽 视 以 上 特 征 二 国 有 化 的 地, 原 村 民 的 房 在 深 圳 新 二 元 结 构 下, 房 与 地 在 法 律 上 互 相 分 离 土 地 在 法 律 上 属 于 国 有, 但 建 造 在 上 面 的 大 量 建 筑 物 却 由 原 村 民 实 际 控 制 收 益 和 转 让 对 如 此 数 目 巨 大 利 益 丰 厚 的 房 地 产, 市 政 府 与 原 村 民 各 自 表 述 互 不 相 让 结 果 土 地 和 空 间 资 源 得 不 到 有 效 利 用, 违 法 违 规 建 筑 层 出 不 穷, 政 府 的 行 政 成 本 昂 贵, 并 潜 藏 着 具 有 爆 炸 力 的 政 治 与 社 会 风 险 12

21 ( 一 ) 房 地 分 离 捆 住 手 脚 在 深 圳 市 政 府 看 来, 既 然 土 地 已 经 全 盘 国 有, 所 以 部 分 事 实 上 仍 被 原 村 民 及 其 组 织 控 制 的 土 地, 就 是 应 转 ( 征 ) 未 转 ( 征 ) 的 国 有 土 地 什 么 时 候 政 府 要 用 土 地, 只 需 对 加 盖 其 上 的 房 屋 拆 迁 给 予 补 偿, 并 不 需 要 再 对 房 屋 下 面 的 土 地 进 行 补 偿 但 在 世 代 生 于 斯 长 于 斯 的 原 村 民 看 来, 既 然 这 部 分 土 地 在 统 转 时 未 予 足 额 补 偿 ( 参 见 专 栏 3 深 圳 2004 年 城 市 化 转 地 中 的 社 保 问 题 ), 或 遗 留 了 其 他 未 了 的 问 题, 那 就 是 应 补 未 补 的 土 地, 因 而 仍 然 属 于 原 村 民 集 体 所 有 政 府 要 拿 走 这 部 分 土 地, 要 讲 程 序 和 政 策, 不 但 要 补 房 价, 还 要 补 地 价 麻 烦 在 于, 在 地 价 急 速 上 涨 的 背 景 下, 当 时 未 了 的 历 史 遗 留 问 题, 拖 来 拖 去 就 变 得 难 上 加 难 ( 参 见 专 题 报 告 二 辨 析 历 史 遗 留 问 题 ) 可 观 察 的 趋 势 是, 土 地 的 市 价 越 高, 相 关 各 方 就 越 难 以 达 成 妥 协 和 让 步 此 外, 在 地 价 升 值 预 期 的 影 响 下, 以 货 币 补 偿 土 地 的 方 式 就 越 发 不 被 接 受 : 当 政 府 强 调 以 货 币 补 偿 为 主 时, 原 村 民 也 明 白 货 币 是 易 贬 资 产, 土 地 才 是 升 值 资 产 的 道 理 他 们 日 益 诉 诸 保 留 实 物 土 地, 本 质 上 是 要 求 保 有 部 分 土 地 的 发 展 权 13

22 专 栏 3: 深 圳 2004 年 城 市 化 转 地 中 的 社 保 问 题 为 原 住 民 购 买 社 保 是 2004 年 转 地 时 政 府 的 一 项 重 要 承 诺, 那 么 这 个 对 价 究 竟 价 值 几 何, 下 面 简 要 介 绍 深 圳 市 社 保 局 2003 年 108 号 文 宝 安 龙 岗 两 区 城 市 化 人 员 基 本 养 老 保 险 过 渡 办 法 第 二 条 明 文 规 定 同 时 满 足 宝 安 龙 岗 两 区 原 农 业 户 籍 的 村 民 年 满 18 周 岁 参 与 股 份 合 作 公 司 分 红 三 项 条 件 的 城 市 化 人 员 以 股 份 公 司 为 单 位 参 加 基 本 养 老 保 险 同 时 第 三 条 中 写 明 根 据 市 政 府 规 定, 每 年 从 宝 安 龙 岗 两 区 国 土 基 金 总 收 入 中 划 拨 3%-5% 进 入 基 本 养 老 保 险 基 金, 由 市 国 土 基 金 管 理 部 门 直 接 划 入 养 老 保 险 基 金 专 户, 用 于 弥 补 城 市 化 人 员 养 老 保 险 基 金 的 不 足 换 言 之, 政 府 允 许 绝 大 多 数 原 住 民 参 保 并 用 卖 地 收 入 为 其 缴 纳 一 部 分 社 保 作 为 从 原 住 民 手 上 获 得 土 地 的 对 价 办 法 中 对 于 实 施 时 已 到 达 退 休 年 龄 的 人 员, 规 定 由 区 ( 镇 ) 财 政 或 分 期 或 一 次 性 补 齐 缴 清 养 老 保 险 费 实 际 操 作 中 将 年 满 55 岁 的 男 性 与 年 满 50 岁 的 女 性 按 照 城 镇 职 工 最 低 标 准 纳 入 社 保 范 围 ( 包 括 医 保 ), 每 个 人 由 区 财 政 缴 纳 按 照 每 年 1000 元 标 准 补 交 10 年 共 1 万 元 的 费 用 对 于 2004 年 尚 不 到 55 岁 的 男 性 或 50 岁 的 女 性, 则 均 由 各 股 份 公 司 负 责 缴 纳 费 用 政 府 只 是 一 次 性 将 征 地 补 偿 费 用 支 付 给 各 社 区, 并 规 定 用 于 购 买 养 老 医 疗 保 险 的 集 体 所 得 各 项 补 偿 费 不 得 低 于 补 偿 费 用 的 50% ( 见 于 深 圳 市 政 府 2005 年 67 号 文 深 圳 市 宝 安 龙 岗 两 区 城 市 化 转 地 补 偿 费 使 用 管 理 办 法 第 九 条 ) 如 果 补 偿 费 用 足 够 的 话, 就 不 存 在 所 谓 的 社 保 问 题, 也 不 会 出 现 对 于 合 法 外 土 地 政 府 应 转 未 转 与 原 住 民 应 补 未 补 的 各 自 表 述 问 题 是 不 够! 以 宝 安 区 为 例, 征 地 标 准 为 土 地 补 偿 费 元 / 亩, 青 苗 补 偿 费 元 / 亩, 对 78 平 方 公 里 的 被 征 转 土 地 的 合 计 赔 付 金 额 仅 22 亿 即 使 不 将 2006 年 后 成 立 的 龙 华 新 区 与 光 明 新 区 计 算 在 内, 现 在 的 宝 安 区 合 作 公 司 股 东 尚 有 7.4 万, 人 数 上 再 将 2004 年 满 55 岁 的 男 性 与 满 50 岁 的 女 性 扣 除, 按 照 转 地 时 最 低 标 准 每 人 每 年 约 3000 元 的 缴 纳 金 额 测 算 (2010 年 已 上 升 到 7800 元 ), 保 守 14

23 估 计 年 社 保 费 用 总 量 仍 超 过 1.5 亿 元 即 便 所 有 股 份 公 司 都 将 征 地 补 偿 金 的 一 半 购 买 社 保, 也 将 在 8 年 内 用 尽 这 就 难 怪 原 住 民 认 为 政 府 的 拿 土 地 换 社 保 承 诺 是 一 纸 空 谈, 意 见 很 大 除 了 负 担 社 保 费 用 以 外, 由 原 村 集 体 转 型 的 股 份 合 作 公 司 还 要 承 接 很 多 政 府 延 伸 到 社 区 的 治 安 市 政 设 施 维 护 等 公 共 管 理 事 务 并 支 付 相 应 费 用 有 很 多 股 份 公 司 经 营 状 况 不 良, 甚 至 无 红 利 可 分, 停 缴 养 老 金, 直 接 关 系 到 民 生 问 题 看 似 高 效 的 转 地 带 来 了 众 多 后 续 问 题, 最 终 还 是 要 政 府 买 单 宝 安 区 政 府 于 2009 年 出 台 了 宝 安 区 扶 持 股 份 公 司 发 展 指 导 意 见, 在 2010 年 设 立 了 专 项 资 金, 其 中 对 集 体 有 效 分 配 人 均 红 利 每 年 元 的 社 区 由 该 资 金 垫 付 50% 的 社 保, 人 均 红 利 每 年 少 于 3000 元 的 则 由 基 金 全 部 承 担 2011 年 用 于 支 付 股 份 公 司 社 保 的 总 金 额 就 达 1.1 亿 实 际 情 况 是, 谈 不 拢 补 偿, 处 臵 不 了 房 产 与 物 业, 国 有 土 地 根 本 就 是 虚 的 政 府 拥 有 的 土 地 所 有 权, 在 实 际 上 无 法 行 使, 因 为 恰 恰 在 这 部 分 国 有 土 地 上, 加 盖 着 大 量 原 村 民 和 外 来 人 口 的 房 反 过 来, 实 际 控 制 着 房 产 的 原 村 民, 虽 然 在 事 实 上 享 有 着 使 用 收 益 转 让 等 诸 项 权 益, 但 不 能 堂 堂 正 正 地 从 事 合 法 开 发 与 再 开 发, 常 常 因 此 错 失 稍 纵 即 逝 的 市 场 机 会 尽 管 违 法 可 以 逃 税, 但 这 点 好 处 似 乎 也 难 抵 时 时 遭 受 查 违 拆 违 的 巨 大 风 险 所 以, 对 于 较 有 实 力 的 开 发 商, 鉴 于 政 策 上 的 高 度 不 确 定, 只 能 裹 足 不 前 这 就 使 深 圳 原 本 就 很 紧 张 的 土 地 资 源 陷 入 了 政 府 拿 不 走 村 民 用 不 好 市 场 难 作 为 的 困 境 宝 安 区 沙 井 街 道 共 和 社 区 有 一 块 占 地 3 万 平 方 米 的 旧 厂 房, 早 已 整 理 为 空 地 并 计 划 改 为 商 用 该 项 目 在 2005 年 就 已 申 请 报 批, 但 整 整 七 15

24 年 过 去 了, 却 一 直 得 不 到 批 复, 土 地 至 今 闲 臵 该 社 区 还 有 一 处 办 公 楼 和 一 处 工 业 大 厦 项 目 也 在 改 建 中 途 被 叫 停 龙 岗 区 三 联 松 元 头 片 区 的 更 新 项 目, 因 为 合 法 土 地 指 标 不 足, 从 2004 年 至 今 悬 而 未 决, 损 失 巨 大 ( 参 见 专 题 报 告 三 违 法 建 筑 背 后 的 市 场 机 会 流 失 及 专 栏 4 一 位 村 支 部 书 记 的 坚 持 ) 这 些 故 事, 天 天 在 数 百 平 方 公 里 的 范 围 内 上 演 由 于 再 开 发 的 难 度 极 大, 大 量 土 地 资 源 只 能 维 系 早 期 开 发 阶 段 的 过 时 形 态, 无 法 抓 住 腾 笼 换 鸟 产 业 升 级 等 新 的 市 场 机 会 在 城 市 边 界 给 定 土 地 增 量 资 源 几 近 告 罄 的 约 束 下, 深 圳 对 外 不 可 能 走 外 延 式 发 展 之 路, 对 内 又 被 房 地 分 离 的 新 二 元 结 构 捆 住 存 量 土 地 再 开 发 的 手 脚, 哪 里 还 有 进 一 步 发 展 的 空 间? 整 体 看, 就 这 部 分 土 地 房 屋 资 源 的 有 效 利 用 而 言, 深 圳 市 政 府 原 村 民 集 体 以 及 整 个 市 场, 都 是 输 家 专 栏 4: 一 位 村 支 部 书 记 的 坚 持 土 地 是 农 民 的 命 根 子, 过 去 农 民 有 地, 命 根 子 比 较 深 比 较 厚 政 府 拿 走 农 民 的 地, 农 民 的 命 也 轻 了 许 多 这 句 体 会 土 地 资 源 珍 贵 质 朴 且 饱 含 深 意 的 语 言, 出 自 一 位 在 基 层 工 作 二 十 多 年 的 老 支 书, 怀 德 社 区 的 潘 灿 森 三 十 多 年 来, 怀 德 社 区 在 土 地 利 用 上 始 终 坚 持 一 个 原 则, 一 个 章 程 原 则 就 是 土 地 资 源 尽 量 不 外 流 有 条 件 有 可 能 的 情 况 下 添 增 量, 保 障 社 区 今 后 的 土 地 发 展 空 间 ; 章 程 就 是 社 区 范 围 内 所 有 住 宅 不 能 自 行 乱 建 16

25 在 违 法 建 筑 占 深 圳 建 筑 半 壁 江 山 的 背 景 下, 一 个 社 区 能 多 年 坚 持 做 到 一 点 就 已 不 易 怀 德 社 区 能 同 时 做 到 这 两 点, 社 区 领 导 顶 着 的 压 力 可 想 而 知 眼 见 相 邻 社 区 居 民 通 过 违 建 获 得 高 额 收 入, 潘 书 记 坚 持 把 主 要 精 力 放 在 发 展 集 体 经 济 上 因 为 他 知 道 只 有 雄 厚 的 集 体 经 济 才 可 以 长 远 地 保 障 群 众 的 生 活 和 社 区 的 发 展 如 果 任 由 村 民 随 意 扩 建 统 建 楼 握 手 楼 建 低 端 社 区, 那 么 未 来 的 怀 德 就 不 可 能 成 为 街 区 的 中 心 现 在 对 保 留 土 地 的 坚 持, 就 是 对 城 市 对 社 会 对 本 社 区 子 孙 后 代 最 大 的 贡 献 ; 没 有 这 种 坚 持, 怀 德 社 区 村 民 的 生 活 就 永 远 停 留 在 农 村 水 平 2007 年 底, 怀 德 社 区 开 始 筹 划 申 请 怀 德 广 场 项 目 但 即 使 是 这 样 一 个 政 府 国 土 部 门 极 力 推 动 的 项 目, 从 整 个 审 批 流 程 走 下 来 也 要 五 年 多 的 时 间 土 地 审 批 规 章 就 像 一 道 道 很 细 的 小 铁 丝, 让 基 层 国 土 系 统 干 部 们 看 了 都 觉 得 太 复 杂 太 难 受, 连 在 基 层 工 作 二 十 多 年 的 书 记 都 看 不 懂 这 些 铁 丝 虽 细, 却 足 以 把 社 区 捆 得 如 同 玻 璃 瓶 里 的 蚂 蚁, 光 明 却 没 出 路 ; 这 些 铁 丝 虽 小, 却 足 以 把 更 多 的 社 区 逼 上 违 建 的 路, 把 深 圳 的 发 展 捆 得 举 步 维 艰 寸 步 难 行 除 去 纤 细 繁 复 缠 绕 的 小 铁 丝, 通 过 设 立 一 组 简 单 易 行 条 件, 降 低 合 法 化 的 成 本, 将 更 多 的 人 纳 入 到 合 法 化 道 路 上, 这 对 深 圳 的 发 展 困 境 或 许 是 条 出 路 如 今, 怀 德 社 区 还 在 积 极 申 报 未 来 发 展 的 规 划, 这 是 潘 书 记 许 给 群 众 的 美 好 愿 景 政 府 将 会 怎 样 对 待 这 些 仍 然 抱 有 愿 景 社 区? 是 继 续 走 强 拆 违 法 建 筑 的 路, 拆 碎 群 众 的 心 打 破 群 众 的 梦, 还 是 试 图 在 不 合 作 的 环 境 中 寻 找 合 作 的 可 能 性, 让 深 圳 的 绝 大 多 数 人 生 活 在 合 法 的 环 境 中? 怀 德 社 区 是 否 能 够 继 续 携 带 不 违 建 的 名 片, 在 城 市 化 发 展 的 道 路 上 走 的 更 远, 更 有 力 量? 怀 德 未 来 的 发 展 政 府 今 后 的 态 度, 我 们 拭 目 以 待 17

26 ( 二 ) 屡 禁 不 止 的 违 建 合 法 开 发 难 上 加 难, 法 外 世 界 就 有 了 不 可 抗 拒 的 吸 引 力 调 查 发 现, 由 于 合 法 合 规 开 发 的 代 价 过 高, 不 少 基 层 社 区 被 推 入 快 违 建 快 收 益 的 怪 圈 宝 安 区 西 乡 街 道 河 东 旧 村 区 本 是 遵 纪 守 法 的 社 区, 多 年 来 基 本 没 有 抢 建 和 违 建, 始 终 寄 希 望 于 合 法 报 批 统 一 改 造 但 是, 由 于 项 目 内 很 大 一 部 分 原 村 民 的 宅 基 地 没 有 合 法 手 续, 所 以 一 直 不 能 动 工 对 比 之 下, 一 河 之 隔 的 河 西 片 区, 不 惜 顶 着 违 建 风 险 拆 掉 了 旧 房 建 成 先 进 的 新 式 小 区, 不 但 很 快 收 回 建 设 成 本, 还 给 社 区 带 来 可 观 收 益 由 是, 河 东 村 的 干 部 群 众 愤 愤 不 平, 纷 纷 抱 怨 守 法 不 如 违 法 又 如, 宝 安 区 福 永 街 道 新 田 社 区 的 工 业 园 因 为 被 划 入 生 态 控 制 线, 厂 房 无 法 出 租, 但 每 年 仍 需 支 付 利 息 数 百 万 元, 人 均 超 千 元 同 样, 前 述 共 和 社 区 被 叫 停 的 办 公 楼 项 目 也 因 为 项 目 搁 臵, 每 月 承 担 的 利 息 相 当 于 一 部 桑 塔 纳 轿 车 的 价 值 合 法 化 的 超 高 成 本 为 渊 驱 鱼, 不 断 把 社 区 和 原 村 民 赶 向 违 建! 总 体 来 看,2004 年 统 转 后, 原 特 区 外 几 度 出 现 违 建 高 潮, 违 法 建 筑 也 逐 渐 发 展 出 了 包 括 统 建 楼 在 内 的 多 种 形 态 ( 参 见 专 栏 5 统 建 楼 ) 一 般 的 看 法, 经 过 多 年 查 违 工 作, 目 前 深 圳 的 违 建 潮 已 经 平 息 但 是, 据 我 们 在 调 查 中 获 得 的 业 内 人 士 的 估 计,2011 年 深 圳 全 市 违 建 的 建 筑 面 积, 基 本 与 合 法 合 规 的 建 筑 面 积 相 等! 我 们 对 此 的 解 读 是, 经 济 规 律 不 可 抗 拒, 违 建 数 量 由 市 场 需 求 引 领, 而 只 要 违 建 收 益 大 大 超 过 违 建 成 本, 这 类 活 动 断 难 以 根 除 18

27 专 栏 5: 统 建 楼 统 建 楼 一 词 最 早 来 源 于 深 圳 1980 年 7 月, 深 圳 暂 停 了 私 人 建 房 1982 年, 深 圳 开 始 对 一 些 办 公 居 住 和 商 品 用 房, 采 取 建 设 公 司 统 一 筹 措 资 金 统 一 设 计 配 套 集 中 兴 建 的 方 法, 是 称 统 建 楼 在 快 速 城 市 化 与 大 部 分 企 业 分 散 建 设 的 背 景 下, 统 建 楼 在 深 圳 的 出 现, 具 有 相 当 大 的 进 步 意 义 它 一 方 面 在 一 定 程 度 上 改 变 了 分 散 建 设 对 于 城 市 面 貌 的 影 响, 改 善 了 居 民 的 住 房 条 件, 另 一 方 面 又 提 高 了 土 地 的 利 用 效 率, 是 深 圳 推 动 节 约 与 集 约 利 用 土 地 的 有 效 方 式 之 一, 受 到 了 政 府 和 群 众 的 普 遍 欢 迎 工 业 进 园, 统 建 上 楼 也 曾 多 次 作 为 政 策 鼓 励 或 要 求, 出 现 在 政 府 土 地 管 理 相 关 文 献 中 但 是, 随 着 深 圳 市 土 地 快 速 增 值, 农 民 为 了 赢 得 自 身 利 益, 大 规 模 抢 建 统 建 楼 然 而 大 部 分 统 建 楼 在 土 地 权 属 工 程 用 地 审 批 和 规 划 许 可 审 批 上 存 在 问 题, 未 能 取 得 合 法 的 房 屋 产 权 所 以 目 前 媒 体 报 道 中 的 统 建 楼 大 多 都 成 为 了 违 法 建 筑 的 代 名 词 统 建 楼 与 传 统 的 一 户 一 栋, 一 户 多 栋 有 明 显 区 别 在 建 筑 形 态 上, 统 建 楼 建 筑 规 模 庞 大, 建 筑 面 积 通 常 在 几 万 到 十 几 万 平 方 米 之 间 ( 如 深 圳 沙 井 街 道 共 和 花 园 建 筑 面 积 为 15 万 平 方 米 ), 用 地 面 积 几 万 平 方 米, 房 屋 总 数 上 千 套 统 建 楼 的 房 屋 建 筑 质 量 还 受 到 当 地 村 集 体 经 济 实 力 投 资 决 策 的 影 响 贴 面 楼 握 手 楼 是 对 统 建 楼 最 初 的 直 观 描 述 随 着 村 集 体 经 济 的 发 展, 统 建 楼 在 建 筑 设 计 和 质 量 上 均 有 大 幅 度 提 高, 逐 渐 向 花 园 体 综 合 体 发 展 在 产 权 形 态 上, 大 部 分 统 建 楼 在 土 地 权 属 和 审 批 上 存 在 问 题, 没 有 合 法 的 房 屋 产 权 与 一 户 一 栋 一 户 多 栋 相 区 别 的 是, 目 前 已 建 的 统 建 楼 除 部 分 用 于 解 决 村 民 回 迁 住 房 外, 还 有 相 当 大 的 部 分 向 外 来 人 口 出 售, 即 售 卖 小 产 权 房 由 于 无 合 法 的 房 屋 产 权 保 障, 且 存 在 一 定 的 查 违 风 险, 目 前 统 建 楼 盘 的 房 价 普 遍 较 低, 通 常 在 周 围 商 品 房 市 场 价 的 1/3 到 1/2 之 间 统 建 楼 的 建 筑 形 态 把 广 大 的 群 众 利 益 捆 绑 到 一 起, 其 产 权 形 态 又 将 这 些 群 众 推 到 合 法 外, 这 给 深 圳 市 查 违 工 作 带 来 较 大 困 难 统 建 楼 至 今 还 是 深 圳 市 违 法 建 筑 当 中 最 为 典 型, 也 最 为 严 重 的 建 筑 形 态 19

28 ( 三 ) 高 昂 的 行 政 成 本 与 潜 在 风 险 查 违 甚 为 艰 巨, 也 让 深 圳 各 级 政 府 背 负 了 高 昂 的 行 政 成 本 建 制 上, 市 规 土 委 下 属 的 监 察 支 队 按 副 局 级 机 关 设 立, 在 全 市 共 有 1000 多 人 的 编 制 为 了 查 违, 还 列 支 了 可 观 的 预 算, 用 于 集 合 指 挥 中 心 移 动 工 作 站 遥 感 监 测 在 线 督 察 视 频 监 控, 天 上 看 地 上 查 网 上 管 视 频 探, 并 与 设 在 区 县 一 级 政 府 的 查 违 办 联 合 作 战 查 违 工 作 要 高 度 依 赖 基 层 社 区 组 织 的 支 持 但 实 际 上, 特 区 外 不 少 基 层 社 区 不 同 程 度 地 介 入 法 外 世 界 的 经 济 活 动, 很 多 基 层 干 部 对 查 违 抱 有 很 强 的 抵 触 情 绪 这 样, 落 实 政 府 的 查 违 部 署 殊 为 不 易 尤 其 是 在 市 场 机 会 刺 激 的 违 建 潮 涌 之 时, 很 容 易 引 发 官 民 对 立 矛 盾 激 化, 发 生 防 不 胜 防 的 恶 性 事 件 同 时, 查 违 涉 及 的 经 济 利 害 极 其 重 大, 还 需 防 止 查 违 权 力 的 腐 败 2004 年 以 来, 一 批 查 违 工 作 人 员 因 此 被 追 究 刑 责 监 察 支 队 负 责 查 违 的 官 员, 戏 称 自 己 身 处 高 危 行 业 高 危 危 及 的 是 整 个 深 圳 社 会 房 地 分 离 和 高 压 查 违 直 接 触 犯 原 村 民 利 益, 压 制 基 层 社 区 的 持 续 发 展 原 村 民 反 应 强 烈, 甚 至 时 有 过 激 言 论 民 怨 日 盛, 潜 藏 着 社 会 关 系 的 紧 张 与 冲 突, 随 时 可 能 爆 发 谁 也 不 希 望 发 生 的 悲 剧 性 事 件 宝 安 老 县 委 书 记 方 苞 同 志 对 此 痛 心 不 已, 援 引 胡 锦 涛 的 话 说 : 一 个 政 党 一 个 政 权, 不 能 代 表 最 广 大 人 民 根 本 利 益, 不 能 赢 得 人 民 群 众 拥 护 和 支 持, 迟 早 要 垮 台 8 作 为 中 国 最 发 达 的 城 市 之 一, 深 圳 在 一 派 繁 华 之 下, 隐 藏 着 活 8 方 苞 关 于 引 发 深 圳 村 民 强 烈 不 满 的 三 大 问 题 的 情 况 反 映 20

29 跃 的 法 外 活 动 天 量 的 违 建, 以 及 令 人 震 惊 的 民 间 不 满 与 埋 怨 有 远 见 的 深 圳 领 导 人 对 此 不 可 不 察 以 上 情 况 说 明, 经 济 规 律 往 往 以 事 与 愿 违 的 方 式 来 彰 显 它 的 存 在 :(1) 政 府 以 为 可 以 靠 先 征 转 为 国 有 后 出 让 给 市 场 的 方 式 来 满 足 巨 大 的 用 地 需 求, 但 这 种 对 土 地 统 购 统 销 的 做 法, 恰 恰 抑 制 了 各 方 增 加 土 地 供 给 并 加 快 土 地 流 转 的 积 极 性, 可 用 的 土 地 不 是 更 多 了, 而 是 更 少 了 ; (2) 政 府 以 为 通 过 用 途 管 制, 可 以 降 低 土 地 使 用 的 成 本, 但 人 们 为 了 把 土 地 推 向 更 合 理 用 途 而 做 出 的 种 种 努 力, 恰 恰 增 加 了 土 地 的 实 际 使 用 成 本 ;(3) 政 府 以 为 可 以 通 过 压 低 征 转 价 格 和 限 制 买 卖 来 减 少 农 民 在 放 弃 土 地 时 所 得 到 的 补 偿, 从 而 增 进 全 社 会 的 公 平, 但 应 运 而 生 的 违 章 建 筑 和 官 民 对 峙 的 紧 张 关 系 恰 恰 让 敢 于 铤 而 走 险 的 人 获 得 最 大 的 实 际 好 处, 同 时 还 增 加 了 由 全 民 共 同 负 担 的 社 会 治 理 的 成 本 我 们 认 为, 只 有 深 刻 理 解 上 述 经 济 现 象 之 间 的 因 果 规 律, 追 本 溯 源, 认 清 要 害, 果 断 抉 择, 才 能 扭 转 恶 性 循 环, 清 理 历 史 问 题, 释 放 房 地 资 源, 让 深 圳 的 房 地 市 场 朝 着 符 合 市 场 经 济 规 律 和 可 持 续 发 展 的 方 向 改 进 ( 参 见 专 题 报 告 四 顺 着 干 还 是 对 着 干 经 济 政 策 的 存 亡 规 律 ) 9 三 可 供 选 择 的 政 策 思 路 深 圳 要 大 步 迈 向 未 来, 无 论 如 何 要 摆 脱 历 史 问 题 的 纠 缠 为 此, 有 必 要 冷 静 分 析 可 能 面 临 的 形 势, 选 择 切 实 可 行 的 政 9 参 照 阅 读 专 题 报 告 六 深 圳 违 法 建 筑 的 是 非 与 出 路 21

30 策 思 路, 以 凝 聚 共 识 汇 聚 解 决 问 题 的 积 极 力 量 本 节 讨 论 可 选 的 政 策 思 路, 供 决 策 参 考 我 们 的 分 析 表 明, 解 决 深 圳 土 地 方 面 的 历 史 遗 留 问 题, 第 一 不 能 急, 第 二 不 能 拖 唯 有 直 面 现 实, 消 除 对 不 可 选 之 策 的 幻 想, 才 能 从 深 圳 自 己 的 实 际 经 验 中 提 炼 正 确 的 政 策 元 素, 找 到 解 决 难 题 的 有 效 途 径 ( 一 ) 急 不 得 : 铁 腕 拆 违 的 风 险 不 可 控 或 有 意 见 认 为, 只 有 对 违 法 建 筑 铁 腕 处 臵 全 面 围 剿, 才 能 宣 示 政 府 维 护 土 地 国 有 的 坚 强 决 心, 才 能 对 违 法 行 为 产 生 可 臵 信 的 威 慑, 彻 底 截 断 多 少 年 剪 不 断 理 还 乱 的 违 建 流 这 个 意 见 很 痛 快, 但 是 我 们 认 为 它 高 估 了 铁 腕 拆 违 所 能 达 到 的 极 限, 又 低 估 了 采 取 冒 险 政 策 的 潜 在 风 险 首 先 是 其 社 会 和 政 治 的 风 险 近 几 年 的 群 体 性 事 件, 比 如 四 川 什 邡 事 件 和 广 东 乌 坎 事 件, 表 明 随 着 社 会 发 展, 民 权 意 识 越 来 越 强, 而 政 治 立 法 司 法 和 舆 论 对 民 愿 民 权 的 支 持 也 形 成 了 一 个 日 益 加 强 的 趋 势 从 深 圳 社 区 调 研 的 情 况 来 看,2004 年 被 迫 转 地 的 后 遗 症 使 得 不 少 深 圳 原 村 民 及 基 层 组 织 对 政 府 抱 有 不 满 甚 至 对 抗 的 情 绪 在 此 背 景 下, 处 理 历 史 遗 留 问 题 若 稍 有 不 慎, 就 有 可 能 人 为 激 化 矛 盾, 动 摇 深 圳 稳 定 的 大 局 再 者 是 其 高 昂 的 拆 迁 成 本 2010 年 龙 岗 区 南 湾 街 道 拆 除 了 一 座 17 层 建 筑 面 积 900 平 方 米 造 价 1200 万 的 楼 房, 22

31 费 用 高 达 200 万 元, 每 平 方 米 约 2200 元 10 如 果 深 圳 要 对 3.9 亿 平 方 米 的 违 法 建 筑 施 加 全 面 拆 除, 仅 财 政 的 压 力 就 无 法 应 付 最 后, 深 圳 的 违 法 建 筑 承 载 着 大 量 人 口 和 经 济 活 动 ( 参 见 专 栏 6 城 中 村 和 其 中 的 人 ) 无 法 想 象, 对 全 部 违 法 建 筑 实 施 全 面 拆 除, 谁 还 能 维 系 深 圳 经 济 的 正 常 运 转 相 反, 操 之 过 急 的 政 策 取 向, 一 定 会 让 深 圳 经 济 社 会 难 以 承 受 专 栏 6: 城 中 村 和 村 中 人 深 圳 是 一 座 移 民 城 市 大 部 分 移 民 住 在 城 中 村, 城 中 村 的 绝 大 多 数 居 民 是 外 来 移 民 2005 年, 福 田 区 暂 住 人 口 中 大 约 有 90% 居 住 在 城 中 村, 只 有 不 足 10% 的 高 收 入 者 居 住 在 其 他 地 方 有 调 查 显 示, 城 中 村 的 租 户 几 乎 都 是 外 来 人 员, 他 们 年 龄 差 不 多 都 在 20 岁 -30 岁 之 间, 月 收 入 1000 元 元 人 群 占 了 一 半 以 上 其 中 居 住 的 除 了 蓝 领 打 工 族, 还 包 括 很 多 不 同 职 业 的 白 领, 例 如 IT 技 术 人 员 工 程 技 术 人 员 营 销 人 员 设 计 人 员 公 司 文 员 编 辑 记 者 教 师 医 生 等 等, 以 及 其 他 自 由 职 业 者, 如 摄 影 师 画 家 诗 人 歌 手 等 2 正 在 纳 入 城 市 更 新 的 岗 厦 社 区 当 年 就 被 称 为 记 者 村 城 中 村 一 直 是 新 产 业 的 孵 化 器 综 合 开 发 研 究 院 在 深 圳 清 华 研 究 院 的 EMBA 课 程 上 做 过 调 查 : 当 天 班 上 总 人 数 为 78 人, 其 中 本 地 人 1 人, 而 外 地 一 进 入 深 圳 即 购 商 品 房 的 只 有 3 人, 其 余 都 住 过 出 租 屋 10 深 圳 广 电 集 团, 深 圳 :17 层 违 建 楼 耗 资 1200 万 拆 除 费 用 要 花 200 万, , 23

32 因 募 师 支 教 而 闻 名 的 爱 心 企 业 家 许 凌 峰 就 曾 经 在 城 中 村 生 活 过 10 多 年, 从 最 底 层 的 保 安 仓 库 管 理 员, 到 股 份 公 司 办 公 室 主 任, 再 到 最 后 创 办 华 宫 装 饰 有 限 公 司, 经 过 10 多 年 摸 爬, 许 凌 峰 早 已 脱 胎 换 骨 : 搬 离 城 中 村, 在 华 侨 城 买 房, 在 中 心 区 买 写 字 楼, 开 宝 马 车 这 是 无 数 深 圳 创 业 者 的 共 同 路 径 深 圳 有 这 样 一 个 传 奇 人 物, 他 拥 有 5 亿 身 家, 却 仍 租 住 在 城 中 村 罗 勇 出 生 于 湖 南 衡 阳 一 个 贫 困 的 农 家, 大 学 毕 业 后 在 当 地 当 中 学 体 育 教 师 1997 年, 已 经 34 岁 的 他 辞 职 孤 身 闯 荡 深 圳 初 到 深 圳, 他 进 了 一 家 电 子 公 司 做 推 销 员, 跟 老 婆 孩 子 一 起 蜗 居 在 城 中 村 那 间 每 月 300 元 的 出 租 屋 里 2001 年, 他 在 深 圳 供 了 房 子, 买 了 车, 终 于 搬 出 了 城 中 村 偶 然 的 机 会, 罗 勇 看 到 创 业 可 能 2003 年 10 月, 罗 勇 在 深 圳 注 册 成 立 了 全 球 锁 安 防 公 司, 主 要 生 产 和 制 造 手 机 锁 汽 车 一 种 小 电 子 产 品 50 多 家 国 内 大 型 汽 车 经 销 商 的 订 单 如 雪 片 般 飞 来 然 而, 深 圳 是 个 科 技 发 达 竞 争 异 常 激 烈 的 城 市 他 的 产 品 出 来 仅 一 年 多, 光 深 圳 就 有 上 百 家 同 类 生 产 商 面 对 竞 争, 罗 勇 需 要 加 大 规 模 和 创 新, 但 这 一 切 都 需 要 钱 罗 勇 想 过 从 银 行 贷 款 但 是 这 种 小 微 企 业 在 当 今 的 银 行 体 系 下 很 难 从 银 行 那 里 获 得 融 资 2009 年, 罗 勇 把 自 己 在 深 圳 的 房 产 卖 掉, 和 家 人 搬 回 城 中 村, 租 了 一 套 三 室 两 厅 罗 勇 一 步 步 地 熬 了 过 来 2010 年, 他 不 仅 在 全 国 设 立 了 50 多 家 分 公 司, 还 将 服 务 扩 展 到 店 铺 商 城 别 墅 区 政 府 平 安 工 程 厂 房 和 写 字 楼 住 宅 小 区 等 领 域 2010 年 10 月, 公 司 成 功 进 入 英 国 资 本 市 场 在 英 国 创 业 板 市 场 正 式 挂 牌 交 易 后, 罗 勇 的 公 司 市 值 超 过 了 5 亿 元 但 他 毫 无 自 满 松 懈 情 绪, 依 然 租 住 在 深 圳 的 城 中 村, 至 今 没 有 购 买 一 处 房 产 2010 年 11 月, 他 在 公 司 的 新 闻 发 布 会 上, 连 说 了 十 多 个 感 谢, 感 谢 自 己 的 创 业 搭 档 投 资 人 和 员 工, 尤 其 是 提 到 感 谢 城 中 村 我 们 都 应 该 感 谢 城 中 村, 不 只 是 罗 勇 ( 采 自 专 栏 : 深 圳 城 市 暂 住 人 员 住 房 问 题 研 究, 综 合 开 发 研 究 院 对 城 中 村 居 住 人 口 的 调 查 报 告 深 圳 传 奇 : 城 中 村 里 走 出 来 的 亿 万 富 翁 ) 24

33 因 此, 全 面 拆 除 违 法 建 筑 立 即 消 除 全 部 违 建, 绝 对 不 是 一 个 现 实 的 政 策 选 项 事 实 上, 我 们 也 不 相 信 有 谁 真 的 倾 心 如 此 不 可 行 的 冒 险 政 策 但 是, 把 拆 违 扩 大 到 超 越 其 合 理 极 限 的 现 实 危 险 还 是 存 在 的 为 此, 有 必 要 主 动 抑 制 操 之 过 急 的 情 绪, 特 别 要 防 止 脱 离 实 际 的 激 进 倾 向 在 决 策 层 蔓 延 ( 二 ) 拖 不 得 : 久 拖 不 决 的 高 昂 代 价 前 文 指 出, 世 界 范 围 内 的 经 验 证 明, 一 个 成 功 实 现 经 济 增 长 和 发 展 的 经 济 体, 其 资 源 和 要 素 在 空 间 上 会 趋 于 集 聚, 且 呈 现 越 富 越 集 聚 之 势 今 天 深 圳 的 GDP 已 突 破 万 亿 大 关 面 向 未 来, 深 圳 要 容 纳 5 万 亿 10 万 亿 的 经 济 总 量, 才 有 望 在 未 来 问 鼎 华 南 经 济 增 长 极 要 实 现 这 样 的 战 略 目 标, 深 圳 一 定 要 强 化 经 济 活 动 的 集 聚 性, 吸 引 各 种 资 源 继 续 顺 畅 地 流 入 这 座 城 市 然 而, 深 圳 国 土 面 积 不 大, 市 域 边 界 无 法 扩 张, 城 市 开 发 程 度 较 高, 可 用 建 设 空 地 已 经 很 少 惟 有 形 成 统 一 的 运 作 良 好 的 交 易 成 本 较 低 的 土 地 和 空 间 市 场, 才 能 增 加 有 效 供 给, 增 强 深 圳 的 空 间 弹 性, 从 而 吸 引 多 种 稀 缺 战 略 资 源 的 流 入 重 组 和 集 聚, 最 终 在 未 来 经 济 转 型 和 城 市 升 级 的 全 国 性 竞 争 中 胜 出 显 然, 新 二 元 结 构 严 重 妨 碍 深 圳 实 现 上 述 战 略 目 标 全 市 近 一 半 的 房 屋 建 筑 处 于 合 法 外 甚 至 违 法 的 状 态, 加 之 合 法 外 的 资 源 与 合 法 的 资 源 在 空 间 布 局 上 插 花 交 织, 使 得 深 圳 土 地 和 空 间 要 素 的 整 体 流 动 性 很 低, 制 度 性 摩 擦 极 25

34 大, 难 以 再 开 发 再 利 用 这 与 经 济 结 构 急 速 转 型 的 要 求 严 重 相 悖 拖 延 不 仅 不 能 解 决 深 圳 的 历 史 遗 留 问 题, 而 且 会 增 加 以 后 解 决 的 难 度 城 市 间 竞 争 如 逆 水 行 舟, 如 果 深 圳 有 严 重 的 遗 留 问 题 而 其 他 城 市 没 有, 那 么 投 资 机 会 和 发 展 机 会 就 一 定 倾 向 流 入 其 他 地 方 对 此, 深 圳 绝 不 能 视 而 不 见 拖 延 也 不 能 导 致 公 平 任 何 改 革, 都 会 对 政 策 适 用 前 后 的 当 事 人 造 成 不 同 程 度 的 得 失 然 而, 追 求 政 策 实 施 前 后 的 绝 对 公 平, 却 往 往 成 为 拖 延 的 理 由 问 题 是, 占 深 圳 半 壁 江 山 的 法 外 世 界, 恰 恰 就 是 管 理 者 以 追 求 公 平 和 反 对 食 利 为 由, 对 产 权 的 界 定 和 交 易 拖 泥 带 水 悬 而 不 决, 从 而 诱 使 比 较 敢 于 铤 而 走 险 的 人 越 线 夺 利 而 造 成 的 不 公 平 的 结 果 我 们 看 到, 追 求 不 切 实 际 的 公 平, 不 是 解 决 问 题 的 办 法, 而 恰 恰 是 导 致 问 题 的 原 因 还 有 一 种 变 相 的 拖 延 政 策, 就 是 面 对 大 问 题, 提 出 几 条 小 政 策, 选 几 个 小 试 点, 然 后 试 上 他 几 年 再 讨 论 几 年, 最 后 还 是 试 而 不 决, 对 解 决 面 上 的 大 问 题 难 有 建 树 改 革 当 然 要 经 过 试 点, 但 深 圳 土 地 方 面 的 历 史 遗 留 问 题, 涉 及 到 的 利 害 相 关 人 口 好 几 百 万, 土 地 房 屋 面 积 几 近 全 市 半 壁 江 山, 试 验 的 点 太 小, 即 使 成 功 也 难 向 纵 深 和 全 域 推 进 ( 三 ) 从 行 得 通 的 经 验 里 提 炼 政 策 元 素 调 查 发 现, 即 使 在 深 圳 合 法 外 土 地 和 违 法 建 筑 密 集 分 布 的 地 区, 也 蕴 含 了 很 多 成 功 的 应 对 经 验, 从 中 可 以 发 现 切 实 可 行 多 方 共 赢 的 办 法 ( 参 见 专 题 报 告 五 包 容 一 26

35 切 可 以 包 容 的 积 极 因 素 深 圳 处 理 合 法 外 用 地 行 为 的 经 验 ) 我 们 认 为, 认 真 研 究 这 些 实 践 经 验, 可 以 从 中 提 炼 解 决 问 题 的 政 策 元 素 1. 成 功 管 理 违 建 的 出 租 房 大 量 违 建 房 屋 向 市 场 出 租, 是 深 圳 的 普 遍 现 实 政 府 如 何 实 施 管 理, 面 临 挑 战 一 种 选 择 是, 政 府 既 然 不 承 认 违 建 的 合 法 地 位, 所 以 连 带 也 就 不 能 给 违 建 出 租 提 供 合 法 的 空 间 但 是 这 样 一 来, 违 法 的 范 围 就 可 能 从 建 筑 扩 大 到 依 托 建 筑 的 房 屋 租 赁, 从 房 东 扩 大 到 全 体 房 客, 反 而 让 违 法 活 动 显 得 人 多 势 众, 给 深 圳 的 社 会 管 理 留 下 更 大 的 麻 烦 2003 年 以 后, 深 圳 市 房 屋 租 赁 管 理 办 公 室 ( 租 赁 办 ) 把 原 来 的 房 屋 租 赁 许 可 制, 主 动 调 整 为 房 屋 租 赁 登 记 ( 备 案 ) 制 新 制 度 除 禁 止 出 租 的 六 种 情 形 外, 把 其 他 房 屋 出 租 分 为 两 类, 对 有 合 法 产 权 证 明 的, 用 登 记 制 ; 对 无 法 提 供 合 法 产 权 证 明 的, 用 备 案 制 后 者 只 要 能 够 提 交 街 道 办 等 基 层 组 织 开 具 的 房 屋 利 用 权 利 证 明 场 地 使 用 证 明 和 租 赁 合 同 书, 即 可 备 案 这 就 有 效 地 把 很 大 一 部 分 没 有 合 法 产 权 证 明 的 房 屋, 也 纳 入 了 租 赁 市 场 的 有 效 管 理 由 此, 租 赁 办 以 屋 管 人, 对 庞 大 的 流 动 人 口 实 施 了 全 覆 盖 管 理, 避 免 了 因 为 违 建 的 存 在 而 进 一 步 派 生 出 一 大 批 违 租 人 口 2. 登 记 违 建 场 地 上 的 工 商 户 大 量 工 商 户 和 小 微 企 业 对 活 跃 市 场 和 增 加 就 业 做 出 了 贡 献 但 是, 受 经 济 实 力 的 限 制, 小 工 商 户 往 往 租 用 违 建 作 为 工 作 场 地 这 就 带 来 一 个 难 题 : 如 何 在 工 商 注 册 登 记 过 程 中 满 足 合 法 工 作 场 地 的 法 定 要 求? 如 果 坚 持 经 营 场 地 27

36 必 须 合 法, 大 量 深 圳 的 工 商 户 就 势 必 沦 为 无 照 经 营, 徒 然 壮 大 非 法 经 济 的 力 量 反 之, 如 果 把 违 建 也 纳 入 合 法 场 地 的 范 围, 会 不 会 因 此 鼓 励 了 违 法 建 筑? 深 圳 市 场 监 督 管 理 局 的 做 法 是 : 放 宽 企 业 住 所 或 经 营 场 所 登 记 条 件, 对 暂 无 法 提 供 有 效 房 产 证 明 文 件 的 房 屋, 由 各 区 人 民 政 府 ( 管 委 会 ) 和 多 种 基 层 管 理 机 构 出 具 同 意 在 该 场 所 从 事 经 营 活 动 的 证 明, 然 后 允 许 经 营 者 凭 该 证 明 办 理 工 商 登 记 这 就 把 违 建 与 利 用 违 建 的 工 商 经 营 活 动 恰 当 地 区 分 开 来, 扩 大 了 政 府 实 施 有 效 管 理 的 范 围, 大 大 减 少 了 非 法 经 营 户 数, 促 进 了 市 场 良 性 的 运 行 3. 管 理 涉 违 消 防 和 网 吧 的 经 验 深 圳 的 消 防 大 队 从 实 际 出 发, 把 消 防 鉴 定 验 收 制 改 为 备 案 制, 在 消 防 设 施 安 全 出 口 消 防 车 道 防 火 间 距 等 技 术 标 准 等 方 面, 按 照 从 旧 不 从 新 的 原 则 实 施 管 理 特 别 是, 深 圳 把 消 防 鉴 定 与 土 地 权 属 分 开 来 处 理, 重 点 监 管 消 防, 而 不 管 建 筑 的 用 地 性 质, 对 满 足 消 防 最 低 要 求 的 违 建, 也 发 放 相 关 证 件 市 公 安 局 处 理 黑 网 吧, 也 提 供 了 类 似 的 经 验 过 去 申 领 网 吧 牌 照 需 要 一 个 前 臵 条 件 合 法 的 房 产 证 明 按 此 规 定, 绝 大 部 分 网 吧 都 不 能 合 法 经 营 公 安 局 修 订 了 相 关 办 法, 改 为 只 要 虚 拟 空 间 合 法, 终 端 在 哪 里 都 可 以 这 就 意 味 着 对 网 吧 的 管 制 网 开 一 面, 重 点 是 网 络 安 全 得 到 了 有 效 的 监 管 28

37 以 上 经 验 的 共 性 是 从 实 际 出 发 区 别 对 待 尽 最 大 可 能 把 那 些 对 他 人 与 公 众 无 害 的 经 济 活 动 纳 入 合 法 的 空 间 ( 四 ) 突 破 口 : 城 市 更 新 如 果 说 以 上 办 法 还 是 间 接 应 对 合 法 外 土 地 和 违 法 建 筑, 那 么 城 市 更 新 办 法 则 是 深 圳 找 到 的 综 合 解 决 历 史 遗 留 问 题 的 一 个 政 策 突 破 口 城 市 更 新 政 策 源 自 90 年 代 末 的 旧 城 旧 村 改 造, 同 时 也 是 广 东 省 三 旧 改 造 工 作 中 的 一 项 重 要 尝 试 ( 参 见 专 栏 7 广 东 三 旧 改 造 政 策 ) 专 栏 7: 广 东 三 旧 改 造 政 策 三 旧 改 造 一 词 来 源 于 广 东, 是 广 东 省 在 推 进 节 约 集 约 用 地 试 点 示 范 省 工 作 中 特 有 的 改 造 模 式 其 中 三 旧, 分 别 指 旧 城 镇 旧 厂 房 旧 村 庄 三 旧 改 造 是 国 土 资 源 部 给 予 广 东 省 的 特 殊 政 策 在 粤 府 [2009]78 号 文 中, 三 旧 改 造 的 实 施 意 见 对 现 行 的 国 土 资 源 政 策 有 六 大 突 破 : 一 是 简 化 了 补 办 征 收 手 续 ; 二 是 允 许 按 现 状 完 善 历 史 用 地 手 续 ; 三 是 允 许 采 用 协 议 出 让 供 地 ; 四 是 土 地 纯 收 益 允 许 返 拨 支 持 用 地 者 开 展 改 造 ; 五 是 农 村 集 体 建 设 用 地 改 为 国 有 建 设 用 地, 可 简 化 手 续 ; 六 是 边 角 地 插 花 地 夹 心 地 的 处 理 有 优 惠 由 于 是 试 行 的 特 殊 政 策, 因 此 在 完 善 历 史 用 地 手 续 方 面, 也 只 给 了 3 年 的 时 间, 到 2012 年 截 止 案 例 1: 广 州 猎 德 特 点 : 公 开 出 让 融 资 实 施 全 面 改 造, 土 地 臵 换 开 发 商 物 业 广 州 市 首 个 城 中 村 改 造 项 目 猎 德 村 通 过 土 地 拍 卖 的 形 式 得 到 46 亿 的 旧 村 改 造 资 金, 其 中 25 亿 作 为 补 偿 安 臵 款 和 新 建 新 楼,10 亿 29

38 作 为 建 设 一 幢 临 江 五 星 级 酒 店 的 投 资 款 改 造 后, 绿 地 率 由 5% 提 高 到 30%, 增 加 绿 化 面 积 1 万 多 平 方 米 ; 建 筑 密 度 由 60% 降 低 到 28% 村 民 房 屋 出 租 收 益 从 每 月 每 户 800 元 提 高 到 4000 元 ; 村 民 自 有 房 屋 价 值 从 4000 元 / 平 方 米 提 高 到 元 / 平 方 米 ; 村 集 体 年 收 入 从 1 亿 元 提 高 到 5 亿 元 ; 村 民 每 年 人 均 分 红 从 5000 元 提 高 到 元 通 过 村 民 集 中 居 住, 猎 德 还 节 约 土 地 247 亩, 节 地 率 达 52% 容 积 率 : 猎 德 村 桥 东 区 的 安 臵 复 建 房 容 积 率 高 达 5.2, 桥 西 区 的 拍 卖 商 业 用 地 容 积 率 更 是 高 达 7.98 案 例 2: 广 州 琶 洲 特 点 : 纯 市 场 运 作 城 中 村 项 目, 由 开 发 商 主 导 改 造 预 计 总 投 资 超 过 100 亿 元, 项 目 将 于 2013 年 12 月 前 实 现 首 批 村 民 回 迁 安 臵, 预 计 2018 年 整 个 琶 洲 村 城 中 村 改 造 项 目 ( 包 括 回 迁 房 和 商 业 地 产 开 发 ) 将 完 成 改 造 后 建 筑 密 度 降 低 到 30%; 绿 地 率 提 升 到 35%; 改 造 后 村 集 体 将 增 加 20 万 平 方 米 的 经 济 物 业, 保 守 估 计 股 民 人 均 每 年 新 增 3 万 元 的 分 红 收 入 由 于 开 发 商 主 导 的 独 特 性, 琶 洲 村 改 造 中, 有 包 括 更 高 补 偿 标 准, 先 签 约 者 均 可 享 受 等 新 亮 点 容 积 率 : 安 臵 区 容 积 率 4.2 村 经 济 留 用 地 的 商 业 发 展 用 地 容 积 率 5.5 案 例 3: 广 州 林 和 特 点 : 自 行 改 造 协 议 出 让 融 资 模 式 位 于 天 河 区 广 东 火 车 东 站 边 上 的 林 和 村, 人 口 共 约 2416 人, 总 用 地 面 积 为 平 方 米, 原 有 各 类 房 屋 共 计 583 栋 地 块 南 面 所 建 的 8 栋 住 宅 和 公 寓 由 新 鸿 基 地 产 与 林 和 村 共 同 组 建 项 目 公 司 进 行 开 发, 其 中 新 鸿 基 地 产 拥 有 70% 权 益 根 据 林 和 村 改 造 总 规 划, 林 和 村 改 造 项 目 容 积 率 达 到 6.2 林 和 村 商 品 住 宅 的 单 价 或 将 突 破 3 万 元 每 平 方 米 30

39 其 主 要 做 法 是, 引 进 市 场 开 发 主 体, 对 项 目 地 块 上 的 全 部 物 业 重 新 规 划 实 施 二 次 开 发 ( 参 见 专 栏 8 城 市 更 新 政 策 ) 其 中, 凡 需 要 拆 迁 的, 由 开 发 商 承 诺 对 原 业 主 赔 偿, 双 方 达 成 协 议 后, 政 府 再 以 协 议 出 让 国 有 土 地 的 形 式, 将 项 目 用 地 转 让 给 开 发 商 专 栏 8: 城 市 更 新 政 策 深 圳 的 土 地 二 次 开 发 先 后 经 历 了 旧 村 镇 更 新 改 造 城 中 村 改 造 以 及 城 市 更 新 三 个 阶 段 第 一 阶 段,1998 至 2003 年, 当 时 深 圳 的 土 地 出 让 方 式 是 协 议 出 让, 二 次 开 发 项 目 进 行 的 前 提 也 是 协 议 出 让 当 时 是 零 地 价, 开 放 商 需 要 进 行 拆 赔 和 贡 献 公 共 配 套 ( 公 配 贡 献 率 在 20-30% 左 右 ), 除 此 之 外 不 需 要 交 地 价 当 时 深 圳 的 规 划 和 国 土 部 门 没 有 分 家, 审 批 在 区 政 府 层 面 完 成 以 龙 岗 区 为 例, 在 当 时 相 继 出 台 了 2002 年 5 号 文 龙 岗 区 旧 村 镇 更 新 改 造 暂 行 管 理 办 法 和 2003 年 3 号 文 龙 岗 区 旧 村 镇 改 造 实 施 原 则 与 规 定, 对 改 造 项 目 的 申 报 程 序 地 价 等 进 行 系 统 的 规 定, 对 2002 年 以 前 的 个 案 进 行 文 件 性 的 规 定 文 件 中 对 土 地 二 次 开 发 地 价 的 规 定 是 拆 免 比 的 概 念 ( 拆 1 平 方 米 的 厂 房 免 平 方 米 的 地 价 ; 拆 1 平 方 米 的 私 房 免 2-3 平 方 米 的 地 价 ) 超 出 的 部 分 补 基 准 地 价, 再 抵 掉 公 共 配 套 的 贡 献, 基 本 上 和 零 地 价 差 不 多, 不 用 交 地 价 第 二 个 阶 段 是 2004 年 开 始 到 2009 年, 提 出 了 城 中 村 改 造 的 政 策 2004 年 下 半 年 出 台 了 177 号 文 深 圳 市 城 中 村 ( 旧 村 ) 改 造 暂 行 办 法, 所 以 从 2004 年 到 2009 年 改 造 的 项 目 都 叫 城 中 村 改 造 2004 年 规 划 和 国 土 部 门 分 家, 整 个 项 目 运 作 是 在 规 划 部 门 文 件 对 城 中 村 改 造 进 行 规 范, 参 照 特 区 内 每 个 村 划 红 线 的 做 法, 将 改 造 的 范 围 划 定 在 圈 里 面 参 照 特 区 内 的 规 定 有 以 下 三 类 范 围 : 非 农 用 地 批 定 的 原 农 村 集 体 保 留 居 住 区 域 以 及 旧 屋 村 当 时 政 策 出 台 前, 已 有 项 目 在 进 行 中 的 全 市 有 70 个 未 完 成 项 目 ( 其 中 龙 岗 33 个, 宝 安 37 个 ) 这 些 项 目 按 照 2004 年 出 台 的 政 策 划 不 进 去, 所 以 深 圳 市 2006 年 出 台 了 258 号 文 关 于 宝 安 龙 岗 两 区 自 行 开 展 的 新 安 翻 身 31

40 工 业 区 等 70 个 旧 城 旧 村 改 造 项 目 的 处 理 意 见, 对 上 述 70 个 项 目 特 意 开 了 一 个 口 子 第 三 阶 段 是 从 2009 年 开 始 到 现 在 的 城 市 更 新 政 策 2009 年 以 后, 广 东 省 出 台 了 三 旧 改 造 政 策, 深 圳 市 于 同 年 12 月 相 应 出 台 了 深 圳 市 城 市 更 新 办 法, 对 城 市 更 新 进 行 政 策 规 定 城 市 更 新 开 始 作 为 对 存 量 土 地 二 次 开 发 的 主 要 途 径, 总 体 要 求 是 规 划 一 批, 完 成 一 批, 预 备 一 批 同 时 编 制 了 深 圳 市 城 市 更 新 专 项 规 划, 作 为 总 体 规 划 的 补 充 城 市 更 新 政 策 的 主 要 做 法 如 下 : (1) 规 划 统 筹, 计 划 管 理 : 建 立 城 市 更 新 单 元 制 度, 突 破 以 宗 地 作 为 范 围, 不 再 纠 缠 于 某 一 宗 地 的 产 权 问 题 ; 制 定 了 深 圳 市 城 市 更 新 专 项 规 划 ( ) ; 实 行 更 新 计 划 常 态 申 报 制 度, 使 符 合 条 件 的 项 目 不 受 年 度 批 次 限 制 (2) 政 策 先 行, 法 规 保 障 : 制 定 出 台 更 新 办 法, 并 起 草 了 深 圳 市 城 市 更 新 办 法 实 施 细 则 ; 制 定 深 圳 市 城 市 更 新 单 元 规 划 制 定 计 划 申 报 指 引 ( 试 行 ) 等 一 系 列 配 套 文 件 ; 印 发 关 于 深 入 推 进 城 市 更 新 工 作 的 意 见 等 对 未 来 5 年 提 出 目 标 ; 结 合 土 地 确 权 开 展 城 市 更 新 土 地 和 建 筑 物 核 查 及 处 臵 政 策 研 究 (3) 政 府 引 导, 市 场 运 作 : 市 区 合 理 分 工, 市 层 面 负 责 政 策 制 定 和 计 划 规 划 ; 区 层 面 负 责 项 目 实 施 统 筹 监 管 ; 项 目 实 施 以 市 场 力 量 为 主, 鼓 励 权 利 主 体 自 行 或 与 市 场 主 体 合 作 实 施, 同 时 针 对 不 同 情 况 制 定 不 同 地 价 标 准 ; 对 于 市 场 推 进 有 困 难 的 项 目, 加 大 政 府 组 织 实 施 力 度, 改 善 无 序 现 象 ; 对 于 重 大 基 础 设 施 公 共 服 务 设 施, 由 政 府 主 导 ( 如 南 方 科 技 大 学, 深 圳 北 站 等 ) (4) 公 益 优 先, 多 方 共 赢 : 将 更 新 意 愿 作 为 计 划 申 报 的 必 要 条 件 ; 差 异 化 产 业 用 地 政 策, 产 业 类 城 市 更 新 项 目 配 建 创 新 型 产 业 用 房 ; 提 供 不 少 于 15% 和 3000 平 方 米 用 地 用 于 公 共 设 施 建 设, 住 宅 类 项 目 按 照 住 宅 规 模 的 5%-20% 配 建 保 障 性 住 房 总 体 贡 献 率 约 29% 32

41 此 项 政 策 受 到 了 广 泛 的 欢 迎 截 止 2012 年 10 月, 纳 入 城 市 更 新 计 划 的 项 目 共 342 项, 总 占 地 面 积 为 30 平 方 公 里 在 2011 年 深 圳 市 批 准 预 售 的 380 万 平 方 米 商 品 房 中, 约 有 150 万 平 方 米 来 自 于 城 市 更 新 项 目 囿 于 过 去 的 思 维 惯 性, 最 初 的 城 市 更 新 政 策 要 求 项 目 用 地 必 须 全 部 合 法 但 是, 由 于 合 法 土 地 数 量 不 多, 且 与 合 法 外 土 地 插 花 交 织, 导 致 城 市 更 新 项 目 的 推 进 十 分 缓 慢 针 对 这 个 困 局, 相 关 部 门 主 动 松 动 立 项 规 定, 先 是 规 定 在 申 报 立 项 时 允 许 合 法 土 地 占 70%, 合 法 外 土 地 占 30%, 等 到 项 目 完 成 时, 再 达 到 全 部 土 地 合 法 进 一 步 地, 深 圳 又 提 出 准 则, 其 实 是 形 成 了 扩 大 城 市 更 新 范 围 的 新 思 路 这 里 准 则 里 的 20, 就 是 对 更 新 项 目 合 法 外 用 地 实 行 二 八 分 成, 当 项 目 申 请 方 同 意 把 20% 的 合 法 外 土 地 无 偿 交 给 政 府 后, 这 部 分 土 地 就 获 得 了 参 与 更 新 的 资 格 然 后, 从 余 下 可 开 发 的 土 地 中, 再 拿 出 15% 来 作 为 公 共 设 施 的 配 套 用 地 新 政 策 规 定, 只 要 满 足 了 20-15, 政 府 就 不 再 计 较 合 法 非 法, 全 部 项 目 用 地 都 进 入 城 市 更 新, 并 在 更 新 后 全 部 可 以 合 法 颁 证 我 们 的 解 读, 这 相 当 于 只 要 缴 付 一 个 代 价, 合 法 外 的 土 地 和 建 筑 就 经 由 城 市 更 新 转 为 合 法, 并 在 合 法 权 益 的 基 础 上 再 开 发 再 利 用 其 次, 这 种 理 顺 产 权 的 模 式, 也 符 合 循 序 渐 进 和 市 场 导 向 的 特 征 哪 一 块 地 有 市 场 需 求, 哪 一 块 地 的 潜 在 增 值 能 满 足 各 方 参 与 者 的 条 件, 就 先 从 哪 一 块 地 入 手 这 恰 恰 不 是 没 33

42 有 章 法, 而 是 有 的 放 矢 城 市 更 新 既 不 可 能 一 劳 永 逸 地 完 成, 也 不 可 能 齐 头 并 进 地 完 成, 它 永 远 是 一 个 动 态 的 非 均 衡 的 过 程 我 们 认 为, 城 市 更 新 还 有 更 重 要 的 体 制 意 义 这 就 是, 政 府 不 再 需 要 把 全 部 土 地 先 集 中 到 自 己 手 里, 再 出 让 给 市 场 政 府 要 做 的 是 : 确 保 项 目 开 发 的 公 共 用 地, 对 土 地 确 权 设 臵 必 要 的 门 槛 条 件 ( 详 细 说 明 见 下 文 ), 保 障 过 程 的 社 会 公 正, 把 其 余 的 事 务 交 给 市 场 的 相 关 各 方 按 契 约 原 则 决 定 这 说 明, 政 府 在 土 地 市 场 里 的 职 能 可 以 适 时 转 变, 可 以 更 集 中 于 公 共 设 施 与 配 套, 而 把 适 合 市 场 的 活 动 交 还 给 市 场 这 就 突 破 了 唯 有 国 有 化 才 能 市 场 化 模 式, 对 深 圳 以 至 全 国 城 市 土 地 制 度 的 变 革 具 有 实 质 的 开 拓 意 义 以 上 经 验, 体 现 了 一 个 基 本 的 政 策 思 想, 这 就 是 尽 最 大 可 能 把 大 多 数 人 的 经 济 活 动 纳 入 合 法 框 架 以 此 为 出 发 点, 从 行 之 有 效 做 得 通 也 说 得 通 的 实 践 中 提 炼 政 策 元 素, 就 能 够 形 成 新 一 轮 深 圳 土 改 的 政 策 思 路 四 可 选 政 策 的 讨 论 骤 眼 看 去, 历 史 留 给 深 圳 的 包 袱 极 其 沉 重, 不 免 令 人 望 而 生 畏 但 是, 正 因 为 包 袱 沉 重, 才 必 须 对 历 史 遗 留 问 题 采 取 分 解 策 略 我 们 相 信, 只 要 能 够 恰 当 地 分 解 问 题, 选 择 合 适 的 政 策 工 具, 历 史 包 袱 再 沉 重, 也 有 望 分 步 解 决 ( 一 ) 放 宽 准 入, 进 一 步 扩 大 城 市 更 新 的 范 围 在 可 选 的 政 策 中, 我 们 首 推 放 宽 准 入, 进 一 步 扩 大 城 市 更 新 的 范 围 这 是 因 为, 城 市 更 新 政 策 已 在 一 定 规 模 上 34

43 实 施, 并 得 到 各 方 的 积 极 响 应 针 对 实 施 中 提 出 的 问 题, 丰 富 和 完 善 现 行 城 市 更 新 政 策, 是 一 个 风 险 较 小 收 效 较 大 的 突 破 口 这 里 包 括 三 个 要 点 第 一, 进 一 步 降 低 合 法 外 土 地 和 违 建 进 入 城 市 更 新 的 门 槛 经 验 已 证 明, 当 城 市 更 新 的 进 入 门 槛 从 全 部 合 法 调 整 为 部 分 合 法 时, 这 项 政 策 的 可 行 性 大 大 增 强 了 未 来 可 否 考 虑, 进 一 步 降 低 城 市 更 新 的 合 法 门 槛, 容 许 更 高 比 例 的 不 合 法 资 源 经 由 城 市 更 新 转 化 为 合 法? 我 们 的 看 法, 应 该 可 以 因 为 深 圳 的 降 低 门 槛, 并 不 是 无 原 则 的 合 法 非 法 一 风 吹, 而 是 区 别 对 待, 给 不 合 法 土 地 设 臵 了 再 交 政 府 20% 土 地 的 附 加 条 件 这 实 质 上 就 是 一 笔 从 合 法 外 转 为 合 法 的 确 权 税 ( 参 见 专 栏 9 广 东 三 旧 改 造 政 策 中 的 确 权 税 选 摘 ) 我 们 的 建 议 是, 进 一 步 降 低 深 圳 城 市 更 新 的 进 入 门 槛 在 原 则 上, 即 使 百 分 之 百 属 于 合 法 外 的 土 地 和 违 建, 只 要 同 意 缴 纳 确 权 税, 就 可 以 进 入 城 市 更 新 立 项 确 权 税 的 税 率 可 以 通 过 一 定 的 权 威 程 序 加 以 确 定 和 变 更, 以 适 应 多 种 多 样 的 实 际 情 况, 譬 如 由 单 一 的 不 变 比 例 (20%), 完 善 成 为 随 合 法 外 用 地 比 例 增 加 而 累 进 的 多 级 确 权 税 率 ( 见 下 文 的 讨 论 ) 以 此 为 基 点, 大 幅 度 推 进 城 市 更 新 政 策 的 适 用 范 围, 让 城 市 更 新 政 策 叫 好 又 叫 座 35

44 专 栏 9: 广 东 三 旧 改 造 政 策 中 的 确 权 税 选 摘 广 东 省 :( 征 收 农 村 集 体 经 济 组 织 土 地 所 需 的 ) 留 用 地 按 实 际 征 收 集 体 经 济 组 织 土 地 面 积 的 10% 至 15% 安 排 -- 广 东 省 征 收 农 村 集 体 土 地 留 用 地 管 理 办 法 可 借 鉴 深 圳 市 城 市 更 新 工 作 的 做 法, 确 保 改 造 范 围 内 用 于 城 市 基 础 设 施 公 共 服 务 设 施 公 共 绿 地 等 公 益 性 项 目 建 设 的 用 地 不 小 于 改 造 范 围 的 15%, 并 视 不 同 需 求 按 5-15% 的 配 建 比 例 ( 实 际 建 设 的 保 障 性 住 房 面 积 占 该 项 目 批 准 住 宅 建 筑 面 积 的 比 例 ) 落 实 保 障 性 住 房 -- 关 于 加 强 三 旧 改 造 规 划 实 施 工 作 的 指 导 意 见 广 州 市 : 土 地 公 开 出 让 后 按 照 出 让 成 交 价 格 的 60% 补 偿 给 村 集 体 经 济 组 织, 用 于 城 中 村 改 造 村 庄 整 治 村 内 基 础 设 施 和 公 益 事 业 项 目 建 设 -- 广 州 市 人 民 政 府 关 于 广 州 市 旧 厂 房 改 造 土 地 处 臵 实 施 意 见 除 市 政 府 土 地 储 备 项 目 外, 城 中 村 未 来 五 年 全 面 改 造 项 目 的 土 地 纯 收 益 ( 土 地 公 开 出 让 收 入 扣 除 土 地 储 备 成 本 及 按 规 定 计 提 上 缴 的 专 项 资 金 ) 的 60% 支 出 用 于 支 持 村 集 体 经 济 发 展, 剩 余 的 土 地 纯 收 益 由 市 区 政 府 按 8:2 的 比 例 分 成 -- 广 州 市 人 民 政 府 关 于 广 州 市 推 进 城 中 村 ( 旧 村 ) 整 治 改 造 的 实 施 意 见 佛 山 市 : 旧 厂 房 用 地 转 变 功 能 用 于 开 发 建 设 商 品 住 宅 的, 土 地 出 让 总 价 款 分 成 比 例 由 现 行 土 地 权 属 人 和 政 府 4:6 调 整 为 3:7 -- 关 于 通 过 三 旧 改 造 促 进 工 业 提 升 发 展 的 若 干 意 见 东 莞 市 : 三 旧 成 片 拆 迁 改 造 中, 需 要 搬 迁 的 国 有 企 业 用 地, 镇 街 可 从 土 地 出 让 纯 收 益 中 按 不 高 于 60% 不 低 于 30% 的 比 例 返 还 给 企 业 ; 通 过 征 收 农 村 集 体 建 设 用 地 进 行 经 营 性 开 发 的, 镇 街 可 从 土 地 出 让 纯 收 益 中 按 不 高 于 60% 不 低 于 30% 的 比 例 返 还 给 原 农 村 集 体 经 济 组 织 -- 东 莞 市 三 旧 改 造 实 施 细 则 拆 三 留 一 以 拟 拆 迁 项 目 用 地 面 积 为 基 数, 拆 迁 改 造 后 应 提 供 不 低 于 三 分 之 一 比 例 的 公 共 用 地 -- 关 于 三 旧 改 造 项 目 确 定 容 积 率 和 实 施 拆 三 留 一 等 问 题 的 意 见 36

45 第 二, 拓 展 城 市 更 新 内 涵, 覆 盖 更 多 类 别 的 存 量 资 产 从 深 圳 的 实 际 情 况 看, 特 别 要 把 现 存 工 业 用 地 和 厂 房 的 利 用 改 造 更 新, 放 到 突 出 的 地 位 ( 参 见 专 题 报 告 八 工 业 地 价 扭 曲 的 后 果 ) 这 里 的 症 结, 是 过 去 多 年 为 了 扶 持 工 业 的 发 展, 人 为 压 低 工 业 地 价, 导 致 对 工 业 用 地 的 需 求 虚 高, 造 成 工 业 地 产 占 地 过 多, 利 用 不 充 分 不 经 济 不 集 约 更 重 要 的 是, 为 了 防 止 寻 租 行 为, 又 实 施 繁 琐 的 管 制, 令 工 业 用 地 的 再 利 用 变 得 困 难 重 重 建 议 松 动 对 工 业 用 地 存 量 资 源 的 价 格 与 用 途 管 制, 开 放 市 场, 允 许 原 集 体 经 济 组 织 的 工 业 存 量 资 产 入 市, 对 于 其 中 的 合 法 外 土 地 和 违 建, 参 照 确 权 税 的 办 法 处 理 11 第 三, 把 空 地 资 源 也 纳 入 城 市 更 新 的 范 畴 不 少 权 属 关 系 复 杂 但 符 合 规 划 的 空 地 资 源, 具 有 潜 在 的 开 发 利 用 价 值 可 以 考 虑 运 用 确 权 税 的 思 路, 制 定 更 具 针 对 性 的 办 法, 将 这 些 空 地 的 权 属 关 系 和 利 益 分 配 先 行 厘 清, 以 便 对 未 来 的 市 场 机 会 能 够 作 出 及 时 和 便 捷 的 反 应 对 出 台 不 久 的 土 地 整 备 政 策, 建 议 在 执 行 中 更 多 参 考 城 市 更 新 办 法 已 经 取 得 的 经 验 ( 参 见 专 题 报 告 九 土 地 整 备 的 困 境 与 出 路 ) ( 二 ) 更 自 觉 走 立 体 城 市 之 路, 探 索 利 用 市 场 机 制 配 置 城 市 的 空 中 和 地 下 资 源 事 实 上, 深 圳 是 自 城 市 建 设 在 50 年 代 趋 于 停 滞 的 上 海 之 后, 我 国 第 一 座 走 立 体 城 市 路 线 的 现 代 化 都 市 由 于 改 革 11 据 新 华 网 报 道, (2013 年 )1 月 18 日, 深 圳 市 政 府 召 开 新 闻 发 布 会, 提 及 深 圳 市 完 善 产 业 用 地 供 应 机 制 拓 展 产 业 用 地 空 间 办 法 ( 试 行 ) 已 由 国 土 资 源 部 批 准, 原 农 村 集 体 经 济 组 织 继 受 单 位 合 法 工 业 用 地 可 申 请 进 入 市 场 流 通 这 里, 承 认 原 集 体 经 济 组 织 的 工 业 用 地 可 以 入 市, 是 一 个 从 实 际 出 发 的 好 出 发 点, 至 于 新 政 策 强 调 的 合 法, 则 还 需 由 实 践 来 发 现 能 为 各 方 接 受 的 界 定 条 件 37

46 开 放 以 来 超 常 的 高 速 发 展, 深 圳 已 没 有 平 面 扩 张 的 机 会, 未 来 只 能 从 更 合 理 提 升 立 体 城 市 的 密 度 里 寻 找 进 一 步 发 展 的 空 间 为 此, 深 圳 理 应 比 其 他 城 市 更 主 动 地 探 索 城 市 立 体 空 间 配 臵 的 体 制 和 机 制 调 查 发 现, 在 市 场 建 设 和 更 新 的 实 践 中, 增 加 容 积 率 建 筑 密 度 和 其 他 适 度 增 密 的 做 法, 受 到 市 场 的 欢 迎, 并 且 实 际 上 成 为 解 决 历 史 遗 留 问 题 的 利 益 平 衡 筹 码, 因 而 有 着 极 大 的 市 场 需 求 同 时, 受 理 念 规 划 技 术 和 管 理 能 力 等 实 际 制 约, 容 积 率 等 立 体 城 市 元 素 的 供 给, 却 高 度 稀 缺, 特 别 是 配 臵 这 类 高 度 稀 缺 资 源 的 办 法, 尚 有 较 大 的 改 进 余 地 建 议 在 增 加 规 划 的 程 序 合 理 性 和 权 威 性 的 基 础 上, 探 索 利 用 市 场 机 制 配 臵 容 积 率 的 可 能 例 如, 在 2012 版 深 圳 法 定 图 则 中 容 积 率 规 划 的 基 础 上, 在 原 则 上 容 许 低 于 法 定 容 积 率 的 楼 宇 所 有 者, 可 以 将 自 己 不 用 的 容 积 率, 集 中 到 一 个 公 开 交 易 的 市 场 里 由 需 求 方 竞 价 购 买 就 是 说, 经 由 自 愿 交 易 为 增 量 容 积 率 定 价, 然 后 按 出 价 高 者 得 的 市 场 准 则, 配 臵 该 稀 缺 资 源 对 城 市 地 下 空 间 资 源, 也 按 同 原 则 处 理, 考 虑 设 立 地 下 空 间 再 拍 卖 的 机 制 ( 三 ) 分 区 分 步 推 行 普 遍 确 权 考 虑 到 合 法 外 用 地 和 违 建 的 数 目 巨 大, 覆 盖 人 口 众 多, 为 根 本 化 解 其 中 的 经 济 社 会 政 治 风 险, 我 们 建 议 以 本 次 土 改 为 契 机, 分 区 分 步 推 行 普 遍 确 权 38

47 这 里 的 普 遍 确 权, 指 的 是 明 晰 全 部 土 地 房 屋 的 产 权 关 系, 解 决 历 史 遗 留 问 题, 把 所 有 城 市 空 间 资 源 纳 入 统 一 的 法 律 框 架, 根 除 与 现 代 法 治 社 会 不 相 容 的 新 二 元 构 造 为 实 现 以 上 改 革 目 标, 以 分 区 分 步 为 策 略, 先 易 后 难 逐 步 推 进, 谋 求 积 小 胜 为 大 胜 分 区 的 办 法, 可 按 习 惯, 划 出 普 遍 确 权 的 试 点 区, 以 及 试 点 取 得 经 验 后 的 推 广 区 ; 也 可 先 制 定 确 权 试 点 的 政 策, 鼓 励 各 行 政 区 主 动 申 报 我 们 的 建 议, 一 是 试 点 区 不 可 过 小, 二 要 考 虑 确 权 具 有 较 大 的 市 场 前 景 譬 如, 可 以 考 虑 在 前 海 四 周 选 择 若 干 社 区 作 为 第 一 批 普 遍 确 权 的 试 点 分 步, 就 是 针 对 实 际 情 况, 区 别 对 待, 先 易 后 难, 争 取 最 多 数 原 村 民 和 原 集 体 经 济 组 织 的 接 受 同 情 和 支 持 我 们 建 议 的 分 步 确 权 如 下 : 第 一 步, 普 遍 受 理 原 村 民 在 以 下 限 度 内 土 地 房 屋 的 确 权 申 请 这 些 限 度 包 括 :(1) 一 户 一 栋 100 平 方 米 的 宅 基 地 和 480 平 方 米 建 筑 面 积 ;(2) 人 均 100 平 方 米 的 集 体 工 商 业 用 地 ;(3) 户 均 200 平 方 米 的 公 共 设 施 用 地 (4) 历 次 政 府 政 策 ( 包 括 征 地 统 征 统 转 的 留 地 安 臵 扶 贫 奔 康 固 本 强 基 以 及 非 农 建 设 用 地 等 ) 承 诺 给 原 村 民 留 用 开 发 的 土 地 受 理 后, 按 公 布 的 政 策 规 范, 实 行 无 偿 确 权, 免 补 地 价 免 交 手 续 费, 确 权 后 一 律 颁 发 红 本, 作 为 普 遍 确 权 的 第 一 推 动 39

48 在 执 行 上, 居 民 有 权 申 报 确 权, 而 受 理 申 报 则 是 政 府 的 行 政 义 务 原 则 上 民 报 官 办, 不 报 不 办, 什 么 时 候 报 什 么 时 候 办 如 果 一 户 居 民 拥 有 超 过 以 上 标 准 的 违 建, 则 允 许 其 自 行 决 定 申 报 一 处 合 乎 标 准 的 房 地 产 的 确 权 对 独 栋 面 积 超 限 的, 建 议 采 用 分 割 式 确 权, 即 参 考 现 存 房 地 产 分 割 售 卖 的 办 法, 仅 对 限 度 内 的 面 积 颁 发 房 地 产 权 证 得 到 确 立 的 产 权, 是 村 民 私 有 的 房 产 所 有 权, 以 及 连 带 所 占 用 的 国 有 土 地 的 私 人 使 用 权, 并 按 通 行 的 地 随 房 走 原 则, 拥 有 房 地 产 整 体 可 转 让 可 抵 押 或 质 押 的 产 权 权 能 考 虑 到 原 农 村 土 地 集 体 所 有 制 下 农 民 宅 基 地 的 使 用 权 是 永 久 性 的, 不 妨 在 普 遍 确 权 时, 尝 试 加 长 这 部 分 国 有 土 地 的 使 用 权 年 期, 甚 至 设 臵 永 久 的 可 转 让 的 使 用 权, 探 索 我 国 物 权 制 度 的 进 一 步 完 善 如 果 是 永 久 使 用 权, 政 府 就 可 以 考 虑 按 程 序 设 立 土 地 使 用 税 房 产 税 或 物 业 税 考 虑 到 非 深 圳 户 籍 的 外 来 常 住 人 口 通 过 投 资 长 期 租 赁 等 途 径 拥 有 的 物 业, 也 占 有 相 当 比 例 ( 一 般 估 计 是 住 宅 类 中 外 来 人 占 不 到 40%, 工 商 用 地 则 占 60%), 要 在 普 遍 确 权 时 明 确, 尊 重 历 史 尊 重 市 场 契 约 具 体 就 是, 经 确 认 为 深 圳 人 口 的 外 来 人, 凡 是 在 一 定 年 限 以 上 的 时 期 ( 例 如 5 年 以 上, 或 2004 年 及 以 前 ), 购 买 了 原 农 村 集 体 土 地 建 房 权 而 建 成 的 住 宅 或 工 商 用 地, 原 则 上 与 原 村 民 一 样 享 受 上 述 限 额 内 的 确 权 至 于 签 订 有 限 年 期 的 租 赁 合 约 来 获 得 物 业 使 用 权 的, 则 承 认 租 赁 合 约 所 规 定 年 期 内 的 使 用 权, 但 将 租 赁 合 约 40

49 到 期 后 的 使 用 权 确 给 原 土 地 所 有 人 这 方 面 肯 定 会 遇 到 相 当 多 的 实 际 问 题, 如 各 方 争 议 较 大, 可 维 系 现 状 先 完 成 登 记, 等 政 策 明 确 后 再 行 确 权 考 虑 到 深 圳 在 2004 年 统 转 之 后, 法 律 上 已 不 存 在 集 体 所 有 的 土 地, 所 以, 原 集 体 资 产 在 原 则 上 都 要 先 确 权 给 原 村 民 自 然 人, 然 后 再 将 这 部 分 产 权 入 股 社 区 股 份 公 司, 形 成 国 家 所 有 个 人 使 用 入 股 公 司 的 合 约 形 态 这 样, 既 保 证 基 层 社 区 拥 有 一 定 规 模 的 公 司 资 产, 又 明 晰 股 份 公 司 的 股 东 为 原 村 民, 为 完 善 基 层 经 济 组 织 的 治 理 结 构 奠 定 基 础 对 于 历 次 政 策 规 定 留 给 集 体 的 非 农 建 设 用 地 指 标, 凡 没 有 落 地 的, 应 兑 现 历 史 承 诺, 把 指 标 落 到 地 块, 并 给 原 村 民 确 权 发 证 对 于 确 实 没 有 足 够 资 源 让 指 标 落 地 的 社 区, 建 议 开 展 非 农 建 设 用 地 指 标 的 交 易, 允 许 原 村 民 将 无 法 落 地 的 指 标, 转 让 给 尚 有 空 地 的 社 区 ( 参 见 专 题 报 告 七 政 策 工 具 之 发 展 权 交 易 ) 给 限 额 内 的 房 屋 确 权 颁 证, 可 能 遇 到 建 筑 物 带 有 安 全 隐 患, 由 此 引 发 确 权 后 的 行 政 责 任 建 议 引 入 商 业 保 险, 开 发 历 史 遗 留 问 题 房 屋 安 全 险, 并 规 定 申 请 确 权 的 历 史 遗 留 物 业 必 须 购 买 该 险 种, 一 旦 出 了 问 题 由 商 业 保 险 解 决, 免 去 确 权 过 程 中 过 重 的 行 政 责 任 ( 参 见 专 题 报 告 七 政 策 工 具 之 楼 宇 质 量 特 别 保 险 设 计 ) 第 二 步, 对 超 过 合 理 限 度 的 物 业, 收 取 累 进 确 权 税 后 确 权 41

50 建 议 先 划 定 一 个 超 额 杠 杠, 如 户 均 960 平 方 米 住 宅 人 均 200 平 方 米 工 商 业 用 地, 规 定 在 此 额 度 以 内 的 房 屋 和 土 地, 通 过 缴 纳 累 进 确 权 税 完 成 确 权 累 进 确 权 税 的 税 率, 可 参 照 深 圳 市 人 大 两 规 有 关 规 定 制 定 例 如, 对 每 户 住 宅 面 积 在 平 方 米 之 间 的 部 分, 缴 付 一 笔 追 加 的 确 权 税, 对 平 方 米 的 部 分, 以 至 平 方 米 的 部 分, 要 付 一 笔 更 高 的 累 进 的 确 权 税, 然 后 再 确 权 颁 证 考 虑 到 与 城 市 更 新 政 策 的 衔 接, 累 进 确 权 税 的 起 征 点, 当 与 法 则 相 当, 然 后 累 进 增 加, 以 显 示 政 府 鼓 励 参 与 城 市 更 新 ; 也 可 以 一 体 化 考 虑, 即 在 城 市 更 新 政 策 中 涉 及 平 方 米 的 违 建, 与 此 处 的 累 进 确 权 税 率 的 设 臵 一 致, 让 全 面 确 权 成 为 城 市 更 新 的 基 础 这 样, 加 上 前 述 免 费 确 权 的 部 分, 在 户 均 960 平 方 米 建 筑 面 积 人 均 200 平 方 米 工 商 用 地 的 范 围 内, 原 村 民 ( 包 括 合 乎 条 件 的 外 来 常 住 户 ) 的 物 业 都 有 了 清 晰 的 权 属 登 记, 既 可 为 他 们 提 供 合 法 的 权 益, 也 构 筑 长 期 稳 定 税 收 的 重 要 来 源 ( 参 见 专 题 报 告 七 政 策 工 具 之 物 业 税 ) 至 于 超 过 户 均 960 平 方 米 或 人 均 200 平 方 米 工 商 用 地 的 部 分, 从 策 略 角 度 考 虑 先 宣 布 暂 不 受 理, 待 普 遍 确 权 有 了 进 展, 再 在 专 项 调 查 的 基 础 上, 择 机 制 定 包 括 高 额 罚 款 局 部 拆 除 平 价 征 用 在 内 的 多 种 政 策, 坚 决 压 缩 超 额 违 建 的 收 益 空 间 上 述 三 步, 体 现 了 承 认 合 法 权 益 酌 情 处 臵 轻 度 违 法, 42

51 集 中 处 罚 重 度 违 法 的 原 则, 意 在 把 最 大 多 数 的 原 村 民 和 基 层 组 织 争 取 到 合 法 框 架 里 来, 然 后 在 一 元 制 度 的 框 架 内, 发 育 城 市 建 设 与 更 新 的 统 一 市 场 如 果 试 点 区 的 分 步 改 革 策 略 成 功, 可 以 在 总 结 经 验 完 善 方 案 的 基 础 上, 多 区 分 步 推 进, 实 现 区 别 处 理 普 遍 确 权 ( 四 ) 新 体 制 新 深 圳 上 述 改 革 政 策 将 破 解 我 国 土 地 高 度 行 政 管 制 的 格 局, 为 市 场 机 制 在 城 市 建 设 和 土 地 资 源 配 臵 中 起 到 基 础 性 作 用, 创 造 了 先 决 条 件 这 既 延 续 了 1987 年 从 深 圳 发 源 的 我 国 土 地 市 场 化 改 革 的 进 程, 为 深 圳 的 持 续 发 展 奠 定 基 础, 也 将 为 未 来 全 国 范 围 的 土 地 制 度 改 革 提 供 先 行 经 验 我 们 不 妨 做 一 个 粗 略 的 估 计 如 果 一 切 顺 利, 在 未 来 五 年 左 右 的 时 间 里, 深 圳 全 市 或 可 完 成 个 城 市 更 新 项 目, 占 地 40 平 方 公 里 按 照 分 区 分 步 战 略 的 推 动, 或 可 争 取 完 成 约 1 亿 平 方 米 建 筑 面 积 的 免 费 确 权, 外 加 经 由 累 进 确 权 税 完 成 确 权 1 亿 平 方 米 建 筑 面 积, 有 望 把 历 史 遗 留 给 深 圳 全 部 违 建 的 过 半 之 数 纳 入 合 法 框 架 这 样, 目 前 法 外 违 建 的 300 平 方 公 里, 当 有 平 方 公 里 有 望 为 依 法 利 用 转 让 再 开 发 的 正 规 市 场 体 系 所 覆 盖 政 府 则 有 望 通 过 确 权 服 务 收 取 数 十 平 方 公 里 可 用 的 公 共 用 地, 可 观 的 在 建 税 收, 以 及 可 能 的 房 产 税 ; 而 数 万 户 深 圳 原 村 民 以 及 大 批 基 层 社 区, 则 可 能 获 得 得 到 法 律 承 认 与 保 障 的 物 业 产 权, 这 将 显 著 改 善 深 圳 的 经 济 社 会 生 态, 为 更 全 面 的 现 代 化 大 都 市 建 设, 奠 定 坚 实 的 基 础 43

52 从 更 广 阔 的 国 际 范 围 来 观 察, 后 发 国 家 快 速 的 工 业 化 城 市 化 所 带 来 的 居 民 身 份 与 权 利 的 制 度 性 二 元 构 造, 并 不 是 十 分 个 别 的 现 象 国 际 经 验 也 表 明, 对 未 来 发 展 具 有 决 定 性 意 义 的, 是 收 敛 此 种 趋 势, 避 免 矛 盾 的 长 期 固 化, 以 至 于 成 为 不 可 救 药 的 慢 性 社 会 痼 疾 为 此, 有 必 要 正 视 问 题 对 症 下 药 果 断 采 取 政 策 行 动 ( 参 见 专 栏 10: 落 脚 城 市 的 国 际 经 验 ) 我 们 相 信, 当 深 圳 市 政 府 和 原 村 民 社 区 双 双 摆 脱 了 历 史 遗 留 问 题 的 纠 缠, 这 个 中 国 的 改 革 之 城 完 全 有 希 望 率 先 转 向 崭 新 的 城 市 建 设 与 开 发 模 式 这 将 告 别 以 平 面 扩 张 为 主 要 特 征 的 蔓 延 式 城 市 发 展, 把 城 市 建 设 得 更 紧 凑 更 立 体, 成 为 更 适 合 现 代 节 奏 与 现 代 品 味 的 新 深 圳 专 栏 10: 落 脚 城 市 的 国 际 经 验 违 法 建 筑 并 非 深 圳 特 有 现 象 在 人 类 城 市 的 发 展 历 程 中, 由 大 量 违 法 建 筑 构 成 的 城 中 村 或 贫 民 窟 等 乡 村 移 民 进 入 城 市 的 过 渡 性 空 间 ( 以 下 称 落 脚 城 市 ), 对 一 国 的 城 市 化 和 社 会 经 济 政 治 起 到 了 至 关 重 要 的 作 用 落 脚 城 市, 一 方 面 扮 演 了 现 代 市 民 加 工 厂 的 角 色, 源 源 不 断 的 吸 纳 乡 村 移 民 并 输 出 经 落 脚 城 市 锤 炼 而 能 融 入 城 市 生 活 的 现 代 市 民 ; 12 另 一 方 面, 也 为 城 市 广 大 从 事 低 端 服 务 业 的 人 口 提 供 了 一 个 稳 定 的 住 所, 保 障 了 城 市 经 济 的 顺 畅 运 行 这 种 落 脚 城 市, 无 论 是 在 工 业 革 命 早 期 的 伦 敦 巴 黎, 还 是 在 当 代 世 界 各 国 都 是 广 泛 存 在 着, 例 如 洛 杉 矶 里 约 热 内 卢 和 孟 买 等 等 一 般 而 言, 落 脚 城 市 住 房 条 件 恶 劣 环 境 拥 挤 脏 乱 犯 罪 活 动 猖 獗 但 是, 他 们 既 可 能 是 未 来 经 济 和 文 化 的 中 心, 也 可 能 成 为 城 市 发 展 的 隐 患 何 去 何 从, 完 全 有 赖 于 政 治 家 们 如 何 看 待 城 市 化 过 程 中 大 量 乡 村 移 民 的 涌 入 以 及 如 何 管 理 他 们 生 活 居 住 的 违 法 社 区 12 大 量 乡 村 移 民, 因 为 缺 乏 城 市 生 存 资 本, 无 法 直 接 从 乡 村 进 入 城 市 生 活 而 落 脚 城 市 则 是 一 个 绝 佳 的 跳 板 和 培 训 基 地 即 便 是 在 深 圳, 大 量 的 市 民 都 有 在 城 中 村 生 活 的 经 历 44

53 下 面 以 土 耳 其 首 都 伊 斯 坦 布 尔 为 例, 来 看 落 脚 城 市 成 功 转 型 的 经 验 20 世 纪 50 年 代 开 始, 随 着 工 业 化 的 起 步 和 现 代 道 路 系 统 的 兴 建, 大 量 农 民 如 潮 水 般 涌 入 伊 斯 坦 布 尔, 使 该 城 人 口 从 不 到 100 万 扩 增 到 今 天 的 一 千 四 百 万 涌 入 城 市 的 农 民, 他 们 有 足 够 多 的 工 作 机 会, 有 比 农 村 高 得 多 的 收 入, 却 难 有 足 以 容 身 的 住 处 于 是, 新 移 民 将 目 光 瞄 向 与 伊 斯 坦 布 尔 旧 市 区 隔 海 峡 相 望 的 后 宫 (Haren) 郊 区 上 的 一 片 荒 臵 的 国 有 土 地, 并 就 地 搭 建 违 法 建 筑 13 我 们 首 先 来 回 顾 下 违 法 建 筑 是 如 何 诞 生 的 第 一 晚, 专 业 的 违 法 建 筑 施 工 者 们 连 夜 挖 地 基 和 沟 渠, 并 在 天 亮 之 前 在 表 面 铺 上 一 层 薄 土, 以 免 引 起 路 人 和 警 察 的 注 意 第 二 晚, 则 彻 夜 修 筑 由 红 砖 堆 砌 并 搭 盖 铁 皮 屋 顶 的 简 陋 建 筑 旦 夕 之 间, 一 座 社 区 拔 地 而 起 该 社 区 也 由 此 得 名 盖 奇 康 都 ( 土 耳 其 语 : 夜 里 抵 达 的 人 ) 面 对 迅 速 蔓 延 的 盖 奇 康 都, 政 府 和 警 方 对 违 法 建 筑 的 拆 除 不 遗 余 力 下 面 一 段 文 字 回 顾 了 当 年 拆 违 最 惨 烈 的 一 幕 : 警 方 派 出 大 队 人 马, 全 都 头 戴 白 色 头 盔, 身 穿 防 弹 背 心, 而 且 手 持 枪 支 除 此 之 外, 还 有 许 多 装 甲 车 辆, 后 面 又 跟 着 推 土 机 这 场 战 役 持 续 了 一 整 天 最 后 五 月 天 社 区 共 有 十 二 名 居 民 丧 生, 数 十 人 受 伤 住 院, 社 区 也 被 夷 为 平 地 但 是, 即 便 是 在 如 此 高 压 的 拆 违 态 势 下, 到 了 20 世 纪 80 年 代, 盖 奇 康 都 社 区 占 据 伊 斯 坦 布 尔 三 分 之 二 土 地 面 积 在 土 耳 其 的 前 三 大 城 市 中, 盖 奇 康 都 有 近 200 万 间, 其 中 居 住 人 口 近 1020 万 由 于 盖 奇 康 都 社 区 是 法 外 世 界, 政 府 公 共 服 务 缺 失, 其 中 所 滋 生 的 社 会 问 题 触 目 惊 心 黑 帮 和 政 府 官 员 勾 结, 外 来 移 民 只 有 向 黑 帮 定 期 交 保 护 费 才 能 免 遭 拆 违 各 种 右 翼 民 族 主 义 者 伊 斯 兰 激 进 分 子 和 左 派 分 子 聚 集 其 中, 导 致 派 系 和 宗 教 教 派 之 间 暴 力 冲 突 不 断 谋 杀 案 时 有 发 生 年 青 的 第 二 代 移 民 则 往 往 采 取 极 端 恐 怖 主 义 跟 政 府 军 队 和 其 它 派 系 对 抗 例 如,1978 年 12 月 的 一 天, 派 系 斗 争 曾 导 致 一 百 人 丧 生 13 该 地 本 属 于 奥 斯 曼 帝 国 的 亲 王 但 是 1923 年 帝 国 瓦 解 后, 该 地 被 没 收 为 国 有 土 地 45

54 但是 盖奇康都的暴力冲突却因 1980 年军事政变和军政府上 台 戛然而止 当时的军政府宣布所有社区可就地合法 1983 年 新上台的总理奥扎尔则进一步颁布了对盖奇康都社区占地居民的特 赦法律 即允许居民对自己临时搭建的房屋以及房屋下面的土地拥 有所有权 特赦法律还专门规定适用于最近迁入的居民 一夕之间 没有合法身份和土地的移民 成了不动产的所有人 并可借此开展 各种商业和出租活动 盖奇康都社区的居民不再狂热于政治 成了 新兴的中产阶级 拥有合法财产的平凡喜悦替代了对派系政治冲突 的热情 这些 违法建筑 也从国家的威胁变成了国家福利的工具 同样重要的是 在全面确权之后 政府的公共服务及时的延伸 到这些盖奇康都社区 为社区填补了学校 运输网络 自来水供应 等基础建设 这些政策又为盖奇康都社区吸引了源源不断的移民 进而推动社区房地产价格的上涨 行政当局也从这些社区获得巨额 的税收收入 并进一步投资为社区修建基础设施 奥扎尔在颁布土地所有权法后还颁布了一项类似深圳 城市更 新 政策的改善方案 允许居民以三种不同的方式 保留原状改 善设施 以新建公寓的形式更新 把土地转卖给开发商 改善早先 自行搭建的贫民窟 改善方案的实行 使社区的面貌得到了彻底的 改变 同时城市也得到了很好的规划 正如一名土耳其观察家所写的 接纳外来移民使得盖奇康都这 种原本为了自助而建立的代用城市变成了如假包换的大都市 开 始仅是在城市发展方面如此 接着扩展至文化与政治 最近更延伸 到经济方面 越来越多的学者和决策机构意识到 落脚城市不是城 市中落魄失败者的聚集地 而是积极谋求进城发展的乡村农民的过 渡性空间 这里为城市源源不断的输送新生中产阶级 并通过社会 网络带动农村的发展 并为后来的农村移民提供生存打拼的落脚之 处 落脚城市成了城市化过程中城乡之间的纽带 它成为未来经济 社会进步的发动机 还是暴力冲突的爆发地 取决于我们是否有能 力察觉并理解这样的发展以及是否愿意采取应有的行动 参见 落脚城市 道格 桑德斯/著 陈信宏/译 上海译文出版社, 2012 年 46

55 结 语 三 十 三 年 前, 邓 小 平 对 广 东 开 放 讲 过 一 句 话 : 中 央 没 有 钱, 可 以 给 些 政 策, 你 们 自 己 去 搞, 杀 出 一 条 血 路 来 数 月 后, 深 圳 经 济 特 区 正 式 成 立 自 此, 敢 为 天 下 先 就 成 为 这 座 中 国 改 革 之 城 的 城 市 精 神 和 城 市 灵 魂 在 一 代 人 的 时 间 里, 深 圳 靠 观 念 组 织 和 制 度 的 改 革 与 创 新, 把 边 陲 之 地 的 一 个 小 城 镇, 建 成 积 聚 了 1500 万 人 口 超 万 亿 国 民 生 产 总 值 的 现 代 化 大 都 市, 创 造 了 中 国 城 市 化 的 奇 迹 今 天, 深 圳 的 继 续 发 展 受 到 幅 员 面 积 不 足 的 掣 肘, 也 受 到 历 史 遗 留 问 题 的 牵 制, 难 以 满 足 产 业 人 口 和 其 他 要 素 继 续 向 深 圳 积 聚 和 集 中 的 要 求 如 果 不 能 有 效 应 对 新 的 挑 战, 深 圳 很 可 能 在 争 当 中 国 未 来 城 市 增 长 极 的 竞 争 中 落 伍, 错 失 成 为 国 际 级 大 都 市 的 历 史 机 遇 但 是, 实 际 情 况 也 表 明, 深 圳 依 然 拥 有 未 释 放 的 巨 大 潜 力 在 城 市 边 界 无 法 平 面 扩 张 的 约 束 下, 深 圳 依 然 可 以 对 内 立 体 挖 潜, 获 得 城 市 未 来 发 展 所 需 要 的 土 地 与 空 间 资 源 深 圳 的 发 展 不 存 在 无 解 的 难 题 处 理 得 好, 问 题 会 转 化 成 机 遇 关 键 在 于 深 圳 决 策 层 的 理 念 认 知 和 改 革 魄 力 我 们 相 信, 只 要 确 立 尽 可 能 把 绝 大 多 数 人 的 活 动 纳 入 合 法 框 架 的 执 政 理 念, 只 要 摆 脱 新 官 不 理 旧 账 的 惰 力, 继 往 开 来 的 一 届 届 政 府 敢 理 旧 账, 善 理 旧 账, 深 圳 就 一 定 能 再 走 新 路, 再 创 辉 煌 47

56 附 件 : 专 题 报 告 专 题 报 告 一 香 港 城 市 空 间 发 展 及 港 深 差 异 原 因 研 究... 1 专 题 报 告 二 辨 析 历 史 遗 留 问 题 专 题 报 告 三 违 法 建 筑 背 后 的 市 场 机 会 流 失 专 题 报 告 四 顺 着 干 还 是 对 着 干 经 济 政 策 的 存 亡 规 律 专 题 报 告 五 深 圳 处 理 合 法 外 用 地 行 为 的 经 验 专 题 报 告 六 深 圳 违 法 建 筑 的 是 非 与 出 路 专 题 报 告 七 政 策 工 具 专 题 报 告 八 工 业 地 价 扭 曲 的 后 果 专 题 报 告 九 土 地 整 备 的 困 境 和 出 路 坪 山 调 查 报 告

57 专 题 报 告 一 香 港 城 市 空 间 发 展 及 港 深 差 异 原 因 研 究 香 港 开 埠 170 年 来, 城 市 范 围 历 经 两 次 重 要 拓 展, 现 今 在 仅 约 200 平 方 公 里 已 开 发 建 设 的 土 地 上, 容 纳 了 710 万 的 常 住 人 口 在 城 市 空 间 发 展 过 程 中, 港 府 通 过 土 地 管 理 制 度 土 地 征 收 与 补 偿 制 度 城 市 规 划 制 度 公 共 房 屋 制 度 等 一 系 列 制 度 安 排, 实 现 了 对 城 市 建 设 和 高 密 度 人 口 有 效 管 理 如 今, 香 港 的 已 建 设 用 地 仅 占 城 市 总 面 积 的 21%, 土 地 供 给 与 城 市 开 发 仍 有 很 大 空 间 和 弹 性 一 河 之 隔 的 深 圳 自 改 革 开 放 以 来, 经 历 了 30 余 年 疾 风 暴 雨 式 的 发 展 伴 随 着 社 会 经 济 和 城 市 建 设 的 超 速 发 展, 尤 其 是 经 过 04 年 特 区 外 的 土 地 统 转, 深 圳 在 土 地 管 理 和 城 市 建 设 上 积 聚 形 成 了 时 间 持 久 利 益 关 系 复 杂 的 历 史 遗 留 问 题 时 至 今 日, 深 圳 城 市 建 设 面 临 几 无 地 可 用 的 困 境, 经 济 发 展 受 到 严 重 束 缚 如 何 看 待 和 解 决 现 今 的 土 地 纠 纷 和 违 法 建 筑 问 题, 是 深 圳 实 现 经 济 持 续 发 展 和 社 会 稳 定 和 谐 的 关 键 所 在 本 报 告 旨 在 研 究 香 港 相 关 城 市 管 理 制 度 的 基 础 上, 深 入 分 析 港 深 城 市 空 间 发 展 差 异, 挖 掘 现 状 背 后 的 缘 由, 最 终 为 理 解 深 圳 当 今 问 题 及 寻 求 未 来 出 路 提 供 研 究 支 持 报 告 分 为 两 部 分 : 香 港 的 城 市 空 间 发 展 历 程 及 相 关 制 度 研 究 ; 港 深 城 市 发 展 的 差 异 及 原 因 分 析 第 一 部 分 香 港 的 城 市 空 间 发 展 历 程 及 相 关 制 度 研 究 一 城 市 空 间 发 展 历 程 香 港 陆 地 面 积 平 方 公 里, 其 中 香 港 岛 平 方 公 里 ( 包 括 临 近 岛 屿 ), 九 龙 半 岛 约 平 方 公 里, 新 界 平 方 公 里 ( 包 括 两 百 多 个 离 岛 ) 截 至 2011 年 年 中, 香 港 总 人 口 约 710 万 人, 其 中 一 半 居 住 在 新 界 地 区, 另 一 半 则 集 聚 于 香 港 岛 和 九 龙 地 区 香 港 1

58 属 典 型 的 滨 海 丘 陵 地 形, 山 岭 众 多, 平 地 很 少, 约 有 650 平 方 公 里 ( 即 约 60% 陆 地 总 面 积 ) 属 天 然 山 坡 1 香 港 的 平 地 集 中 在 新 界 北 部, 如 元 朗 平 原 粉 岭 等 ; 其 余 仅 有 的 平 地 多 位 于 九 龙 半 岛 及 香 港 岛 北 岸, 这 主 要 是 填 海 造 陆 的 成 果 与 英 国 从 清 政 府 手 中 攫 取 土 地 的 顺 序 一 致, 香 港 城 市 空 间 的 发 展 主 要 依 照 香 港 岛 ( 维 多 利 亚 城 ) 九 龙 ( 包 括 新 九 龙 ) 新 界 的 空 间 路 径 图 1 香 港 地 形 图 来 源 : 谷 歌 地 图 ( 一 ) 香 港 岛 与 维 多 利 亚 城 香 港 岛 南 部 的 赤 柱 地 区, 在 开 埠 之 前 即 有 大 量 外 国 商 旅 往 来, 成 为 香 港 岛 最 先 发 展 的 地 区 但 是 当 时 赤 柱 地 区 瘴 气 严 重, 井 水 不 洁, 附 近 海 盗 猖 獗, 能 够 发 展 的 土 地 资 源 也 很 紧 缺 1841 年 英 国 占 领 香 港 后, 当 时 英 国 驻 华 商 务 监 督 义 律 在 一 批 英 商 支 持 下, 决 心 将 香 港 岛 开 辟 为 商 埠, 遂 将 进 行 城 市 开 发 的 地 区 定 于 香 港 岛 西 北 岸, 并 开 始 拍 卖 土 地, 形 成 了 后 来 的 维 多 利 亚 城 (CityofVictoria) 维 多 利 亚 城 以 1 数 据 摘 自 香 港 地 政 署 测 绘 处, 香 港 地 理 资 料 2

59 圣 公 会 的 圣 约 翰 教 堂 为 中 心 进 行 组 织, 至 20 世 纪 初 初 步 形 成 四 环 九 约 的 格 局 ( 二 ) 九 龙 半 岛 的 发 展 1840 年 中 英 签 订 北 京 条 约, 英 国 从 清 政 府 手 中 获 得 界 限 街 以 南 的 九 龙 半 岛 地 区 但 是 九 龙 半 岛 地 区 并 没 有 马 上 得 到 发 展, 而 是 主 要 被 军 方 控 制, 用 作 保 护 香 港 岛 的 军 事 用 途, 形 成 港 岛 商 港 九 龙 军 港 的 格 局 至 1898 年 中 英 签 订 展 拓 香 港 界 址 专 条, 英 国 政 府 得 以 租 界 新 界 及 大 量 离 岛 ( 不 包 括 九 龙 寨 城 ), 九 龙 半 岛 的 军 事 价 值 逐 渐 向 新 界 等 地 转 移, 九 龙 地 区 开 始 逐 渐 被 开 发 香 港 总 督 罗 便 臣 曾 提 议 在 九 龙 地 区 兴 建 住 宅 商 户 仓 库 及 其 他 公 共 设 施, 以 缓 解 香 港 岛 土 地 不 足 的 问 题 但 到 19 世 纪 末, 仅 在 沙 尖 咀 油 麻 地 和 观 塘 地 区 有 局 部 建 设 香 港 总 督 弥 敦 上 任 后 开 始 着 力 倡 导 开 发 九 龙 半 岛, 措 施 包 括 扩 宽 延 长 罗 便 臣 道 ( 后 改 为 弥 敦 道 ), 落 实 兴 建 九 广 铁 路 等 九 龙 的 发 展 中, 同 样 有 大 量 土 地 来 自 于 填 海 工 程 然 而 在 二 战 之 前, 由 于 港 英 政 府 仍 然 在 着 力 发 展 香 港 岛 北 岸 地 区, 对 九 龙 地 区 重 视 不 足, 九 龙 地 区 进 行 的 填 海 工 程 都 是 由 在 海 岸 边 拥 有 物 业 的 私 人 进 行 的 到 20 世 纪 30 年 代, 原 九 龙 ( 即 界 限 街 以 南 的 地 区 ) 不 足 以 满 足 城 市 发 展 的 需 要 1937 年 起 港 府 将 界 限 街 以 北 至 狮 子 山 之 南 这 些 原 属 新 界 的 平 坦 土 地, 作 为 市 区 用 地 发 展, 这 就 是 新 九 龙 地 区 原 九 龙 地 区 与 新 九 龙 的 区 别 在 于 : 新 九 龙 的 土 地 是 英 国 向 清 政 府 租 借 得 来, 所 以 新 九 龙 业 主 都 需 要 向 港 英 政 府 交 地 租 ; 九 龙 及 香 港 岛 土 地 属 港 英 政 府 所 有, 业 主 只 需 支 付 极 低 的 象 征 式 地 租 ( 三 ) 新 界 与 新 市 镇 计 划 1898 年 英 国 向 清 政 府 租 借 新 界 后, 整 个 香 港 的 陆 地 面 积 达 原 来 的 近 10 倍 1900 年 香 港 公 布 新 界 田 土 法 庭 条 例, 将 新 界 土 地 收 归 政 府, 解 决 新 界 土 地 的 权 属 问 题 但 新 界 地 区 一 直 以 来 没 有 大 的 城 市 建 设 计 划 3

60 第 二 次 世 界 大 战 之 后, 大 量 移 民 因 逃 避 大 陆 战 乱 涌 入 香 港, 使 得 香 港 人 口 激 增 ; 到 20 世 纪 60 年 代 香 港 经 济 开 始 腾 飞, 原 有 的 香 港 岛 和 九 龙 地 区 已 经 无 法 满 足 发 展 的 要 求, 特 别 是 人 民 居 住 的 需 要 因 此 60 年 代 起, 香 港 开 始 在 新 界 地 区 构 思 新 市 镇 计 划, 并 在 1973 年 成 立 新 界 拓 展 署 (1986 年 与 市 拓 展 处 合 并 为 香 港 拓 展 署,2004 年 拓 展 署 与 土 木 工 程 署 合 并 为 新 的 土 木 工 程 拓 展 署 ), 正 式 开 始 新 市 镇 的 建 设 在 这 期 间, 建 设 的 新 市 镇 主 要 如 表 1 所 示, 且 还 有 部 分 新 市 镇 仍 在 计 划 之 中 表 1 香 港 已 实 施 新 市 镇 计 划 一 览 2 批 次 名 称 发 展 年 代 现 状 人 口 ( 万 ) 面 积 (km 2 ) 人 口 密 度 ( 万 /km 2 ) 行 政 区 划 荃 湾 1973 年 荃 湾 区 和 葵 青 区 一 沙 田 1973 年 沙 田 区 屯 门 1973 年 屯 门 区 大 埔 1976 年 大 埔 区 二 元 朗 1977 年 元 朗 区 粉 岭 / 上 水 1978 年 北 区 将 军 澳 1982 年 西 贡 区 三 天 水 围 1987 年 元 朗 区 北 大 屿 山 1996 年 离 岛 区 新 市 镇 计 划 实 际 上 是 受 当 时 分 散 主 义 规 划 思 想 影 响 而 开 展 的 卫 星 城 建 设, 原 本 打 算 使 得 每 一 个 新 市 镇 都 有 独 立 的 功 能 系 统, 能 够 自 给 自 足 均 衡 发 展 结 果 表 明 新 市 镇 确 实 为 香 港 吸 收 了 300 余 万 人 口 ( 现 状 约 710 万 ), 但 大 部 分 新 市 镇 成 为 中 心 城 市 的 卧 城 人 们 大 多 在 新 市 镇 居 住, 工 作 和 其 他 活 动 仍 然 在 港 岛 和 九 龙 等 中 心 城 区 进 行 从 而 造 成 了 巨 大 的 交 通 压 力 2 数 据 摘 自 香 港 特 别 行 政 区 政 府 新 闻 处, 香 港 便 览 : 新 市 镇 及 市 区 大 型 新 发 展 计 划 4

61 ( 四 ) 总 结 总 结 来 看, 香 港 的 城 市 发 展 有 很 强 的 时 间 性 和 空 间 性 时 间 性 表 现 在 其 获 得 港 岛 九 龙 和 新 界 存 在 长 达 60 年 的 时 滞, 且 由 于 早 期 安 全 防 卫 的 考 虑 以 及 新 界 地 区 土 地 的 租 借 性 质, 因 此 造 成 了 三 个 区 域 逐 步 发 展 的 特 征 ; 空 间 性 则 体 现 在 香 港 平 地 稀 少, 且 大 部 分 平 地 集 中 于 新 界 北 部 平 原, 位 置 过 于 接 近 大 陆, 且 存 在 不 少 原 住 民, 土 地 权 益 关 系 复 杂, 使 得 香 港 只 能 优 先 沿 维 多 利 亚 港 向 港 岛 和 九 龙 两 侧 发 展, 在 土 地 资 源 极 度 紧 张 的 情 况 下, 才 利 用 换 地 权 益 书 等 手 段 开 发 新 界, 建 设 新 市 镇 在 这 一 过 程 中, 有 两 个 现 象 值 得 关 注 第 一, 填 海 造 陆 从 英 国 占 领 香 港 伊 始, 就 已 经 有 民 间 或 官 方 的 填 海 造 陆 行 为, 而 且 一 直 持 续 到 现 在 根 据 香 港 地 政 总 署 的 数 据, 自 1887 年 起 至 2011 年, 香 港 填 海 造 陆 面 积 达 平 方 公 里 ( 其 中 香 港 岛 7.19 平 方 公 里 九 龙 平 方 公 里 新 界 本 土 平 方 公 里 离 岛 平 方 公 里 ) 3 第 二 次 世 界 大 战 前, 填 海 造 陆 主 要 在 维 多 利 亚 港 两 侧 的 香 港 岛 和 九 龙 岛 进 行, 填 海 的 规 模 也 较 小, 这 些 地 方 现 在 都 成 为 香 港 最 繁 华 的 地 区 ; 香 港 回 归 后, 新 界 等 地 开 始 了 填 海 造 陆 行 动, 造 陆 规 模 也 越 来 越 大 第 二, 郊 野 公 园 香 港 政 府 于 1976 年 制 定 郊 野 公 园 条 例, 并 在 同 年 设 立 3 个 郊 野 公 园 截 止 2011 年 1 月 1 日, 香 港 共 有 24 个 郊 野 公 园, 主 要 分 布 在 新 界 及 离 岛 上 ( 香 港 岛 东 南 部 也 主 要 是 郊 野 公 园 ), 总 面 积 达 公 顷, 占 香 港 陆 地 面 积 约 40% 4 郊 野 公 园 的 作 用 在 于 保 护 山 地, 避 免 出 现 滑 坡 等 自 然 灾 害, 调 节 都 市 气 候 ; 同 时 又 作 为 香 港 民 众 的 休 闲 娱 乐 场 所, 提 高 生 活 质 量 每 年, 香 港 郊 野 公 园 吸 引 游 客 约 1200 万 人 次 郊 野 公 园 的 划 定 能 有 效 控 制 城 市 的 无 序 蔓 延 3 数 据 摘 自 香 港 地 方 - 填 海 工 程 4 数 据 摘 自 香 港 渔 农 自 然 护 理 署 郊 野 公 园 及 特 别 地 区 分 布 地 图 5

62 二 香 港 城 市 发 展 的 相 关 制 度 时 至 今 日, 香 港 已 经 一 套 较 为 完 整 的 土 地 管 理 与 城 市 规 划 制 度, 但 历 史 上 香 港 的 相 关 制 度 也 经 历 了 长 时 间 发 展 演 变 总 体 而 言, 是 在 先 清 晰 划 分 土 地 权 属 的 基 础 上, 逐 步 发 展 起 土 地 用 途 管 理 征 收 补 偿 及 城 市 规 划 制 度 ( 一 ) 土 地 管 理 制 度 1. 土 地 所 有 制 和 土 地 供 给 香 港 土 地 沿 袭 英 国 的 土 地 制 度, 即 所 有 权 归 政 府 所 有, 政 府 向 私 人 批 租 期 限 有 限 的 土 地 使 用 权 自 1842 年 起, 香 港 批 地 契 约 ( 官 契 ) 的 土 地 制 度 就 已 经 存 在 香 港 政 府 向 私 人 和 企 业 批 租 土 地 的 手 段 是 公 开 拍 卖 或 带 有 其 他 条 件 的 投 标 ; 向 政 府 部 门 和 其 他 非 营 利 机 构 则 采 取 批 地 ( 划 拨 ) 制 度 批 租 土 地 的 年 期 为 75 年 99 年 150 年 或 999 年 不 等, 并 有 不 同 长 短 的 续 期 许 可 ; 批 租 的 形 式 一 般 有 拍 卖 招 标 协 议 和 临 时 租 约 四 种, 适 用 于 不 同 类 型 的 土 地 和 申 请 者 地 主 ( 即 租 户 ) 对 该 宗 土 地 所 拥 有 的 产 权 清 楚 列 明 在 官 契 的 条 款 或 批 地 的 条 款 中, 必 须 履 行 完 成 上 述 规 定 的 内 容 后 ( 例 如 香 港 政 府 一 般 要 求 在 半 年 到 两 年 内 完 成 土 地 的 基 础 工 程 ) 才 能 获 得 相 关 权 利 此 外, 土 地 用 途 管 制 可 以 由 双 方 的 商 定 进 行 变 更, 如 果 土 地 价 值 因 此 变 大, 也 要 补 地 价 香 港 政 府 每 年 能 够 从 批 租 土 地 中 获 取 一 定 的 财 政 收 入, 在 80 年 代 到 90 年 代 中 旬, 每 年 能 够 获 得 的 收 入 约 占 总 收 入 的 10% 香 港 政 府 于 1980 年 成 立 了 土 地 供 应 委 员 会 负 责 批 地 事 宜, 并 由 香 港 地 政 总 署 负 责 土 地 出 让 计 划 的 具 体 制 定 工 作 现 在 香 港 土 地 供 应 主 要 来 自 于 新 增 城 市 建 设 用 地 和 提 高 城 市 原 有 用 地 使 用 效 率 两 个 方 面 前 者 主 要 来 自 于 开 发 未 利 用 土 地 以 及 填 海 完 成 ; 后 者 则 来 源 于 修 订 契 约 中 规 定 的 土 地 用 途 和 使 用 强 度 在 确 定 出 让 数 量 时, 一 般 要 根 据 用 地 的 特 点 进 行 定 性 或 定 量 分 析 在 制 定 供 地 计 划 时, 地 政 总 署 不 仅 有 每 年 制 定 的 详 细 计 划, 而 且 有 3-5 年 的 中 期 计 划 和 10 年 的 长 期 计 划, 这 样 能 够 为 市 场 提 供 比 较 稳 定 的 预 期 此 外, 香 港 政 府 也 建 6

63 立 了 土 地 供 应 量 存 货 清 算 系 统, 预 留 了 一 年 以 上 的 土 地 供 应 量, 以 应 付 预 先 不 能 预 期 的 土 地 需 求 2. 土 地 用 途 和 开 发 管 制 制 度 香 港 规 划 标 准 与 准 则 是 香 港 政 府 进 行 土 地 用 途 管 制 的 主 要 技 术 性 文 件, 依 据 其 可 对 土 地 用 途 开 发 强 度 土 地 之 上 的 各 项 设 施 及 其 他 要 求 进 行 规 范 在 使 用 用 途 方 面, 地 政 总 署 在 每 年 草 拟 的 批 地 计 划 书 中, 就 确 定 了 第 二 年 拟 批 租 的 各 类 用 地 的 数 量 和 比 例 在 开 发 强 度 方 面, 香 港 土 地 开 发 强 度 的 控 制 主 要 从 用 地 分 类 基 地 位 置 建 筑 高 度 三 方 面 对 土 地 的 开 发 强 度 进 行 控 制 在 香 港 规 划 标 准 与 准 则 中, 不 仅 对 住 宅 工 业 商 贸 康 乐 及 绿 化 等 不 同 土 地 用 途 进 行 空 间 管 制, 同 时 也 规 定 了 公 共 设 施 零 售 设 施 交 通 设 施 文 物 保 护 等 一 系 列 事 宜 3. 土 地 征 收 和 补 偿 制 度 香 港 的 土 地 征 收 历 史 较 长, 自 1889 年 就 已 制 定 土 地 征 收 条 例 现 在, 香 港 的 土 地 征 收 主 要 分 为 三 种 类 型 :(1) 政 府 为 了 实 现 公 共 利 益, 修 建 某 些 公 共 工 程 而 做 出 的 土 地 征 收 ;(2) 为 了 协 助 私 人 重 新 发 展 业 权 分 散 的 物 业 而 进 行 的 强 制 征 收 ;(3) 由 于 历 史 原 因 和 发 展 新 市 镇, 对 新 界 原 居 民 所 拥 有 的 土 地 进 行 征 收 政 府 为 公 共 利 益 征 收 土 地 政 府 为 公 共 利 益 征 收 土 地 的 主 要 依 据 是 先 行 的 土 地 收 回 条 例, 也 包 括 一 些 具 体 的 法 例 ( 例 如 铁 路 条 例 等 ) 法 律 中 所 规 定 的 公 共 用 途 包 括 :(a) 收 回 卫 生 情 况 欠 佳 的 物 业, 以 确 使 经 改 善 的 住 宅 或 建 筑 物 得 以 在 其 上 建 造, 或 确 使 该 物 业 的 卫 生 情 况 得 以 改 善 ;(b) 收 回 其 上 有 任 何 有 下 列 情 况 的 建 筑 物 的 土 地, 该 建 筑 物 由 于 接 近 或 连 接 任 何 其 他 建 筑 物, 以 致 严 重 干 扰 空 气 流 通, 或 在 方 面 造 成 或 导 致 该 等 建 筑 物 不 适 合 人 居 住 或 危 害 或 损 害 健 康 状 况 ;(c) 为 与 驻 军 有 关 的 任 何 用 途 而 做 出 的 收 回 ;(d) 为 行 政 长 官 会 同 行 政 会 议 决 定 为 公 共 用 途 7

64 的 任 何 类 别 用 途 而 作 出 的 收 回, 不 论 该 用 途 是 否 与 以 上 的 任 何 用 途 同 类 5 在 实 际 征 收 的 操 作 中, 都 是 以 第 4 类 来 进 行 操 作 的 按 照 土 地 收 回 条 例 征 收 的 土 地, 首 先 由 政 府 按 照 土 地 的 属 性 发 出 补 偿 建 议, 土 地 所 有 人 亦 可 就 此 与 政 府 进 行 磋 商 如 若 28 日 内 土 地 所 有 人 不 接 纳 政 府 的 补 偿 建 议, 或 (a) 未 在 制 定 时 间 内 提 交 申 索, (b) 提 交 申 索, 但 与 主 管 当 局 未 就 补 偿 额 达 成 协 议, 那 么 土 地 所 有 人 或 主 管 当 局 都 可 将 该 事 转 交 土 地 审 裁 处, 以 裁 定 补 偿 的 金 额 土 地 审 裁 处 是 独 立 的 机 构, 其 确 定 土 地 价 值 的 原 则 比 较 复 杂, 简 单 来 说 就 是 以 被 收 回 的 土 地 及 其 上 的 任 何 建 筑 物, 或 任 何 其 他 的 涉 及 土 地 的 权 益 在 收 地 当 日 的 市 场 价 值 为 基 准, 也 考 虑 该 物 业 与 毗 邻 物 业 分 割 所 蒙 受 的 损 害, 但 不 考 虑 非 法 用 途 所 获 额 外 利 益, 也 不 顾 及 物 业 所 在 区 域 在 规 划 中 的 潜 在 价 值 协 助 私 人 重 新 开 发 物 业 而 征 收 土 地 政 府 为 协 助 私 人 重 新 开 发 物 业 而 征 收 土 地 主 要 是 因 为 旧 有 物 业 产 权 分 散, 各 个 业 主 很 难 取 得 一 致, 因 此 很 难 得 到 有 效 的 重 新 开 发 1998 年, 经 过 土 地 发 展 商 的 多 年 呼 吁, 香 港 颁 布 土 地 ( 为 重 新 发 展 而 强 制 售 卖 ) 条 例, 作 为 政 府 为 私 人 重 新 开 发 物 业 而 征 收 土 地 的 法 律 依 据 根 据 该 法 例, 拥 有 某 地 段 的 不 分 割 份 数 中 不 少 于 90% 的 不 分 割 份 数 6, 并 满 足 一 些 其 他 条 件, 可 向 审 裁 署 申 请 强 制 征 收 土 地 ( 为 重 新 发 展 而 强 制 售 卖 ) 条 例 则 规 定, 多 数 份 数 拥 有 人 必 须 向 少 数 份 数 拥 有 人 提 供 后 者 的 物 业 在 空 置 状 态 下 及 现 有 用 途 中 的 估 值 报 告 当 后 者 有 异 议 时, 也 可 提 供 自 己 的 估 值 报 告 若 双 方 无 法 达 成 一 致, 土 地 审 裁 处 在 了 解 双 方 估 价 后, 必 须 信 纳 (a) 该 地 段 理 应 重 新 发 展 ( 不 论 多 数 拥 有 人 是 否 拟 或 有 能 力 承 担 该 项 重 新 发 展 项 目 ); 以 及 (b) 多 数 份 数 拥 有 人 已 采 取 合 理 步 骤 以 获 取 该 地 段 的 所 有 不 分 割 份 数 ( 就 任 何 下 落 已 知 的 少 数 份 数 拥 有 人 而 言, 包 括 以 公 平 及 合 理 的 条 件 商 议 购 买 该 名 少 数 份 数 拥 有 人 所 拥 有 的 不 分 割 份 5 香 港 法 例 第 124 章 收 回 土 地 条 例, 第 2 条 6 第 3 条 第 (5)( 6) 款 特 别 指 出 如 果 比 例 达 到 80%, 可 由 行 政 长 官 会 同 行 政 会 议 根 据 该 宗 物 业 的 情 况 制 定 一 个 低 于 90% 的 百 分 比, 因 此 90% 不 再 是 硬 性 规 定 8

65 数) 否则审裁处不得作出售卖令7 实际上 在大多数情况下 均是 由双方达成协议进行重新开发的 对新界原住民土地的征收 与港岛和九龙不同 英国在 租借 新界地区时 该地区中已经 有相当规模的原住民 根据 1898 年的 展拓香港界址专条 规定 中国政府只是将新界土地 出租 而并非 割让 给英国政府 因此 港英政府在获得新界后还按照中国传统法律保护新界土地上原住民 的权利 可以认为原住民不仅拥有土地的使用权 而且拥有所有权 至 20 世纪 60 年代 香港在新界开展 新市镇计划 急需开拓大 量建设用地 需要对这一类特殊用地进行征收 在这一过程中 由于 资金限制以及原住民普遍偏爱土地补偿而非金钱补偿 土地征收采取 的主要手段是 换地权益书 (Land Exchange Entitlements) 换地权益书是香港政府于 1960 年 1 月至 1983 年 3 月 9 日期间 以函件形式发出的文件 分为甲/乙两种(Letter A/Letter B) 甲/乙两 种换地权益书的区别在于 如果土地所有人同意政府将土地交还政府 以用作公共用途 政府可以给土地所有人发放甲种换地权益书 不必 经过刊宪8的程序 加快了土地回收的速度 如果经过刊宪后土地所 有人接受被赋予一块土地的权利的话 此时则发放乙种用地权益书 这两种方法的使用确保了政府能够尽快收回土地,同时也能保证土 地所有人的利益得到合理的保护 到 70 年代初 换地权益书数量曾 高达 3600 万平方尺 万平方米 在换地权益书具体的补偿比例中 如果以建设用地换建设用地 置换比例为 1:1 如果以农地换建设用地 置换比例为 5 2 此外 在用换地权益书招投标时 换地权益书的 龄期 即从当日到截止 日期剩余的日数 也作为重要的考量指标 具体操作是应得面积与龄 期的乘积高者赢得竞标 值得注意的是 以换地权益书兑现土地时 土地 为重新发展而强制售卖 条例 第 4 条 第 2 款 7 香港政府将相关法律 条例 决定及公共事务刊登在 香港特别行政区宪报 原 香港政 府宪报 上公之于众 才能使之生效 称之为 刊宪 8 9

66 必 须 补 差 额 地 价, 即 兑 现 时 土 地 的 价 值 与 发 放 换 地 权 益 书 时 土 地 价 值 的 差 额 按 照 政 府 的 原 意, 换 地 权 益 书 不 可 转 让 但 由 于 分 散 在 小 业 主 手 中 的 土 地 都 太 小, 无 法 参 与 政 府 批 租 的 土 地 竞 标, 因 此 就 产 生 了 土 地 发 展 商 收 购 小 业 主 手 中 换 地 权 益 书, 到 一 定 数 量 后 竞 标 政 府 批 租 的 大 量 土 地 而 香 港 政 府 也 设 立 了 换 地 权 益 书 簿, 以 记 录 这 些 文 件 的 交 易, 使 得 换 地 权 益 书 的 二 级 市 场 蓬 勃 发 展, 到 90 年 代 绝 大 多 数 换 地 权 益 书 都 已 经 由 四 大 发 展 商 所 持 有 因 香 港 回 归, 换 地 权 益 书 必 须 于 回 归 前 全 部 赎 回, 香 港 政 府 于 1996 年 12 月 制 订 新 界 土 地 交 换 权 利 ( 赎 回 ) 条 例, 并 于 1997 年 6 月 27 日 刊 宪, 强 制 以 现 金 赎 回 剩 余 的 换 地 权 益 书, 换 地 权 益 书 的 历 史 就 此 终 结 ( 二 ) 城 市 规 划 制 度 1. 法 规 体 系 香 港 的 城 市 规 划 法 规 体 系, 是 以 城 市 规 划 条 例 为 核 心 的 1922 年 香 港 颁 布 城 市 规 划 提 案, 是 第 一 份 正 式 的 城 市 规 划 法 律 文 件 1939 年 香 港 正 式 颁 布 城 市 规 划 条 例, 作 为 城 市 规 划 的 主 要 法 律 依 据 但 因 为 二 战 爆 发, 直 至 战 后 该 法 律 才 开 始 真 正 发 挥 作 用 城 市 规 划 条 例 于 和 1996 年 进 行 过 几 次 较 大 幅 度 的 调 整 香 港 规 划 标 准 与 准 则 是 香 港 规 划 主 要 的 技 术 性 文 件 其 他 专 项 法 律 也 对 城 市 规 划 的 具 体 操 作 提 出 了 一 定 的 要 求 建 筑 物 条 例 和 附 属 的 建 筑 物 ( 设 计 ) 条 例 授 予 屋 宇 署 建 筑 物 新 建 和 更 改 的 管 制 权 力, 并 详 细 规 定 了 建 筑 物 的 高 度 体 积 突 出 屋 檐 等 一 系 列 技 术 规 范 ; 郊 野 公 园 条 例 和 海 岸 公 园 条 例 则 对 特 定 地 区 的 开 发 作 出 限 制, 阻 止 建 设 用 地 向 外 无 序 蔓 延 ; 古 物 及 古 迹 条 例 规 定 了 对 有 历 史 价 值 的 建 筑 和 地 段 的 保 护, 以 及 该 区 域 及 附 近 进 行 开 发 建 设 的 限 制 10

67 2. 行政体系 1 行政长官会同行政会议 在香港 行政长官负责下令编制 法定图则 同时由行政长官会同行政会议核准最后编制完成的图则 2 城市规划委员会 城市规划委员会是香港法定机构9之一 根据 城市规划条例 设立 旨在透过有系统地拟备行政长官所指 示的香港某些地区的布局设计及适宜在该等地区内建立建筑物类型 的图则 以促进社区的卫生 安全 便利及一般福利 城市规划委 员会由政府官员的成员包括主席 副主席 5 名官方成员以及 30 名 非官方成员 同时下设都会规划小组委员会和乡郊及新市镇规划小组 委员会 负责不同地区的规划统领工作 3 规划署 规划署成立于 1990 年 现隶属于香港发展局之 下 规划署是城市规划委员会的执行机构 由规划署署长掌管 负责 制定 监管及检讨规划图则 规划政策和建设实体环境有关的计划 并处理全港及地区两个不同层面有关规划的一切事宜 同时为城市规 划委员会提供服务 4 城市规划上诉委员会 城市规划上诉委员会是 1991 年 城 市规划条例 进行大幅修订后的成果 是独立的非官方组织 职能包 括审理和裁定有关规划许可申请或对于违例发展发出恢复原状通知 所提出的上诉 上诉委员会的所有成员均由行政长官委任 现有 69 名成员 包括 1 名主席和 4 名副主席 不包括官方及城市规划委员 会委员 以期对城市规划委员会的决定做出独立的判断 上诉委员会 的决定是最终决定 3. 规划层级 香港的规划系统可以分为发展规划与发展管制两个部分 下面重 点介绍发展规划 香港的发展规划有全港 次区域和地区三个层面 法定图则按层级覆盖全港 香港的法定机构是指根据香港法例的个别条例成立并受条例监管 实行类似企业的治理结 构 不属于公务员体系 但要接受政府有关部门的监督 是一种 半独立 的机构 9 11

68 (1) 全 港 发 展 策 略 全 港 发 展 策 略 是 整 个 香 港 在 较 长 时 间 内 贯 彻 政 府 的 土 地 用 途 交 通 基 础 设 施 及 环 境 方 面 的 政 策 而 制 订 长 远 规 划 大 纲, 作 为 次 区 域 及 地 区 规 划 的 依 据 2007 年 10 月, 香 港 发 布 最 近 的 全 港 发 展 策 略 2030: 规 划 远 景 与 策 略 (2) 次 区 域 发 展 策 略 次 区 域 发 展 策 略 是 连 接 全 港 规 划 与 地 区 规 划 的 桥 梁, 把 全 港 发 展 目 标 划 分 为 五 个 次 区 域 的 特 定 规 划 目 标 五 个 次 区 域 分 别 是 : 都 会 区 新 界 东 北 部 新 界 西 北 部 新 界 东 南 部 和 新 界 西 南 部 (3) 地 区 图 则 地 区 图 则 是 全 港 发 展 策 略 和 次 区 域 发 展 策 略 的 具 体 落 实, 包 括 法 定 图 则 和 部 门 内 部 图 则 两 类 前 者 是 城 市 规 划 委 员 会 根 据 城 市 规 划 条 例 拟 定 和 公 布 的 法 定 文 件 ; 后 者 则 是 行 政 规 划 图 则, 由 当 局 依 照 法 定 图 则 提 供 的 大 纲 拟 备, 包 括 发 展 大 纲 图 和 详 细 蓝 图 两 类, 一 般 提 供 更 为 详 细 的 规 划 参 数 下 面 重 点 介 绍 法 定 图 则 的 两 种 类 型 分 区 计 划 大 纲 图 及 发 展 审 批 地 区 图 发 展 审 批 地 区 图 是 在 拟 备 更 详 细 的 分 区 计 划 大 纲 图 前, 为 新 界 乡 郊 地 区 提 供 中 期 规 划 管 制 和 发 展 指 引 发 展 审 批 地 区 图 显 示 概 括 的 土 地 用 途 地 带, 并 附 有 注 释 表, 显 示 第 一 栏 和 第 二 栏 的 用 途 发 展 审 批 地 区 图 的 有 效 期 为 三 年, 并 且 会 由 分 区 计 划 大 纲 图 取 代 分 区 计 划 大 纲 图 这 类 图 则 显 示 个 别 规 划 区 的 土 地 用 途 地 带 发 展 参 数 和 主 要 道 路 系 统 图 则 所 涵 盖 的 地 区 按 土 地 用 途 分 类, 一 般 分 为 住 宅 商 业 工 业 绿 化 地 带 休 憩 用 地 政 府 / 机 构 / 社 区 用 途 或 其 他 指 定 用 途 每 份 分 区 计 划 大 纲 图 均 附 有 注 释 表, 说 明 某 个 地 带 经 常 准 许 进 行 的 用 途 ( 第 一 栏 的 用 途 ), 以 及 其 他 必 须 先 取 得 城 规 会 的 许 可 才 能 进 行 的 用 途 ( 三 ) 房 地 产 市 场 与 公 屋 制 度 1. 香 港 房 地 产 市 场 概 况 香 港 土 地 资 源 稀 缺, 人 口 高 度 密 集 如 何 在 狭 小 的 可 利 用 的 土 地 上 有 效 满 足 居 民 的 住 房 需 求, 一 直 是 香 港 政 府 面 临 的 极 大 挑 战 12

69 香 港 的 住 宅 主 要 由 私 人 楼 宇 和 公 共 房 屋 构 成 私 人 楼 宇 开 发 由 市 场 行 为 主 导 并 按 市 场 价 格 进 行 交 易 公 共 房 屋 是 根 据 港 府 的 公 共 住 房 政 策 由 政 府 或 者 非 营 利 性 社 会 团 体 兴 建 的 住 房, 由 于 地 价 的 免 收 或 优 惠, 公 共 房 屋 建 设 成 本 较 低, 市 民 的 租 住 价 格 大 大 低 于 私 人 楼 宇 公 共 房 屋 又 分 为 出 租 和 出 售 两 种 不 同 类 型 表 4 按 住 房 类 型 列 出 的 人 口 分 布 年 中 人 口 ( 千 人 ) * 居 住 类 别 比 重 (%) 公 营 永 久 房 屋 租 住 单 位 资 助 出 售 单 位 私 人 永 久 房 屋 公 营 临 时 房 屋 ^ - - 私 人 临 时 房 屋 备 注 :* 为 临 时 数 字 ^ 少 于 0.05%- 不 适 用 资 料 来 源 : 香 港 房 屋 委 员 会 2011 年 年 报 据 港 府 房 屋 委 员 会 最 新 的 统 计 数 据 显 示, 在 710 万 总 人 口 中, 居 住 于 公 营 永 久 住 房 和 私 人 永 久 住 房 的 总 人 口 约 各 占 一 半 其 中 出 租 形 式 的 公 共 住 房 人 口 占 总 人 口 30%, 政 府 资 助 出 售 的 公 共 住 房 占 17.7% 统 计 资 料 表 明, 香 港 现 时 共 有 公 共 和 私 人 的 永 久 住 宅 单 位 数 目 为 257 万, 其 中 公 营 房 屋 114 万, 私 人 房 屋 143 万, 按 公 营 永 久 房 屋 家 庭 住 户 平 均 人 数 3.0, 私 人 永 久 房 屋 家 庭 住 户 平 均 人 数 2.9 计 算 10, 香 港 的 永 久 住 宅 可 容 纳 总 人 口 约 为 750 万, 已 经 略 微 超 出 总 人 口 数 量, 基 本 满 足 了 居 民 的 总 体 住 房 需 求 但 考 虑 到 私 人 住 房 的 空 置 以 及 一 些 家 庭 拥 有 第 二 居 所, 香 港 的 住 宅 供 应 还 是 难 以 满 足 全 体 居 民 的 需 求, 还 有 约 0.5% 的 人 口 住 在 寮 屋 区 等 私 人 临 时 房 屋 内 10 相 关 数 据 来 自 香 港 房 屋 委 员 会 2011 年 年 报 13

70 2. 香 港 公 屋 政 策 的 演 变 从 香 港 房 地 产 的 总 体 状 况 可 以 看 出, 公 共 房 屋 体 系 在 香 港 的 房 地 产 市 场 中 占 据 半 壁 江 山, 港 府 公 共 房 屋 政 策 的 变 化 极 大 影 响 着 房 地 产 市 场 的 发 展 香 港 从 50 年 代 开 始 陆 续 实 施 了 徙 置 计 划 公 屋 政 策 长 远 房 屋 策 略 等 一 系 列 的 住 房 措 施, 以 不 断 满 足 广 大 居 民 的 住 房 需 求, 改 善 民 众 居 住 条 件 (1) 公 共 房 屋 兴 建 的 开 端 二 战 以 后, 大 量 在 战 时 逃 难 的 香 港 居 民 返 港 加 上 内 地 居 民 的 涌 入, 给 香 港 带 来 了 严 重 的 房 屋 供 给 问 题 大 批 城 市 贫 民 和 新 移 民 居 住 在 自 己 用 铁 皮 或 木 材 搭 建 的 简 易 房 屋 ( 又 称 寮 屋 ) 中 据 统 计,1949 年 香 港 人 口 已 激 增 至 200 万, 其 中 居 住 在 寮 屋 区 的 居 民 多 达 30 万, 占 总 人 口 15% 11 大 片 的 寮 屋 区 在 供 电 治 安 及 消 防 上 存 在 重 大 隐 患, 隐 藏 着 巨 大 的 社 会 问 题 1953 年 的 石 硖 尾 大 火 使 人 无 家 可 归, 为 安 置 灾 民, 港 府 兴 建 了 一 批 称 之 为 符 合 最 起 码 标 准 的 临 时 安 置 居 所, 香 港 公 屋 的 大 规 模 兴 建 由 此 展 开 50 年 代 中 后 期 至 60 年 代 初, 港 府 陆 续 实 施 了 大 规 模 的 徙 置 计 划 和 廉 租 屋 计 划, 以 解 决 灾 民 及 寮 屋 区 居 民 的 安 置, 较 长 远 改 善 下 层 收 入 市 民 的 居 住 条 件, 缓 解 住 屋 供 给 的 紧 张 局 面 (2) 公 屋 政 策 的 快 速 推 进 到 60 年 代 中 期, 港 府 推 行 的 徙 置 计 划 和 廉 租 屋 计 划 并 未 能 遏 制 寮 屋 区 的 蔓 延 和 居 住 人 口 的 增 加 为 解 决 住 房 问 题 日 益 突 出 的 矛 盾, 港 府 于 1964 年 推 出 寮 屋 管 制 徙 置 及 政 府 廉 租 屋 宇 政 策 检 讨 白 皮 书, 实 际 上 制 订 了 香 港 的 公 屋 政 策 为 加 快 解 决 日 益 严 重 的 住 房 问 题 所 带 来 的 社 会 不 安 和 隐 患, 港 府 于 1972 年 推 出 著 名 的 十 年 建 屋 计 划 其 计 划 在 1973 年 至 1982 年 间 为 香 港 180 万 居 民 提 供 设 备 齐 全 有 合 理 居 住 环 境 的 住 所, 计 划 预 期 目 标 完 成 后, 香 港 将 再 无 人 居 住 于 过 分 挤 迫 设 施 不 足 的 场 所 到 11 数 据 引 用 自 冯 邦 彦 香 港 地 产 业 百 年 14

71 70 年 代 末, 连 同 早 期 入 住 徙 置 区 廉 租 屋 的 居 民, 共 有 200 万 香 港 市 民 获 得 公 共 房 屋 70 年 代 下 半 期, 随 着 底 层 人 民 住 房 紧 张 状 况 的 大 大 缓 解, 人 们 收 入 水 平 及 对 住 房 要 求 的 提 高, 港 府 将 公 屋 政 策 的 侧 重 点 转 向 那 些 既 不 够 条 件 入 住 公 屋, 又 缺 乏 足 够 经 济 能 力 购 置 私 人 楼 宇 的 家 庭, 陆 续 推 出 居 者 有 其 屋 计 划 和 私 人 参 建 居 室 计 划, 通 过 以 低 价 格 提 供 土 地 和 提 供 优 惠 贷 款 帮 助 原 来 的 租 屋 租 户 和 夹 心 阶 层 购 置 公 共 房 屋 (3) 公 屋 政 策 的 新 变 化 在 80 年 代 末, 港 府 估 计 到 90 年 代, 租 住 公 屋 可 能 供 过 于 求, 而 居 屋 / 私 人 参 建 居 屋 则 供 不 应 求, 且 私 人 房 地 产 开 发 机 构 的 资 源 可 能 不 能 得 到 充 分 利 用 为 鼓 励 私 人 房 地 产 公 司 更 好 的 开 发 土 地 资 源, 提 高 居 民 的 住 房 质 量,1987 年 港 府 发 表 长 远 房 屋 策 略 说 明 书 标 志 着 其 公 屋 政 策 的 重 点 从 出 租 公 屋 转 向 居 室, 资 助 市 民 自 置 居 所 在 继 续 推 动 居 者 有 其 屋 及 私 人 机 构 参 建 居 屋 计 划 的 同 时, 推 出 自 置 居 所 贷 款 计 划, 由 政 府 为 符 合 条 件 的 申 请 者 提 供 优 惠 贷 款, 让 他 们 在 私 人 楼 宇 市 场 上 购 买 合 适 居 所 进 入 2000 年 后, 港 府 进 一 步 停 滞 了 居 屋 的 建 设 计 划, 把 更 多 的 住 房 需 求 推 向 私 人 房 地 产 开 发 市 场 15

72 第 二 部 分 香 港 与 深 圳 城 市 发 展 的 差 异 及 原 因 分 析 ( 一 ) 发 展 差 异 1. 城 市 发 展 现 状 差 异 表 5 香 港 与 深 圳 城 市 发 展 现 状 对 比 香 港 深 圳 自 然 条 件 土 地 面 积 km km 2 社 会 经 济 条 件 规 划 土 地 集 约 程 度 12(2006) 人 口 万 (2011) 万 (2010) 地 区 生 产 总 值 (2011) 亿 美 元 亿 美 元 人 均 GDP(2011) 3.4 万 美 元 1.8 万 美 元 城 市 定 位 亚 洲 国 际 都 会 中 国 的 经 济 特 区 全 国 性 经 济 中 心 城 市 和 国 际 化 城 市 规 划 层 级 全 港 - 次 区 域 - 地 方 城 市 体 系 规 - 总 规 - 详 规 人 口 密 度 建 筑 密 度 建 设 用 地 率 工 矿 仓 储 用 地 比 率 交 通 运 输 用 地 密 度 住 宅 用 地 比 例 单 位 用 地 吸 纳 劳 动 力 数 量 单 位 用 地 固 定 资 产 投 资 单 位 用 地 GDP 单 位 用 地 二 三 产 业 产 值 单 位 工 矿 仓 储 用 地 产 值 全 区 绿 化 率 人 均 绿 地 结 果 引 自 秦 鹏, 陈 建 飞. 香 港 与 深 圳 土 地 集 约 利 用 对 比 研 究 [J]. 地 理 研 究, 2011, 30(6). 该 研 究 利 用 2006 年 的 土 地 及 社 会 经 济 数 据, 未 给 出 具 体 值, 仅 给 出 标 准 化 之 后 的 相 对 值 16

73 2. 历 史 进 程 差 异 1898 年 香 港 与 清 政 府 签 订 展 拓 香 港 界 址 专 条, 明 确 规 定 在 所 展 界 内, 不 可 将 居 民 迫 令 迁 移, 产 业 入 官, 若 因 修 建 衙 署 筑 造 炮 台 等, 官 工 需 用 地 段, 皆 应 从 公 给 价 即 承 认 并 沿 袭 原 住 民 原 有 的 土 地 权 益 然 而, 香 港 已 经 建 立 起 来 批 租 制 土 地 制 度 与 沿 袭 大 清 律 例 下 的 永 久 业 权 有 诸 多 不 兼 容 之 处, 且 港 英 政 府 在 新 界 的 权 益 亦 仅 有 99 年 因 此, 港 英 政 府 于 1900 年 公 布 田 土 法 庭 条 例 规 定 : 在 1898 年 6 月 9 日 条 约 ( 即 展 拓 香 港 界 址 专 条 ) 所 订 的 租 约 期 内, 新 界 的 一 切 土 地 均 属 于 政 府 产 业, 除 非 其 所 占 有 的 土 地 经 由 政 府 发 出 官 批, 或 由 田 土 法 庭 核 发 其 它 契 据 凡 于 宪 法 公 布 所 定 日 期 后 占 有 这 些 土 地 的 居 民, 便 是 霸 占 政 府 的 公 地 这 样 一 来, 原 住 民 的 永 久 土 地 权 益 就 法 令 被 强 行 纳 入 了 有 限 承 租 权 的 制 度 框 架 中 在 最 初 的 一 段 时 间, 由 于 港 英 政 府 把 新 界 主 要 作 为 发 展 的 缓 冲 地 带, 没 有 进 行 大 规 模 的 开 发, 因 此 与 原 住 民 的 摩 擦 较 小, 制 度 强 行 改 变 带 来 的 矛 盾 还 未 显 露 至 二 十 世 纪 五 十 年 代 起, 由 于 战 后 大 量 移 民 涌 入 且 工 业 发 展 繁 荣, 开 发 新 界 成 为 解 决 香 港 土 地 短 缺 的 最 佳 途 径, 因 而 开 始 新 市 镇 计 划 ( 详 见 上 文 介 绍 ) 虽 然 港 英 政 府 在 早 在 1900 年 就 宣 布 原 住 民 仅 有 土 地 的 承 租 权, 但 原 住 民 并 不 予 承 认, 这 种 矛 盾 在 政 府 需 要 征 地 开 发 时 更 显 尖 锐 为 了 获 取 新 界 居 民 的 支 持, 港 英 政 府 实 施 了 两 个 特 殊 政 策 第 一 个 政 策 是 征 收 土 地 使 用 的 换 地 权 益 书 香 港 政 府 于 1960 年 1 月 至 1983 年 3 月 9 日 期 间, 以 函 件 形 式 发 出 换 地 权 益 书, 分 为 甲 / 乙 两 种 (Letter A/Letter B), 许 诺 新 界 土 地 所 有 者 在 未 来 的 土 地 承 租 权 按 照 当 时 制 定 的 比 例, 农 地 转 换 为 建 筑 用 地 的 比 例 为 5: 2, 建 筑 用 地 的 换 地 比 例 则 为 1:1 另 一 个 政 策 是 新 界 小 型 屋 宇 政 策, 由 港 英 政 府 为 解 决 新 界 原 居 民 的 居 住 问 题 在 1972 年 12 月 正 式 实 施 该 政 策 规 定 年 满 18 岁, 父 系 源 自 1890 年 代 新 界 认 可 乡 村 居 民 的 男 性 香 港 原 居 民, 每 人 一 生 可 申 请 一 次 于 认 可 范 围 内 建 造 一 座 最 高 3 层 ( 上 限 27 呎 /8.22 米 高 ), 每 层 面 积 不 超 过 700 平 方 呎 (190 平 方 米 ) 的 丁 屋, 无 需 向 政 府 缴 付 17

74 地 价 ( 土 地 可 以 是 自 家 农 地 也 可 以 向 政 府 优 惠 购 地 ) 同 时, 丁 屋 在 补 交 地 价 后 可 以 转 让 按 照 港 英 政 府 的 意 图, 这 两 个 政 策 均 作 为 中 短 期 的 过 渡 政 策, 以 解 决 新 界 土 地 问 题 的 历 史 遗 留 问 题 换 地 权 益 书 已 于 1983 年 停 止 颁 发, 并 于 1997 年 回 归 前 全 部 收 回 ; 然 而 丁 屋 政 策 和 原 永 业 权 却 仍 有 争 议 : 普 通 香 港 居 民 认 为 丁 屋 政 策 逐 渐 演 变 为 新 界 居 民 的 特 权, 而 原 居 民 认 为 在 原 永 业 权 上 的 楼 宇 并 不 应 该 受 到 小 型 楼 宇 的 建 筑 限 制 因 此, 香 港 仍 现 存 有 突 出 的 村 屋 僭 建 现 象, 这 在 最 近 仍 引 发 较 为 激 烈 的 官 民 冲 突 下 表 对 香 港 新 界 的 发 展 与 深 圳 统 征 统 转 两 个 过 程 进 行 简 单 对 比 : 持 续 时 间 表 6 香 港 新 界 发 展 与 深 圳 统 征 统 转 的 对 比 香 港 新 界 发 展 深 圳 统 征 统 转 至 今 /1960 至 今 1992/2004 制 度 转 换 永 久 业 权 转 换 为 承 租 权 集 体 土 地 转 换 为 城 镇 用 地 补 偿 政 策 工 具 换 地 权 益 书 小 型 屋 宇 政 策 规 划 思 想 新 市 镇 计 划 均 衡 发 展, 自 给 自 足 涉 及 原 住 民 / 原 村 民 数 量 24 万 ( 有 权 申 请 丁 屋 的 成 年 男 性 人 口 ) 15 遗 留 问 题 村 屋 僭 建 ( 约 80 万 僭 建 物, 2001) 17, 土 地 耗 竭 18, 性 别 歧 视 居 民 社 保 货 币 补 偿 ( 仅 限 于 规 定 的 合 法 宅 基 地 面 积 ) 征 地 返 还 与 留 用 地 三 轴 两 带 多 中 心 的 轴 带 组 团 结 14 构 万 (1992)+27 万 (2003) 违 法 建 筑 (35.7 万 栋 3.9 亿 平 方 米,2009), 合 法 外 土 地 占 用 ( 近 300 平 方 公 里 ) 13 若 按 田 土 法 庭 条 例 的 颁 布 时 间 应 从 1900 年 开 始 ; 若 按 换 地 权 益 书 开 始 使 用 则 应 从 1960 开 始 14 摘 自 深 圳 市 总 体 规 划 ( ) 15 数 据 摘 自 香 港 通 识 教 育 资 讯 16 数 据 摘 自 新 浪 新 闻 总 理 肯 定 深 圳 城 市 化 转 地 17 数 据 摘 自 香 港 通 识 教 育 资 讯 截 至 2012 年 香 港 政 府 已 经 清 拆 40 万 个 僭 建 物 ( 值 得 注 意 的 是, 清 拆 只 是 清 除 违 规 的 部 分, 而 不 是 清 拆 整 幢 房 屋 ) 18 据 何 丽 莎 刘 敏 丽 (2003), 重 新 思 考 小 型 屋 宇 政 策, 思 汇. 因 为 具 备 小 型 屋 宇 政 策 申 请 条 件 的 难 定 数 量 增 加, 可 用 土 地 估 计 在 10 年 内 耗 竭 ( 以 2003 年 ) 为 基 期 香 港 政 府 每 年 严 格 控 制 审 批 数 量 据 估 计, 若 符 合 条 件 的 男 丁 均 申 请, 香 港 政 府 需 要 200 年 才 能 审 批 所 有 申 请 18

75 ( 二 ) 港 深 城 市 空 间 发 展 差 异 的 原 因 分 析 上 文 详 细 介 绍 了 香 港 的 城 市 发 展 历 程 以 及 现 有 的 土 地 规 划 和 房 产 制 度, 制 度 变 迁 过 程 和 城 市 发 展 现 状 的 差 异 实 际 上, 秉 承 英 制 的 香 港 在 制 度 上 与 深 圳 有 许 多 相 似 之 处, 例 如 土 地 所 有 权 归 政 府 所 有, 采 取 具 有 一 定 使 用 年 限 的 批 租 制 供 应 城 市 用 地, 对 土 地 的 使 用 方 式 有 一 定 的 管 制 然 而, 深 圳 近 年 来 逐 步 面 临 无 地 可 用 的 局 面, 而 香 港 城 市 开 发 依 然 有 很 大 弹 性 根 据 上 文 的 梳 理 分 析, 以 下 几 方 面 的 差 异 和 原 因 对 于 理 解 港 深 城 市 发 展 现 状 的 差 异 至 关 重 要 1. 城 市 化 进 程 香 港 自 开 埠 以 来 共 分 三 期 获 得 现 有 的 土 地 :1841 年 获 得 香 港 岛 ; 1860 年 得 到 界 限 街 以 南 的 九 龙 地 区 ;1898 年 租 借 界 限 街 以 北 及 新 界 地 区 开 埠 初 期, 香 港 地 脊 山 多, 水 源 缺 乏, 并 非 安 居 乐 业 的 好 地 方, 当 时 香 港 只 有 村 民 约 3650 人, 渔 民 2000 人 在 土 地 价 值 没 有 显 现 的 情 况 下, 港 府 对 港 岛 和 九 龙 土 地 的 一 次 开 发 并 没 有 遇 到 大 的 阻 力 且 出 于 防 卫 的 需 要, 香 港 很 长 一 段 时 间 内 的 城 市 建 设 集 中 在 维 多 利 亚 港 两 岸 加 上 九 龙 界 限 街 以 南 批 租 的 土 地 期 限 大 多 是 999 年, 使 得 开 发 商 也 更 愿 意 在 港 岛 和 九 龙 投 资, 而 土 地 权 属 复 杂 且 靠 近 内 地 的 新 界 迟 迟 没 有 得 到 开 发 由 于 城 市 发 展 本 身 具 有 的 积 聚 特 性 和 先 前 的 开 发 顺 序, 使 得 香 港 城 市 建 设 形 成 一 种 先 港 岛 九 龙 再 新 界 的 路 径 依 赖 1984 年 中 英 签 署 联 合 声 明, 其 中 规 定 港 英 政 府 在 1997 年 前, 每 年 新 增 出 让 的 建 设 用 地 不 能 超 过 50 公 顷 这 一 限 制 使 得 每 年 香 港 新 增 的 建 设 用 地 有 限, 而 只 能 通 过 修 改 现 有 建 设 用 地 的 用 途 和 强 度 来 增 加 建 设 用 地 的 容 纳 能 力 深 圳 建 市 之 前 的 宝 安 县 已 有 人 口 30 万, 土 地 主 要 掌 握 在 原 居 民 集 体 手 中 且 在 改 革 开 发 初 期 鼓 励 招 商 引 资 发 展 加 工 贸 易 的 政 策 下, 土 地 被 原 集 体 大 量 利 用, 用 于 兴 建 厂 房 和 宿 舍 至 04 年 特 区 外 城 市 化 转 地 时, 村 集 体 的 土 地 所 带 来 的 价 值 已 经 凸 显, 政 府 在 把 集 体 土 地 转 为 城 市 建 设 用 地 的 过 程 中, 如 果 不 能 提 供 公 正 合 理 的 补 偿, 势 必 会 遇 到 层 层 阻 碍 19

76 2. 土 地 征 收 与 补 偿 制 度 在 香 港, 土 地 所 有 权 和 土 地 使 用 权 都 受 到 充 分 保 护, 无 论 政 府 是 为 实 现 公 共 利 益 或 协 助 私 人 重 新 发 展 业 权 分 散 的 物 业 而 进 行 的 强 制 征 收, 还 是 为 发 展 新 市 镇 对 新 界 原 居 民 土 地 进 行 征 收, 都 必 须 以 市 价 为 基 准 提 供 货 币 补 偿 ( 如 若 双 方 有 争 议, 可 提 交 独 立 的 土 地 审 裁 处 审 裁 市 价 ), 或 以 换 地 权 益 书 的 形 式 给 予 原 居 民 未 来 的 土 地 补 偿 公 平 合 理 的 利 益 补 偿 机 制 缓 解 了 不 同 利 益 主 体 与 政 府 之 间 的 矛 盾, 保 证 了 香 港 土 地 征 收 和 城 市 开 发 的 有 序 进 行 在 内 地 城 乡 二 元 土 地 管 理 制 度 下, 政 府 征 收 成 为 集 体 土 地 转 为 城 市 建 设 用 地 的 唯 一 途 径 然 而 在 巨 大 的 土 地 级 差 收 益 下, 补 偿 机 制 的 不 合 理, 使 政 府 原 集 体 和 开 发 商 之 间 的 矛 盾 日 益 激 烈 在 深 圳 04 年 的 城 市 化 转 地 过 程 中, 政 府 以 平 均 2.4 万 每 亩 的 补 偿 标 准 一 次 性 征 收 原 集 体 土 地, 同 时 征 地 返 还 比 例 和 非 农 建 设 指 标 返 还 低 社 保 保 障 不 到 位, 使 得 原 村 民 获 得 的 补 偿 远 远 低 于 土 地 开 发 的 市 场 收 益 在 深 圳 原 村 民 已 经 意 识 到 土 地 开 发 的 巨 大 市 场 价 值 后, 政 府 的 征 收 工 作 变 得 异 常 艰 难, 并 最 终 导 致 了 政 府 与 关 外 原 集 体 在 土 地 问 题 上 全 面 对 抗, 以 及 今 天 违 法 用 地 数 目 惊 人 权 利 关 系 错 综 复 杂 的 用 地 局 面 土 地 利 益 上 的 普 遍 对 抗, 甚 至 有 发 展 到 严 重 社 会 问 题 的 倾 向 3. 房 地 产 市 场 与 公 屋 制 度 香 港 是 全 世 界 公 共 房 屋 制 度 最 为 发 达 的 地 区 之 一 从 50 年 代 开 始, 港 府 陆 续 实 施 了 徙 置 计 划 公 屋 政 策 长 远 房 屋 策 略 等 一 系 列 的 住 房 措 施 由 政 府 或 者 非 营 利 性 社 会 团 体 兴 建 的 公 共 住 房, 因 地 价 的 免 收 或 优 惠, 可 以 以 大 大 低 于 私 人 楼 宇 的 价 格 把 房 屋 租 住 或 者 出 售 给 中 低 收 入 的 家 庭, 为 他 们 提 供 基 本 的 合 法 的 居 住 保 障 至 今, 香 港 约 有 一 半 的 人 口 居 住 在 114 万 套 公 营 房 屋 内 内 地 公 共 房 屋 体 系 还 处 于 起 步 阶 段, 只 能 为 极 少 数 本 地 户 籍 的 低 收 入 人 口 提 供 保 障 在 深 圳 这 样 人 口 严 重 倒 挂 的 城 市, 上 千 万 的 外 来 建 设 者 只 能 居 住 在 当 地 居 民 兴 建 的 价 格 相 对 较 低 的 出 租 屋 内, 同 时 在 加 工 制 造 业 占 比 较 大 的 深 圳, 工 业 企 业 的 发 展 也 需 要 租 用 大 量 的 厂 房 20

77 出 租 市 场 的 巨 量 需 求 和 巨 大 利 益 成 为 原 集 体 和 村 民 兴 建 厂 房 和 私 屋 强 烈 的 经 济 动 因 在 他 们 与 政 府 争 夺 土 地 利 益 且 无 法 获 得 合 法 开 发 权 利 的 情 况 下, 伴 随 着 深 圳 经 济 的 飞 速 发 展, 出 现 了 历 史 上 一 次 次 的 违 建 浪 潮, 造 就 了 容 纳 着 数 百 万 来 深 建 设 者 的 天 量 违 法 建 筑 事 实 上, 租 金 相 对 低 廉 的 违 法 建 筑 也 充 当 了 保 障 房 的 角 色, 为 深 圳 的 建 设 做 出 了 巨 大 贡 献 4. 规 划 制 度 的 公 众 参 与 香 港 的 规 划 从 上 世 纪 90 年 代 起 开 始 进 入 全 面 的 反 思 与 检 讨 阶 段, 日 益 重 视 规 划 中 公 众 的 意 见 反 馈 和 参 与 1991 年 设 立 城 市 规 划 上 诉 委 员 会, 其 作 为 独 立 的 非 官 方 组 织, 审 理 和 裁 定 有 关 规 划 许 可 申 请 或 对 于 违 例 发 展 发 出 恢 复 原 状 通 知 所 提 出 的 上 诉 此 外,1996 年 香 港 修 订 的 城 市 规 划 条 例 增 加 了 公 众 参 与 的 力 度 ; 同 年, 香 港 编 写 完 成 全 港 发 展 策 略 检 讨, 更 加 注 重 公 众 对 规 划 的 了 解 与 反 馈 公 众 与 政 府 的 良 好 互 动, 使 得 政 府 更 加 尊 重 居 民 的 利 益, 规 划 更 为 审 慎 和 严 密, 避 免 了 市 民 与 规 划 的 冲 突 处 在 内 地 规 划 体 制 下 的 深 圳, 城 市 规 划 还 是 由 规 划 主 管 部 门 完 全 负 责, 提 出 申 述 也 是 由 同 样 的 部 门 予 以 答 复, 政 府 的 权 力 因 而 无 法 受 到 有 效 制 约 在 实 际 发 展 过 程 中 出 现 了 规 划 前 实 地 调 查 不 充 分 前 后 规 划 连 贯 性 差 以 及 政 策 不 完 善 等 问 题, 导 致 一 些 原 本 存 在 的 合 规 建 筑, 在 新 的 规 划 下 变 成 违 法 建 筑, 使 违 建 规 模 进 一 步 扩 大 如 城 市 生 态 线 的 划 定, 在 没 有 充 分 考 察 和 征 集 意 见 的 情 况 下, 把 原 本 存 在 的 村 庄 建 筑 划 入 生 态 线, 而 又 没 有 相 应 的 补 偿 和 置 换 机 制, 使 得 违 反 规 划 的 建 筑 大 量 增 加 5. 经 济 模 式 香 港 已 经 由 工 业 经 济 成 功 转 变 为 以 服 务 业 为 主 的 经 济 模 式 服 务 业 用 地 相 比 于 工 业 用 地 更 具 有 高 度 积 聚 和 节 约 的 特 点, 且 香 港 经 济 已 经 进 入 相 对 平 稳 发 展 阶 段, 对 土 地 的 扩 张 要 求 逐 步 下 降 从 分 类 用 地 比 较 来 看, 香 港 与 深 圳 的 差 异 主 要 集 中 在 工 矿 仓 储 用 地 占 地 上 这 一 差 异 体 现 在 两 者 的 经 济 结 构 有 较 大 差 异 2010 年 深 圳 市 第 二 产 业 21

78 占 GDP 比 重 达 47.2%, 而 香 港 的 制 造 业 和 建 筑 业 占 GDP 比 重 仅 5.9%, 而 且 一 直 呈 下 降 趋 势 事 实 上, 深 圳 早 期 一 直 处 于 以 低 端 制 造 业 急 速 扩 张 的 阶 段, 工 业 用 地 占 地 大, 用 地 强 度 小, 而 且 对 区 位 的 要 求 不 敏 感, 能 够 在 郊 区 村 落 设 厂 生 产, 造 成 工 业 用 地 无 序 扩 张 参 考 文 献 : [1] 冯 彦 邦 香 港 地 产 业 百 年 [M] 上 海 东 方 出 版 社 2007 [2] 秦 鹏 陈 建 飞 香 港 与 深 圳 土 地 集 约 利 用 对 比 研 究 [J] 地 理 研 究 (6): [3] 香 港 住 房 政 策 概 览 深 圳 市 规 划 和 国 土 资 源 委 员 会 网 站 资 讯 之 窗 2011 [4] 香 港 历 史 香 港 年 报 2011 [5] 邹 涵 香 港 近 代 城 市 规 划 与 建 设 的 历 史 研 究 ( )[D]. 武 汉 理 工 大 学 2011 [6] 林 峰 土 地 征 收 与 补 偿 : 香 港 的 经 验 [J] 法 学 :9-18 [7] 顾 翠 红 魏 清 泉 王 东 峰 香 港 城 市 土 地 用 途 规 划 控 制 的 机 制 [J] (2): [8] 侯 丽 栾 峰 香 港 的 城 市 规 划 体 系 [J] 城 市 规 划 2000, 24(5):47-54 [9] 林 坚 杨 志 威 香 港 的 旧 城 改 造 及 其 启 示 [J]. 城 市 规 划 2000, 24(7):50-53 [10] 郑 天 祥 梁 雪 莲 朱 剑 如 香 港 的 土 地 利 用 与 土 地 政 策 [J] 热 带 地 理 (1):30-36 [11] 顾 翠 红 魏 清 泉 香 港 土 地 开 发 强 度 规 划 控 制 的 方 法 及 其 借 鉴 [J] 中 国 土 地 科 学 2006, 20(4):57-62 [12] 张 宏 斌 贾 生 华 香 港 政 府 的 土 地 供 应 机 制 及 其 启 示 [J] 中 国 房 地 产 :

79 专 题 报 告 二 辨 析 历 史 遗 留 问 题 摘 要 : 深 圳 土 地 改 革 中 遭 遇 的 大 量 历 史 遗 留 问 题, 是 改 革 快 速 推 进 经 济 快 速 发 展 的 另 一 侧 面 政 策 思 路 的 滞 后, 政 策 设 计 执 行 中 的 偏 差, 加 剧 了 房 地 产 权 关 系 的 复 杂 如 何 直 面 历 史 遗 留 问 题, 面 向 未 来 城 市 化 机 会, 把 问 题 转 化 为 机 遇, 通 过 深 化 土 地 制 度 改 革, 破 除 二 元 土 地 制 度, 推 动 城 市 的 转 型 和 发 展, 摆 在 改 革 者 的 面 前, 考 验 改 革 者 的 勇 气 一 引 言 : 改 革 之 城 再 出 发 深 圳 是 改 革 开 放 的 排 头 兵 改 革 伊 始, 深 圳 就 和 珠 海 汕 头 厦 门 成 为 首 批 经 济 特 区 这 个 版 图 上 看 起 来 是 省 尾 国 角 的 边 防 小 镇, 或 许 是 因 为 没 有 其 他 城 市 的 历 史 遗 留 包 袱, 从 一 开 始 就 显 得 不 一 样, 在 对 外 贸 易 招 商 引 资 财 政 包 干 工 资 人 事 改 革 价 格 改 革 外 汇 流 通 等 重 要 方 面, 进 行 了 勇 敢 的 探 索, 发 挥 了 先 锋 队 的 作 用 而 且, 在 改 革 历 程 的 若 干 个 关 口, 深 圳 都 处 于 风 口 浪 尖, 发 挥 了 重 要 的 关 键 的 作 用 在 国 人 眼 里, 深 圳 是 名 副 其 实 的 改 革 之 城 深 圳 成 就 的 集 中 体 现, 就 是 这 个 改 革 前 城 镇 人 口 不 足 3 万 的 小 镇, 短 短 30 年 成 长 为 人 口 超 过 1500 万 的 国 际 大 都 市 30 年 增 长 500 多 倍, 堪 称 城 市 发 展 史 上 的 奇 迹 人 往 高 处 走, 水 往 低 处 流, 人 口 的 快 速 大 规 模 聚 集, 亿 万 人 的 自 发 选 择, 背 井 离 乡 克 服 阻 力 来 到 这 个 陌 生 的 地 方, 是 对 深 圳 成 就 的 最 大 肯 定, 也 是 改 革 开 放 成 果 的 最 好 诠 释 深 圳 改 革 的 一 个 重 要 侧 面, 就 是 土 地 制 度 改 革 土 地 是 最 基 本 的 生 产 要 素 之 一, 人 类 所 有 的 生 活 生 产 活 动, 都 是 在 土 地 上 进 行 的 几 千 年 来, 帝 王 将 相 不 惜 伏 尸 百 万 争 夺 的, 无 非 就 是 土 地 和 人 口 土 地 不 仅 是 农 业 生 产 的 载 体, 更 是 所 有 的 工 业 生 产 商 业 活 动 信 息 交 23

80 流 科 技 研 发 的 场 所 土 地 制 度 的 改 革, 是 改 革 的 核 心 之 一 深 圳, 始 终 处 于 土 地 制 度 变 革 先 锋 的 位 置 特 区 建 立 早 期, 深 圳 就 顶 住 压 力, 允 许 外 商 有 偿 使 用 土 地, 而 且 一 租 就 是 50 年 1987 年, 深 圳 首 次 公 开 拍 卖 土 地 使 用 权, 推 动 了 我 国 土 地 有 偿 使 用 制 度 的 改 革, 产 生 了 深 远 的 影 响, 甚 至 推 动 了 宪 法 的 修 订 1992 年, 深 圳 实 施 统 征, 率 先 在 关 内 实 现 土 地 全 部 国 有 化 和 农 民 市 民 化 2004 年, 深 圳 又 再 次 实 施 统 转, 在 全 域 实 现 土 地 全 部 国 有 化, 以 及 农 民 市 民 化, 深 圳 成 为 全 国 第 一 个 没 有 农 村 建 制 的 城 市 这 一 系 列 的 改 革 举 措, 既 是 因 为 深 圳 始 终 处 于 改 革 的 第 一 排, 必 须 往 前 冲, 同 时 也 充 分 体 现 了 深 圳 作 为 改 革 之 城 往 前 冲 的 勇 气 深 圳 目 前 面 临 的 困 境, 是 在 平 方 公 里 的 划 定 土 地 上, 除 去 平 方 公 里 的 农 用 地 不 可 动 用 外, 剩 下 的 土 地, 特 别 是 区 位 好 的 土 地, 已 经 基 本 被 占 用 完 毕, 进 一 步 城 市 扩 张 和 工 业 化, 特 别 是 大 项 目, 缺 乏 合 适 的 空 间, 深 圳 的 发 展 面 临 用 地 困 难 无 地 可 用 的 困 境 在 这 一 背 景 下, 深 圳 再 次 发 动 土 改, 为 进 一 步 发 展 寻 找 空 间 改 革 再 出 发, 首 先 要 做 的 就 是 看 清 面 临 的 问 题, 而 这 些 问 题, 常 常 被 冠 之 以 历 史 遗 留 四 个 字 因 此 还 是 要 从 历 史 入 手, 理 清 问 题 的 来 龙 去 脉, 进 而 从 中 找 到 解 决 问 题 的 突 破 口 二 从 要 钱 到 要 地 : 快 速 发 展 的 历 史 背 景 改 革 开 放 刚 开 始 的 时 候, 国 民 经 济 还 是 以 农 业 为 主, 工 业 化 城 市 化 都 还 很 落 后 当 历 史 站 在 1978 年, 我 们 缺 的 是 钱, 而 不 是 地 早 期 的 改 革 思 路 之 一, 就 是 用 地 生 钱, 获 取 发 展 的 第 一 桶 金 用 地 生 钱 的 一 个 思 路, 是 现 在 区 位 好 的 地 方, 比 如 罗 湖, 集 中 所 有 资 金 开 发 一 小 块 地, 建 设 商 业 地 产, 建 好 的 地 产 出 租 获 得 一 大 笔 资 金, 再 反 过 来 投 入 扩 大 再 开 发, 通 过 滚 雪 球 的 方 式, 把 开 发 区 建 立 起 来 用 地 生 钱 的 另 一 个 思 路, 是 靠 两 张 皮, 一 张 地 皮, 一 张 嘴 皮 当 时 特 区 的 政 策 基 本 上 是 国 家 只 给 政 策 不 给 钱, 最 初 投 入 资 金 只 24

81 有 3000 万 国 家 贷 款, 如 何 利 用 好 优 惠 政 策, 是 快 速 发 展 的 关 键 一 个 做 法 是 利 用 优 惠 政 策, 把 外 商 引 进 来 投 资, 利 用 外 商 的 钱, 以 及 由 此 向 中 央 各 部 委 其 他 地 区 银 行 筹 的 钱, 发 展 深 圳 的 基 础 设 施 建 设, 推 进 深 圳 的 工 业 化 和 城 市 化 用 地 生 钱 的 思 路, 由 于 可 以 借 助 金 融 杠 杆 而 威 力 倍 增 比 如, 利 用 一 块 土 地 的 开 发 权, 不 等 地 基 开 挖 房 子 开 建, 就 可 以 开 始 预 售 房 屋, 甚 至 预 售 楼 花, 拿 卖 到 的 钱 来 盖 房 子, 这 样 开 发 的 初 始 资 金 投 入 就 很 小, 实 为 一 种 杠 杆 率 很 高 的 融 资 手 段 因 为 这 样 开 发 的 利 润 不 菲, 预 售 房 的 资 金 还 可 以 拿 出 一 部 分 投 入 下 一 期 开 发, 预 售 下 一 期 的 房 子, 这 种 做 法 大 大 加 速 了 开 发 进 度, 减 少 了 资 金 约 束 在 钱 稀 缺 的 年 代, 这 是 个 了 不 起 的 发 明 以 地 换 钱 的 做 法, 让 深 圳 以 3000 万 原 始 资 本 撬 动 了 76.3 亿 的 基 础 建 设 投 资 以 地 换 钱 的 一 个 里 程 碑, 是 1987 年 深 圳 土 地 拍 卖 的 第 一 锤, 从 此 开 始 了 国 有 土 地 使 用 权 有 偿 转 让 的 历 史, 并 对 后 来 的 财 政 金 融 城 市 化 进 程, 都 产 生 了 重 要 的 影 响, 甚 至 推 动 了 宪 法 的 修 改 无 论 如 何, 土 地 的 有 偿 使 用, 为 解 决 改 革 开 放 初 期 的 融 资 问 题, 打 开 了 一 扇 宽 敞 的 门 经 过 一 段 时 间 的 发 展 以 后, 情 况 开 始 发 生 变 化, 深 圳 的 经 济 已 经 获 得 一 定 发 展, 资 金 已 经 不 是 很 紧 的 约 束, 但 是 关 内 的 土 地 却 已 经 日 见 稀 缺 这 时 候 的 情 形 发 生 了 根 本 性 的 变 化, 钱 日 益 多, 地 日 益 少, 基 本 的 约 束 已 经 由 钱 变 为 地 这 时 候 的 思 路, 已 经 由 筹 钱, 转 变 为 筹 地 1992 年 的 特 区 内 统 征, 就 是 在 这 样 的 背 景 下 发 生 的 1992 年 6 月 18 日 市 政 府 出 台 关 于 深 圳 经 济 特 区 农 村 城 市 化 的 暂 行 规 定 ( 以 下 简 称 暂 行 规 定 ) 实 施 城 市 化 统 征 工 作, 全 面 实 现 了 农 村 转 化 为 城 市 村 民 转 化 为 市 民 从 上 个 世 纪 80 年 代 中 后 期 开 始, 政 府 逐 步 划 定 了 原 农 村 用 地 红 线 用 地 城 市 化 统 征 时, 一 方 面 政 府 与 原 农 村 集 体 均 签 订 了 征 地 补 偿 协 议 ( 除 上 述 用 地 外 ), 另 一 方 面 在 已 有 的 用 地 红 线 基 础 上, 政 府 又 一 次 性 划 定 一 定 数 量 的 留 用 地 ( 已 25

82 办 征 地 补 偿 手 续 ) 给 集 体 暂 行 规 定 出 台 以 后, 深 圳 市 把 特 区 内 的 罗 湖 福 田 南 山 的 68 个 行 政 村 173 个 自 然 村 和 沙 河 华 侨 农 场 改 建 为 100 个 居 委 会 66 个 集 体 股 份 合 作 公 司 和 12 家 企 业 公 司, 初 步 完 成 了 深 圳 经 济 特 区 内 的 农 村 城 市 化 转 轨 到 2002 年 6 月 18 日, 沙 头 角 镇 撤 镇 设 街 道 办 事 处, 第 一 轮 城 市 化 宣 告 结 束, 特 区 内 的 4.6 万 农 民 陆 续 变 成 城 市 居 民 1992 年 的 特 区 内 统 征, 权 益 进 行 了 清 晰 界 定, 而 且 留 下 一 部 分 土 地 扶 持 社 区 发 展, 补 偿 留 地 总 体 上 较 为 到 位, 而 且 当 时 的 宏 观 经 济 背 景 下, 城 市 级 差 地 租 还 没 有 大 幅 上 升, 农 民 并 没 有 太 大 的 抵 触 情 绪, 总 体 的 执 行 效 果 是 好 的 尝 到 甜 头 之 后,2003 年 10 月 29 日, 深 圳 市 委 市 政 府 发 布 中 共 深 圳 市 委 深 圳 市 人 民 政 府 关 于 加 快 宝 安 龙 岗 两 区 城 市 化 进 程 的 意 见 ( 简 称 意 见 ), 把 1992 年 的 特 区 内 同 统 征 扩 大 到 特 区 外 ( 就 是 宝 安 龙 岗 两 个 区 ), 覆 盖 深 圳 全 境 事 与 愿 违 的 是, 此 时 农 民 和 农 村 集 体 的 地 租 意 识 已 经 觉 醒, 而 且 2004 年 的 特 区 外 统 转 在 多 个 方 面 考 虑 不 周, 给 农 民 的 补 偿 太 少, 也 没 有 留 下 发 展 用 地, 最 终 实 施 效 果 很 不 好, 农 民 大 规 模 抢 建, 种 房 保 地 深 圳 后 来 又 出 台 多 项 政 策, 宣 布 农 民 建 房 为 违 法 建 筑, 试 图 通 过 查 违 推 进 统 转, 减 少 转 地 的 成 本 简 单 的 梳 理 深 圳 土 地 变 革 的 历 史 脉 络, 其 实 可 以 发 现 一 切 的 故 事 后 面, 都 贯 穿 着 一 条 经 济 快 速 发 展 的 脉 络 从 1980 年 代 的 以 地 筹 钱 到 1990 年 代 开 始 的 以 钱 筹 地, 从 1992 年 的 特 区 内 统 征 到 2004 年 的 特 区 外 统 转, 都 是 在 深 圳 快 速 发 展 的 背 景 下 发 生 的, 其 背 后 都 有 促 进 经 济 发 展 的 影 子 三 快 速 发 展 的 背 面 : 历 史 遗 留 问 题 快 速 发 展 是 一 个 大 的 背 景, 而 不 是 故 事 的 全 部 在 这 个 大 的 背 景 下, 倘 若 我 们 拨 开 枝 叶, 也 会 发 现 各 种 各 样 的 问 题 在 快 速 发 展 时 期, 一 些 问 题 会 被 掩 盖 住, 一 些 问 题 会 在 发 展 中 得 到 解 决 当 潮 水 退 去 之 26

83 后, 没 有 解 决 的 问 题 就 会 暴 露 出 来, 成 为 历 史 遗 留 问 题 简 言 之, 所 谓 历 史 遗 留 问 题, 不 过 是 经 济 快 速 发 展 这 同 一 枚 硬 币 的 另 一 面 从 这 个 角 度 看, 历 史 遗 留 问 题 也 没 有 那 么 可 怕 只 不 过, 以 前 我 们 更 多 地 欣 赏 快 速 发 展 的 成 果, 而 今 天 则 不 得 不 面 对 留 下 的 问 题 深 圳 土 地 改 革 中 的 历 史 遗 留 问 题, 集 中 体 现 在 天 量 的 违 法 建 筑 上 根 据 深 圳 的 统 计 资 料, 深 圳 共 有 61 万 栋 建 筑, 其 中 违 法 建 筑 30 多 万 栋 ; 深 圳 总 建 筑 面 积 7.52 亿 平 方 米, 其 中 违 法 建 筑 面 积 将 近 4 亿 平 方 米 不 管 怎 么 看, 违 法 建 筑 总 量 都 接 近 占 到 深 圳 建 筑 总 量 的 一 半 违 法 建 筑 总 量 和 比 例 都 如 此 巨 大, 让 人 不 得 不 困 惑 : 究 竟 是 什 么 法, 让 一 半 人 都 来 违? 这 法 合 理 吗? 还 是 从 这 些 建 筑 的 历 史 脉 络 说 起 深 圳 建 房 的 第 一 个 高 潮, 发 生 在 改 革 开 放 之 初 当 时 香 港 等 地 的 外 商 因 产 业 转 移 纷 纷 把 工 厂 转 移 到 深 圳, 深 圳 市 委 1980 年 321 号 文 和 1981 年 11 号 文 要 求 把 三 来 一 补 工 厂 引 到 特 区 外 办, 并 把 审 批 权 下 放 给 宝 安 县 政 府 当 时 深 圳 重 点 发 展 特 区 内 的 基 础 设 施, 宝 安 县 财 政 拮 据, 无 力 提 供 配 套 厂 房 和 宿 舍 农 村 社 队 响 应 号 召, 集 体 建 厂 房 和 房 屋 出 租, 增 加 了 对 外 商 的 吸 引 力 深 圳 建 房 的 第 二 个 高 潮, 发 生 在 1986 年 省 政 府 批 准 宝 安 县 为 珠 江 三 角 洲 卫 星 镇, 享 受 政 策 优 惠 国 家 城 乡 建 设 环 境 保 护 部 1985 年 10 月 印 发 的 村 镇 建 设 暂 行 规 定 : 村 镇 居 民 新 建 改 建 扩 建 住 宅, 报 镇 ( 乡 ) 人 民 政 府 批 准, 建 设 主 管 部 门 核 发 准 建 证 件 宝 安 县 国 土 局 1987 年 37 号 文 规 定 : 凡 是 使 用 耕 地 都 要 报 县 人 民 政 府 审 批, 使 用 原 有 宅 基 地 村 内 空 闲 地 及 其 他 土 地 由 镇 人 民 政 府 审 批 镇 政 府 据 此 把 宅 基 地 划 分 到 户, 不 少 户 主 交 钱 领 证, 筹 钱 建 房, 掀 起 了 建 房 的 第 二 个 高 潮 深 圳 建 房 的 第 三 个 高 潮, 发 生 在 1992 年 邓 小 平 南 巡 以 后 不 少 社 队 为 适 应 招 商 引 资, 采 取 灵 活 的 方 式 与 外 商 合 作, 比 如 合 资 建 厂 房 把 土 地 租 赁 给 外 商 建 厂 与 外 地 人 合 作 建 出 租 屋 等 这 些 行 为 当 时 受 到 市 县 政 府 的 支 持 宽 容 或 者 默 许 27

84 这 三 波 建 房 潮, 显 然 都 为 深 圳 的 工 业 化 城 镇 化, 做 出 了 历 史 性 的 贡 献 然 后,1993 年 撤 县 设 区, 特 区 外 村 镇 规 化 建 房 审 批 权 利 上 收 到 市 国 土 规 划 部 门, 政 策 掌 握 从 宽 变 严, 但 是 新 规 定 迟 迟 未 下 达 新 规 下 达 以 后, 规 定 禁 建 限 建 的 地 段, 本 来 就 存 在 的 建 筑, 后 来 也 被 认 定 违 法 建 筑 而 新 规 定 允 许 建 房 的 地 段, 近 20 年 来 极 少 获 准 建 房, 期 间 的 快 速 经 济 发 展, 形 成 了 大 量 的 房 屋 厂 房 需 求 堵 而 不 疏 之 下, 在 年 间 形 成 了 一 个 抢 建 的 高 潮 2004 年 的 特 区 外 统 转, 是 催 生 违 法 建 筑 的 又 一 个 重 要 因 素 2003 年 10 月 29 日, 深 圳 市 委 市 政 府 发 布 中 共 深 圳 市 委 深 圳 市 人 民 政 府 关 于 加 快 宝 安 龙 岗 两 区 城 市 化 进 程 的 意 见 ( 简 称 意 见 ), 把 特 区 外 390 万 亩 耕 地 全 部 转 为 市 政 府 发 展 储 备 用 地, 每 亩 平 均 补 偿 最 高 仅 有 2.4 万 元, 而 且 没 有 留 下 发 展 用 地 广 东 全 省 征 地 按 10% 比 例 返 还 发 展 用 地, 而 深 圳 转 地 仅 返 还 5%, 而 且 从 已 建 成 区 扣 还, 大 部 分 村 实 际 返 还 土 地 为 零 这 种 情 况 下, 农 民 既 没 有 耕 地, 也 没 有 发 展 用 地, 政 府 储 备 用 地 却 可 以 获 得 百 倍 以 上 收 入, 巨 大 的 落 差 引 发 了 又 一 个 抢 建 高 潮, 村 民 纷 纷 种 房 保 地 回 头 看, 倘 若 当 初 补 偿 不 这 么 低, 把 该 给 的 社 保 给 到 位, 给 村 民 留 下 合 理 的 发 展 用 地, 合 理 妥 善 处 理 与 原 村 民 的 利 益 划 分, 也 不 至 于 逼 出 这 么 多 抢 建 房 子 来 另 外, 生 态 控 制 线 划 定 的 不 尽 合 理, 也 是 产 生 违 法 建 筑 的 一 个 原 因 建 立 生 态 控 制 线 本 身 是 科 学 发 展 美 化 城 乡 的 需 要, 但 是 乱 划 生 态 控 制 线, 则 会 产 生 问 题 比 如, 生 态 控 制 线 内 本 来 存 在 的 大 量 厂 房 宿 舍 村 民 员 工, 按 规 定 需 要 搬 迁, 但 是 搬 迁 需 要 的 土 地 费 用 和 赔 偿, 却 无 人 搭 理 而 且, 外 商 不 愿 租 用 线 内 厂 房, 导 致 原 村 民 蒙 受 巨 大 的 损 失 综 上 所 述, 如 此 天 量 的 违 法 建 筑, 至 少 有 四 个 部 分 值 得 商 榷 : (1) 历 史 上 快 速 发 展 时 期 允 许 建 设, 后 来 法 规 从 严 而 划 成 违 法 建 筑 ;(2)1993 年 撤 县 设 区 之 后, 极 少 批 准 建 房, 与 经 济 快 速 发 展 的 需 求 之 间 形 成 张 力, 村 民 顺 应 经 济 形 势, 建 房 利 用 经 济 快 速 发 展 的 28

85 机 会 ;(3)2004 年 城 市 化 转 地 时, 补 偿 标 准 太 低, 社 保 没 有 到 位, 也 没 有 留 下 发 展 用 地, 政 府 与 村 民 的 利 益 分 享 划 分 不 当, 逼 出 来 一 大 批 抢 建 的 违 法 建 筑 ;(4) 生 态 控 制 线 脱 离 实 际, 也 逼 得 村 民 不 得 不 建 深 圳 土 地 制 度 改 革 的 历 史 遗 留 问 题, 是 在 深 圳 奇 迹 的 背 景 下 发 生 的, 是 过 快 发 展 这 一 枚 硬 币 的 另 一 面, 当 然 其 中 也 有 政 策 设 计 不 尽 合 理 执 行 不 到 位 的 因 素 无 论 如 何, 解 决 目 前 的 问 题, 是 深 圳 再 出 发 的 前 提 四 是 问 题 也 是 机 会 : 要 地 还 是 要 城? 历 史 总 有 遗 留, 留 下 问 题, 也 留 下 机 会 在 我 国 渐 进 式 的 以 倒 逼 为 主 要 推 力 的 摸 着 石 头 过 河 式 的 经 济 改 革 历 程 中, 有 很 多 历 史 遗 留 问 题, 不 仅 在 土 地 制 度 中 存 在, 在 社 会 政 治 经 济 体 制 的 各 个 方 面 都 广 泛 存 在 所 谓 历 史 遗 留 问 题, 既 是 我 们 的 改 革 历 程 的 必 然 伴 生 物, 是 历 史 上 改 革 不 彻 底 的 产 物, 也 是 进 一 步 改 革 的 机 会, 甚 至 是 着 力 点 思 路 决 定 出 路, 改 革 者 需 要 先 有 一 个 清 晰 的 思 路, 尤 其 是 一 个 清 晰 的 方 向 在 梳 理 深 圳 土 地 问 题 的 历 史 时, 我 们 发 现 了 一 个 从 要 钱 到 要 地 的 转 变 当 历 史 站 在 1992 年, 这 是 一 个 不 小 的 进 步, 标 志 着 经 济 已 经 取 得 了 不 错 的 发 展, 我 们 告 别 了 一 分 钱 憋 死 英 雄 汉 的 时 代 现 在 的 问 题 是, 过 了 20 年, 要 地 的 思 路, 现 在 看 来 依 然 是 进 步 的 吗? 我 们 的 看 法 是, 当 历 史 站 在 2012 年 这 个 特 殊 的 年 份, 在 经 历 了 20 年 以 后, 要 地 的 思 路 已 经 落 后 了 要 地 是 工 业 化 的 思 路, 是 为 大 工 业 找 地, 是 为 就 业 找 场 所, 也 是 为 政 府 找 税 收 在 1990 年 代, 甚 至 在 本 世 纪 初 期, 这 都 是 符 合 当 时 的 发 展 阶 段 与 经 济 形 势 的 但 是, 目 前 的 基 本 经 济 格 局 已 经 发 生 重 大 改 变, 工 业 化 超 前, 城 市 化 滞 后, 世 界 经 济 可 能 陷 入 长 期 低 迷, 进 一 步 发 展 只 能 靠 内 需, 拉 动 内 需 必 须 靠 城 市 化, 建 设 有 序 的 现 代 化 的 城 市, 应 该 成 为 下 一 阶 段 改 革 的 首 要 目 标 我 们 的 思 路, 也 应 该 由 要 地 转 向 要 城 深 圳 作 为 改 29

86 革 的 排 头 兵, 有 机 遇, 也 有 条 件 再 次 站 在 历 史 的 前 列 现 在 城 市 的 发 展 离 不 开 产 业 的 引 进, 离 不 开 人 才 的 引 进, 更 离 不 开 土 地 空 间 资 源 的 配 置 和 高 效 利 用, 离 不 开 科 学 的 规 划 指 引 然 而, 空 间 资 源 得 到 高 效 利 用 的 基 础, 是 清 晰 的 土 地 产 权 制 度 正 如 深 圳 的 实 践 者 们 所 言, 深 圳 再 土 改, 关 键 还 在 确 权 合 理 的 确 权 思 路, 应 该 是 在 村 民 和 政 府 之 间 找 到 合 理 的 利 益 平 衡 点, 农 民 交 一 部 分 土 地 给 政 府, 相 当 于 交 税, 换 取 余 下 土 地 的 合 法 使 用 流 通 转 让 等 权 利, 政 府 利 用 得 来 的 土 地 建 设 公 共 基 础 设 施, 美 化 城 市, 促 进 产 业 升 级 同 时, 政 府 要 为 村 民 余 下 的 土 地 提 供 法 律 保 护 和 公 共 服 务, 并 从 其 工 商 业 生 产 中 获 取 税 收, 不 断 改 善 城 市 软 硬 件 基 础 设 施, 建 设 现 代 化 的 城 市 这 样 做, 村 民 政 府 都 有 好 处 简 要 概 括, 就 是 确 权 要 交 地, 征 地 要 留 地 简 言 之, 深 圳 改 革, 应 该 脱 离 要 地, 转 向 要 城, 建 立 清 晰 的 土 地 产 权 制 度, 建 设 现 代 化 的 城 市 五 要 城 的 关 键 : 破 除 二 元 土 地 制 度 深 圳 土 地 改 革 中 的 历 史 遗 留 问 题, 其 根 源 在 于 我 国 改 革 开 放 以 来 一 直 存 在 的 土 地 二 元 制 度 中 华 人 民 共 和 国 宪 法 (1982) 第 10 条 规 定, 城 市 的 土 地 属 于 国 家 所 有, 农 村 和 城 市 郊 区 的 土 地 属 于 集 体 所 有, 法 律 规 定 属 于 国 家 所 有 的 除 外 宪 法 第 10 条 还 规 定, 土 地 的 使 用 权 可 以 依 照 法 律 的 规 定 转 让 这 些 规 定, 是 现 行 国 有 集 体 两 种 土 地 所 有 制 的 宪 法 基 础 倘 若 这 两 种 土 地 享 有 同 等 的 权 利, 两 种 土 地 所 有 制, 甚 至 多 种 土 地 所 有 制, 也 不 会 造 成 问 题, 但 是 事 实 并 不 如 此 宪 法 第 10 条 关 于 土 地 使 用 权 的 转 让 要 依 照 法 律 的 规 定 是 一 个 要 害 在 1982 年 宪 法 的 基 础 上, 中 华 人 民 共 和 国 土 地 管 理 法 (1986) 进 一 步 规 定 : 30

87 第 2 条 任 何 单 位 和 个 人 不 得 侵 占 买 卖 或 者 以 其 他 形 式 非 法 转 让 土 地 土 地 使 用 权 可 以 依 法 转 让 第 4 条 国 家 实 行 土 地 用 途 管 制 制 度 第 43 条 任 何 单 位 和 个 人 进 行 建 设, 需 要 使 用 土 地 的, 必 须 依 法 申 请 使 用 国 有 土 地 ; 但 是, 兴 办 乡 镇 企 业 和 村 民 建 设 住 宅 经 依 法 批 准 使 用 本 集 体 经 济 组 织 农 民 集 体 所 有 的 土 地 的, 或 者 乡 ( 镇 ) 村 公 共 设 施 和 公 益 事 业 建 设 经 依 法 批 准 使 用 农 民 集 体 所 有 的 土 地 的 除 外 前 款 所 称 依 法 申 请 使 用 的 国 有 土 地 包 括 国 家 所 有 的 土 地 和 国 家 征 收 的 原 属 于 农 民 集 体 所 有 的 土 地 第 44 条 建 设 占 用 土 地, 涉 及 农 用 地 转 为 建 设 用 地 的, 应 当 办 理 农 用 地 转 用 审 批 手 续 第 63 条 农 民 集 体 所 有 的 土 地 的 使 用 权 不 得 出 让 转 让 或 者 出 租 用 于 非 农 业 建 设 这 一 系 列 规 定, 犹 如 一 套 组 合 拳, 对 农 村 集 体 土 地 的 产 权 施 加 了 多 重 限 制, 实 际 上 形 成 了 城 市 农 村 二 元 的 土 地 制 度 农 村 的 土 地, 不 管 是 农 用 地 还 是 非 农 用 地, 不 经 过 征 地 程 序 转 为 国 家 所 有, 是 不 能 成 为 城 市 建 设 用 地 的 具 体 而 言, 农 村 集 体 土 地 除 了 乡 镇 企 业 用 地 宅 基 地 和 农 村 公 用 事 业 用 地 外, 都 是 耕 地 ; 而 且, 农 村 集 体 土 地 不 能 用 来 进 行 非 农 建 设, 要 进 行 非 农 建 设 必 须 先 征 为 国 家 所 有 这 样, 国 家 就 成 为 城 市 土 地 的 唯 一 供 应 方, 垄 断 一 级 土 地 供 应 市 场 倘 若 农 村 土 地 没 有 明 显 的 更 高 利 用 价 值, 这 种 限 制 也 不 会 造 成 太 大 损 失 或 扭 曲, 改 革 开 放 前, 甚 至 本 世 纪 房 地 产 经 济 发 展 以 前, 大 概 都 是 这 种 情 形 可 是 在 城 市 化 加 速, 城 市 地 价 快 速 上 升 之 后, 情 况 就 大 不 一 样 了 由 于 国 家 是 城 市 土 地 的 唯 一 合 法 供 应 方, 国 家 也 就 顺 理 成 章 地 成 为 城 市 地 租 上 升 的 唯 一 合 法 受 益 者 农 村 集 体 虽 然 占 有 大 量 土 地, 但 是 无 法 通 过 直 接 出 让 土 地 使 用 权 而 获 得 城 市 化 带 来 的 土 地 增 值 收 益 土 地 必 须 先 国 家 化, 然 后 才 能 市 场 化, 是 二 元 土 地 31

88 制 度 的 本 质 这 种 惟 有 国 家 化, 才 能 市 场 化 的 做 法, 极 大 降 低 了 土 地 市 场 和 土 地 利 用 效 率 比 方 说, 地 方 政 府 对 于 土 地 的 极 度 饥 渴, 以 及 派 生 的 大 量 以 土 地 为 标 的 寻 租 行 为, 都 与 这 种 制 度 安 排 紧 密 相 关 地 价 的 本 质 是 租 金, 而 非 直 接 的 价 值 创 造 当 一 个 经 济 中 如 此 之 大 的 资 源 总 量 进 入 寻 租 而 非 生 产, 如 此 之 多 的 企 业 被 租 金 诱 惑 之 下 而 进 入 土 地 开 发, 背 后 的 效 率 损 失 是 难 以 估 量 的 笔 者 无 意 危 言 耸 听, 对 中 国 的 经 济 也 还 保 持 谨 慎 乐 观, 但 是 未 来 倘 若 发 生 经 济 停 滞, 与 土 地 市 场 扭 曲 带 来 的 寻 租 浪 潮 有 很 大 的 关 系 即 便 不 发 生 停 滞, 这 种 损 失 也 是 实 实 在 在 存 在 的 深 圳 2004 年 的 城 市 化 转 地, 表 面 上 是 把 所 有 农 村 集 体 土 地 转 为 国 有 城 市 土 地, 消 灭 了 城 乡 二 元 土 地 制 度 但 是 实 际 上, 依 然 是 政 府 垄 断 城 市 土 地 收 益, 农 村 集 体 依 然 不 能 分 享 城 市 化 的 收 益 唯 有 国 家 化, 才 能 市 场 化 的 思 路 并 没 有 改 变, 消 灭 了 旧 的 城 乡 二 元 制 度 的 同 时, 产 生 了 新 的 城 乡 二 元 制 度 而 且, 由 于 转 地 的 补 偿 太 低, 只 是 按 照 原 用 途 补 偿, 货 币 补 偿 只 有 元, 也 没 有 留 下 村 集 体 发 展 用 地, 答 应 的 社 保 也 没 有 很 好 落 实, 农 村 集 体 村 民 利 益 得 不 到 保 障, 不 得 不 通 过 种 房 保 地 继 续 实 际 占 有 原 农 村 集 体 的 土 地, 在 城 市 土 地 内 部 形 成 了 合 法 的 国 有 土 地 和 违 法 的 占 用 土 地 两 种 形 态 换 句 话 说, 旧 的 城 乡 二 元 土 地 制 度 换 了 一 种 形 态 继 续 存 在, 成 为 新 的 二 元 土 地 制 度 2004 年 的 城 市 化 转 地 以 后, 深 圳 的 土 地 在 法 律 上 都 是 城 市 土 地, 土 地 利 用 不 需 要 再 经 过 国 土 部 审 批, 摆 脱 了 中 央 的 控 制, 但 是 依 然 要 面 对 原 村 民 实 际 上 施 加 的 约 束 不 破 除 二 元 土 地 制 度, 就 难 以 建 设 高 效 的 现 代 化 的 城 市 原 农 村 集 体 居 民 实 际 占 有 大 量 的 土 地, 建 成 房 屋 出 租, 这 些 土 地 不 能 进 入 合 法 土 地 市 场 流 转, 无 法 进 行 有 效 配 置, 无 法 实 现 融 资 等 高 级 要 素 功 能, 政 府 也 难 以 进 行 合 理 规 划, 充 分 地 利 用 地 租 规 律, 促 进 产 业 升 级, 合 理 高 效 利 用 城 市 空 间 资 源, 推 动 经 济 的 进 一 步 发 展 32

89 六 小 平 画 像 在 发 问 : 深 圳, 你 还 有 改 革 的 勇 气 吗? 去 过 深 圳 的 人, 都 不 会 忘 记 那 个 巨 幅 的 邓 小 平 画 像 因 为 小 平 和 这 个 城 市 的 深 切 渊 源, 深 圳 人 对 这 位 伟 人 怀 有 特 殊 的 感 情 是 的, 没 有 小 平, 很 难 有 深 圳, 或 许 深 圳 今 天 依 然 是 一 个 名 不 见 经 传 的 边 防 小 镇, 市 侩 的 香 港 人 还 会 对 这 位 小 邻 居 投 来 鄙 夷 的 目 光 在 改 革 的 关 键 路 口, 没 有 小 平 等 领 导 人 的 支 持 与 肯 定, 深 圳 或 许 早 就 夭 折 了 另 外, 在 改 革 的 关 键 时 刻, 小 平 也 选 择 在 深 圳 伸 出 巨 人 之 手, 推 动 历 史 的 车 轮 然 而, 将 近 十 多 年 来, 深 圳 的 步 子 似 乎 慢 了 下 来, 不 仅 经 济 发 展 的 步 子 慢 了, 改 革 的 步 子 也 慢 了 如 果 说 2004 年 的 统 转 是 一 次 颇 有 争 议 操 作 不 彻 底 的 改 革, 但 它 毕 竟 还 是 一 次 改 革 改 革 允 许 犯 错 误, 不 能 指 望 一 点 问 题 不 出 然 而,2004 年 以 后, 我 们 就 找 不 到 重 大 改 革 的 影 子 了 深 圳 这 个 改 革 的 青 年, 似 乎 过 早 的 迟 暮 了 迟 暮 的 一 个 集 中 表 现, 就 是 不 敢 直 面 历 史 遗 留 问 题, 不 敢 从 根 本 上 解 决 问 题, 不 敢 纠 正 过 去 的 错 误, 得 过 且 过, 满 足 于 短 期 不 出 问 题, 把 历 史 遗 留 问 题 继 续 遗 留 给 未 来, 并 且 采 用 短 期 措 施, 为 了 获 得 一 时 的 收 益, 制 造 更 多 的 历 史 遗 留 问 题 仔 细 凝 视 邓 小 平 的 画 像, 小 平 的 眼 神 是 慈 祥 的, 宽 容 的, 鼓 励 的, 也 是 期 许 的 这 期 许 的 眼 神, 面 对 深 圳 裹 足 不 前 的 现 状, 似 乎 也 是 一 个 无 言 的 发 问 : 深 圳, 你 还 有 改 革 的 勇 气 吗? 机 会 只 为 勇 者 而 生, 怯 懦 者 只 会 裹 足 不 前 33

90 专 题 报 告 三 违 法 建 筑 背 后 的 市 场 机 会 流 失 一 引 言 在 专 题 报 告 深 圳 违 法 建 筑 的 是 非 与 出 路 中, 我 们 曾 强 调, 一 个 经 济 体 要 想 实 现 成 功 的 发 展, 其 内 部 的 经 济 活 动 必 须 高 度 集 聚 唯 此 才 能 实 现 高 度 的 专 业 化 分 工, 从 而 使 资 源 和 生 产 要 素 得 到 有 效 的 利 用 和 配 置, 实 现 最 大 的 产 出 但 是, 经 济 集 聚 并 不 是 静 态 的 概 念, 它 是 一 个 动 态 的 过 程 : 随 着 经 济 的 发 展, 一 个 城 市 或 地 区 的 生 产 要 素 禀 赋 会 不 断 的 发 生 变 化, 产 业 结 构 也 会 随 之 调 整 和 升 级, 人 口 和 资 本 也 会 不 断 的 流 入 和 流 出 在 经 济 动 态 变 化 的 过 程 中, 一 个 经 济 体 要 想 在 竞 争 的 环 境 中 成 功 的 通 过 产 业 结 构 调 整 和 升 级 成 为 集 聚 的 中 心, 要 素 市 场 的 灵 活 和 要 素 的 自 由 流 动 至 关 重 要 如 果 要 素 市 场 交 易 效 率 低 下, 不 能 灵 活 地 获 取 和 转 让 要 素, 很 难 有 大 量 的 投 资 活 动 发 生, 产 业 结 构 升 级 的 进 程 就 会 受 阻, 经 济 集 聚 程 度 也 难 以 提 升 这 将 在 竞 争 市 场 中 制 约 城 市 的 发 展 空 间 在 劳 动 力 资 本 和 土 地 三 大 要 素 市 场 中, 土 地 市 场 的 灵 活 度 是 重 中 之 重 人 类 所 有 的 经 济 活 动 都 是 附 着 于 土 地 的, 土 地 这 个 生 产 要 素 的 流 动 能 够 有 效 的 带 动 其 他 两 大 生 产 要 素 劳 动 力 和 资 本 的 流 动 尤 其 对 中 国 这 样 的 发 展 中 国 家 而 言, 经 济 增 长 除 了 资 本 积 累 技 术 进 步 之 外, 同 时 伴 随 着 急 速 的 城 市 化, 这 必 然 牵 涉 到 土 地 用 途 的 改 变 因 此, 土 地 市 场 的 灵 活 性 是 经 济 增 长 至 关 重 要 的 决 定 因 素 诺 贝 尔 经 济 学 奖 得 主 科 斯 1959 年 在 生 产 的 制 度 结 构 中 提 到 : 清 晰 的 产 权 界 定 是 市 场 交 易 的 前 提, 要 想 实 现 土 地 市 场 的 灵 活 性, 土 地 权 属 的 清 晰 界 定 是 基 础 目 前 深 圳 经 济 发 展 的 瓶 颈 却 恰 恰 是 土 地 权 属 不 清 : 截 止 至 2010 年 7 月, 历 史 遗 留 违 法 建 筑 共 35.7 万 栋, 违 法 建 筑 总 面 积 3.9 亿 平 方 米, 分 别 占 全 市 总 建 筑 栋 数 的 57.5% 总 建 筑 面 积 的 47.6% 由 于 近 一 半 的 房 屋 建 筑 难 以 获 得 法 律 的 承 认 和 保 护, 土 地 和 房 屋 的 交 34

91 易 以 及 更 新 改 造 变 得 极 其 困 难, 使 得 这 座 城 市 集 聚 经 济 活 动 的 能 力 也 将 大 打 折 扣 因 此, 即 便 在 中 国 过 去 三 十 年 的 城 市 发 展 浪 潮 中, 深 圳 拔 得 头 筹, 但 面 向 未 来, 如 果 深 圳 的 违 法 建 筑 问 题 得 不 到 妥 善 处 理, 深 圳 的 城 市 竞 争 力 就 会 受 损, 在 未 来 为 获 得 经 济 集 聚 中 心 的 城 市 竞 争 中 极 有 可 能 落 于 下 风 本 报 告 主 要 通 过 案 例 的 形 式 来 说 明 深 圳 这 座 曾 经 辉 煌 的 城 市 因 为 违 法 建 筑 问 题 悬 而 不 决, 市 场 机 会 是 如 何 在 流 失 的, 经 济 活 动 的 集 聚 是 如 何 受 阻 的 根 据 市 场 投 资 主 体 的 不 同, 我 们 的 案 例 分 两 大 类 : 一 类 关 注 社 区 股 份 合 作 公 司 投 资 开 发 的 项 目, 另 一 类 关 注 房 地 产 商 投 资 的 城 市 更 新 项 目 二 社 区 股 份 合 作 公 司 经 营 性 违 法 建 筑 的 叫 停 在 上 世 纪 八 十 年 代 初 中 国 改 革 开 放 的 大 背 景 下, 中 国 东 部 沿 海 开 始 承 接 东 南 亚 劳 动 密 集 型 产 业 的 转 移 因 为 地 缘 优 势, 大 量 的 香 港 企 业 纷 纷 将 工 厂 转 移 到 深 圳 深 圳 市 委 1980 年 321 号 文 和 1981 年 11 号 文 要 求 把 三 来 一 补 工 厂 引 到 特 区 外, 并 把 审 批 权 下 放 给 宝 安 县 政 府 当 时 深 圳 市 的 发 展 重 点 在 特 区 内, 特 区 外 基 础 设 施 建 设 全 部 依 赖 区 县 政 府, 而 宝 安 县 财 政 拮 据, 无 力 提 供 配 套 厂 房 和 宿 舍 农 村 社 队 响 应 号 召, 集 体 建 设 厂 房 和 房 屋 用 以 出 租, 引 进 三 来 一 补 企 业 深 圳 的 原 农 村 集 体 组 织 现 在 的 社 区 股 份 合 作 公 司 一 直 致 力 于 建 设 经 营 性 工 商 厂 房 用 于 发 展 社 区 经 济 经 过 30 年 的 建 设, 时 至 今 日, 社 区 股 份 合 作 公 司 仍 拥 有 庞 大 的 经 营 性 建 筑 资 产 其 中, 大 量 的 建 筑 因 为 各 种 历 史 政 策 原 因 或 主 动 或 被 动 的 被 划 分 到 违 法 的 世 界 里 面, 其 经 营 也 因 此 被 叫 停, 造 成 了 巨 大 的 经 济 损 失 本 部 分 以 宝 安 区 沙 井 街 道 共 和 社 区 的 案 例 为 视 角, 分 析 违 法 建 筑 产 生 的 历 史 背 景 叫 停 的 政 策 原 因 及 其 造 成 的 经 济 损 失 1. 宝 安 区 沙 井 街 道 共 和 社 区 经 营 性 违 法 建 筑 案 例 共 和 社 区 位 于 沙 井 街 道 西 北 面 社 区 原 有 土 地 面 积 2.3 平 方 公 里, 2004 年 深 圳 市 城 市 化 转 地 过 程 中 0.5 平 方 公 里 被 政 府 征 用, 现 有 土 35

92 地 面 积 1.8 平 方 公 里 共 和 社 区 是 宝 安 区 较 为 典 型 的 一 个 社 区 : 经 济 发 达, 工 业 企 业 集 中, 社 区 人 口 以 外 来 人 口 为 主 在 这 1.8 平 方 公 里 土 地 上, 常 住 人 口 多 人, 其 中 户 籍 人 口 ( 即 原 村 民 ) 仅 745 人 同 样 是 在 这 1.8 平 方 公 里 土 地 上, 有 近 100 家 企 业 进 驻 在 259 栋 总 建 筑 面 积 为 45 万 平 方 米 的 厂 房 里 面, 这 些 厂 房 全 部 由 社 区 股 份 合 作 公 司 在 过 去 30 年 陆 续 兴 建 社 区 股 份 合 作 公 司 的 收 入 也 全 部 来 自 这 259 栋 厂 房 的 出 租 收 入 : 厂 房 出 租 年 收 入 近 4000 万 元, 在 沙 井 街 道 28 个 社 区 中 排 第 20 位 股 份 合 作 公 司 在 2011 年 分 红 2 万 元 / 股,2010 年 分 红 1.8 万 元 / 股 在 259 栋 厂 房 中, 办 理 房 地 产 证 的 有 167 栋, 剩 余 的 92 栋 ( 35%) 尚 未 办 理 房 地 产 证, 属 于 违 法 建 筑 也 就 是 说 在 共 和 社 区 股 份 合 作 公 司 的 资 产 中, 近 35% 的 资 产 是 不 合 法 的, 不 受 法 律 保 护 在 课 题 组 调 研 期 间 (2012 年 4--7 月 ), 有 四 栋 社 区 股 份 合 作 公 司 拟 建 或 正 在 修 建 的 经 营 性 建 筑 被 政 府 划 定 为 违 法 建 筑 而 叫 停 根 据 股 份 合 作 公 司 的 规 划, 这 四 栋 建 筑 将 分 别 用 于 办 公 商 业 和 工 厂 (1) 违 法 的 办 公 大 楼 社 区 股 份 合 作 公 司 曾 于 2010 年 拆 除 了 原 村 委 会 的 旧 办 公 楼, 计 划 进 行 原 址 重 建 根 据 规 划, 新 办 公 楼 占 地 六 千 多 平 方 米, 高 八 层, 总 建 筑 面 积 四 万 平 方 米 但 根 据 深 圳 目 前 的 土 地 政 策, 拆 除 重 建 的 建 筑 必 须 与 原 建 筑 等 面 积 等 内 容 由 于 规 划 的 建 筑 面 积 远 大 于 原 面 积, 新 办 公 大 楼 一 开 始 便 被 政 府 叫 停, 被 拆 除 的 地 块 也 一 直 闲 置 至 今 (2) 违 法 的 商 业 楼 共 和 社 区 原 计 划 在 一 块 3 万 平 方 米 的 旧 厂 房 地 块 上 开 发 商 业 项 目 但 根 据 既 有 政 策, 重 建 项 目 必 须 符 合 等 内 容 原 则, 不 能 将 厂 房 重 建 为 商 业 用 房 因 此, 自 2005 年 以 来, 该 项 目 一 直 未 获 批 复, 该 地 块 也 一 直 闲 置 至 今 (3) 违 法 的 厂 房 除 以 上 两 个 规 划 项 目 外, 共 和 社 区 目 前 还 有 两 栋 在 建 的 厂 房 被 政 府 叫 停 其 中 一 栋 厂 房 拟 拆 旧 盖 高, 即 在 旧 厂 房 的 基 础 上, 建 设 高 达 36

93 10 层 的 工 业 大 厦 该 项 目 在 2011 年 深 圳 大 运 会 前 就 已 开 工, 却 一 直 没 有 报 批 在 建 到 第 8 层 时 就 被 政 府 叫 停 另 一 栋 厂 房 拟 在 镇 政 府 2000 年 的 征 地 返 还 地 上 建 设 多 层 工 厂, 现 已 完 成 4 层 但 由 于 当 时 镇 政 府 的 征 地 并 未 向 区 政 府 报 批, 并 且 留 用 地 的 比 例 过 大, 该 项 目 也 已 被 政 府 叫 停 2. 若 干 思 考 原 村 集 体 的 经 营 性 违 法 建 筑 在 深 圳 原 农 村 是 一 个 普 遍 存 在 的 现 象 除 了 案 例 中 所 描 述 的 因 为 拆 除 重 建 必 须 等 内 容 等 面 积 的 政 策 限 制 以 及 各 级 政 府 的 政 策 相 互 矛 盾 等 原 因 外, 更 多 原 村 集 体 工 商 建 筑 则 因 规 划 问 题 被 列 为 违 法 建 筑 譬 如, 在 共 和 社 区, 某 些 块 地 在 1993~1995 年 就 已 经 盖 了 厂 房, 深 圳 市 政 府 却 在 2005 年 却 将 这 些 土 地 划 入 到 生 态 控 制 线 这 种 规 划 和 现 状 冲 突 所 导 致 的 违 法 建 筑 反 应 了 规 划 部 门 深 层 次 的 问 题 : 是 计 划 式 的 从 上 而 下 的 规 划 还 是 市 场 化 的 由 下 而 上 的 规 划? 尤 其 是 当 实 际 的 建 设 先 于 规 划 制 定 时, 晚 到 的 规 划 是 否 应 该 充 份 考 虑 既 有 现 状? 好 的 规 划, 应 该 是 互 动 式 的 在 发 达 国 家, 规 划 部 门 人 员 在 制 定 规 划 时, 是 要 深 入 社 区 实 地 考 察, 充 分 听 取 社 区 居 民 的 意 见 最 终 的 规 划 应 大 量 的 反 映 社 区 居 民 的 意 见 这 便 是 从 下 而 上 的 市 场 化 思 维 方 式 只 有 经 济 利 益 最 为 相 关 的 主 体, 比 如 原 村 民, 才 最 了 解 他 们 的 土 地, 才 最 知 晓 这 块 土 地 上 潜 在 的 商 机 和 市 场 机 会, 从 而 能 对 土 地 的 用 途 做 出 优 化 的 配 置 深 圳 的 规 划 在 名 义 上 也 听 取 社 区 的 意 见, 但 是 以 单 方 面 公 示 的 形 式 来 体 现 而 从 社 区 实 地 调 研 的 情 况 来 看, 原 村 民 对 规 划 的 公 示 基 本 上 不 知 情 这 样 的 局 面 很 难 称 得 上 上 下 互 动 当 大 量 的 经 营 性 违 法 建 筑 因 为 政 策 性 因 素 而 被 政 府 叫 停 时, 深 圳 也 丧 失 了 商 业 和 市 场 机 会, 丧 失 了 对 经 济 活 动 向 深 圳 集 聚 的 吸 引 力 对 于 经 济 活 动 的 集 聚 和 经 济 发 展 而 言, 区 位 是 最 为 重 要 的 因 素 一 块 位 于 穷 乡 僻 壤 的 土 地 和 一 块 位 于 深 圳 沿 海 的 土 地, 其 所 面 对 的 市 场 机 会 和 集 聚 经 济 活 动 的 能 力 是 不 可 同 日 而 语 的 即 使 在 当 前 广 东 省 大 量 传 统 的 三 来 一 补 企 业 大 量 外 迁 经 济 增 速 下 调 厂 房 大 量 空 置 的 背 景 下, 共 和 社 区 的 厂 房 出 租 却 供 不 应 求, 这 便 是 市 场 对 共 和 社 37

94 区 的 良 好 区 位 的 反 应 临 近 深 圳 宝 安 国 际 机 场, 为 产 品 的 销 售 提 供 了 物 流 上 的 便 利 由 此, 共 和 社 区 在 位 置 上 具 备 经 济 集 聚 的 条 件 另 一 方 面, 伴 随 大 量 外 来 人 口 流 入 共 和 社 区, 共 和 社 区 的 人 口 密 度 已 高 达 每 平 方 公 里 2.5 万 人, 超 过 国 内 大 多 数 城 市 中 心 城 区 的 人 口 密 度 在 这 样 的 经 济 发 展 背 景 下, 不 加 区 别 一 律 实 施 拆 除 重 建 政 策 中 必 须 等 面 积 等 内 容 原 则 的 合 理 性 值 得 质 疑 倘 若 一 座 城 市 的 拆 除 重 建 永 远 是 等 面 积 等 内 容 重 建, 这 座 城 市 的 经 济 如 何 发 展? 况 且 深 圳 目 前 的 发 展 已 经 碰 到 了 无 地 可 用 的 瓶 颈, 如 果 不 依 靠 拆 旧 建 高 这 样 一 个 土 地 节 约 集 约 利 用 的 方 式, 深 圳 的 经 济 又 如 何 发 展? 因 此, 无 论 是 从 民 众 的 福 利 角 度, 还 是 从 深 圳 未 来 发 展 的 角 度, 政 府 都 应 该 为 这 些 投 资 和 经 济 集 聚 活 动 提 供 便 利 上 述 的 这 些 违 法 建 筑 的 兴 建 都 是 对 市 场 机 会 的 反 应 但 是, 政 府 的 政 策 在 滞 后 于 经 济 发 展 的 同 时, 更 是 进 一 步 阻 碍 了 经 济 的 前 行 这 些 违 法 建 筑 可 不 仅 仅 是 钢 筋 水 泥, 紧 跟 其 后 的 还 有 大 量 的 企 业 投 资 劳 动 力 就 业 和 政 府 税 收 以 及 未 来 深 圳 的 发 展 违 法 建 筑 的 叫 停 成 本 不 可 谓 不 高 违 法 建 筑 的 叫 停 表 面 上 看 是 政 府 的 政 绩, 但 是 作 为 外 来 的 调 研 者, 我 们 看 到 的 是 每 一 天 的 停 工 所 带 来 的 财 务 上 的 损 失 商 机 和 市 场 机 会 的 流 失 以 及 深 圳 经 济 集 聚 活 动 的 停 滞 这 是 一 个 多 方 受 损 无 一 人 受 益 的 局 面 三 城 市 更 新 项 目 的 停 工 自 上 世 纪 90 年 代 末, 深 圳 市 开 始 通 过 对 建 成 区 的 存 量 土 地 二 次 开 发 进 行 城 市 改 造 其 主 要 做 法 是, 政 府 以 协 议 出 让 的 方 式 引 进 市 场 主 体 ( 如 开 发 商 ) 进 行 开 发, 但 要 求 其 同 时 完 成 对 相 应 地 块 上 的 所 有 业 主 的 拆 迁 赔 偿 因 为 是 市 场 化 的 运 作, 相 比 政 府 主 导 的 拆 迁 行 为, 被 拆 迁 户 的 利 益 能 够 得 到 更 多 的 满 足 这 样 一 个 市 场 化 的 城 市 改 造 做 法 大 大 推 进 了 深 圳 市 存 量 土 地 的 二 次 开 发 建 设 由 于 拆 迁 补 偿 谈 判 过 程 的 困 难 重 重, 一 个 改 造 项 目 从 报 批 到 进 入 施 工 阶 段 一 般 需 要 五 年 以 上 的 时 间 与 此 同 时, 深 圳 的 城 市 改 造 政 策 却 在 不 断 变 化, 由 于 前 后 政 策 并 不 完 全 一 致, 原 本 合 法 的 二 次 开 发 可 38

95 能 因 为 新 政 策 的 限 制 而 难 以 推 进 在 过 去 十 几 年 间, 深 圳 市 改 造 的 政 策 前 后 历 经 了 旧 改 政 策 城 中 村 改 造 政 策 及 现 在 的 城 市 更 新 政 策 1 改 造 项 目 要 想 顺 利 走 下 去, 不 得 不 去 适 应 新 的 政 策 : 一 个 项 目 哪 怕 是 在 旧 政 策 下 立 项, 完 全 满 足 旧 政 策 的 要 求, 政 策 发 生 变 化 后, 它 还 必 须 满 足 新 政 策 的 要 求 才 能 进 入 施 工 阶 段 目 前 深 圳 城 市 改 造 项 目 碰 到 的 最 大 难 题 就 是, 现 行 的 城 市 更 新 政 策 提 出 的 有 关 项 目 用 地 权 属 的 新 要 求 令 很 多 原 本 已 成 功 立 项 的 改 造 项 目 难 以 继 续 现 行 的 城 市 更 新 政 策 在 2010 年 12 月 开 始 要 求 开 发 主 体 提 出 用 地 申 请 时, 更 新 项 目 用 地 的 权 属 需 百 分 百 合 法, 即 五 类 用 地 ( 是 指 国 有 已 出 让 非 农 用 地 征 地 返 还 旧 屋 村 以 及 两 规 处 理 用 地 ) 的 土 地 权 属 至 少 等 于 要 出 让 地 的 面 积 但 在 此 之 前, 旧 改 政 策 和 城 中 村 改 造 政 策 并 未 对 二 次 开 发 项 目 地 块 中 合 法 用 地 的 比 例 提 出 规 定 由 于 深 圳 独 有 的 历 史 遗 留 问 题, 现 状 全 市 有 近 50% 的 建 筑 是 违 法 状 态, 而 这 些 违 法 建 筑 大 都 存 在 于 更 新 项 目 的 主 要 用 地 类 别 原 农 村 土 地 上 由 此 政 策 和 现 状 的 冲 突 形 成 了 一 个 难 解 之 局 : 自 2010 年 以 来, 大 量 的 原 旧 改 项 目 原 城 中 村 改 造 项 目 和 城 市 更 新 项 目 因 为 权 属 问 题 而 不 得 不 停 工 下 面 我 们 通 过 龙 岗 区 布 吉 街 道 的 松 元 头 片 区 项 目 龙 城 街 道 的 回 龙 铺 片 区 项 目 两 个 案 例 展 示 在 深 圳 市 目 前 的 城 市 更 新 项 目 在 历 史 遗 留 违 法 建 筑 这 样 一 个 大 背 景 下, 所 经 历 的 政 策 变 迁 遇 到 的 问 题, 以 及 政 策 的 这 种 变 化 如 何 由 市 场 来 买 单, 给 市 场 主 体 甚 至 整 个 城 市 所 造 成 的 经 济 损 失 1. 龙 岗 区 布 吉 街 道 三 联 社 区 松 元 头 片 区 旧 改 项 目 案 例 龙 岗 区 布 吉 街 道 三 联 社 区 松 元 头 片 区 旧 改 项 目 地 处 龙 岗 区 布 吉 街 道 中 心 区 北 侧, 改 造 范 围 呈 不 规 则 多 边 形, 地 势 东 高 西 低, 北 高 南 低, 位 于 京 广 铁 路 和 铁 西 路 以 南, 联 东 路 以 东, 规 划 兴 业 路 以 西, 北 面 是 保 留 林 地, 总 改 造 用 地 面 积 为 7.8 万 平 方 米 改 造 项 目 范 围 原 属 布 吉 三 联 片 区 松 元 头 村 永 兴 花 园, 于 1992 年 由 三 联 村 委 出 让, 属 于 住 宅 建 设 用 地, 用 于 开 发 私 人 住 宅 和 别 墅, 有 建 筑 200 多 栋 改 造 以 前, 该 片 区 布 局 零 乱, 大 部 分 建 筑 破 旧, 建 1 本 部 分 第 3 小 节 将 会 对 深 圳 城 市 改 造 政 策 的 历 史 沿 革 进 行 详 细 的 介 绍 39

96 筑 质 量 参 差 不 齐, 居 民 出 行 不 便, 市 政 配 套 设 施 严 重 缺 乏 由 于 开 发 资 金 不 到 位 管 理 混 乱 等 历 史 原 因, 此 片 区 住 宅 产 权 混 乱, 大 部 分 楼 房 空 置, 脏 乱 差 等 问 题 长 期 存 在, 既 是 滋 生 黑 心 棉 黑 豆 腐 等 无 牌 无 证 厂 家 的 窝 点, 又 是 三 无 人 员 混 杂 居 住 地 恶 劣 的 治 安 环 境 极 大 影 响 了 周 边 地 区 的 经 济 发 展 和 居 民 居 住 安 全, 多 次 被 深 圳 晚 报 深 圳 商 报 等 多 家 媒 体 曝 光 据 深 圳 法 制 报 2005 年 4 月 9 日 的 报 道, 布 吉 松 元 头 社 区 被 列 为 全 省 打 假 重 点 区 域 在 此 背 景 下, 龙 岗 区 布 吉 街 道 于 2004 年 向 龙 岗 区 政 府 提 交 了 旧 城 改 造 计 划, 并 联 合 深 圳 市 深 岛 实 业 有 限 公 司 作 为 开 发 公 司 申 请 在 该 片 区 进 行 旧 城 改 造 深 岛 公 司 自 2004 年 开 始, 通 过 一 年 多 时 间 对 原 有 建 筑 产 权 进 行 收 回, 其 收 购 办 法 是 直 接 购 买 当 年 买 地 建 房 业 主 的 两 证 一 书, 并 对 建 筑 物 进 行 赔 偿 深 岛 公 司 总 计 花 费 了 2.35 亿 拆 迁 成 本 加 上 2005 年 6 月 以 来 对 该 片 区 的 封 闭 式 管 理 和 维 护, 至 今 共 花 费 成 本 逾 4 亿 松 元 头 片 区 项 目 2005 年 收 购 完 原 业 主 的 房 和 地 后,2006 年 开 始 报 区 旧 改 办 并 公 示 了 龙 岗 区 布 吉 街 道 三 联 社 区 松 元 头 片 区 旧 改 预 案 根 据 预 案, 改 造 地 块 功 能 为 四 类 居 住 用 地, 计 划 利 用 3 年 时 间 完 成 改 造 该 项 目 于 同 年 12 月 24 日 通 过 了 专 家 评 审 意 见 龙 岗 区 政 府 2007 年 第 一 次 城 中 村 改 造 领 导 小 组 会 议 审 议 认 为 松 元 头 片 区 改 造 对 完 善 玉 石 市 场 配 套 设 施 提 升 布 吉 城 市 功 能 和 产 业 档 次 具 有 重 要 作 用, 将 该 项 目 列 入 2007 年 区 旧 城 旧 村 改 造 计 划 由 于 种 种 政 策 原 因, 项 目 自 此 停 滞 两 年, 在 2009 年 通 过 龙 岗 区 布 吉 街 道 三 联 社 区 松 元 头 片 区 改 造 专 项 规 划 审 批 并 列 入 深 圳 市 城 市 更 新 改 造 项 目 2010 年 度 实 施 计 划 根 据 深 城 改 办 号 文 件 关 于 龙 岗 区 布 吉 街 道 三 联 社 区 松 元 头 片 区 改 造 专 项 规 划 的 批 复, 变 身 为 城 市 更 新 的 松 元 头 改 造 项 目 拆 迁 面 积 平 方 米, 建 设 用 地 面 积 平 方 米 ( 公 示 面 积 7.4 万 平 方 米 ) 规 划 容 积 率 3.2, 总 建 筑 面 积 平 方 米, 其 中 住 宅 平 方 米 ( 含 保 障 性 住 房 平 方 米 ); 商 业 4000 平 方 米 ; 幼 儿 园 2400 平 方 米 ( 占 地 2700 平 方 米 ); 垃 圾 中 转 站 200 平 方 米 ; 公 交 首 末 站 2000 平 方 米 40

97 建 筑 限 高 100 米 改 造 建 议 一 期 建 设 完 成 然 而, 从 2004 年 至 今 已 经 经 历 了 8 年 时 间, 松 元 头 项 目 至 今 仍 处 于 停 滞 状 态 2010 年 深 岛 公 司 将 这 块 地 移 交 土 地 储 备 中 心 并 进 行 了 报 备, 只 等 核 发 建 设 用 地 规 划 许 可 证 即 可 开 工 问 题 是 在 2010 年 报 用 地 手 续 的 时 候, 因 为 城 市 更 新 办 法 要 求 合 法 用 地 的 权 属 百 分 百 覆 盖, 遇 到 了 确 权 问 题 : 该 项 目 用 地 面 积 为 平 方 米, 其 中 只 有 平 方 米 土 地 属 国 有 已 出 让 的 商 住 用 地,6000 平 方 米 的 旧 屋 村 土 地 具 有 合 法 指 标, 其 余 83% 项 目 面 积 均 不 具 有 指 标 因 此, 时 至 今 日 项 目 仍 旧 没 有 进 展 另 外, 在 近 两 年 国 家 房 地 产 政 策 调 控 银 行 控 制 贷 款 的 大 背 景 下, 深 岛 公 司 面 临 巨 大 资 金 压 力, 为 保 障 松 元 头 这 个 旧 改 项 目, 公 司 不 得 不 将 之 前 开 发 的 两 个 项 目 转 手 万 科 如 果 松 元 头 这 个 项 目 在 2010 年 能 顺 利 推 进, 该 公 司 也 许 不 必 出 让 项 目, 公 司 因 为 这 个 项 目 丧 失 了 市 场 机 会, 付 出 了 巨 大 代 价 从 表 面 上 看, 公 司 承 担 了 项 目 停 滞 造 成 的 一 切 损 失, 但 是 从 深 圳 市 整 体 的 角 度 看, 受 损 的 绝 不 仅 仅 是 项 目 开 发 公 司 项 目 背 后 所 隐 藏 的 市 场 机 会, 能 够 建 造 的 商 业 住 宅 带 动 的 劳 动 力 就 业 创 造 的 利 润 以 及 由 此 派 生 出 的 政 府 税 收, 都 是 深 圳 经 济 社 会 发 展 的 损 失 2. 龙 岗 区 龙 城 街 道 回 龙 埔 片 区 旧 改 项 目 案 例 2.1 项 目 概 况 回 龙 埔 旧 改 项 目 位 于 深 圳 市 龙 岗 区 龙 城 街 道 回 龙 埔 社 区, 龙 岗 中 心 城 龙 平 西 路 以 北, 爱 心 路 东 侧, 规 划 路 回 龙 路 以 南, 周 边 有 龙 岗 汽 车 总 站 长 江 花 园 爱 地 花 园 欧 景 花 园 妇 幼 保 健 院 龙 岗 区 人 民 医 院 等 2 龙 岗 区 龙 城 街 道 回 龙 铺 片 区 旧 改 项 目 于 2005 年 8 月 8 日 申 请 立 项, 并 于 2006 年 5 月 23 日 由 龙 岗 区 2006 年 第 2 次 旧 改 领 导 小 组 会 审 议 通 过 该 项 目 是 由 龙 岗 区 龙 城 街 道 办 和 深 圳 市 尚 模 发 展 有 限 公 司 联 合 主 办 的 龙 岗 首 个 大 型 旧 改 重 点 项 目, 建 成 后 为 包 括 高 尚 住 宅 星 级 酒 店 大 型 商 业 在 内 的 现 代 化 城 市 生 活 片 区 2 龙 城 街 道 位 于 深 圳 市 龙 岗 区 中 心 城, 东 与 坪 地 龙 岗 街 道 毗 邻, 南 接 横 岗 街 道, 西 与 东 莞 相 连, 北 与 惠 州 接 壤, 是 龙 岗 区 委 区 政 府 所 在 地, 也 是 深 圳 东 部 规 划 发 展 的 中 心 区 域 和 政 治 经 济 文 化 中 心, 因 此 该 旧 改 项 目 也 称 龙 岗 区 中 心 城 回 龙 铺 旧 改 项 目 41

98 回 龙 埔 旧 改 项 目 涉 及 回 龙 铺 社 区 内 的 两 个 自 然 村, 地 块 内 部 功 能 混 杂, 各 类 建 筑 质 量 较 低, 私 宅 和 工 业 厂 房 违 建 现 象 普 遍, 存 在 严 重 的 消 防 隐 患 ; 内 部 道 路 等 级 较 低, 存 在 较 多 的 尽 端 路 ; 公 共 设 施 极 其 缺 乏, 居 民 生 活 存 在 诸 多 不 便 ; 地 块 东 北 角 地 势 较 低, 逢 雨 季 来 临 水 涝 现 象 十 分 严 重 ; 此 外 由 于 中 心 城 6 号 路 和 11 号 路 的 建 设 涉 及 到 的 拆 迁 问 题 和 市 政 配 套 问 题 在 政 府 112 号 文 件 深 圳 经 济 特 区 处 理 历 史 遗 留 生 产 经 营 性 违 法 建 筑 若 干 规 定 实 施 细 则 当 中 也 做 了 明 确 指 示, 该 问 题 迫 切 需 要 得 到 解 决 为 了 适 应 深 圳 市 龙 岗 区 的 城 市 发 展 战 略, 促 进 龙 岗 区 回 龙 埔 工 业 厂 房 与 上 角 环 村 住 宅 地 区 的 旧 村 改 造 工 作 的 开 展, 龙 岗 区 城 市 更 新 办 于 2008 年 3 月 28 日 依 据 中 华 人 民 共 和 国 城 市 规 划 法 深 圳 市 城 市 规 划 标 准 与 准 则 深 圳 市 总 体 规 划 深 圳 市 近 期 建 设 规 划 深 圳 市 东 部 工 业 组 团 规 划 深 圳 市 城 中 村 ( 旧 村 ) 改 造 暂 行 规 定, 结 合 龙 岗 区 回 龙 埔 工 业 厂 房 与 上 角 环 村 住 宅 地 区 的 实 际 情 况, 制 定 了 龙 岗 区 龙 城 街 道 回 龙 埔 片 区 旧 改 专 项 规 划 回 龙 埔 旧 改 项 目 拆 除 改 造 范 围 合 计 23.5 万 平 方 米, 建 设 用 地 范 围 为 14.5 万 平 方 米, 总 建 筑 面 积 平 方 米 根 据 规 划, 包 括 住 宅 平 方 米 ( 包 括 保 障 性 住 房 约 平 方 米, 以 国 土 房 产 部 门 核 定 为 准 ), 商 业 平 方 米 ( 其 中 村 民 还 迁 商 业 平 方 米 ), 五 星 级 酒 店 平 方 米, 配 套 4067 平 方 米, 村 委 办 公 1000 平 方 米, 会 所 1500 平 方 米, 幼 儿 园 3500 平 方 米 区 块 功 能 定 位 为 服 务 未 来 龙 岗 中 心 城 片 区 人 口 的 综 合 性 生 活 社 区, 同 时 为 社 会 的 发 展 提 供 星 级 酒 店 商 业 街 等 公 共 配 套 设 施 项 目 专 项 规 划 的 人 口 规 模 合 计 约 为 1.6 万 人 根 据 深 圳 市 城 市 规 划 标 准 与 准 则, 结 合 片 区 现 状 配 套 设 施, 规 划 配 置 有 一 座 36 班 小 学, 一 座 12 班 幼 儿 园 等 项 目 分 三 期 开 发, 一 期 主 要 涉 及 原 村 厂 房 和 住 宅 楼, 二 期 三 期 则 多 为 居 民 宅 基 地 老 屋 村, 拆 迁 等 工 作 采 取 了 先 易 后 难 的 顺 序 3 尚 年 龙 岗 区 龙 城 街 道 回 龙 埔 片 区 旧 改 专 项 规 划 公 示 表 明 : 由 于 项 目 规 模 较 大, 从 资 金 难 度 等 方 面 考 虑, 整 个 项 目 分 二 期 开 发 一 期 主 要 开 发 地 块, 该 分 地 块 各 方 面 改 造 条 件 已 成 熟 其 主 要 任 务 是 解 决 1.4 万 平 方 米 的 保 障 性 住 房 1.6 万 平 方 米 的 村 民 还 迁 商 业 部 分 村 民 拆 迁 产 权 置 换 房 以 及 所 有 的 配 套 设 施 一 期 总 用 地 面 积 7.77 万 42

99 模 地 产 于 2005 年 正 式 投 入 拆 迁 谈 判, 于 2006 年 底 全 部 完 成 一 期 项 目 的 拆 迁, 耗 资 4 个 亿 年 7 月 18 日 回 龙 埔 旧 改 项 目 奠 基 仪 式 隆 重 举 行 2009 年 4 月 29 日, 深 圳 市 尚 模 发 展 有 限 公 司 以 8 亿 元 竞 得 龙 岗 区 龙 城 街 道 回 龙 埔 社 区 两 块 旧 改 项 目 土 地, 即 旧 改 项 目 中 专 项 规 划 的 一 期 项 目 用 地 目 前 项 目 一 期 已 经 竣 工 入 伙, 总 建 筑 面 积 30 万 平 方 米, 商 品 房 可 售 面 积 25 万 平 方 米, 其 他 建 筑 包 括 保 障 房 华 侨 房 等 其 中 除 开 发 的 商 品 房 以 外, 发 展 商 还 出 资 (51%) 出 地 ( 一 期 拆 迁 面 积 之 一 部 分 ) 帮 政 府 修 建 了 小 学 一 期 总 容 积 率 4.0 二 期 拆 迁 补 偿 工 作 已 全 部 完 成, 三 期 拆 迁 赔 偿 的 谈 判 正 在 进 行 中, 但 由 于 城 市 更 新 政 策 的 出 台, 二 期 项 目 的 建 设 遇 到 非 农 建 设 用 地 指 标 不 足 的 问 题, 项 目 不 得 不 处 于 停 滞 状 态 2.2 命 运 多 舛 从 招 拍 挂 到 指 标 瓶 颈 伴 随 着 深 圳 市 城 市 改 造 政 策 的 变 迁, 回 龙 铺 片 区 旧 改 项 目 一 路 走 来 可 谓 命 运 多 舛 (1) 项 目 一 期 遭 遇 招 拍 挂 回 龙 铺 项 目 一 期 拆 迁 范 围 约 10.8 万 平 方 米 ( 包 括 学 校 道 路 用 地 ), 一 期 出 让 建 设 用 地 面 积 为 7.8 万 平 方 米, 建 筑 面 积 30.9 万 平 方 米, 建 筑 容 积 率 3.98 总 建 筑 面 积 平 方 米, 其 中 幼 儿 园 社 康 服 务 中 心 等 公 共 设 施 建 筑 面 积 9000 平 方 米, 保 障 性 用 房 平 方 米 华 侨 安 置 房 平 方 米 一 期 项 目 于 2010 年 底 竣 工 并 出 售, 公 共 服 务 设 施 如 学 校 和 幼 儿 园 也 已 经 投 入 使 用 尚 模 公 司 于 2005 年 正 式 介 入 回 龙 埔 旧 改 项 目, 并 于 2006 年 正 式 完 成 拆 迁 工 作 但 在 2008 年 一 期 项 目 奠 基 时, 尚 模 公 司 却 被 告 知 该 地 块 无 法 通 过 原 定 的 协 议 程 序 出 让, 而 必 须 进 行 招 拍 挂 尽 管 按 照 深 圳 市 城 中 村 ( 旧 村 ) 改 造 暂 行 办 法, 旧 改 项 目 所 对 应 的 地 块 平 方 米 ; 二 期 开 发 剩 余 地 块 ( 即 地 块 ) 解 决 剩 余 所 有 村 民 拆 迁 产 权 置 换 房 二 期 总 用 地 面 积 6.75 万 平 方 米 项 目 实 际 分 三 期 开 发 4 见 媒 体 报 道 43

100 确 实 可 以 协 议 出 让, 但 在 龙 岗 和 宝 安 两 区, 城 中 村 的 界 定 并 不 清 楚 根 据 当 时 的 政 策, 只 有 国 家 批 复 的 非 农 建 设 用 地 老 屋 村 和 新 村 居 住 区 域 的 土 地 方 能 协 议 出 让 而 具 体 项 目 是 否 可 以 协 议 出 让, 还 需 要 规 划 国 土 和 区 政 府 三 方 通 过 联 席 会 议 来 审 定, 并 报 市 政 府 审 批 回 龙 埔 项 目 尽 管 在 当 时 通 过 了 所 有 程 序, 但 在 协 议 出 让 前, 适 逢 国 务 院 关 于 加 强 土 地 调 控 有 关 问 题 的 通 知 全 国 工 业 用 地 出 让 最 低 价 标 准 等 新 的 调 控 政 策 出 台, 要 求 工 业 用 地 必 须 采 用 招 拍 挂 形 式 出 让 尚 模 公 司 最 终 不 得 不 接 受 招 拍 挂 的 方 式 不 过, 考 虑 到 尚 模 地 产 公 司 在 先 期 拆 迁 补 偿 中 的 投 入, 参 照 宝 安 区 26 个 社 区 的 做 法, 协 商 结 果 溢 价 部 分 由 尚 模 和 政 府 按 四 六 开 分 担 2009 年 4 月 29 日, 回 龙 铺 旧 村 改 造 项 目 一 期 两 块 地 (G G ) 的 招 拍 挂 在 深 圳 市 土 地 交 易 大 厦 3 楼 拍 卖 大 厅 举 行, 深 圳 市 尚 模 发 展 有 限 公 司 和 佳 兆 业 地 产 ( 深 圳 ) 有 限 公 司 出 价 参 与 龙 城 街 道 这 两 块 旧 改 项 目 的 土 地 竞 买 当 时 底 价 为 5.3 亿, 参 与 竞 买 的 两 家 公 司 经 过 111 次 举 牌 才 决 出 胜 负 尚 模 公 司 最 终 以 高 出 底 价 2.7 亿 元 的 价 格 8 亿 元 ( 因 此 尚 模 的 一 期 商 品 房 取 名 八 意 府 ) 的 价 格 竞 得 这 两 块 土 地 土 地 用 途 为 商 住 用 地, 使 用 年 限 为 70 年 这 是 2009 年 深 圳 市 首 次 出 让 旧 改 用 地 最 终 没 有 走 城 中 村 改 造 的 协 议 出 让 方 式 由 此 尚 模 公 司 实 际 付 出 的 土 地 成 本 比 原 计 划 高 出 1.08 亿 元 (2) 项 目 二 期 面 临 指 标 瓶 颈 回 龙 铺 项 目 一 期 作 为 深 圳 市 唯 一 一 个 进 行 了 招 拍 挂 程 序 的 旧 改 项 目, 也 是 2004 至 2009 间 旧 改 项 目 唯 一 走 通 的 一 个 5 发 展 商 在 忍 痛 进 行 了 招 拍 挂 之 后, 不 曾 预 料 项 目 会 出 现 更 大 的 困 难 回 龙 铺 旧 改 项 目 的 二 期 是 一 个 五 星 级 酒 店 项 目 ( 原 为 迎 接 大 运 会 项 目 而 建 设 ), 拆 迁 面 积 1.3 万 平 方 米, 建 设 用 地 面 积 1.2 万 平 米, 原 定 2011 年 9 月 动 工, 但 由 于 非 农 建 设 用 地 指 标 不 足, 二 期 工 程 被 拖 延 至 今 5 该 阶 段 是 深 圳 市 旧 城 改 造 存 量 土 地 开 发 政 策 的 第 二 阶 段, 详 见 下 文 政 策 多 变 从 旧 改 到 更 新 部 分 内 容 44

101 表 1: 项 目 二 三 期 用 地 指 标 明 细 表 分 期 二 期 三 期 拆 迁 面 积 建 设 用 地 面 积 已 出 让 合 同 用 地 非 农 建 设 用 地 土 地 权 属 手 续 完 旧 屋 村 善 用 地 面 积 已 办 产 权 私 房 用 地 合 计 建 设 用 地 范 围 未 出 让 国 有 土 地 道 路 用 地 范 围 合 计 按 照 2009 年 出 台 的 城 市 更 新 办 法 要 求, 除 了 2006 年 政 策 规 定 的 70 个 早 期 旧 改 项 目 之 外, 其 余 项 目 均 须 符 合 新 政 策 2010 年 12 月 出 台 的 城 市 更 新 项 目 用 地 审 查 操 作 规 程 规 定, 城 市 更 新 项 目 涉 及 的 土 地 要 求 100% 权 属 符 合 五 类 地 的 要 求 而 目 前 回 龙 铺 二 期 的 五 类 用 地 的 总 量 加 起 来 小 于 建 筑 面 积 其 中 有 8098 平 米 权 属 是 清 晰 的, 还 有 将 近 4000 平 属 于 村 里 未 完 成 征 转 手 续 的 地 ( 包 括 1900 平 方 米 国 有 未 出 让 地 和 2000 多 平 米 权 属 不 完 善 地 ) 目 前, 回 龙 铺 二 期 项 目 因 为 无 法 实 现 更 新 办 法 中 合 法 指 标 百 分 百 覆 盖 的 政 策 要 求 而 停 工 尚 模 地 产 公 司 希 望 能 通 过 调 指 标 的 办 法 先 把 项 目 三 期 的 非 农 指 标 用 于 二 期 工 程 但 深 圳 市 更 新 办 及 部 分 村 民 都 持 反 对 意 见 从 政 府 角 度 来 说, 担 心 此 举 会 导 致 项 目 三 期 难 以 为 继, 更 担 心 调 指 标 的 办 法 对 于 更 多 的 城 市 更 新 项 目 不 具 有 普 适 性 而 部 分 村 民 则 担 心 如 果 现 在 调 出 三 期 工 程 的 指 标, 相 应 的 村 民 并 不 能 在 二 期 项 目 中 得 到 补 偿 和 安 置 3. 深 圳 市 城 市 改 造 政 策 的 历 史 变 迁 从 旧 改 到 更 新 目 前 深 圳 市 的 旧 改 项 目 或 城 市 更 新 项 目 很 大 部 分 与 上 述 两 个 个 案 例 类 似, 都 遇 到 了 指 标 瓶 颈 而 不 能 通 过 用 地 审 查 的 问 题, 拿 不 到 土 地 规 划 许 可 证 而 导 致 项 目 停 滞 究 其 根 本 原 因, 深 圳 市 关 于 旧 城 改 造 45

102 存 量 土 地 二 次 开 发 的 政 策 不 断 在 变 难 逃 其 咎, 不 仅 名 称 在 不 断 变 化 以 适 应 政 策, 更 重 要 的 是 关 于 土 地 出 让 的 方 式 以 及 权 属 规 定 也 不 断 变 化, 致 使 既 有 项 目 难 以 适 应 新 的 政 策 要 求 由 此, 我 们 对 于 历 次 政 策 的 变 迁 进 行 简 要 的 回 顾, 以 更 加 清 楚 的 理 解 政 策 与 现 状 的 矛 盾 所 造 成 的 难 解 之 局 深 圳 市 的 城 市 改 造 存 量 土 地 二 次 开 发 政 策 先 后 经 历 了 旧 村 镇 更 新 改 造 ( 简 称 旧 改 ) 城 中 村 改 造 以 及 城 市 更 新 三 个 阶 段 第 一 阶 段 为 1998 至 2003 年 的 旧 村 镇 更 新 改 造 ( 简 称 旧 改 ) 阶 段 当 时 的 土 地 二 次 开 发 完 全 是 市 场 行 为 政 府 只 做 规 划, 土 地 被 允 许 以 协 议 方 式 出 让, 具 体 的 申 报 审 批 管 理 等 规 范 均 由 区 级 政 府 制 定 比 如, 龙 岗 区 政 府 的 相 关 管 理 文 件 就 包 括 2002 年 5 号 文 龙 岗 区 旧 村 镇 更 新 改 造 暂 行 管 理 办 法 和 2003 年 3 号 文 龙 岗 区 旧 村 镇 改 造 实 施 原 则 与 规 定 根 据 规 定, 开 发 商 拆 除 1 平 方 米 的 厂 房 ( 私 房 ), 可 免 费 获 得 1.5-2(2-3) 平 方 米 的 开 发 用 地 尽 管 开 发 单 元 内, 超 出 根 据 拆 免 比 算 得 的 面 积 需 要 补 缴 基 准 地 价, 但 由 于 还 需 将 开 发 单 元 中 20-30% 的 土 地 用 作 公 共 配 套 ( 开 发 商 也 可 免 费 获 得 这 部 分 土 地 ), 开 发 商 只 要 完 成 拆 迁 工 作 满 足 公 配 要 求, 就 几 乎 能 免 费 地 获 得 土 地 这 一 期 间, 全 市 范 围 内 共 完 成 了 5 6 个 二 次 开 发 项 目 第 二 个 阶 段 为 2004 年 至 2009 年 城 中 村 改 造 阶 段 深 圳 市 2004 年 下 半 年 出 台 了 177 号 文 深 圳 市 城 中 村 ( 旧 村 ) 改 造 暂 行 办 法, 原 有 的 旧 村 镇 改 造 政 策 被 城 中 村 改 造 政 策 替 代 因 此, 从 2004 年 到 2009 年 改 造 的 项 目 都 叫 城 中 村 改 造 6 伴 随 2004 年 规 划 和 国 土 两 大 部 门 工 作 的 分 离, 城 中 村 改 造 完 全 由 规 划 部 门 运 作 文 件 对 城 中 村 改 造 进 行 规 范, 参 照 特 区 内 每 个 村 划 红 线 的 做 法, 要 求 城 中 村 改 造 项 目 符 合 土 地 红 线 的 规 定, 项 目 必 须 在 红 线 范 围 内 进 行 参 照 特 区 内 的 规 定 有 以 下 三 类 属 于 红 线 范 围 : 非 农 用 地 批 定 地 原 农 村 集 体 保 留 居 住 区 域 以 及 旧 屋 村 但 在 政 策 出 台 以 前, 全 市 仍 有 进 行 中 尚 未 完 成 的 项 目 70 余 个 ( 其 中 龙 岗 33 个, 宝 安 37 个 ) 无 法 满 足 2004 年 出 台 的 新 政 策 规 定, 所 以 深 圳 市 2006 年 出 台 了 258 号 文 关 于 宝 安 6 上 文 的 回 龙 铺 项 目 即 属 于 第 二 阶 段 立 项 的 旧 改 项 目 46

103 龙 岗 两 区 自 行 开 展 的 新 安 翻 身 工 业 区 等 70 个 旧 城 旧 村 改 造 项 目 的 处 理 意 见, 对 上 述 70 个 项 目 在 政 策 上 予 以 特 殊 处 理 从 龙 岗 的 调 研 情 况 来 看,2004 年 到 2009 年 有 个 改 造 项 目, 但 是 真 正 按 照 城 中 村 改 造 办 法 做 下 来 的 一 个 也 没 有, 唯 一 做 成 的 一 个 是 回 龙 铺 一 期 的 项 目, 最 后 仍 走 了 招 拍 挂 的 程 序 这 一 批 项 目 遇 到 的 普 遍 问 题 是 规 划 与 国 土 的 政 策 冲 突 规 划 的 时 候 是 协 议 出 让, 但 是 真 正 出 让 时 国 土 部 门 不 允 许, 要 求 进 行 招 拍 挂 的 程 序 这 与 当 时 国 家 层 面 对 于 土 地 利 用 的 严 格 调 控 管 理 有 关 2004 年 至 2006 年, 国 家 相 继 发 布 了 国 务 院 关 于 深 化 改 革 严 格 土 地 管 理 的 决 定 国 务 院 关 于 加 强 土 地 调 控 有 关 问 题 的 通 知, 以 促 进 土 地 的 集 约 利 用 2007 年 9 月 28 日 发 布 了 国 土 资 源 部 令 第 39 号 招 标 拍 卖 挂 牌 出 让 国 有 建 设 用 地 使 用 权 规 定, 要 求 土 地 出 让 环 节 实 行 招 拍 挂 的 程 序 因 此, 由 于 国 土 部 门 政 策 收 紧, 改 造 项 目 土 地 的 协 议 出 让 变 得 困 难, 导 致 这 一 阶 段 的 很 多 项 目 停 滞 第 三 阶 段 是 从 2009 年 至 今 的 城 市 更 新 阶 段 2009 年, 广 东 省 出 台 了 三 旧 改 造 政 策 7 深 圳 市 相 应 出 台 了 211 号 文 对 城 市 更 新 进 行 了 政 策 规 定, 同 时 将 更 新 项 目 的 审 批 权 力 上 收 到 市 级 8 相 比 于 省 三 旧 改 造 政 策 只 要 能 拆 就 合 法 的 简 易 处 理 思 路, 深 圳 的 城 市 更 新 政 策 对 于 项 目 单 元 内 的 土 地 权 属 规 定 更 严 格 深 圳 市 规 土 委 土 地 利 用 处 2010 年 12 月 出 台 了 城 市 更 新 项 目 用 地 审 查 操 作 规 程, 要 求 用 地 申 请 时 五 类 用 地 ( 是 指 国 有 已 出 让 非 农 用 地 征 地 返 还 旧 屋 村 以 及 两 规 处 理 用 地 ) 的 土 地 权 属 至 少 等 于 要 出 让 地 的 面 积 9 具 体 规 定 如 下 : 在 提 出 用 地 申 请 时, 应 提 供 以 下 材 料 (1) 城 市 更 新 单 元 规 划 批 准 文 件 (2) 土 地 权 属 证 明 文 件, 包 括 土 地 使 用 权 出 让 合 同 房 地 产 证 非 农 建 设 用 地 批 复 征 地 返 还 用 地 批 复 旧 屋 村 认 定 文 件 农 村 城 市 7 关 于 推 进 三 旧 改 造 促 进 节 约 集 约 用 地 的 若 干 意 见 粤 府 号 8 深 圳 市 城 市 更 新 办 法 深 圳 市 人 民 政 府 令 第 211 号 47

104 化 历 史 遗 留 违 法 建 筑 用 地 认 定 文 件 等, 原 则 上 拆 除 重 建 用 地 范 围 内 土 地 权 属 手 续 完 善 的 用 地 总 面 积, 与 符 合 项 目 总 面 积 10% 以 内 且 不 超 过 3000 平 方 米 条 件 的 零 星 土 地 面 积 之 和, 应 不 小 于 城 市 更 新 单 元 规 划 审 批 的 项 目 建 设 用 地 面 积 因 此, 与 案 例 中 的 几 个 项 目 一 样, 深 圳 市 旧 改 第 二 阶 段 的 多 个 城 中 村 改 造 项 目 还 在 进 行 中 就 遭 遇 到 了 政 策 的 突 变 先 是 遇 到 国 家 对 于 土 地 问 题 的 严 格 调 控, 照 政 策 的 规 定 需 要 走 招 拍 挂 程 序, 多 数 开 发 商 已 经 付 出 了 巨 额 的 拆 迁 成 本 不 愿 意 按 照 评 估 地 价 拿 地, 因 此 当 时 的 很 多 项 目 都 处 于 停 滞 状 态 第 二 批 旧 改 没 有 一 例 真 正 按 照 城 中 村 改 造 办 法 成 功 处 理 完 成 的 随 后, 按 照 深 圳 市 新 出 台 的 城 市 更 新 办 法, 如 果 想 要 采 用 协 议 出 让 的 方 式, 土 地 权 属 必 须 符 合 五 类 用 地 百 分 之 百 覆 盖 的 要 求 然 而 这 些 旧 改 项 目, 甚 至 包 括 2009 年 后 第 三 阶 段 的 已 经 批 复 了 专 项 规 划 的 更 新 项 目, 在 2010 年 底 2011 年 初 五 类 用 地 政 策 出 台 后, 它 们 进 入 土 地 出 让 环 节 变 得 困 难 重 重 4. 若 干 思 考 龙 岗 区 的 上 述 案 例 是 深 圳 市 的 城 中 村 改 造 城 市 更 新 的 项 目 中 非 常 典 型 的 代 表, 反 映 出 深 圳 政 策 多 变 背 景 下 土 地 二 次 开 发 项 目 举 步 维 艰 的 现 实 经 济 体 的 健 康 发 展 是 需 要 一 个 稳 定 的 环 境, 尤 其 是 政 策 的 稳 定 和 可 预 期 性 2004 年 诺 贝 尔 经 济 学 奖 的 获 奖 理 论 便 是 有 关 政 策 稳 定 一 致 性 对 经 济 绩 效 的 重 要 性 背 后 的 逻 辑 是 人 类 的 投 资 行 为 并 非 是 简 单 的 静 态 决 策, 而 是 基 于 预 期 面 向 未 来 做 出 决 策 也 就 是 说, 企 业 家 做 投 资 决 策 的 时 候, 不 但 要 看 今 天 的 市 场 状 况 和 政 府 政 策, 更 要 看 明 天 的 市 场 状 况 和 政 府 政 策 如 果 政 府 的 政 策 多 变 缺 乏 可 预 期 性, 经 济 主 体 的 投 资 行 为 就 会 被 扭 曲, 出 于 对 未 来 政 策 风 险 的 估 计, 很 多 本 该 发 生 的 投 资 会 撤 出 旧 改 项 目 的 现 状 充 份 反 映 了 政 府 政 策 的 不 可 预 期 性 在 调 研 中, 不 少 开 发 商 表 示 了 对 政 策 风 险 的 担 忧, 在 新 项 目 的 投 资 上 举 步 不 前, 处 于 观 望 状 态 在 上 述 的 案 例 中, 我 们 还 可 以 看 到 深 圳 市 旧 改 政 策 多 变 更 为 糟 糕 48

105 的 一 面 : 政 策 多 变 造 成 的 损 失, 最 后 却 完 全 由 市 场 买 单 这 不 是 一 个 负 责 任 的 政 府 应 该 做 的 事 情 政 策 多 变 不 但 导 致 经 济 运 行 效 率 低 下, 而 且 有 违 社 会 公 正 我 们 建 议 政 府 出 台 新 政 策 是 否 应 考 虑 给 予 新 政 策 出 台 前 审 批 的 项 目 以 豁 免 权 譬 如 在 回 龙 铺 一 期 的 建 设 中, 开 发 商 已 经 满 足 了 保 障 房 和 学 校 等 公 配 建 设 要 求 这 些 地 都 是 有 合 法 指 标 的, 最 终 却 不 能 享 受 协 议 出 让 的 优 惠 政 策 反 而 不 得 不 接 受 招 拍 挂 竞 价 ; 即 便 对 拥 有 合 法 用 地 指 标 的 地 块, 开 发 商 也 支 付 了 货 币 对 价 其 二, 我 们 建 议 城 市 更 新 政 策 出 台 以 后, 能 否 考 虑 把 公 配 地 块 的 合 法 用 地 指 标 还 给 开 发 商, 以 满 足 其 二 三 期 工 程 的 需 要, 不 要 让 市 场 承 担 政 策 变 化 所 造 成 的 全 部 损 失 虽 然 目 前 个 别 更 新 项 目 土 地 权 属 的 问 题 可 以 通 过 指 标 调 节 来 解 决, 但 是 对 于 整 个 深 圳 市 而 言, 非 农 建 设 用 地 指 标 远 远 不 够, 指 标 的 限 制 会 捆 住 深 圳 市 城 市 化 发 展 的 步 法 因 此, 调 指 标 不 是 最 终 的 解 决 途 径, 重 要 的 问 题 还 是 如 何 使 权 属 不 清 的 土 地 合 法 化 权 属 从 不 清 晰 到 清 晰 的 转 变 恰 恰 是 政 府 的 责 任, 而 不 能 作 为 政 府 限 制 民 间 的 手 段 但 令 人 遗 憾 的 是, 在 一 些 情 况 下, 权 属 不 清 却 恰 恰 成 为 政 府 限 制 民 间 发 展 的 手 段 比 如, 根 据 既 有 政 策, 政 府 主 导 的 招 拍 挂 并 不 受 土 地 权 属 合 法 性 所 限 但 显 然, 村 民 却 不 可 以 招 拍 挂 自 己 的 土 地 这 就 造 成 了 同 地 不 同 权 问 题 这 也 应 该 在 下 一 步 的 土 地 制 度 改 革 中 解 决 四 小 结 无 论 是 社 区 股 份 合 作 公 司 经 营 性 建 筑 的 叫 停, 还 是 房 地 产 企 业 城 市 更 新 项 目 的 停 滞, 上 述 案 例 作 为 缩 影 集 中 体 现 了 目 前 深 圳 市 在 土 地 利 用 与 开 发 管 理 方 面 存 在 的 问 题 深 圳 作 为 我 国 改 革 开 放 的 先 锋, 在 过 去 的 三 十 年 取 得 了 瞩 目 的 成 就, 但 是 类 似 上 述 案 例 这 些 经 济 活 动 在 改 革 多 变 的 环 境 中 受 阻 造 成 市 场 机 会 流 失 市 场 主 体 付 出 巨 大 代 价 的 问 题 却 不 容 忽 视 政 府 在 市 场 经 济 活 动 中 的 基 本 职 责 应 该 是 解 决 外 部 性, 为 经 济 活 动 提 供 稳 定 的 市 场 和 法 制 环 境, 降 低 交 易 成 本 而 上 述 案 例 展 现 的 事 实 却 恰 恰 相 反 我 们 看 到 的 是 社 区 股 份 合 作 公 司 房 地 产 企 业 等 市 场 投 资 主 体 自 发 的 对 投 资 机 会 作 反 应, 对 土 地 以 及 土 地 49

106 上 的 建 筑 进 行 开 发 利 用 以 更 有 效 的 配 置 资 源, 却 因 为 政 府 政 策 的 多 变 对 经 济 活 动 的 过 多 干 预 甚 至 与 市 场 主 体 争 利 种 种 原 因 而 受 阻 不 仅 给 投 资 主 体 造 成 了 损 失, 也 因 市 场 机 会 的 流 失 影 响 了 城 市 整 体 经 济 的 发 展 最 后, 我 们 要 重 新 强 调 前 文 反 复 讨 论 过 的 一 点 : 对 深 圳 现 存 的 历 史 遗 留 违 法 建 筑 的 每 一 次 开 发 利 用 和 改 造 更 新, 都 是 这 座 城 市 重 新 集 聚 人 口 和 投 资 的 一 个 机 会 ; 而 从 这 些 停 工 的 项 目 我 们 看 到, 对 违 法 建 筑 问 题 不 作 为 的 成 本 是 相 当 高 昂 的 每 一 天 的 停 工 带 来 的 不 仅 仅 是 项 目 本 身 财 务 上 的 损 失, 更 是 整 个 城 市 市 场 机 会 的 流 失 和 经 济 集 聚 活 动 的 停 滞 尤 其 是 在 中 国 城 市 竞 争 日 渐 激 烈 的 一 个 大 格 局 里 面, 如 果 深 圳 依 旧 在 违 法 建 筑 问 题 上 举 棋 不 定, 深 圳 在 城 市 化 道 路 上 将 更 加 举 步 维 艰, 在 面 对 未 来 争 夺 华 南 经 济 集 聚 中 心 的 城 市 竞 争 里 面, 深 圳 极 有 可 能 丧 失 先 机 深 圳 必 须 警 惕, 改 革 开 放 三 十 年 来 的 发 展 成 果 并 不 必 然 赋 予 其 未 来 发 展 以 必 然 的 竞 争 力 如 果 不 解 决 目 前 土 地 制 度 存 在 的 问 题, 其 对 经 济 集 聚 发 展 的 制 约 会 日 益 严 重, 人 口 和 投 资 无 法 向 深 圳 集 聚, 自 会 流 向 其 它 容 易 集 聚 的 城 市 作 为 一 个 负 责 任 的 深 圳 执 政 者, 应 当 尽 快 解 决 违 法 建 筑 问 题, 为 深 圳 未 来 的 发 展 铺 平 道 路 50

107 专题报告四 顺着干还是对着干 经济政策的存亡规律 引言 北京大学国家发展研究院 深圳市土地产权制度改革研究项目 课题组 工作的主要内容是识别 深圳问题 的特殊性 了解情况 并权衡解决办法 作为补充 我们也试图识别 深圳问题 的普遍性 希望跳出局部看全貌 拨开细节看本质 对思想观念做剖析比较 为 合理的改革鸣锣开道 本文将以基础经济学为依据 讨论若干与深圳当前土地产权制度 改革有关的理论或观念 1. 经济政策本身的兴衰存亡 也服从客观的经济规律 经济学是一门研究人的行为的科学 这个定义是经过推敲的 经 济学的确切的研究对象 既不是人的思想和言论 也不是人的行为中 的理性部分 而是人的可观察的行为的全部 这种规律 如同物理规 律一样 不管我们是否认识它 是否承认它 是否顺应它 它都始终 在起作用 经济学家阿尔钦 Armen Alchian 指出1 商人能否取得成功 关键不在于他的愿望或知识 而在于他们实际行动的效果 成败取决 于人们的行为是否能够在竞争中活下来 而不取决于他们的主观愿望 也不取决于他们是如何探索到活路的 1970 年代兴起的经济学分支学科 制度经济学 和 法律经济 学 进一步印证 阿尔钦的 存活理论 也适用于制度和法规的兴衰 和存亡 个人 家庭 协会 俱乐部 社区 乃至政府 确实可以设 计和实施某种制度或法规 但这些制度或法规 能否有效地实施 能 否取得预期的效果 则不取决于设计者意愿的善恶或强弱 而取决于 它们是否符合社会效率和进化的一般规律 任何可持续执行和发展的 见阿尔钦 1950 年文章 莫测 进化和经济理论 Uncertainty, Evolution, and Economic Theory, JPE 1 51

108 经 济 政 策, 必 定 是 顺 应 人 的 普 遍 的 行 为 规 律 的 2. 土 地 用 途 管 制 的 真 实 成 本, 不 以 任 何 人 的 意 志 为 转 移 成 本 就 是 放 弃 了 的 最 佳 机 会 选 择 的 成 本, 是 不 得 不 放 弃 的 诸 多 选 项 中 价 值 最 高 的 选 项 也 就 是 说, 做 一 个 选 择, 其 成 本 并 不 是 由 选 择 者 自 己 决 定 的, 而 是 由 社 会 上 其 他 人 对 各 种 选 项 的 估 值 决 定 的 赞 成 对 土 地 的 用 途 进 行 管 制 的 人 往 往 认 为, 只 要 进 行 管 制, 对 土 地 的 价 格 做 出 规 定, 就 能 决 定 土 地 的 价 格 而 事 实 上, 这 块 土 地 在 使 用 过 程 中 所 产 生 的 实 际 成 本, 只 取 决 于 没 有 管 制 时 它 原 本 的 用 途 和 市 场 价 值, 而 与 决 策 者 如 何 对 土 地 进 行 规 划 如 何 对 土 地 的 用 途 做 出 规 定 如 何 对 土 地 的 价 格 做 出 限 制 无 关 如 果 人 为 设 定 的 价 格, 与 实 际 价 格 之 间 出 现 了 较 大 的 差 异, 那 么 市 场 上 就 肯 定 有 人, 会 有 强 烈 的 动 力, 设 法 把 土 地 推 向 价 值 较 高 的 那 种 用 途 上 去, 从 而 减 少 放 弃 原 选 择 所 造 成 的 损 失 其 具 体 的 表 现 形 式, 既 可 能 是 违 规 违 建, 也 可 能 是 行 贿 受 贿 或 变 革 图 新 市 场 究 竟 会 选 择 哪 种 形 式 或 哪 些 形 式 的 组 合, 既 取 决 于 客 观 条 件 的 约 束, 也 取 决 于 这 些 形 式 的 实 施 成 本 但 无 论 如 何, 只 要 政 府 颁 布 实 施 的 规 制, 与 背 后 的 成 本 因 素 相 违 背, 那 就 会 出 现 顽 固 的 试 图 改 变 这 一 规 制 的 努 力, 无 论 这 些 努 力 是 否 合 法 目 前 的 工 业 用 地 和 商 服 住 宅 用 地, 政 策 待 遇 迥 然 不 同 工 业 用 地 的 名 义 成 本 被 人 为 压 低, 而 这 过 低 的 土 地 价 格, 便 蕴 含 了 巨 大 的 寻 租 空 间, 政 府 为 了 管 制 其 中 出 现 的 腐 败 行 为, 又 制 定 了 繁 冗 的 限 制 条 款, 这 进 一 步 妨 碍 了 土 地 资 源 在 工 业 用 途 和 商 服 住 宅 用 途 之 间 市 场 平 衡 的 实 现 之 所 以 存 在 这 种 恶 性 循 环, 原 因 在 于 政 策 制 定 者 误 解 了 土 地 用 途 限 制 的 真 实 成 本 的 形 成 机 制, 误 以 为 土 地 的 实 际 成 本, 是 可 以 通 过 权 力 来 随 意 调 整 的 根 本 解 决 之 道, 就 是 逐 步 消 除 工 业 用 地 的 价 格 管 制, 让 土 地 能 够 尽 量 根 据 市 场 信 号, 在 工 业 和 商 服 住 宅 等 类 别 之 间, 自 由 地 进 行 转 换 3. 没 有 人 能 够 操 纵 真 实 价 格 真 实 价 格, 就 是 人 们 为 了 取 得 一 项 资 源, 所 必 须 付 出 的 全 部 代 价, 是 包 括 货 币 和 非 货 币 的 全 部 成 本 真 实 价 格 是 由 众 多 的 供 应 者 和 需 求 52

109 者之间的博弈所共同决定的 例如 一个房主决定以某个价格出售其 房产 与其说是他决定了这所房子的价格 不如说他向市场汇报了他 的估算价值 如果成交 那么他的回报或估算就是正确的 否则就是 偏离实际的 因此 没有任何个人或机构 能够操控一件商品的真实 价格 2 政府对土地的征转政策 背后的假设是土地的成交价格可以由政 府单方面宣布或决定 但事实并非如此 实际成交价格 总是取决于 买卖各方对标的物的估价 过去征地政策的实施相对顺利 是因为农 民对土地的估价还没有跟上来 然而 随着土地实际价格的上升 农 民对土地确权的需求越发变得迫切 对土地价格的估算也拾级而上 这时候 还以越来越偏离实际市场水平的价格来征地或转地 政府就 必须承担名义价格以外的成本 包括法律成本 维稳成本 税收成本 信誉成本等等 4. 权利的落实必须取得社会大多数人的认可和维护 权利 代表一种受到社会认可和维护的 对商品的用途做出有 效选择的能力3 一个人的某项权利是依靠社会其他成员的主动赞同 和维护才得以产生的 换句话说 你即使有能力对某商品的用途做出 有效的选择 但只要你的所作所为不受社会其他成员的主动赞同和维 护 那么你就不具备这项权利 据统计 深圳 934 平方公里的建设用地中 有 300 平方公里系 合法外用地 约占 32% 而深圳 8.2 亿平方米的建筑总量中 有 3.9 亿平方米系 违法建筑 约占 48 面对这个的事实 我们很 难说政府声称的土地权属 得到了社会的广泛认同和主动维护 作为 政策制定者 政府及有关部门不能对这个现实视若无睹 而仅仅依据 统转 的一纸文件 对深圳土地的使用现状抱有不切实际的幻想 Harold Demsetz, 1967, Toward a theory of property rights 其中写道 自斯密 Adam Smith 到费雪 Irving Fisher 间一个半世纪的经济学成就 是建立了高度分权的抽象模型 其中 没有人可以控制价格或其他重要的市场指标 2 3 Armen Alchian & Harold Demsetz, Property Right Paradigm. The Collected Works of Armen Alchian, To own land usually means to have the right to till (or not to till) the soil, to mine the soil, to offer those rights for sale, etc., but not to have the right to throw soil at a passerby, to use it to change the course of a stream, or to force someone to buy it. What are owned are socially recognized rights of action. 53

110 适当的做法是 承认目前深圳大量土地和房屋的权属边界并不清楚 承认相关文件的合法性并未落实4 从而通过双方的让步 找到双方 都大致可以接受的价格平衡点 尽快完成土地的确权 5. 确权真义无法回避 确权就是要把使用权 收益权和转让权清楚地落实到人 确权的 努力 越是接近这个标准 就越是成功 越是偏离这个标准 就越是 失败 遗憾的是 许多旨在推动确权的政策 其实质都是在回避这个 确权标准 结果是土地权属越来越弱 管制条文越来越繁 交易费用 越确越高 产权包含三个因素 1 使用权 即对一件特定商品的物理条件 和用途作出决策的权利 2 收益权 即支配使用权所带来的收入的 权利 以及 3 转让权 即转让或出租使用权的权利 这里的 转让权 是产权的关键 因为它是人们掌控和处置未来 收入流的方式 若产权所有人只拥有使用权和收益处置权却没有转让 权 那么产权所有人对其拥有的资产实际上就只能是暂时拥有 而不 是长期拥有 他在时间维度上的支配能力就很弱 就不可能充分考虑 资源长久的效益 资源的配置就难以达到本来可以达到的优化程度 所谓 确权 就是要将上述 三权 明确地落实到人 在确权 过程中 被确定的权利内容离这个标准越近 产权就被界定得越明确 产权在流转过程中将产生的交易费用就越低 产权换手次数就可能越 高 而由产权控制的资源 就越有可能被推到更高价值的用途上去 反之 被确定的产权若离这个标准越远 那么产权的界定实际上就仍 然处于模糊状态 它在流转过程中产生的问题和阻力就越大 资源就 不容易转到较高价值的用途上去 任何确权 都不应该回避这 三项 要求 不满足 三项要求 的确权 不可能是清楚明晰 非拖泥带 水的确权 见专题报告七 政策工具 确权 通读深圳市政府 关于宝安 龙岗两区城市化的实施办 法 关于违法建筑的处理决定及其实施办法 试行 我们会发现深圳市政府将 宪法 和 土地管理法实施条例 的相关规定当作了一条比征地更便捷的获取农村土地使用权的途 径 甚至宣称由于缺乏相应规定 城市化转地的补偿只须参考土地原价值 这里必须指出 宪法和相关规定没有赋予深圳市政府这一权力 深圳市政府要想同时获得农村土地的所有权 和使用权 在现行法律框架内 途径只有一条 这就是征地 4 54

111 深圳 乃至全国 围绕土地确权和流转所产生的大量的历史遗留 问题 实际上都是在每个确权过程中 相关的主事人员抱有不切实际 的侥幸心理 以为可以在回避上述 三项要求 的情况下完成确权而 造成的 事实上 5确权 三项要求 是无法回避的 必须放弃侥幸 心理 不再回避问题 直面明确土地的权属 做到一块土地到哪里都 只有一种表述 再也没有红本绿本之别 6土地产权能够明确落到不 以时间和情况为改变的个人 而非会随着时间和情况发生改变的集体 和家庭之上 6. 需求推动确权 需求决定价格 私有产权的确定 保护 行使和让渡 均要耗费大量努力和资源 在没有必要时 人们并不需要形成产权 私有产权并非自古有之 而 是随着人们对相对价格变化作出反应 对稀缺资源进行争夺 对生产 链条进行延伸等过程 逐步形成和强化的 7 在 17 世纪末 美国的东北部土地 经历了从 部落所有制 变 成 家庭所有制 的过程 其原因就是北美到欧洲的动物皮毛贸易日 趋频繁 凸显了部落所有制这种集体所有制内 过度放牧 所导致的 成本 家庭所有制的兴起 顺应了变化 降低了 过度放牧 的成本 深圳乃至全国的土地确权需求 同样也是随着土地的相对价格的 变动而促成的 没有经济政策的牵动 没有工商服务业的带动 土地 与其他资源 包括其他地区的土地 之间的相对价格就不会发生变动 原土地使用者和政府就都不会产生确权的积极性 既然如此 那么征地转地的补偿 或征收确权税的标准 理论上 就不可能是固定不变和处处一致的 与其追求实际补偿标准的一致 不如追求计算补偿标准的原则一致 各地的具体经济和地理条件 过 去 现在 将来都不可能一致 如果要求各地的土改标准都达到完全 一致才开始行动 而不是找个缺口做试验 走通一段是一段的话 那 么土地改革就只会寸步难行 典型例子包括 一块土地各自表述 红本绿本之别 集体与家庭之间以 血战到底 为名 的产权责权关系 等 5 见 政策工具 确权 中对 红本绿本 的讨论 6 7 Harold Demsetz, 2002, Toward a theory of property rights II. 55

112 有 一 种 常 见 的 看 法 认 为, 政 府 拍 卖 土 地 或 城 市 更 新 项 目 等 做 法, 由 于 推 高 了 土 地 的 价 格, 增 加 来 住 房 建 设 的 成 本, 从 而 推 高 来 房 价 这 种 看 法 刚 好 颠 倒 了 土 地 价 格 和 住 房 价 格 之 间 的 因 果 关 系 从 经 济 学 上 看, 是 价 格 决 定 成 本, 而 不 是 成 本 决 定 价 格 价 格 是 由 对 最 终 成 品 的 供 求 决 定 的, 决 定 了 以 后, 再 倒 过 来 决 定 生 产 原 料 的 价 格 房 价 是 完 全 由 供 求 决 定 的, 房 价 被 供 求 决 定 后, 才 倒 过 来 决 定 土 地 的 拍 卖 价 格 和 开 发 商 的 利 润 即 使 土 地 免 费, 房 价 也 不 改 变 有 人 以 为, 假 如 政 府 把 土 地 免 费 送 出 来, 房 价 就 会 下 降 不 对 不 管 是 谁, 不 管 通 过 什 么 方 式, 得 到 了 政 府 免 费 送 出 的 土 地, 他 也 会 转 身 按 照 市 价 卖 出, 能 卖 多 高 就 卖 多 高, 而 不 会 免 费 或 低 价 转 让 政 府 把 地 免 费 送 出, 只 是 让 第 一 手 得 到 土 地 的 人 ( 不 论 他 们 是 因 为 抽 奖 得 到 还 是 凭 关 系 得 到 ), 分 得 了 本 来 归 入 国 库 的 卖 地 收 入, 而 最 终 住 房 者 不 会 得 益 也 就 是 说, 农 地 的 价 格 是 被 市 场 对 住 房 的 供 给 和 需 求 所 决 定 的, 政 府 合 理 地 提 高 给 予 农 地 的 征 用 补 偿, 只 是 顺 应 来 价 格 规 律, 只 是 减 少 来 非 货 币 的 隐 形 的 征 地 或 转 地 的 成 本, 不 仅 不 会 额 外 地 推 高 住 房 价 格, 还 能 减 少 腐 败 和 官 民 抵 触 等 不 必 要 的 交 易 费 用, 促 进 土 地 和 住 房 的 市 场 化 进 程 7. 拖 泥 带 水 的 确 权, 将 阻 碍 资 源 流 转 和 公 民 迁 徙 社 会 化 大 生 产 和 大 分 工 也 促 进 了 私 有 产 权 的 发 展 随 着 运 输 成 本 和 交 易 成 本 的 下 降, 生 产 过 程 中 的 分 工 越 来 越 细, 各 环 节 所 经 过 的 人 手 越 来 越 多 时 间 越 来 越 长 空 间 越 来 越 广, 这 就 要 求 产 权 的 界 定 和 行 使, 要 变 得 更 清 晰 细 致 和 灵 活 恰 恰 是 由 于 这 个 原 因, 我 们 看 到 在 世 界 上 大 部 分 地 区, 私 有 产 权 的 比 例 逐 步 超 过 了 公 有 产 权 的 比 例, 使 19 世 纪 中 叶 以 来 全 球 的 经 济 人 口 和 健 康, 均 呈 指 数 式 的 增 长 与 此 对 照, 我 国 目 前 的 土 地 使 用 权 的 确 立, 仍 然 与 村 集 体 身 份 户 籍 等 因 素 有 着 密 不 可 分 的 关 系, 由 于 一 个 集 体 要 达 成 一 致 意 见 的 成 本 极 高, 所 以 这 种 以 集 体 为 单 位 的 产 权 的 流 转, 就 会 遇 到 极 高 的 甚 至 是 令 人 望 而 止 步 的 交 易 成 本, 对 资 源 的 有 效 配 置, 形 成 了 天 然 的 障 碍 56

113 更 重 要 的 是, 这 种 集 体 所 有 制 形 式, 也 阻 碍 了 农 民 向 城 市 居 民 的 转 变, 阻 碍 了 农 民 的 迁 徙 和 就 业, 简 单 地 说, 它 把 农 民 绑 在 了 原 有 土 地 上, 剥 夺 了 他 们 本 来 可 以 享 受 的 自 由 中 国 的 现 代 化, 必 须 逾 越 这 个 障 碍 ; 而 要 逾 越 这 个 障 碍, 就 必 须 将 使 用 权 收 益 权 和 转 让 权, 干 净 清 楚 划 一 地 落 实 到 个 人 8. 拖 泥 带 水 的 确 权, 会 引 致 低 效 的 违 建 一 项 资 源 的 产 权, 会 引 起 需 求 者 的 争 夺 尽 管 争 夺 本 身 会 引 发 成 本, 但 只 要 争 夺 的 成 本 低 于 资 源 的 预 期 价 值, 争 夺 就 会 继 续 下 去, 直 到 争 夺 的 成 本 超 过 资 源 的 预 期 价 值 为 止 换 言 之, 对 一 项 资 源 的 争 夺 本 身, 会 耗 费 其 他 的 资 源, 从 而 降 低 了 那 项 资 源 所 带 来 的 净 收 益 在 经 济 学 中, 这 种 耗 费 称 为 租 值 耗 散 美 国 的 西 部 大 开 发, 尤 其 是 宅 地 法 (Homestead Act) 8 的 实 施, 给 经 济 学 者 研 究 土 地 产 权 的 争 夺 建 立 和 保 护 提 供 了 一 个 优 良 的 范 本 宅 地 法 是 在 1862 年 5 月 20 日 由 林 肯 总 统 签 署 的 联 邦 法 案 它 无 偿 赠 与 申 请 人 位 于 密 西 西 比 河 以 西 的 160 英 亩 国 有 土 地 的 所 有 权 申 请 过 程 分 三 步 : 递 交 申 请, 开 垦 土 地, 申 请 产 权 由 于 开 垦 土 地 是 获 得 所 有 权 的 必 要 条 件, 所 以 人 们 就 争 相 开 垦 土 地, 而 不 管 那 块 土 地 是 否 值 得 那 么 快 开 垦, 而 这 一 过 程 就 引 发 了 租 值 耗 散 经 济 学 家 安 德 森 (Terry Anderson) 和 希 尔 (Peter Hill) 比 较 了 三 种 争 取 土 地 所 有 权 的 竞 争 方 式, 一 是 依 据 宅 地 法 的 要 求 对 土 地 进 行 开 垦, 二 是 通 过 先 占 (squatting) 既 成 事 实 地 获 取, 三 是 以 投 机 为 目 的 以 购 买 为 手 段 获 得 9 两 位 学 者 的 结 论 是, 前 两 者 所 产 生 的 租 值 耗 散, 并 不 比 投 机 者 以 钞 票 的 方 式 进 行 竞 争 所 产 生 的 资 源 耗 散 更 低 继 两 位 学 者 的 研 究 以 后, 其 他 学 者 通 过 不 同 的 案 例 得 出 相 似 的 结 论 10 这 些 因 争 夺 所 有 权 而 导 致 的 租 值 耗 散 的 概 念, 给 我 们 提 供 了 独 8 Homestead Act: A homestead act was one of three United States federal laws that gave an applicant ownership at no cost of farmland called a "homestead" typically 160 acres of undeveloped federal land west of the Mississippi River. (Wiki: 9 Terry Anderson & Peter Hill, 1990, The Race of Property Rights, JLE 10 Alston, Lee J., Gary. D. Libecap, and Bernardo Mueller. 1999a. A Model of Rural Conflict: Violence and Land Reform Policy in Brazil. Environment and Development Economics 4:

114 特而有力的视角 使我们得以对诸多 土地维权活动 的经济效率作 出评判 有三点经验是值得重视的 1 含糊的产权界定 或乏力的产权 保护 必然会引发一连串的夺权和维权活动 而这些活动都是有成本 的 因此都会减少土地本身所能带来的净价值 产生所谓的 租值耗 散 2 只要产权界定得不够清楚 人们就会求助于各种貌似低效 的生产或维权方式 来尽量攫取和保护那些得不到充分保护的经济收 益 这些活动包括修筑防护栏 修筑过大过多的地面覆盖物 种植短 期收获而非长期收获的庄稼 限制投资规模 过早进行土地开发等等 3 在 先占先得 或 先开发先得 的竞争规则下产生的竞相开 发的活动 会造成资源的无谓损失 而投机者以金钱的方式获得完整 的产权 然后搁置开发 等到时机成熟时才破土动工 则可能是减少 租值耗散的合理行为 由此看来 深圳的大量违法建筑 是约束条件下的次优结果 不 可否认 深圳的违法建筑面积 占全市总建筑面积的一半 这些建筑 对承载急速增长的城市人口 做出了不可低估的贡献 然而 如果不 是为了抢夺地权 这些建筑就有可能不是这时候建 或不是这么建 或不是建成这个样子 换言之 如果土地产权能够尽早确立 并得到 充分保护 那么土地资源就能得到更好地利用 9. 建筑之所以被视为非法 主因在于政府的治理和理念 违法建筑之所以违法11其成因可能是 1 土地权属不清 2 报建的手续不全 3 违反相关政策管制 4 违反规划设计标准 5 授予产权的政府部门的权威不足 6 趁机利用 征地补偿 政策 或 7 为了抢夺或保有土地产权而进行的 种地保房 行为 等 这些成因均与政府对土地的治理或理念有密切的关系 政府的治 理或理念有所不同 这些建筑的合法状态就会随之发生转变 当深圳 有一半的建筑 都被现有的政策标准视作非法时 我们不能只顾努力 根据 1993 年出台的 深圳市宝安 龙岗区规划 国土管理暂行办法 违法建筑 被定义 为 未经批准 擅自改变土地用途的 由派出机构责令改正 拒不改正的 限期拆除或者没 收违法建筑物 构筑物或者其他设施 11 58

115 去 查 禁 违 法 的 行 为, 而 应 该 重 新 审 视 现 有 的 政 策 标 准, 反 问 这 样 的 治 理 和 理 念 本 身 有 没 有 问 题, 它 们 究 竟 引 致 了 多 大 的 社 会 成 本, 它 们 是 否 顺 应 了 经 济 发 展 的 基 本 规 律, 而 对 它 们 作 出 修 改, 又 会 造 成 何 种 经 济 后 果 事 实 上, 土 地 权 属 不 清, 往 往 就 是 政 府 尚 未 甚 至 不 愿 把 产 权 界 定 到 位 和 界 定 清 楚 的 结 果 ; 报 建 手 续 不 全, 往 往 就 是 相 关 的 政 策 管 制 过 于 繁 复 的 结 果 ; 违 反 规 划 设 计 标 准, 往 往 就 是 规 划 设 计 没 有 跟 上 市 场 需 求 的 结 果 ; 产 权 的 确 认 证 明 缺 乏 法 律 效 力, 往 往 就 是 政 府 部 门 内 部 发 生 权 限 冲 突 乃 至 政 府 的 管 制 权 力 进 退 失 据 的 结 果 ; 种 房 保 地, 往 往 就 是 法 律 体 系 保 护 产 权 不 利 的 结 果 ; 违 建 高 潮, 往 往 就 是 征 地 补 偿 的 标 准 设 定 得 不 够 科 学 存 在 较 大 漏 洞 的 结 果 我 们 要 认 识 到, 只 要 经 济 政 策 与 经 济 规 律 相 左, 乃 至 造 成 经 济 损 失, 那 么 人 们 就 必 定 会 产 生 强 大 的 动 机, 以 这 样 或 那 样 的 方 式 来 绕 过 那 些 经 济 政 策, 从 而 减 少 机 会 成 本, 攫 取 潜 在 收 益 对 于 市 场 经 济 活 动, 政 府 享 有 张 贴 合 法 或 非 法 标 签 的 自 由, 但 没 有 改 变 这 些 经 济 活 动 的 相 对 成 本 的 自 由, 而 只 有 以 顺 应 经 济 规 律 的 方 式 来 制 定 经 济 政 策, 来 张 贴 合 法 或 非 法 的 标 签, 才 可 能 顺 利 地 实 施 这 些 经 济 政 策, 才 可 能 把 非 法 活 动 的 规 模 控 制 在 合 理 的 范 围 之 内 10. 净 地 归 公 政 策, 会 遏 制 投 资 热 情 净 地 归 公 论 最 早 见 于 斯 密 (Adam Smith) 的 国 富 论, 至 19 世 纪 中 叶, 这 一 思 想 又 得 到 乔 治 (Henry George) 细 致 演 绎 和 极 力 推 广, 其 后 不 断 得 到 更 多 经 济 学 者 认 可, 该 思 想 还 被 一 些 国 家 和 地 区 政 府 所 采 纳 净 地 归 公 论 认 为, 针 对 任 何 商 品 或 商 业 活 动 的 征 税, 都 会 打 击 提 供 该 商 品 或 从 事 该 商 业 活 动 的 积 极 性, 从 而 对 经 济 发 展 带 来 扭 曲 与 此 对 照, 土 地 是 自 然 之 赐, 它 既 不 增 加 也 不 减 少 于 是, 一 些 学 者 便 认 为, 针 对 土 地 的 净 值 ( 即 扣 除 土 地 上 盖 所 有 物 业 价 值 后 剩 下 的 土 地 净 值 ) 而 征 收 的 税 赋, 既 不 会 抑 制 土 地 的 供 给 总 量 也 不 会 影 响 土 地 之 上 的 物 业 建 设 或 商 业 活 动 59

116 从 这 个 角 度 看, 对 净 地 价 值 的 征 税, 是 一 种 理 想 的 税 收 不 少 学 者 认 为, 政 府 应 该 用 这 种 税 取 代 所 有 其 他 的 税 种, 并 将 税 率 提 到 很 高, 以 致 把 这 种 税 当 作 财 政 收 入 的 唯 一 来 源, 用 以 支 持 政 府 的 各 项 活 动 其 后 果, 就 是 政 府 就 成 了 土 地 的 实 际 大 股 东 这 一 推 理, 后 来 就 成 了 政 府 征 收 土 地 增 值 税 或 政 府 直 接 宣 称 土 地 收 归 国 有 的 理 论 依 据 然 而, 世 界 上 并 不 存 在 无 需 考 虑 上 盖 物 业 的 净 地 价 值 任 何 一 块 具 体 土 地 的 价 值, 首 先 都 与 其 位 置 有 关, 而 位 置 之 所 以 有 价 值, 也 就 取 决 于 该 位 置 的 生 产 力 程 度 事 实 上, 与 其 说 土 地 有 其 天 然 的 价 值, 不 如 说 所 有 土 地 的 价 值, 都 是 被 其 后 天 的 人 为 产 生 的 因 素 所 决 定 的 例 如, 迪 斯 尼 乐 园 建 成 后, 其 周 边 的 大 量 空 地 也 随 即 增 值 正 因 如 此, 迪 斯 尼 公 司 早 在 规 划 之 时, 就 购 买 了 乐 园 周 边 的 大 量 土 地, 为 将 来 攫 取 和 保 有 这 些 土 地 的 增 值 做 准 备 如 果 政 府 把 这 些 空 地 的 潜 在 价 值, 视 作 天 然 之 赐 而 予 以 没 收 或 大 部 分 没 收, 而 不 是 视 作 后 天 开 发 的 成 果 予 以 保 护, 那 么 乐 园 本 身 的 建 造, 可 能 就 是 利 润 不 足 甚 至 得 不 偿 失 的, 那 么 乐 园 就 可 能 永 远 造 不 起 来 与 任 何 一 种 资 源 一 样, 土 地 固 然 是 天 然 之 赐, 但 同 时 也 凝 聚 了 大 量 人 为 的 因 素, 包 括 远 见 幸 运 二 次 开 发 经 济 政 策 以 及 周 边 投 资 等 等 正 是 这 些 人 为 因 素, 构 成 了 土 地 的 未 来 收 入 预 期, 从 而 产 生 了 土 地 的 现 值 因 此, 把 土 地 纯 粹 视 作 自 然 之 赐, 从 而 纳 入 或 大 部 分 纳 入 政 府 的 控 制, 对 土 地 增 值 并 无 好 处 这 里 的 要 点 是 : 土 地 是 一 种 经 济 资 源, 它 具 有 的 价 值, 并 非 与 生 俱 来, 而 是 由 一 系 列 人 为 因 素 决 定 的, 这 些 因 素 固 然 包 括 : 它 的 操 控 权 落 在 谁 的 手 里 它 通 过 何 种 方 式 经 营 市 场 最 终 是 否 认 可 这 种 经 营 方 式 等 等 11. 正 确 区 分 房 地 价 格 上 涨 的 正 负 因 素 任 何 地 区 的 房 价 上 涨, 都 有 其 正 负 两 方 面 的 原 因 负 面 原 因, 就 是 供 应 跟 不 上, 包 括 土 地 建 筑 面 积 空 置 房 流 转 等 环 节 上 的 障 碍 要 消 除 负 面 原 因, 就 要 增 加 土 地 供 应 适 当 放 宽 容 积 率 的 限 制 以 及 放 开 市 场 管 制, 让 房 价 和 租 金 充 分 反 映 住 房 的 价 值, 从 而 刺 激 建 设 转 让 出 租 等 合 理 重 配 资 源 的 经 济 活 动 正 面 原 因, 是 城 市 增 值 了 与 任 何 商 品 的 价 格 一 样, 房 价 是 果 不 是 因, 是 各 种 经 济 力 量 博 弈 和 互 动 后 的 终 点, 而 不 是 起 点 一 个 城 市 60

117 的 房 价 涨 了, 可 以 是 由 于 这 地 方 值 钱 了, 是 这 地 方 生 产 力 提 高 了 人 们 从 四 面 八 方 涌 到 这 里 来, 是 因 为 他 们 在 这 里 比 在 原 地 能 创 造 更 高 的 价 值 只 有 这 么 看, 才 能 理 解 为 什 么 虽 然 房 价 涨 了, 人 们 的 生 活 负 担 增 加 了, 但 留 下 来 的 人 却 越 来 越 多 了 一 些 楼 市 专 家, 利 用 城 市 常 住 居 民 的 收 入 水 平, 来 推 断 这 个 城 市 房 价 的 高 低 和 泡 沫 程 度, 是 曲 解 了 房 价 上 涨 的 正 面 原 因 与 纽 约 伦 敦 上 海 和 香 港 等 国 际 城 市 一 样, 到 北 京 上 海 广 州 深 圳 等 地 争 夺 房 产 的 人 群 多 了 一 种, 那 就 是 外 来 的 买 家 简 单 从 本 地 居 民 的 收 入 水 平 来 推 测 大 城 市 的 房 地 产 泡 沫, 出 错 的 机 会 相 当 大 在 房 地 产 价 格 上 升 过 程 中, 居 民 享 受 了 好 处 这 些 好 处, 首 先 表 现 为 增 加 收 入, 包 括 受 雇 者 的 加 薪 和 生 意 人 的 盈 利 ; 其 次 是 物 业 升 值 城 市 居 民 有 两 个 途 径 改 善 生 活 : 一 是 充 分 利 用 增 值 了 的 城 市 的 设 施 环 境 和 政 策, 包 括 在 这 里 找 到 更 好 的 工 作 认 识 更 多 有 意 思 的 人 把 握 更 多 机 会 享 受 更 周 到 的 劳 力 服 务 和 更 先 进 的 城 市 设 施 ; 二 是 转 让 物 业, 出 租 或 出 售, 直 接 增 加 货 币 财 富 用 行 政 命 令 来 打 压 楼 价, 是 错 误 的 做 法 假 如 政 府 限 制 房 地 产 商 的 利 润, 楼 房 的 供 应 速 度 就 会 放 缓 ; 假 如 政 府 惩 罚 转 手 牟 利 的 炒 家, 房 屋 的 实 际 空 置 率 就 会 上 升 ; 如 果 政 府 设 定 房 租 的 上 限, 那 些 已 经 入 住 的 租 客 固 然 捞 到 好 处, 但 对 于 后 来 的 人, 则 会 有 价 无 市, 房 屋 将 更 加 短 缺 二 战 刚 结 束 后 的 纽 约, 就 是 这 样 一 个 典 型 的 反 面 教 材 只 有 采 取 增 加 土 地 供 应 增 加 合 法 房 地 产 比 例 增 加 建 筑 容 积 率 等 促 进 供 给 的 政 策, 增 加 各 种 意 义 上 的 土 地 供 应, 让 更 多 合 法 外 的 土 地 进 入 合 法 的 范 围, 从 而 参 与 流 转 和 利 用, 才 是 改 善 居 住 和 生 产 用 地 条 件 的 根 本 之 道 12. 征 地 还 是 征 税 我 国 各 级 政 府 的 土 地 治 理 理 念, 是 惟 有 国 有 化 才 可 市 场 化, 即 必 须 先 由 政 府 征 用 土 地, 才 能 转 让 给 市 场 流 转 实 践 上, 政 府 通 过 征 地 或 转 地, 免 费 或 低 价 从 农 民 手 上 获 得 大 片 土 地, 然 后 又 以 高 价 出 让, 做 非 公 共 用 途 的 建 设 从 经 济 上 看, 这 种 做 法 会 产 生 重 大 的 效 率 损 失 政 府 用 远 低 于 市 61

118 场 价 格 的 代 价, 征 用 一 片 空 地, 用 来 招 商 引 资, 到 底 划 算 不 划 算? 争 论 不 会 有 结 果, 因 为 没 有 标 准 与 此 对 照, 假 如 政 府 动 用 财 政 收 入, 以 市 场 价 格 在 市 场 上 购 买 一 块 空 地, 用 来 招 商 引 资, 到 底 划 算 不 划 算? 这 种 争 论 则 很 容 易 达 成 共 识, 因 为 可 以 在 商 言 商 算 一 笔 明 白 帐 先 国 有 后 市 场 做 法 的 问 题, 就 在 于 账 目 不 清 所 包 含 的 隐 形 成 本 从 政 治 上 看, 这 种 做 法 也 难 以 长 久 维 持 下 去 任 何 交 易 都 应 该 以 双 方 自 愿 为 基 础 随 着 农 民 或 居 民 对 土 地 相 对 价 格 变 动 变 得 日 益 敏 感, 他 们 已 经 不 愿 意 坐 视 土 地 发 展 机 会 尽 归 政 府, 也 不 可 能 放 弃 索 取 最 高 预 期 对 价 的 权 利 继 续 以 低 于 市 场 水 平 的 价 格 来 强 征 土 地, 迟 早 要 在 政 治 上 付 出 相 应 的 代 价 事 实 上, 若 非 涉 及 纯 粹 的 公 共 用 途, 那 就 应 该 让 农 民 和 开 发 商 自 己 协 商 自 己 立 约 自 己 交 割, 而 政 府 只 是 作 个 旁 证, 或 收 取 合 理 的 交 易 税, 或 收 取 开 发 成 功 后 产 生 的 商 业 增 值 税 若 真 的 属 于 严 格 的 公 共 用 途, 政 府 也 应 该 给 予 充 分 的 补 偿! 有 人 问, 政 府 若 不 通 过 征 地 的 方 式 整 理 出 大 片 空 地, 又 怎 能 提 高 招 商 引 资 的 吸 引 力, 或 从 事 重 大 项 目 的 开 发? 答 案 是 : 政 府 要 地, 与 私 人 企 业 要 地 一 样, 应 该 到 土 地 市 场 上 购 买 这 是 说, 即 使 认 同 政 府 有 征 用 (taking) 的 权 力, 也 应 该 从 征 地 这 种 实 物 税, 向 征 税 这 种 货 币 税 过 渡, 而 这 是 现 代 化 政 府 的 标 志 历 史 上, 形 形 色 色 的 政 府, 都 有 过 各 种 征 收 实 物 税 的 尝 试 这 些 实 物, 包 括 粮 食 牲 口 布 匹, 土 地 劳 动 力 义 务 兵 制 度, 也 是 一 种 实 物 税, 其 中 的 实 物 就 是 人 力 政 府 征 收 实 物 税 的 实 施 成 本 高, 因 为 人 们 会 刻 意 保 留 良 品 而 上 缴 次 品, 而 政 府 的 监 督 缴 纳 行 为 和 考 察 实 物 质 量 的 成 本, 就 会 扶 摇 直 上 更 文 明 和 更 有 效 的 做 法, 是 改 实 物 税 为 货 币 税 政 府 改 为 征 收 货 币 税, 其 征 用 的 权 力 并 未 被 否 定, 它 只 是 改 变 了 征 用 的 方 式 要 知 道, 货 币 是 最 容 易 甄 别 其 价 值 的 物 品, 一 元 就 是 一 元 政 府 不 仅 无 需 担 心 纳 税 人 缴 来 的 货 币 税 掺 假, 而 且 能 够 凭 着 货 币 收 入, 在 自 由 市 场 上 购 买 官 员 们 想 要 购 买 的 物 品 今 天 政 府 所 用 的 办 公 楼 办 公 桌 汽 车 宴 席, 都 是 用 征 来 的 货 币 税 购 买 的 诸 位 不 妨 设 想, 要 是 这 些 物 品, 都 改 用 实 物 税 的 方 式 征 取, 那 将 会 出 现 何 种 混 乱 62

119 局面 我们应该重新思考政府的生财之道 各级政府应该弃 实物税 而选 货币税 从依靠 土地征转 转向依靠 货币税收 来支撑 财政开销 至于税率 当然是越低越好 而真要做到低税率 就还得 看我们在紧缩政府支出的问题上 取得多大的成功 结语 深圳乃至全国土地改革遇到的困境与一个事实有密切关系 那就 是政府的土地政策 几乎处处与基本经济规律对着干 (一) 经济规律决定了 人们总有百折不挠的动机 设法将土地 推向价值较高的用途 可我国长期维持的 城市国有土地 和 农村 集体土地 的二元结构政策12 却誓要阻断农村集体土地的用途流动 (二) 经济规律决定了 随着城市化的高度发展 土地产权中的 使用权 收益分配权和转让权 应该明确界定 落实到人 易于交易 可政府给农民的土地产权 从来就拖泥带水 规定繁冗 前后矛盾 进退失据 这造成了人们选择法外生存 法外交易 法外调解的后果 不仅影响了政府的管制权威 影响了政府的税赋收入 而且影响了资 源的有效的动态分配 更影响了农民的迁徙和家庭身份转变的自由 (三) 经济规律决定了 只有产权得到明确 人们才不会抢建或 违建来争夺或保护产权 可政府长期使得土地产权的界定处于灰色地 带 政府与市民的关系长期处于拉锯状态 这便是在制度上鼓励抢建 和违建 (四) 经济规律决定了土地的价值不是与生俱来 一成不变的 而是处处不同 时时更新的 是由其附着物和相关经济政策所牵动的 可政府的政策却是要追求一刀切的征地或转地的 公平的 补偿标准 殊不知越是追求这种公平 其实就是越不公平 实施的阻力也越大 (五) 经济规律决定了 价格是由供应和需求共同决定的 成交 价格取决于买卖双方对土地的看法 可政府却对单方决定的价格抱有 参见专题报告六 深圳违法建筑的是非与出路 12 63

120 侥 幸 心 理, 结 果 是 在 付 出 较 低 货 币 价 格 的 同 时, 也 不 得 不 付 出 了 法 律 维 稳 税 收 信 誉 等 代 价 ; 如 果 不 及 时 调 整, 随 着 农 民 对 土 地 估 价 的 提 高, 这 些 代 价 势 必 越 来 越 大 ( 六 ) 经 济 规 律 决 定 了, 关 于 如 何 善 用 一 块 土 地 的 知 识, 蕴 含 在 许 许 多 多 分 散 的 个 人 的 脑 海 里, 只 有 市 场 交 易 才 能 协 调 这 些 永 远 不 可 能 汇 总 的 局 部 知 识 可 政 府 往 往 不 是 努 力 去 营 造 市 场 促 进 交 易 和 保 护 执 行, 而 是 去 代 替 市 场, 充 当 交 易 当 事 人, 以 为 官 员 可 以 好 像 拥 有 私 有 产 权 的 私 人 那 样, 为 资 源 的 长 期 收 益 ( 而 非 任 内 收 益 ) 作 考 虑 这 解 释 了 私 人 开 发 商 征 地 和 用 地 的 效 率, 往 往 要 比 政 府 更 高 的 现 象 ( 七 ) 经 济 规 律 决 定 了 增 加 土 地 供 给 只 会 有 助 于 压 抑 房 价 但 政 府 和 大 众 却 颠 倒 了 地 价 上 涨 与 房 价 上 涨 之 间 的 因 果 关 系, 竟 然 为 了 防 止 土 地 拍 卖 拍 出 高 价, 叫 停 了 土 地 拍 卖 ( 八 ) 经 济 规 律 决 定 了, 征 地 这 种 实 物 税, 应 该 向 征 税 这 种 货 币 税 过 渡, 而 这 是 现 代 化 政 府 的 标 志 但 各 地 政 府 却 乐 于 继 续 征 收 实 物 税, 由 此 产 生 了 好 地 收 不 上 来, 坏 地 征 不 上 税 的 状 态 有 鉴 于 此, 建 议 政 府 有 关 部 门 认 识 并 做 到 : ( 一 ) 加 大 深 圳 土 地 供 应 : 不 仅 仅 是 新 增 的 土 地 供 应, 更 重 要 的 是, 尽 最 大 努 力 把 绝 大 多 数 人 民 的 经 济 活 动 纳 入 合 法 框 架, 将 大 量 法 外 土 地 纳 入 到 法 内, 让 它 们 参 与 交 易, 加 速 流 转 ( 二 ) 检 讨 容 积 率 的 限 制, 检 讨 对 工 业 用 地 的 过 分 慷 慨 的 扶 持 政 策, 从 而 给 予 城 市 的 空 间 集 聚 更 大 的 伸 缩 范 围 ( 三 ) 认 清 产 权 不 清 和 官 民 拉 锯 造 成 的 后 果, 包 括 管 制 繁 冗 复 杂, 产 权 交 易 费 用 越 来 越 高, 法 外 行 为 遍 地 开 花, 抢 建 违 建 屡 禁 不 止, 土 地 资 源 受 制 于 集 体 所 有 制 而 未 能 自 由 流 转 和 合 理 利 用, 土 地 权 益 主 体 不 能 自 由 地 处 置 自 己 的 财 产, 政 府 错 失 大 量 财 政 收 入 等 ( 四 ) 认 清 土 地 的 价 格 形 成 机 制, 放 弃 廉 价 征 地 的 侥 幸 心 理, 认 64

121 清 低 价 征 地 转 地 的 全 部 代 价, 以 双 方 自 愿 为 基 础 以 多 家 竞 争 为 保 证, 尽 量 按 市 场 的 原 则 来 完 成 政 府 所 要 取 得 的 政 策 目 标 ( 五 ) 一 步 到 位 地 完 成 土 地 确 权, 而 不 再 对 产 权 的 授 予, 做 过 多 过 细 的 拖 泥 带 水 的 规 制 ( 六 ) 建 立 土 地 交 易 市 场, 让 个 人 和 企 业 都 到 市 场 上 通 过 金 钱 购 买 土 地, 而 不 是 到 政 府 那 里 通 过 游 说 来 取 得 土 地 深 圳 土 地 改 革, 既 要 关 注 此 岸, 走 好 脚 下 每 一 步, 也 值 得 瞭 望 彼 岸, 以 免 越 行 越 偏 人 们 从 来 就 有 试 验 各 种 规 制 的 自 由 但 不 论 试 验 哪 种 规 制, 谁 也 没 有 逃 避 经 济 规 律 主 宰 的 自 由 人 们 所 试 验 的 种 种 规 制, 无 论 兴 衰 存 留, 实 际 都 在 服 从 普 适 的 经 济 规 律 中 国 正 在 崛 起, 而 国 内 能 成 为 国 际 大 都 市 的 候 选 城 市, 则 屈 指 可 数 ; 深 圳 能 否 再 创 辉 煌, 也 取 决 于 其 土 地 制 度 改 革, 究 竟 是 与 经 济 规 律 顺 着 干 还 是 对 着 干 65

122 专 题 报 告 五 包 容 一 切 可 以 包 容 的 积 极 因 素 深 圳 处 理 合 法 外 用 地 行 为 的 经 验 受 历 史 遗 留 问 题 的 影 响, 深 圳 市 域 范 围 内 有 一 半 以 上 的 建 筑 面 积 处 于 合 法 外 的 尴 尬 境 地 1 比 照 于 全 国 多 数 城 市 的 城 乡 二 元 土 地 所 有 制, 深 圳 的 特 点 是 在 法 律 单 一 的 国 有 土 地 上 并 存 着 合 法 利 用 与 合 法 外 利 用 两 种 模 式, 且 这 两 部 分 土 地 上 的 建 筑 面 积 在 总 量 上 不 相 伯 仲 能 不 能 找 到 消 除 深 圳 二 元 构 造 的 可 行 路 径, 特 别 是 能 不 能 将 合 法 外 行 为 转 为 合 法 内, 是 本 轮 深 圳 土 改 要 面 对 的 关 键 挑 战 2012 年 4 月 中 旬 以 及 从 6 月 25 日 至 7 月 6 日, 北 京 大 学 国 家 发 展 研 究 院 课 题 组 两 度 在 深 圳 开 展 实 地 调 查 调 查 发 现, 在 现 存 的 深 圳 二 元 构 造 中, 已 经 包 含 着 处 理 合 法 外 行 为 的 区 别 对 待 有 条 件 承 认 局 部 合 法 化 等 诸 多 积 极 因 素 特 别 是 在 市 规 划 国 土 委 的 城 市 更 新 统 建 楼 征 收 等 政 策 的 设 计 和 实 施 中, 以 及 在 深 圳 市 房 屋 租 赁 管 理 办 公 室 市 场 监 督 管 理 局 消 防 部 门 处 理 合 法 外 建 筑 的 实 际 管 理 问 题 的 实 践 中, 已 积 累 了 不 少 实 事 求 是 的 经 验 这 说 明, 在 深 圳 的 二 元 土 地 利 用 模 式 中, 除 了 彼 此 对 立 与 对 杭, 尚 有 合 作 与 融 合 我 们 相 信, 这 些 合 作 解 决 问 题 的 现 实 经 验, 对 未 来 的 政 策 设 计 和 立 法 具 有 重 要 的 启 发 意 义 本 专 题 报 告 分 为 三 个 部 分 : 个 案 及 其 积 极 因 素 ; 部 门 经 验 ; 简 要 的 评 析 一 个 案 及 其 积 极 因 素 应 对 占 建 筑 面 积 半 壁 江 山 的 合 法 外 利 用 2, 全 部 强 制 拆 除 显 1 详 见 专 题 报 告 二 辨 析 历 史 遗 留 问 题 2 根 据 2009 年 市 人 大 关 于 农 村 城 市 化 历 史 遗 留 违 法 建 筑 的 处 理 决 定 申 报 统 计 数 据, 截 止 2010 年 7 月, 原 农 村 集 体 历 史 遗 留 违 法 建 筑 共 35.7 万 栋, 违 法 建 筑 总 面 积 3.9 亿 平 方 米, 违 法 用 地 总 面 积 平 方 公 里, 分 别 占 全 市 总 建 筑 栋 数 的 57.5% 总 建 筑 面 积 7.6% 66

123 然 是 不 可 能 的 因 此, 区 别 对 待 就 成 为 政 策 取 向 的 必 然 出 发 点 以 下 是 我 们 调 查 中 看 到 的 一 些 个 案, 共 同 点 是 在 建 筑 质 量 消 防 安 全 等 标 准 上 对 合 法 外 建 筑 加 以 区 分, 然 后 设 定 合 理 的 通 道 使 那 些 符 合 标 准 的 建 筑 由 合 法 外 建 筑 转 为 合 法 建 筑 (1) 中 闽 花 园 近 年 来, 深 圳 市 政 府 面 临 的 保 障 性 住 房 供 给 压 力 非 常 大, 其 开 工 率 和 竣 工 率 难 以 满 足 市 场 需 求 与 上 级 政 府 的 考 核 要 求 2008 年 下 半 年 开 始, 深 圳 市 政 府 对 现 存 的 集 资 房 或 统 建 楼 情 况 进 行 调 研, 探 索 没 收 ( 征 收 ) 违 规 集 资 房 或 统 建 楼 作 为 保 障 性 住 房 2009 年 底, 宝 安 区 开 展 了 依 法 处 理 和 征 收 历 史 遗 留 违 法 统 建 楼 作 为 保 障 性 住 房 试 点 工 作, 选 取 了 松 岗 街 道 山 门 社 区 中 闽 花 园 等 作 为 试 点 对 象 年 初 征 收 工 作 正 式 启 动, 共 分 四 个 阶 段, 即 资 料 审 查 质 量 检 测 鉴 定 价 格 评 估 征 收 完 善 手 续 和 办 理 产 权 目 前 基 本 完 成 住 宅 小 区 的 整 改 完 善 工 作, 正 在 补 办 部 分 手 续 中 闽 花 园 占 地 多 平 方 米, 征 收 总 建 筑 面 积 多 平 方 米, 共 有 住 宅 564 套, 停 车 场 130 个 征 收 合 同 价 款 为 万 元, 征 收 单 价 为 3642 元 /m2 4 深 圳 冶 建 院 建 筑 技 术 有 限 公 司 为 中 闽 花 园 的 征 收 提 供 了 检 测 鉴 定 报 告, 我 们 所 关 心 的 建 筑 质 量 检 测 情 况 就 在 此 报 告 中 检 测 鉴 定 报 告 最 重 要 的 组 成 部 分 是 中 闽 花 园 房 屋 结 构 安 全 性 鉴 定 结 论, 该 鉴 定 结 论 对 地 基 基 础 地 下 室 楼 房 以 及 商 场 的 结 构 安 全 性 做 了 全 面 检 测, 得 出 的 结 论 是 : 中 闽 花 园 建 筑 物 地 基 基 础 和 主 体 结 构 在 结 构 体 系 和 变 形 能 力 构 件 承 载 能 力 结 构 和 构 件 抗 震 措 施 等 方 面 完 全 满 足 安 全 正 常 要 求 中 闽 花 园 建 筑 物 地 基 基 础 和 主 体 结 构 安 全 性 能 符 合 现 行 设 计 规 范 和 抗 震 规 范 要 求 结 构 安 全 性 程 度 是 一 栋 建 筑 安 全 与 否 最 重 要 的 指 标, 它 涉 及 到 材 料 强 度 构 件 或 结 构 的 刚 度 及 稳 定 性 等 建 筑 工 程 最 基 本 的 组 成 部 分 根 据 我 们 的 调 查, 近 年 来 兴 建 的 所 谓 历 史 遗 留 违 法 统 建 楼 大 多 在 3 另 外 三 个 试 点 分 别 是 沙 井 街 道 蚝 二 社 区 西 海 岸 花 园 沙 井 街 道 壆 岗 社 区 综 合 楼 石 岩 街 道 上 屋 社 区 顺 安 公 寓, 这 三 个 试 点 因 各 种 原 因 没 有 满 足 征 收 条 件 而 未 被 征 收 4 包 括 被 征 收 方 应 缴 纳 的 税 收 行 政 处 罚 质 量 检 测 等 前 期 费 用 67

124 结 构 安 全 性 上 不 存 在 太 大 问 题, 这 是 其 合 法 化 的 必 要 条 件 那 么, 是 什 么 因 素 阻 碍 这 些 统 建 楼 转 为 合 法 内 建 筑 呢? 在 我 们 对 宝 安 区 住 宅 局 建 设 局 以 及 相 关 检 测 单 位 负 责 人 的 座 谈 中 发 现, 这 项 政 府 自 上 而 下 推 动 的 征 收 工 作 为 期 将 近 三 年, 一 共 办 理 1000 多 份 手 续, 期 间 需 要 协 调 和 突 破 的 程 序 无 数 由 此 看 来, 即 便 是 政 府 机 关 想 要 促 成 一 个 原 本 被 界 定 为 违 法 的 建 筑 项 目 合 法 化, 其 所 需 要 花 费 的 人 力 财 力 和 时 间 成 本 是 惊 人 的, 更 何 况 是 普 通 居 民 或 社 区? (2) 怀 德 广 场 如 果 说 中 闽 花 园 被 政 府 征 收 为 保 障 性 住 房 是 一 个 自 上 而 下 推 动 的 合 法 化 过 程, 那 么, 怀 德 社 区 在 过 去 几 年 所 走 过 的 报 建 审 批 程 序 可 以 说 是 一 个 社 区 自 下 而 上 的 合 法 化 努 力 此 外, 怀 德 广 场 这 个 案 例 还 增 加 了 城 市 更 新 主 体 的 多 样 性, 社 区 自 主 更 新 的 探 索 值 得 我 们 关 注 怀 德 社 区 位 于 宝 安 区 福 永 街 道 中 心 城 区, 距 离 宝 安 机 场 不 到 5 公 里 怀 德 社 区 户 籍 人 口 800 多 人, 外 来 务 工 人 员 从 改 革 开 放 初 期 的 500 人 增 长 到 现 在 的 5 万 多 人 改 革 开 放 之 前 社 区 总 面 积 7 平 方 公 里, 由 于 机 场 和 高 速 公 路 修 建 107 国 道 扩 建 福 永 街 道 办 修 建 等, 占 用 了 3 平 方 公 里 社 区 现 有 总 面 积 4 平 方 公 里, 可 利 用 发 展 建 设 的 土 地 2.5 平 方 公 里 ( 其 余 部 分 位 于 生 态 控 制 线 内 ) 社 区 现 有 企 业 213 家, 规 模 以 上 企 业 有 十 来 家, 还 有 三 百 多 家 个 体 户 经 营 小 商 铺 怀 德 自 改 革 以 来 一 直 重 视 保 护 土 地 资 源, 从 来 没 有 卖 过 地 5, 曾 经 还 买 过 地 2011 年 怀 德 社 区 股 份 公 司 总 收 入 达 到 3 亿, 纯 利 润 接 近 1.5 亿, 每 股 分 红 6.5 万 元, 这 在 福 永 乃 至 整 个 深 圳 都 是 比 较 高 的 从 怀 德 社 区 的 土 地 利 用 现 状 来 看, 工 业 用 地 占 近 24.59% 道 路 广 场 占 21.9% 居 住 用 地 占 19.2% 商 业 服 务 业 设 施 用 地 占 10.09% 仓 储 用 地 占 9.23%, 这 典 型 地 体 现 了 深 圳 大 多 社 区 的 特 点, 即 工 业 仓 储 用 地 比 重 过 大 公 共 设 施 配 套 不 足 等 为 了 改 变 这 一 现 状, 怀 德 社 区 从 2005 年 就 开 始 申 请 旧 改 项 目, 但 一 直 未 获 批 复 年, 社 区 为 了 引 进 鸿 兴 印 刷 有 限 公 司 ( 一 家 香 港 上 市 公 司 ), 曾 经 卖 掉 50 亩 地 68

125 6 从 2007 年 底 开 始, 怀 德 社 区 将 手 头 拥 有 的 350 亩 征 地 返 还 地 纳 入 一 个 自 主 更 新 的 项 目 怀 德 广 场, 向 上 级 政 府 和 国 土 部 门 申 请 更 新 开 发, 该 项 目 的 申 请 过 程, 历 时 五 年, 终 于 在 今 年 获 得 批 复 怀 德 广 场 项 目 最 终 通 过 重 重 审 批, 其 根 本 原 因 在 于 历 次 征 地 返 还 用 地 能 够 覆 盖 项 目 用 地 面 积, 并 且 符 合 城 市 更 新 政 策 关 于 土 地 权 属 的 规 定 7 怀 德 广 场 项 目 总 用 地 面 积 3.1 万 平 方 米, 总 建 筑 面 积 24 万 平 方 米, 总 投 资 8 亿 元 该 项 目 建 成 后 集 商 住 酒 店 办 公 位 一 体, 成 为 深 圳 首 个 村 委 自 建 城 市 综 合 体 项 目 在 此 基 础 上, 怀 德 还 进 行 了 一 个 占 地 2.3 平 方 公 里 的 社 区 规 划, 极 大 地 改 变 了 此 前 用 地 结 构 单 一 配 套 不 足 的 特 点, 规 划 居 住 用 地 占 30.83% 商 业 服 务 业 设 施 用 地 19.99% 道 路 广 场 用 地 29.90% 仓 储 用 地 7.54% 绿 地 与 市 政 公 用 设 施 用 地 占 7.62% 根 据 怀 德 社 区 书 记 的 介 绍, 怀 德 广 场 项 目 开 发 收 入 10% 归 政 府, 公 共 配 套 用 地 可 以 达 到 38% 8 作 为 对 价, 除 了 航 空 限 高 等 硬 约 束, 政 府 要 将 包 括 地 下 部 分 地 上 部 分 建 筑 密 度 建 筑 等 级 等 所 有 可 以 实 现 市 场 条 件 下 最 大 化 收 益 的 条 件 给 足 当 然, 政 府 的 收 益 还 包 括 项 目 建 成 出 售 及 转 让 的 各 种 税 费 这 个 方 案 在 目 前 的 规 划 国 土 政 策 框 架 下 获 得 通 过 是 非 常 艰 难 的, 书 记 感 慨 道 按 我 们 的 能 力 走 合 法 程 序 报 建 规 划 建 设, 比 登 天 还 难 (3) 合 正 汇 一 城 像 怀 德 广 场 这 种 底 层 自 主 自 发 的 更 新 促 成 合 作 的 案 例 并 不 多 见, 因 为 这 要 求 社 区 具 有 一 定 的 经 济 实 力, 并 且 能 够 动 员 大 多 数 群 众 参 与 其 中 政 府 主 推 的 城 市 更 新 在 某 种 意 义 上 是 更 为 普 遍 的 合 作 形 式, 也 是 目 前 受 到 多 方 认 可 的 一 种 解 决 方 案 我 们 在 调 查 中 走 访 了 6 怀 德 社 区 的 征 地 返 还 地 包 括 两 部 分, 一 时 宝 安 机 场 修 建 时 征 用 的 返 还 地 ; 二 是 1993 年 宝 安 撤 县 建 区, 部 分 土 地 被 征 用 作 街 道 政 府 用 地 留 下 的 返 还 地 这 两 部 分 返 还 地 都 是 按 照 被 征 地 的 10% 留 下 的 7 深 圳 市 规 划 国 土 委 城 市 更 新 项 目 用 地 审 查 操 作 规 程 ( 深 规 土 号 ) 中 关 于 土 地 权 属 的 规 定 是, 城 市 更 新 必 须 满 足 五 类 用 地 要 求, 即 国 有 土 地 ( 已 出 让 和 未 出 让 ) 非 农 建 设 用 地 ( 包 括 原 特 区 内 农 村 用 地 红 线 ) 征 地 返 还 用 地 旧 屋 村 用 地 和 历 史 遗 留 问 题 处 理 用 地 8 其 中, 道 路 广 场 占 30% 市 政 公 共 设 施 用 地 1.6% 政 府 社 团 用 地 4% 绿 地 6% 69

126 一 个 城 市 更 新 的 案 例, 即 宝 安 区 西 乡 街 道 劳 动 社 区 的 合 正 汇 一 城 汇 一 城 项 目 是 由 劳 动 社 区 的 旧 厂 房 改 造 而 来, 占 地 4 万 平 方 米, 其 中 1 万 平 方 米 作 为 公 共 配 套 用 地,3 万 多 平 方 米 可 做 开 发 项 目 总 投 入 20 多 亿, 项 目 最 大 的 优 惠 是 地 价, 套 用 城 市 更 新 的 政 策 规 定, 只 需 交 纳 10% 的 地 价 股 份 公 司 与 原 村 民 在 这 一 更 新 项 目 中 的 收 益 分 为 四 个 部 分, 即 2.6 亿 现 金 3 万 平 方 米 商 业 配 套 6 千 平 方 米 下 停 车 场 以 及 可 以 较 为 便 宜 的 价 格 购 买 一 定 面 积 的 房 子 开 发 商 的 收 益 来 自 10 万 多 平 方 米 可 做 商 品 房 出 售 的 房 子, 每 平 方 米 可 卖 近 2 万 元, 另 外 还 有 4 万 多 平 方 米 的 商 业 配 套 政 府 在 这 个 项 目 中 的 收 益 是 一 座 9 公 交 站 1 万 平 方 米 公 共 配 套 用 地 5% 保 障 房 配 套 以 及 3 亿 多 税 费 收 入 10 从 目 前 的 情 形 来 看, 像 合 正 汇 一 城 这 样 的 城 市 更 新 项 目, 只 要 地 理 位 置 足 够 好, 社 会 资 本 看 到 商 机 愿 意 进 入, 实 现 合 作 的 可 能 性 还 是 非 常 高 的 但 是 由 于 城 市 更 新 的 进 入 门 槛 比 较 高, 尤 其 是 对 土 地 权 属 的 要 求 ( 即 所 谓 的 五 类 用 地 ), 程 序 相 对 较 为 复 杂, 操 作 起 来 需 要 的 时 间 比 较 长, 致 使 部 分 一 开 始 非 常 看 好 的 项 目 最 后 走 不 下 去, 甚 至 以 失 败 告 终 (4) 海 航 港 台 片 区 上 面 介 绍 的 三 个 案 例 均 来 自 宝 安 区, 龙 岗 区 的 合 作 解 案 例 主 要 体 现 在 城 市 更 新 ( 旧 改 ) 项 目 上, 海 航 港 台 片 区 便 是 其 中 的 一 个 典 型 海 航 港 台 片 区 项 目 位 于 龙 岗 区 龙 岗 街 道 南 联 社 区 11, 区 位 交 通 条 件 优 越 项 目 区 原 为 华 特 港 台 制 鞋 厂 以 及 南 联 社 区 集 体 所 办 的 装 修 市 场 ( 现 已 拆 除 ), 还 有 部 分 民 居 龙 岗 街 道 港 台 片 区 旧 改 专 项 规 划 是 龙 岗 宝 安 两 区 59 个 旧 改 项 目 之 一 根 据 改 造 规 划, 项 目 总 规 划 面 积 38.9 万 平 米, 需 拆 迁 9 根 据 深 圳 市 城 市 更 新 项 目 保 障 性 住 房 配 建 比 例 暂 行 规 定, 西 乡 街 道 属 于 三 类 地 区, 其 保 障 性 住 房 配 件 比 例 为 5% 10 这 还 不 包 括 企 业 和 业 主 需 要 交 纳 的 部 分 增 值 税 11 南 联 社 区 总 面 积 5.69 平 方 公 里, 总 人 口 11.6 万 人, 其 中 户 籍 人 口 约 3200 人, 外 来 人 口 约 万 人 社 区 下 辖 17 个 居 民 小 组 社 区 二 级 收 入 9907 万 元, 集 体 年 人 均 分 配 9000 元 70

127 用 地 面 积 23.9 万 平 米, 可 建 设 用 地 14.3 万 平 米, 总 建 筑 量 达 62.3 万 平 米, 平 均 容 积 率 为 4.35 项 目 分 四 期 开 发 一 期 为 深 圳 国 兴 城, 建 设 用 地 共 4.5 万 平 米, 规 划 总 建 筑 面 积 为 26 万 平 米, 将 建 成 功 能 齐 全 的 城 市 综 合 体 12 海 航 港 台 片 区 改 造 项 目 从 筹 划 到 目 前 已 经 六 年, 目 前 仍 处 在 施 工 中, 项 目 的 推 进 经 历 了 一 系 列 程 序 2006 年 9 月 1 日, 港 台 片 区 明 确 为 改 造 项 目 13 ;2007 年 底, 项 目 被 列 入 旧 改 计 划 14 ;2008 年 底, 宝 源 创 建 完 成 项 目 一 期 范 围 拆 迁 和 平 整 工 程, 又 将 开 发 地 块 转 给 了 新 鸿 基 之 后 项 目 停 滞 两 年, 新 鸿 基 于 2010 年 8 月 将 地 块 转 给 海 航 在 此 之 后, 项 目 分 别 获 得 深 圳 市 规 土 委 龙 岗 区 旧 改 办 深 圳 市 发 改 委 等 部 门 的 审 批 年 10 月, 项 目 拿 到 国 有 土 地 使 用 权 证, 完 成 一 系 列 报 建 手 续 年 6 月 底, 调 查 组 走 访 该 项 目 时, 正 处 在 施 工 中, 预 计 2012 年 底 或 2013 年 初 完 成 建 设 与 大 多 数 城 市 更 新 项 目 一 样, 海 航 港 台 项 目 在 开 发 建 设 中 也 遇 到 了 非 农 指 标 无 法 完 全 覆 盖 项 目 区 的 问 题 目 前, 通 过 与 南 联 社 区 股 份 公 司 进 行 指 标 交 易, 项 目 解 决 了 一 期 4.5 万 平 米 的 指 标 覆 盖 问 题 17, 其 余 三 期 还 因 为 指 标 问 题 尚 未 进 入 开 发 阶 段 据 了 解, 当 初 购 买 12 包 括 11 栋 住 宅 (929 套 共 计 万 平 米 ) 商 业 裙 楼 (6.5 万 平 米 ) 1 栋 回 迁 的 商 业 性 办 公 楼 (1.35 万 平 米 ) 120 套 (6000 平 米 ) 保 障 性 住 房 以 及 其 它 生 活 配 套 设 施, 项 目 还 包 括 一 个 独 立 占 地 3000 多 平 米 的 幼 儿 园 13 龙 岗 区 人 民 政 府 第 (124) 号 会 议 纪 要 龙 岗 区 城 中 村 改 造 领 导 小 组 2006 年 第 3 次 工 作 会 议 纪 要 中 明 确 龙 岗 南 联 片 区 改 造 扩 展 二 期 港 台 片 区 实 施, 并 确 定 深 圳 宝 源 创 建 有 限 公 司 为 开 发 单 位, 后 者 开 始 拆 迁 土 地 一 级 开 发 年 12 月 15 日, 深 圳 市 政 府 关 于 研 究 宝 城 26 区 等 城 改 项 目 改 造 范 围 及 有 关 问 题 的 会 议 纪 要 中 明 确 该 项 目 为 龙 岗 宝 安 59 个 旧 改 项 目 之 一, 进 一 步 明 确 了 旧 改 的 范 围 及 保 障 性 住 房 配 建 比 例 的 问 题 年 9 月, 项 目 通 过 改 造 专 项 规 划 审 批, 深 圳 市 规 划 和 国 土 资 源 委 员 会 龙 岗 管 理 局 关 于 龙 岗 街 道 港 台 片 区 旧 改 专 项 规 划 的 批 复 ( 深 规 土 函 [2010]1678 号 ) 中 重 新 确 定 改 造 范 围 和 改 造 量 ;2010 年 10 月 27 日, 深 圳 市 龙 岗 区 城 中 村 ( 旧 村 ) 改 造 办 公 室 在 签 署 的 龙 岗 区 龙 岗 街 道 港 台 片 区 旧 改 项 目 一 期 监 管 协 议 进 行 规 划 调 整, 提 出 项 目 一 期 建 设 范 围 内 回 迁 办 公 楼 建 筑 面 积 平 米 的 新 要 求, 同 时 将 建 筑 覆 盖 率 由 先 前 的 30% 调 整 为 45%;2011 年 2 月, 项 目 一 期 取 得 深 圳 市 发 展 和 改 革 委 员 会 深 圳 社 会 投 资 项 目 核 准 通 知 书 ( 深 发 改 核 准 [2011] 0026 号 ) 16 项 目 所 获 得 的 审 批 许 可 还 包 括 龙 岗 街 道 港 台 片 区 旧 改 专 项 规 划 批 复 改 造 实 施 主 体 确 认 书 深 圳 市 建 设 用 地 规 划 许 可 证 深 圳 市 建 设 工 程 设 计 方 案 审 批 意 见 书 中 华 人 民 共 和 国 房 地 产 开 发 企 业 资 质 证 书 年, 经 过 与 南 联 社 区 股 份 公 司 股 东 大 会 协 商, 海 航 购 买 其 4.2 万 平 方 米 的 非 农 指 标 ( 其 中 包 括 1 万 多 平 方 米 的 原 本 地 块 自 带 指 标 ), 另 外 承 诺 建 设 3000 平 方 米 的 幼 儿 园 至 此, 一 期 用 地 指 标 问 题 得 到 解 决 71

128 指 标 是 为 了 节 省 地 价 18, 相 较 于 招 拍 挂 拿 地, 指 标 交 易 的 方 式 成 本 较 低 但 由 于 目 前 龙 岗 区 非 农 指 标 所 能 覆 盖 的 面 积 只 占 全 部 历 史 遗 留 问 题 建 设 用 地 的 1/3, 指 标 交 易 仍 有 一 定 的 局 限 性 另 外, 购 买 指 标 需 要 经 过 非 常 复 杂 的 审 查 程 序 19, 并 且 需 要 与 社 区 进 行 艰 难 的 谈 判, 这 部 分 成 本 难 以 计 算 此 外, 由 于 担 心 购 买 不 到 指 标, 港 台 项 目 二 期 目 前 拆 迁 进 展 缓 慢, 开 发 商 处 于 观 望 态 势, 一 边 等 待 深 圳 用 地 政 策 的 松 动 以 及 政 府 在 规 划 上 给 予 的 优 惠 调 整, 一 边 等 待 房 地 产 市 场 的 回 暖 南 联 社 区 出 让 指 标 后 换 取 了 新 开 发 的 物 业 厂 房 与 资 金, 在 指 标 落 地 的 同 时, 集 体 原 来 的 指 标 覆 盖 土 地 变 成 了 指 标 外 用 地, 以 后 出 让 或 者 更 新 时 还 要 补 手 续, 由 此 指 标 交 易 的 行 为 也 成 为 集 体 短 期 利 益 与 长 期 利 益 的 博 弈 海 航 港 台 项 目 的 合 作 解 要 素 体 现 在 非 农 指 标 交 易 上, 但 由 于 程 序 复 杂 非 农 指 标 覆 盖 面 有 限 等 原 因, 这 一 合 作 路 径 缺 乏 足 够 的 的 可 持 续 性 因 此, 需 要 在 城 市 更 新 政 策 设 定 上 降 低 标 准, 尽 量 让 符 合 条 件 的 项 目 以 较 低 的 成 本 解 决 用 地 问 题 (5) 京 基 100 在 深 圳 所 有 的 旧 改 项 目 中, 京 基 100 是 影 响 最 大 的 一 个 这 个 项 目 从 2003 年 开 始 筹 划,2006 年 开 始 拆 迁,2007 年 底 开 工,2011 年 封 顶 项 目 涉 及 404 人,107 户 20, 拆 迁 补 偿 面 积 15 万 平 米 左 右 由 于 深 圳 市 委 市 政 府 的 深 度 介 入, 京 基 集 团 对 蔡 屋 围 独 特 地 段 及 其 未 18 深 圳 市 城 市 更 新 办 法 规 定, 拆 除 重 建 类 城 市 更 新 项 目 中 城 中 村 部 分, 建 筑 容 积 率 在 2.5 及 以 下 部 分, 不 再 补 缴 地 价 ; 建 筑 容 积 率 在 2.5 至 4.5 之 间 的 部 分, 按 照 公 告 基 准 地 价 标 准 的 20% 补 缴 地 价 ; 建 筑 容 积 率 超 过 4.5 的 部 分, 按 照 公 告 基 准 地 价 标 准 补 缴 地 价 龙 岗 街 道 该 地 段 住 宅 基 准 地 价 为 元 / 平 方 米, 商 业 基 准 地 价 为 元 / 平 方 米, 办 公 基 准 地 价 为 元 / 平 方 米 若 按 照 一 期 建 设 量 建 筑 容 积 率 必 定 超 过 4.5 按 4.5 计 算, 则 需 缴 纳 地 价 约 元 / 平 方 米 而 港 台 项 目 实 际 购 买 指 标 加 拆 迁 赔 偿 共 每 平 米 用 地 7000 元 左 右 成 本, 其 中 非 农 指 标 交 易 价 格 大 概 为 元 / 平 方 米, 低 于 更 新 办 法 的 地 价 19 据 了 解, 指 标 交 易 审 查 要 经 过 一 下 步 骤 :(1) 地 政 地 籍 科 对 所 要 交 易 的 指 标 进 行 权 属 核 查 ; (2) 指 标 调 整 后 需 要 重 新 登 记 ;(3) 街 道 征 转 地 审 查 部 门 对 交 易 的 指 标 和 落 地 的 地 块 进 行 规 划 上 的 审 核 ;(4) 用 地 科 将 指 标 数 据 更 新 入 库 ;(5) 整 备 科 协 办 相 关 手 续 20 蔡 屋 围 实 业 股 份 公 司 原 有 股 东 1229 人,400 多 户, 京 基 100 项 目 只 涉 及 其 中 一 部 分 居 民 72

129 来 增 值 的 独 特 理 解, 蔡 屋 围 原 村 民 强 烈 的 改 造 意 愿 等 要 素 集 结 在 一 起, 成 就 了 一 个 五 方 共 赢 的 结 果 21 京 基 100 项 目 占 地 4.5 万 平 方 米, 城 市 综 合 体 建 筑 面 积 56 万 平 方 米, 其 中 配 套 面 积 9000 平 方 米, 整 体 容 积 率 为 属 于 蔡 屋 围 实 业 股 份 公 司 的 物 业 将 近 20 万 平 方 米 23, 项 目 总 成 本 约 为 60 亿, 包 括 拆 迁 赔 偿 建 筑 成 本 以 及 地 价 等, 平 均 下 来 每 平 方 米 超 过 1 万 元 这 一 项 目 经 过 八 年 的 运 作 方 告 完 工, 政 府 的 支 持 是 这 一 项 目 得 以 成 功 的 重 要 保 障 2003 年 初, 罗 湖 区 组 织 完 成 蔡 屋 围 金 融 中 心 区 改 造 规 划 方 案 并 经 市 长 办 公 会 确 定 改 造 方 案 同 年 5 月 深 圳 市 政 府 专 门 成 立 深 圳 金 融 中 心 区 改 造 建 设 领 导 小 组, 负 责 协 调 项 目 运 作 的 各 种 细 节 市 委 市 政 府 在 拆 迁 工 作 原 住 民 安 置 协 调 企 业 与 居 民 谈 判 等 问 题 上 给 予 了 大 力 支 持, 在 项 目 规 划 设 计 及 建 设 过 程 中, 政 府 领 导 多 次 进 行 项 目 调 研, 组 织 召 开 工 作 会 议, 迅 速 解 决 施 工 中 出 现 的 各 种 问 题, 从 而 保 证 了 项 目 的 顺 利 推 进 政 府 的 扶 持 在 规 划 国 土 部 门 主 要 体 现 在 容 积 率 的 提 高 和 地 价 上 的 优 惠 项 目 投 入 运 营 后, 政 府 从 中 获 得 的 收 益 不 少 首 先 是 10% 的 地 价 收 入, 这 可 以 看 作 是 政 府 为 了 促 进 项 目 而 做 的 让 利 24 ; 其 次, 各 种 名 目 的 税 收 收 入, 包 括 契 税 营 业 税 等 25 另 外, 深 圳 市 在 城 市 形 象 上 也 提 升 不 少, 作 为 地 标 性 建 筑 的 第 一 高 楼 给 周 边 的 商 业 环 境 增 加 了 不 少 亮 色 京 基 集 团 在 这 个 项 目 中 获 得 了 30 多 万 平 方 米 的 物 业, 包 括 办 公 楼 酒 店 以 及 可 供 出 租 的 购 物 中 心 虽 然 目 前 在 账 面 上 还 未 盈 利, 但 凭 借 着 独 特 的 地 理 优 势 以 及 京 基 集 团 超 凡 的 商 业 运 作 能 力, 这 些 物 业 21 所 谓 五 方 包 括 政 府 京 基 集 团 蔡 屋 围 股 份 公 司 原 村 民 中 国 人 民 银 行 22 拆 迁 之 前 该 区 域 容 积 率 为 3 到 4 23 其 中 包 括 赔 偿 给 私 人 的 物 业 10.5 万 平 方 米 赔 偿 给 集 体 的 物 业 4.5 万 平 米 京 基 集 团 卖 给 蔡 屋 围 股 份 公 司 2 万 平 方 米 ( 价 格 较 低 ) KKmall 中 配 给 蔡 屋 围 股 份 公 司 1 万 平 方 米 蔡 屋 围 股 份 公 司 所 有 的 写 字 楼 与 商 业 地 产 都 返 租 给 京 基 集 团, 统 一 运 作 24 这 一 政 策 优 惠 的 力 度 较 大, 其 余 部 分 由 政 府 补 齐 25 由 于 京 基 100 城 市 综 合 体 只 出 租 不 售 卖, 因 此, 不 需 要 缴 纳 交 易 环 节 的 增 值 税, 只 需 要 在 出 租 营 业 时 缴 纳 营 业 税 73

130 在 未 来 一 段 时 间 内 的 价 值 将 逐 渐 体 现 出 来 26 蔡 屋 围 股 份 公 司 的 主 要 收 益 体 现 在 物 业 上 改 造 之 前 股 份 公 司 曾 经 投 资 3000 万 建 了 商 业 物 业, 这 部 分 京 基 集 团 予 以 等 额 的 现 金 补 偿 此 外, 股 份 公 司 以 成 本 价 4000 元 每 平 米 从 京 基 集 团 购 买 了 2 万 平 米 的 写 字 楼, 然 后 按 照 比 市 价 稍 微 低 一 些 的 价 格 返 租 给 京 基 集 团, 这 部 分 收 入 归 股 份 公 司 27 对 于 原 村 民 来 讲, 其 所 获 得 的 补 偿 水 平 非 常 高 不 管 是 否 超 过 每 户 480 平 米 的 标 准, 全 部 采 取 拆 一 赔 一 的 原 则 进 行 补 偿 这 样 下 来, 最 少 也 能 获 得 3-5 套 房 子, 最 多 则 超 过 30 套 这 些 房 子 的 租 金 远 超 过 原 有 的 房 子, 村 民 的 收 入 也 随 之 翻 番 中 国 人 民 银 行 深 圳 支 行 在 这 个 项 目 中 也 获 得 了 一 块 宝 贵 的 金 库 用 地 深 圳 支 行 的 现 金 流 占 全 国 40%, 由 于 金 库 库 容 不 够, 亟 需 新 的 地 方, 京 基 100 项 目 刚 好 满 足 这 一 需 求 二 部 门 合 作 解 经 验 在 调 研 过 程 中, 除 了 关 注 规 划 国 土 部 门 解 决 违 建 困 局 的 做 法 之 外, 我 们 特 别 注 意 到 其 他 政 府 部 门 处 理 违 建 的 方 法 和 经 验 这 些 部 门 包 括 房 屋 租 赁 管 理 办 公 室 市 场 监 督 管 理 局 消 防 大 队 建 审 科 农 村 商 业 银 行 以 及 公 安 局 等 (1) 房 屋 租 赁 管 理 办 公 室 房 屋 租 赁 管 理 办 公 室 ( 以 下 简 称 租 赁 办 ) 主 要 负 责 流 动 人 口 和 出 租 屋 综 合 管 理 房 屋 租 赁 管 理 工 作 28 根 据 深 圳 经 济 特 区 房 屋 租 赁 条 例 和 深 圳 市 出 租 屋 管 理 若 干 规 定, 租 赁 办 只 对 房 屋 租 赁 市 场 进 行 管 理, 无 权 确 定 房 屋 是 否 属 于 违 法 违 章 建 筑 2003 年 以 来, 26 据 了 解, 京 基 集 团 所 拥 有 的 20 多 万 平 方 米 的 办 公 楼 和 酒 店 商 业 价 值 超 过 200 亿,7 万 平 方 米 的 KKmall 保 守 估 计 也 能 达 到 70 亿 最 后 折 算 下 来, 京 基 集 团 所 拥 有 的 物 业 的 商 业 价 值 每 平 方 米 在 10 万 元 左 右, 未 来 的 升 值 空 间 还 很 大 27 据 了 解, 目 前 的 写 字 楼 租 金 每 月 每 平 方 米 100 元 -110 元, 住 宅 为 60 元 原 有 物 业 的 租 金 大 概 每 月 每 平 方 20 多 元 28 根 据 宝 机 编 号 文 件 精 神, 宝 安 区 出 租 屋 综 合 管 理 办 公 室 更 名 为 深 圳 市 宝 安 区 流 动 人 口 和 出 租 屋 综 合 管 理 办 公 室 深 圳 市 宝 安 区 房 屋 租 赁 管 理 办 公 室 74

131 将 原 来 的 房 屋 租 赁 许 可 制 度 调 整 为 房 屋 租 赁 登 记 ( 备 案 ) 制 度, 除 了 禁 止 出 租 的 六 种 情 形 之 外, 其 他 情 形 的 房 屋 出 租 都 属 合 法 29 根 据 宝 安 区 租 赁 办 负 责 人 介 绍, 房 租 租 赁 管 理 目 前 区 分 为 两 类, 一 类 是 有 合 法 产 权 证 明 的, 采 用 登 记 的 方 式 ; 一 类 是 无 法 提 供 合 法 产 权 证 明 的, 采 用 备 案 的 方 式 以 2012 年 5 月 底 宝 安 区 房 屋 租 赁 管 理 情 况 来 看, 房 屋 租 赁 总 面 积 万 平 方 米, 登 记 总 面 积 万 平 方 米, 仅 占 总 面 积 的 11.2% 备 案 总 面 积 则 达 万 平 方 米, 占 总 面 积 的 88.8% 单 位 出 租 房 屋 面 积 万 平 方 米, 登 记 面 积 万 平 方 米, 占 单 位 出 租 屋 面 积 14.5%; 备 案 面 积 , 占 单 位 出 租 屋 面 积 85.5% 私 人 出 租 房 屋 面 积 万 平 方 米, 登 记 面 积 万 平 方 米, 占 私 人 出 租 屋 面 积 6%, 备 案 面 积 万 平 方 米, 占 私 人 出 租 屋 面 积 94% 近 年 来 存 在 一 个 明 显 的 趋 势, 私 房 出 租 增 长 迅 速, 而 采 取 备 案 出 租 的 增 长 速 度 远 超 采 取 登 记 出 租 的 增 长 速 度 30 因 此 可 以 说, 租 赁 办 的 工 作 有 很 大 的 比 例 是 处 理 无 法 取 得 产 权 证 明 的 房 租 出 租 情 况 租 赁 办 负 责 人 指 出, 只 要 不 属 于 6 类 禁 止 出 租 的, 全 部 以 租 赁 备 案 的 形 式 纳 入 管 理 出 租 人 能 够 提 交 街 道 办 或 工 作 站 开 具 的 房 屋 利 用 权 利 证 明 场 地 使 用 证 明 租 赁 合 同 书 即 可 备 案 登 记 与 备 案 这 两 种 方 式 相 分 离, 有 效 地 解 决 了 无 法 提 供 合 法 产 权 证 明 的 房 屋 进 入 租 赁 市 场 的 管 理 问 题 当 然, 这 些 所 谓 备 案 的 违 法 建 筑 进 入 租 赁 市 场 并 不 是 毫 无 代 价 的, 相 对 于 能 够 提 供 合 法 房 产 证 29 深 圳 市 出 租 屋 管 理 若 干 规 定 第 七 条 规 定, 禁 止 业 主 或 者 管 理 人 出 租 下 列 房 屋 :( 一 ) 被 有 关 主 管 部 门 确 定 为 危 险 房 屋 不 能 使 用 的 ;( 二 ) 已 公 布 房 屋 拆 迁 公 告 限 期 拆 迁 的 ;( 三 ) 无 房 屋 权 利 证 明 或 者 市 政 府 规 定 的 其 他 权 属 证 明 材 料 的 ;( 四 ) 存 在 重 大 消 防 安 全 治 安 隐 患 的 ;( 五 ) 无 合 法 竣 工 验 收 证 明, 又 不 能 提 供 房 屋 安 全 鉴 定 报 告 的 给 你 个 商 业 出 租 屋 ; ( 六 ) 法 律 法 规 规 章 或 者 市 政 府 规 定 不 得 出 租 的 年 5 月 底 与 2011 年 同 期 相 比, 出 租 房 屋 总 面 积 增 加 了 6.58%, 但 登 记 面 积 减 少 了 29.57%, 备 案 面 积 增 加 了 13.97% 其 中, 私 房 登 记 面 积 减 少 了 2.21%, 备 案 面 积 增 加 了 53.43% 这 说 明 在 新 增 的 租 赁 房 屋 中, 超 过 半 数 是 尚 未 取 得 合 法 有 效 房 产 证 的, 而 且 都 是 私 房 过 去 已 取 得 合 法 有 效 房 产 证 的 房 屋, 超 过 三 成 因 旧 改 等 因 素 而 拆 除, 也 有 可 能 一 部 分 转 为 成 了 尚 未 取 得 合 法 有 效 的 房 产 证 的 私 人 房 屋 2012 年 5 月 底 与 2006 年 同 期 相 比,6 年 间 出 租 房 屋 总 面 积 增 加 了 %( 年 均 16.9%), 但 登 记 面 积 减 少 了 55.73%, 备 案 面 积 增 加 达 %( 年 均 44.4%) 其 中, 私 房 登 记 面 积 增 加 了 35.67%, 备 案 面 积 增 加 了 757.6%( 年 均 126.3%) 75

132 明 的 登 记 房 屋 而 言, 备 案 出 租 屋 需 要 交 纳 的 租 赁 管 理 费 约 为 3%, 高 于 登 记 出 租 屋 的 2% 此 外, 两 类 出 租 屋 所 能 获 得 的 市 场 机 会 也 不 一 样, 比 如 有 一 些 规 模 较 大 的 商 店, 工 商 等 相 关 部 门 要 求 必 须 租 用 那 些 登 记 的 出 租 屋 租 赁 办 的 上 述 做 法 值 得 我 们 思 考, 这 些 做 法 基 本 采 取 市 场 导 向, 只 要 符 合 6 类 禁 止 出 租 的 要 求, 并 且 市 场 上 有 需 求, 就 可 以 办 理 备 案 租 赁 办 在 收 取 管 理 费 和 甄 别 市 场 机 会 上 面 的 差 别 性 处 理 基 本 上 可 以 获 得 业 主 的 认 可, 我 们 走 访 的 社 区 领 导 和 居 民 也 都 表 示 理 解 除 此 之 外, 租 赁 办 还 有 两 个 方 面 的 贡 献, 一 是 不 仅 可 以 实 现 系 统 内 部 ( 宝 安 区 租 赁 办 系 统 一 共 6700 多 人 ) 自 收 自 支, 而 且 每 年 给 财 政 贡 献 几 千 万 盈 余 ; 二 是 以 屋 管 人 的 做 法 具 有 社 会 管 理 职 能 31, 可 以 为 公 安 卫 生 教 育 等 部 门 提 供 支 持 (2) 市 场 监 督 管 理 局 市 场 监 督 管 理 局 是 2009 年 深 圳 市 大 部 制 改 革 后 成 立 的 行 政 机 关 32, 其 主 要 职 责 是 维 护 市 场 秩 序 33 管 理 局 有 一 项 职 能 是 承 担 辖 区 相 关 市 场 主 体 的 登 记 注 册 和 监 督 管 理 工 作 ; 依 法 查 处 取 缔 无 照 经 营 行 为 按 照 以 往 的 规 定, 市 场 主 体 的 登 记 注 册 需 要 合 法 的 房 产 证 明 或 者 租 赁 合 同,2010 年 底 深 圳 市 政 府 出 台 的 关 于 鼓 励 社 会 投 资 促 进 经 济 发 展 方 式 转 变 的 若 干 实 施 意 见 ( 深 府 办 [2010]111 号 ) 第 十 一 条 提 出, 放 宽 企 业 住 所 或 经 营 场 所 登 记 条 件 具 体 而 言, 对 暂 无 法 提 供 有 效 房 产 证 明 文 件 的 房 屋, 可 由 各 区 人 民 政 府 ( 新 区 管 委 会 ) 街 道 办 事 处 居 委 会 社 区 工 作 站 园 区 管 委 会 ( 工 业 园 区 科 技 园 区 ) 市 场 开 办 管 理 单 位 物 业 管 理 公 司 等 机 构 部 门 和 单 位 出 具 同 意 在 该 场 所 从 事 经 营 活 动 的 场 所 使 用 证 明, 经 营 者 可 凭 该 场 所 使 用 证 明 直 接 办 理 31 据 租 赁 办 的 负 责 人 介 绍, 租 赁 办 以 屋 管 人 的 效 果 非 常 好, 宝 安 登 记 的 户 籍 人 口 48.5 万 左 右, 常 住 人 口 超 过 700 万 业 主 和 工 厂 宿 舍 里 的 工 人 不 在 租 赁 系 统 内, 系 统 管 理 的 人 口 达 到 558 万, 覆 盖 常 住 人 口 90% 以 上 年 8 月, 根 据 经 中 央 编 委 和 广 东 省 委 省 政 府 批 准 的 深 圳 市 人 民 政 府 机 构 改 革 方 案 组 建 而 成 的 行 政 机 关 其 监 管 职 责 涵 盖 了 原 工 商 行 政 管 理 质 量 技 术 监 督 知 识 产 权 ( 商 标 专 利 版 权 ) 物 价 餐 饮 监 管 ( 其 他 地 区 属 于 食 品 药 品 监 督 管 理 局 或 者 卫 生 局 的 职 能 ) 酒 类 产 品 监 管 等 部 门 职 责 33 整 合 了 原 工 商 行 政 管 理 质 量 技 术 监 督 知 识 产 权 食 品 安 全 监 管 和 价 格 监 督 检 查 等 部 门 76

133 工 商 登 记 该 证 明 仅 作 为 办 理 登 记 的 场 所 证 明 文 件, 不 作 为 房 屋 拆 迁 补 偿 的 依 据 根 据 市 场 监 督 管 理 局 宝 安 分 局 负 责 人 介 绍,2011 年 1 月 份 之 后 根 据 深 府 办 [2010]111 号 文 的 规 定, 由 社 区 工 作 站 或 居 委 会 开 具 场 地 使 用 证 明 来 办 理 营 业 执 照 的 情 况 非 常 多 2011 年 1 月 初 至 2012 年 6 月 底, 市 场 监 督 管 理 局 注 册 的 企 业 有 户, 利 用 场 地 使 用 证 明 办 照 的 企 业 有 三 万 户 左 右, 占 70%; 注 册 的 个 体 户 有 户, 利 用 场 地 使 用 证 明 办 照 的 企 业 有 三 万 六 千 户 左 右, 占 71% 深 府 办 [2010]111 号 文 出 台 之 前, 许 多 企 业 因 为 场 地 问 题 无 法 办 理 租 赁 合 同 营 业 执 照 等, 这 一 方 面 不 利 于 企 业 的 正 常 运 行 与 发 展, 另 一 方 面 也 导 致 市 场 监 管 部 门 在 管 理 过 程 中 受 到 很 大 困 扰 这 些 困 扰 来 自 两 方 面, 一 是 每 年 都 要 出 动 很 大 的 人 力 去 清 无 ( 即 清 理 无 照 商 贩 ), 压 力 很 大 ; 二 是 造 成 安 全 隐 患 和 财 政 收 入 的 流 失, 也 导 致 市 场 的 不 公 平 竞 争 与 此 相 反, 放 宽 场 地 登 记 条 件, 不 仅 减 轻 了 市 场 监 管 部 门 的 工 作 压 力, 而 且 增 加 了 财 政 收 入, 有 利 于 促 进 市 场 良 性 运 行 从 经 营 者 的 角 度 看, 这 一 做 法 提 供 了 更 多 市 场 机 会, 让 那 些 规 模 较 小 的 企 业 可 以 凭 借 较 低 的 成 本 优 势 参 与 市 场 竞 争 (3) 消 防 大 队 建 管 科 消 防 大 队 建 管 科 对 建 筑 所 进 行 的 消 防 鉴 定 的 技 术 性 比 较 高, 其 所 提 供 的 经 验 来 自 如 何 处 理 历 史 遗 留 违 法 建 筑 2003 年, 宝 安 区 消 防 大 队 为 查 处 历 史 遗 留 违 法 建 筑 大 队 而 成 立 了 一 个 遗 留 办 这 个 机 构 所 碰 到 的 最 大 难 题 就 是 如 何 运 用 现 行 的 消 防 法 广 东 省 实 施 消 防 法 的 细 则 以 及 相 关 的 专 业 技 术 规 范 ( 比 如 建 规 ) 处 理 宝 安 区 的 违 法 建 筑 通 俗 一 点 讲, 楼 已 经 建 好 了, 如 何 倒 过 去 检 查 建 筑 质 量 根 据 建 管 科 的 专 家 介 绍, 对 于 一 栋 已 经 建 好 的 建 筑 物, 消 防 鉴 定 只 能 从 验 收 角 度 入 手 其 中 存 在 五 个 方 面 的 问 题 第 一 耐 火 等 级 如 何 确 定 ; 第 二 消 防 设 施 是 否 齐 全, 比 如 喷 淋 烟 杆 消 火 栓 够 不 够, 包 括 水 量 水 压 等 指 标 ; 第 三 安 全 出 口 ; 第 四 消 防 车 通 道, 包 括 防 火 间 距 ; 第 五 装 修 材 料 遗 留 办 对 这 些 问 题 的 处 理 均 采 取 较 为 宽 77

134 松 的 方 式, 可 以 特 事 特 办, 简 化 办 事 程 序, 适 当 的 可 以 不 参 照 建 筑 工 程 消 防 建 筑 管 理 规 定 具 体 而 言, 耐 火 等 级 一 般 与 建 设 部 门 联 合 鉴 定, 建 设 能 通 过, 耐 火 等 级 就 能 通 过 消 防 设 施 安 全 出 口 消 防 车 道 防 火 间 距 等 技 术 要 求 从 旧 不 从 新 建 筑 材 料 则 交 给 专 业 机 构 检 测 除 此 之 外, 遗 留 办 还 有 一 些 处 理 经 验 值 得 注 意 一 是 改 消 防 鉴 定 验 收 制 为 备 案 制, 这 是 2008 年 消 防 法 修 订 的 直 接 运 用, 这 一 做 法 成 功 地 解 决 了 宝 安 区 1000 多 栋 历 史 遗 留 违 法 建 筑 的 消 防 鉴 定 问 题 至 今 为 止, 这 些 楼 房 没 有 发 生 过 特 大 火 宅 二 是 在 工 作 机 制 上 的 创 新, 遗 留 办 在 处 理 历 史 遗 留 违 法 建 筑 时 采 取 内 部 会 审 机 制, 碰 到 一 些 经 办 人 员 把 握 不 了 的, 就 尽 可 能 请 求 消 防 大 队 的 支 援, 综 合 判 断 有 了 判 断 以 后 形 成 判 例, 同 样 的 建 筑 物, 在 沙 井 能 过, 到 福 永 也 一 样 能 过 第 三, 将 消 防 鉴 定 与 土 地 权 属 性 质 分 开 处 理, 建 管 科 只 做 消 防, 用 地 性 质 不 管, 只 要 验 收 的 时 候 能 满 足 消 防 的 最 低 要 求, 照 样 发 证 经 过 这 一 系 列 的 宽 松 处 理 之 后, 宝 安 区 大 多 建 筑 都 通 过 了 消 防 这 一 关, 尤 其 是 工 业 厂 房, 通 过 率 比 较 高 与 此 相 反, 私 宅 通 过 率 比 较 低, 尤 其 是 那 些 高 层 贴 面 楼, 这 也 是 隐 患 最 大 的 部 分, 目 前 建 管 科 正 在 与 中 国 科 技 大 学 火 灾 科 学 实 验 室 合 作 研 究 如 何 处 理 这 类 问 题 消 防 大 队 建 管 科 的 经 验 值 得 我 们 注 意, 他 们 的 做 法 是 先 不 问 房 屋 和 土 地 的 权 属, 而 是 从 现 状 入 手, 按 照 消 防 最 基 本 的 要 求 和 标 准 处 理 问 题 另 外, 到 目 前 为 止, 没 有 数 据 显 示 违 法 建 筑 数 量 较 大 的 地 区 发 生 火 灾 的 概 率 比 那 些 违 法 建 筑 数 量 比 较 少 的 地 区 高, 这 也 从 另 一 个 侧 面 证 明 消 防 部 门 处 理 问 题 的 合 理 性 (4) 其 它 部 门 除 了 这 些 部 门 外, 在 我 们 的 调 查 过 程 中 还 听 说 公 安 局 和 深 圳 农 商 行 在 处 理 违 法 建 筑 上 也 有 一 些 经 验 深 圳 农 商 行 为 不 少 所 谓 的 违 法 建 筑 提 供 贷 款 支 持, 尤 其 是 统 建 楼 34 公 安 局 在 处 理 黑 网 吧 问 题 上 也 有 非 常 积 极 的 经 验, 以 往 网 吧 要 获 取 牌 照 有 一 个 前 置 条 件 34 据 了 解, 深 圳 农 商 行 这 一 做 法 已 经 被 叫 停 78

135 有 合 法 有 效 的 房 产 证 明, 按 此 标 准, 绝 大 部 分 网 吧 都 无 法 经 营 公 安 局 相 关 部 门 的 处 理 办 法 是, 只 要 虚 拟 空 间 合 法, 终 端 在 哪 里 不 重 要 这 就 意 味 着 网 吧 在 什 么 性 质 的 建 筑 物 里 面 营 业 不 重 要, 关 键 是 网 络 安 全 是 否 能 够 保 证 三 简 要 的 评 析 本 报 告 从 深 圳 特 有 的 土 地 二 元 架 构 合 法 用 地 与 合 法 外 用 地 并 存 出 发, 剖 析 了 目 前 处 理 合 法 外 用 地 所 包 含 的 各 种 积 极 因 素 首 先, 通 过 若 干 个 案 例 分 析 发 现, 虽 然 法 外 用 地 的 合 法 化 道 路 非 常 艰 难, 但 还 是 能 够 找 到 既 合 理 又 合 法 的 利 益 平 衡 机 制, 实 现 多 方 共 赢 此 外, 政 府 各 部 门 在 实 际 工 作 中 并 没 有 对 合 法 外 建 筑 采 取 全 面 的 围 追 堵 截, 而 是 设 置 一 定 条 件, 让 部 分 法 外 建 筑 能 够 进 入 市 场 从 某 种 程 度 上 讲, 正 是 因 为 有 这 些 做 法 包 容 了 一 切 可 以 包 容 的 积 极 因 素, 才 使 得 今 天 我 们 处 理 大 量 法 外 用 地 有 了 充 足 的 参 照 和 可 供 汲 取 的 经 验 我 们 从 违 建 的 最 新 品 种 统 建 楼 的 处 理 入 手 梳 理 合 作 解 案 例 通 过 征 收 违 规 统 建 楼 中 闽 花 园 作 为 保 障 性 住 房 的 做 法, 政 府 探 索 了 一 条 解 决 现 有 统 建 楼 出 路 的 实 践 路 径 这 一 做 法 给 我 们 的 启 发 是, 如 果 违 建 在 房 屋 质 量 和 技 术 安 全 上 能 够 经 得 起 检 验, 可 以 通 过 补 交 一 定 的 罚 金 而 使 之 走 向 合 法, 这 样 就 能 够 在 原 农 村 集 体 原 村 民 开 发 商 以 及 政 府 之 间 找 到 一 条 和 解 之 路 由 于 此 前 对 以 合 作 的 方 式 解 决 违 建 没 有 太 多 经 验, 中 闽 花 园 项 目 历 经 三 年 时 间, 期 间 所 需 程 序 极 为 繁 杂 如 果 社 区 集 体 能 够 自 发 形 成 在 合 法 土 地 上 开 发 建 设 的 意 见, 政 府 可 否 通 过 使 之 成 为 合 法? 在 我 们 的 调 查 中 发 现, 许 多 社 区 有 这 样 的 需 求, 但 没 有 办 法 得 到 很 好 的 解 决 怀 德 广 场 是 一 个 非 常 好 的 合 作 解 案 例, 这 是 深 圳 首 例 社 区 集 体 自 建 城 市 综 合 体 项 目 怀 德 广 场 项 目 从 立 项 到 奠 基 一 共 经 历 了 五 年 时 间, 各 种 审 批 程 序 极 为 复 杂, 用 怀 德 书 记 的 话 讲, 他 们 就 像 是 玻 璃 瓶 里 的 蚂 蚁, 光 明 但 没 出 路 社 区 试 图 在 合 法 的 程 序 内 进 行 自 主 建 设 的 案 例 我 们 到 目 前 为 止 79

136 只 看 到 一 例, 其 中 还 充 满 了 社 区 干 部 的 灵 活 运 作 如 何 将 合 理 的 建 设 行 为 引 导 向 合 法, 并 且 使 这 种 做 法 能 够 形 成 规 范 的 程 序? 在 政 策 工 具 的 设 定 中, 我 们 发 现 城 市 更 新 是 一 个 比 较 合 适 的 路 子, 包 括 之 前 立 项 的 旧 改 项 目 合 正 汇 一 城 海 航 港 台 片 区 以 及 京 基 100 都 是 属 于 这 一 类 城 市 更 新 项 目 目 前 遇 到 的 最 大 难 题 有 两 部 分, 一 是 由 于 项 目 周 期 太 长 而 导 致 许 多 有 实 力 有 意 愿 的 社 会 资 本 难 以 介 入, 二 是 合 法 的 非 农 指 标 难 以 覆 盖 所 需 开 发 建 设 的 范 围 经 过 深 入 调 查, 我 们 发 现 上 述 所 有 的 案 例 都 经 过 极 为 繁 杂 的 程 序 才 得 以 做 成 相 对 于 深 圳 官 方 界 定 的 违 建 数 量 来 讲, 合 作 解 的 数 量 实 在 过 于 渺 小 如 何 加 快 解 决 所 谓 违 建, 最 重 要 的 是 要 简 化 目 前 形 成 的 各 种 审 批 制 度, 将 那 些 满 足 合 理 需 求 且 技 术 和 质 量 上 经 得 起 检 验 的 建 筑 合 法 化 在 这 个 意 义 上, 其 他 政 府 部 门 处 理 违 建 的 方 法 和 经 验 特 别 值 得 借 鉴 这 些 做 法 有 一 个 共 同 特 点, 即 都 是 从 承 认 现 状 出 发, 按 照 不 伤 害 他 人 利 益 的 最 低 要 求 解 决 业 务 上 的 问 题 规 划 国 土 部 门 可 以 考 虑 学 习 创 新 这 些 部 门 的 经 验, 从 中 吸 取 解 决 违 法 建 筑 的 积 极 要 素, 让 具 有 存 在 合 理 性 的 做 法 合 法 化, 让 更 多 具 备 合 作 解 条 件 的 做 法 获 得 推 广 80

137 专 题 报 告 六 深 圳 违 法 建 筑 的 是 非 与 出 路 本 专 题 报 告 主 要 探 讨 解 决 深 圳 违 法 建 筑 问 题 的 思 路 以 及 确 权 背 后 的 逻 辑, 共 分 五 个 小 节 第 一 小 节 首 先 从 理 论 上 探 讨 市 场 和 政 府 之 间 的 关 系 以 及 政 府 在 市 场 中 的 职 责 第 二 小 节 就 深 圳 违 法 建 筑 的 是 非 功 过 展 开 讨 论 第 三 小 节 分 析 解 决 违 法 建 筑 问 题 所 面 临 的 可 能 选 择 以 及 利 弊 得 失 第 四 小 节 就 若 干 确 权 思 想 问 题 进 行 辨 析 最 后 第 五 小 节 在 土 地 制 度 演 变 的 大 背 景 下 分 析 确 权 对 深 圳 新 一 轮 土 地 改 革 的 历 史 意 义 一 市 场 和 政 府 人 类 的 经 济 活 动 由 消 费 生 产 和 交 易 组 成 在 市 场 经 济 体 系 里 面, 交 易 是 核 心 一 方 面, 只 有 参 与 交 易 的 双 方 主 体 都 能 获 益, 一 项 交 易 活 动 才 能 实 现 因 此, 从 经 济 学 的 角 度 来 看, 一 般 情 况 下, 一 项 基 于 自 由 意 愿 的 交 易 活 动 对 社 会 而 言 总 是 帕 累 托 改 进 的, 即 该 活 动 在 不 损 害 这 个 社 会 中 任 何 其 他 人 利 益 的 前 提 下 使 交 易 双 方 变 得 更 好, 从 而 最 终 带 来 社 会 总 体 福 利 的 增 进 这 也 是 自 由 市 场 的 魅 力 所 在 另 一 方 面, 从 要 素 产 品 的 交 易 来 看, 生 产 要 素 的 自 由 交 易 能 促 使 要 素 向 生 产 效 率 高 的 企 业 集 中, 从 而 实 现 最 大 的 产 出 对 于 整 体 经 济 而 言, 自 由 交 易 所 带 来 的 要 素 优 化 配 置 能 使 一 个 经 济 体, 在 同 样 的 要 素 禀 赋 条 件 下, 实 现 更 高 的 产 出 最 后, 交 易 能 促 进 专 业 化 的 分 工 18 世 纪 工 业 革 命 后 人 类 社 会 经 济 的 高 速 发 展 很 大 程 度 上 依 赖 于 专 业 化 分 工 专 业 化 分 工 极 大 的 提 高 了 每 个 劳 动 者 的 生 产 效 率, 从 而 带 来 社 会 整 体 生 产 效 率 的 激 升 对 此, 国 富 论 用 一 个 制 针 的 例 子 做 了 一 个 很 好 的 阐 述 : 如 果 他 们 各 自 独 立 工 作, 不 专 习 一 种 特 殊 业 务, 那 么 他 们 不 论 是 谁, 绝 对 不 能 一 日 制 造 二 十 枚 针, 说 不 定 一 天 连 一 枚 也 制 造 不 出 来 他 们 不 但 不 能 制 出 今 日 由 适 当 分 工 合 作 而 制 成 的 数 量 的 二 百 四 十 分 之 一, 就 连 这 数 量 的 四 千 八 百 分 之 一, 恐 怕 也 制 造 不 出 来 而 专 业 化 分 工 得 以 实 现 的 前 提 则 是 交 易 的 顺 畅 很 难 相 像 一 个 社 会 里 面, 81

138 自 己 生 产 的 产 品 不 能 去 换 回 柴 米 油 盐 的 制 针 工 人 会 专 职 于 自 己 的 工 作 一 个 经 济 体 里 面, 交 易 越 发 达, 专 业 化 分 工 就 越 细 化, 经 济 增 长 的 潜 力 就 越 大 传 统 农 业 社 会 中 男 耕 女 织, 自 给 自 用 的 乡 村 生 活 固 然 浪 漫, 但 是 缺 乏 足 够 的 交 易 活 动, 无 法 形 成 有 效 的 专 业 化 分 工, 几 千 年 以 来, 经 济 基 本 上 是 停 滞 的, 更 谈 不 上 增 长 或 者 发 展 如 前 所 述, 只 要 市 场 里 的 各 种 交 易 活 动 不 损 害 任 何 第 三 方 的 利 益, 它 们 必 定 是 多 方 共 赢 的, 政 府 亦 可 从 中 获 得 税 收 的 利 益 因 此, 作 为 一 个 致 力 于 发 展 经 济 和 改 善 民 生 的 政 府, 在 经 济 领 域 中 最 主 要 的 职 责 就 是 为 形 形 色 色 的 不 伤 害 他 人 的 交 易 活 动 提 供 便 利, 让 它 们 能 得 以 顺 畅 的 进 行 而 其 中 最 为 基 础 性 的 工 作 则 是 为 各 种 产 品 和 生 产 要 素 提 供 合 法 的 产 权 保 护 或 者 说 确 权, 确 保 一 个 合 法 交 易 的 环 境, 保 护 市 场 中 自 发 的 秩 序 东 西 只 有 是 我 的, 我 才 能 拿 去 交 易 否 则, 便 成 了 欺 诈 抢 劫 或 者 腐 败 在 一 个 社 会 里 面, 对 产 品 或 要 素 的 权 属 界 定 不 清, 顺 畅 的 交 易 便 无 从 谈 起, 随 之 而 来 的 社 会 福 利 的 改 善 和 经 济 的 长 期 增 长 也 将 是 无 本 之 木 中 国 改 革 开 放 30 年, 是 从 传 统 的 计 划 经 济 向 现 代 的 市 场 经 济 转 轨 的 一 个 过 程, 本 质 上 就 是 政 府 不 断 退 出 经 济 领 域, 同 时 承 认 并 保 护 市 场 自 发 的 各 种 交 易 活 动, 将 原 先 各 种 非 法 的 交 易 活 动 进 行 合 法 化 的 一 个 过 程 上 世 纪 80 年 代 的 家 庭 联 产 承 包 责 任 制 承 认 并 保 护 了 农 民 对 土 地 和 农 产 品 的 经 营 转 让 等 各 项 权 利, 为 农 村 市 场 的 发 展 和 乡 镇 企 业 的 兴 起 提 供 了 先 决 条 件 当 年 被 列 为 经 济 领 域 重 要 打 击 对 象 的 投 机 倒 把 和 雇 工 超 过 8 人 的 资 本 主 义 剥 削 活 动 在 今 天 早 已 成 为 中 国 庞 大 经 济 体 中 最 主 要 和 最 为 活 跃 的 经 济 活 动 就 ( 城 市 国 有 ) 土 地 市 场 而 言, 对 土 地 进 行 确 权 并 允 许 其 自 由 交 易 和 流 动 所 带 来 的 对 整 个 社 会 福 利 和 长 期 经 济 增 长 的 贡 献 也 是 无 法 估 量 的 1987 年 深 圳 的 第 一 拍, 明 确 了 城 市 国 有 土 地 的 使 用 权 是 一 项 可 交 易 可 转 让 和 可 抵 押 的 产 品, 开 启 了 我 国 城 市 化 浪 潮 的 序 幕 再 进 一 步,20 世 纪 90 年 代 末 我 国 政 府 对 城 市 国 有 房 屋 产 权 的 改 革, 尤 其 是 允 许 城 市 小 产 权 房 ( 单 位 公 房 ) 的 使 用 权 可 以 自 由 转 让, 更 是 造 就 了 庞 大 的 城 市 中 产 阶 级, 促 进 了 城 市 房 地 产 市 场 的 长 期 繁 荣 以 及 居 民 消 费 结 构 的 升 级, 帮 助 中 国 经 济 成 功 走 出 了 亚 洲 金 融 危 机 所 带 来 的 紧 缩 82

139 经 过 30 多 年 的 改 革 开 放, 中 国 经 济 的 成 就 举 世 瞩 目 但 是, 中 国 经 济 目 前 还 处 于 转 轨 的 过 程 中, 市 场 经 济 体 系 尚 未 完 全 建 立, 经 济 领 域 的 很 多 法 规 和 政 策 还 是 带 有 传 统 的 计 划 色 彩 比 如, 我 们 在 能 源, 金 融 和 土 地 等 经 济 领 域 的 各 项 管 制 政 策, 其 指 导 思 想 不 是 如 何 去 促 使 市 场 交 易 活 动 的 顺 畅 进 行, 而 是 让 市 场 自 发 的 交 易 做 不 成 但 是, 市 场 的 冲 动 却 是 挡 不 住 的 过 去 30 年 改 革 的 经 验 表 明, 政 府 不 为 ( 不 损 害 任 何 一 方 的 ) 市 场 交 易 活 动 提 供 合 法 性 的 保 护, 这 些 活 动 还 是 会 继 续 按 照 自 己 的 逻 辑 和 规 律 在 运 作 并 在 实 际 的 经 济 生 活 中 大 量 发 生, 形 成 一 个 庞 大 的 法 外 世 界, 例 如 上 世 纪 80 年 代 的 投 机 倒 把, 21 世 纪 初 关 闭 粮 食 市 场 后 的 非 法 粮 贩, 过 去 30 年 一 直 在 活 跃 的 民 间 金 融, 以 及 今 天 深 圳 天 量 的 违 法 建 筑 这 些 形 形 色 色 被 逼 到 法 外 世 界 的 经 济 活 动 在 实 际 的 运 行 过 程 中 不 得 不 面 对 由 于 法 律 缺 失 所 带 来 的 高 昂 成 本 首 先, 当 一 项 交 易 活 动 得 不 到 政 府 和 法 律 的 保 护, 人 们 对 其 未 来 的 预 期 就 会 变 得 不 确 定, 原 本 可 以 发 生 的 交 易 不 得 不 取 消, 整 个 市 场 的 交 易 效 率 低 下 再 者, 当 法 律 和 政 府 在 一 个 市 场 中 缺 失 时, 各 种 替 代 性 的 社 会 力 量 便 会 进 入, 市 场 里 容 易 滋 生 出 腐 败 和 黑 势 力 深 圳 万 丰 事 件 背 后 所 折 射 出 来 的 黑 势 力 问 题 便 是 对 此 的 一 个 很 好 解 读 最 后, 因 为 被 置 于 非 法 的 境 地, 各 项 交 易 无 法 被 纳 入 到 公 开 透 明 的 市 场 监 管 体 系 中, 交 易 的 信 息 变 得 极 不 对 称 这 一 方 面 会 造 成 交 易 效 率 的 低 下, 另 一 方 面 也 容 易 造 成 一 些 系 统 性 的 风 险, 比 如 近 两 年 各 地 不 断 发 生 的 高 利 贷 崩 盘 事 件 如 果 这 些 法 外 世 界 的 经 济 活 动 能 纳 入 到 法 内 的 世 界 里 面 来, 上 述 的 这 些 问 题 和 无 谓 的 损 失 本 可 避 免 因 此, 一 个 负 责 任 的 政 府 应 该 是 去 保 护 市 场 自 发 的 秩 序, 而 不 是 把 它 们 推 到 非 法 的 世 界 里 面 去 今 天 深 圳 有 超 过 50% 的 建 筑 在 法 外 世 界 活 动, 是 需 要 负 责 任 和 有 勇 气 的 深 圳 执 政 者 去 面 对 并 解 决 的 二 违 法 建 筑 的 是 非 功 过 深 圳 的 违 法 建 筑 从 定 义 上 来 说, 就 是 缺 少 两 证 一 书 的 房 屋, 主 要 集 中 在 原 村 民 的 私 宅 和 原 村 集 体 的 工 商 厂 房 就 原 村 民 的 宅 83

140 基 地 而 言, 深 圳 市 政 府 规 定 每 户 只 能 拥 有 宅 基 地 100 平 方 米 建 筑 面 积 480 平 方 米 的 房 屋 1 另 外, 再 考 虑 到 我 国 政 府 历 来 不 允 许 宅 基 地 使 用 权 的 市 场 流 转 2 因 此, 原 村 民 的 违 法 私 宅, 从 形 态 上 看, 主 要 有 原 村 民 一 户 一 栋 但 超 过 480 平 方 米 建 筑 面 积 的 房 屋, 原 村 民 一 户 多 栋 的 房 屋, 原 村 民 与 非 原 村 民 合 作 所 建 房 屋 非 原 村 民 所 建 房 屋 以 及 统 建 楼 一 纸 文 件 或 者 一 项 规 定 可 以 很 容 易 的 划 出 合 法 和 非 法 两 个 世 界 但 是 市 场 自 有 其 运 行 和 发 展 的 逻 辑, 并 不 是 长 官 意 志 所 能 控 制 的 : 宅 基 地 使 用 权 的 私 下 转 让 长 期 以 来 一 直 存 在 于 全 国 各 地 的 农 村 ; 深 圳 市 原 农 村 私 宅 中 高 达 十 几 层 的 超 标 楼 层, 可 不 是 村 民 的 心 血 来 潮 那 是 对 深 圳 租 房 市 场 的 旺 盛 需 求 做 出 的 反 应 在 原 农 村 建 筑 合 法 和 非 法 这 个 问 题 上, 事 实 上 是 面 临 着 政 府 和 市 场 或 者 说 计 划 和 市 场 的 对 决 谁 来 决 定 合 法 的 建 筑 面 积? 是 市 场, 还 是 长 期 不 变 的 一 纸 规 定? 深 圳 私 宅 的 违 法 建 筑 大 多 是 对 原 来 的 老 房 子 进 行 拆 除 重 建 过 程 中 形 成 的 拆 除 重 建 的 原 因 有 很 多, 有 子 女 成 年 需 要 增 加 居 住 空 间 的, 有 危 房 需 要 重 建 的, 更 多 的 则 是 在 发 达 地 区 面 对 当 地 旺 盛 的 租 房 需 求, 在 市 场 力 量 的 驱 动 下 拆 除 重 建 并 拔 高 的 如 果 以 楼 层 的 层 高 来 代 表 违 法 建 筑 的 违 法 程 度, 从 村 民 自 建 的 高 楼 层, 到 村 集 体 统 一 建 设 的 统 建 楼, 深 圳 的 违 法 建 筑 形 形 色 色 : 在 经 济 较 发 达 的 社 区, 有 占 地 数 万 平 方 米, 建 筑 面 积 高 达 十 几 万 平 方 米, 与 商 业 楼 盘 几 无 差 别 的 统 建 楼 ; 也 有 占 地 400 平 方 米 建 筑 面 积 4000 平 方 米 居 住 着 八 九 十 户 的 租 户 并 配 有 保 安, 清 洁 以 及 管 理 人 员 对 租 户 进 行 服 务 和 管 理 的 10 层 高 的 村 民 自 建 楼 ; 但 在 深 圳, 我 们 也 同 样 可 以 观 察 到, 在 经 济 不 发 达 地 区, 例 如 坪 山 新 区, 层 高 有 限 建 筑 面 积 大 都 在 480 平 方 米 以 下 的 原 村 民 私 宅 从 深 圳 的 情 况 来 看, 违 法 建 筑 的 一 个 基 本 事 实 是 违 建 与 当 地 的 经 济 发 展 水 平 成 正 比 放 到 全 国 来 看, 亦 是 如 此 很 难 想 象 在 陕 北 农 村 的 山 沟 里 面, 农 民 会 建 出 10 层 高 的 楼 1 为 简 单 起 见, 本 章 节 主 要 以 原 村 民 宅 基 地 的 违 法 问 题 展 开 讨 论 原 村 集 体 的 工 商 厂 房 的 违 法 问 题 虽 没 有 展 开 讨 论, 但 是 逻 辑 和 思 路 都 是 一 样 的 2 见 总 报 告 高 速 发 展 的 急 就 章 一 章 的 讨 论 84

141 层 因 此, 所 谓 违 法 建 筑 的 违 法 行 为, 事 实 上 都 是 在 对 市 场 做 反 应 就 深 圳 而 言, 违 建 亦 是 对 深 圳 三 十 年 高 速 发 展 的 经 济 做 反 应 或 者 说 做 匹 配 如 前 所 述, 市 场 自 发 的 交 易 只 要 不 损 害 他 人, 一 定 是 多 方 共 赢 且 增 进 社 会 福 利 的 中 国 30 年 的 改 革 路 径 大 体 上 是 逐 步 承 认 那 些 不 损 害 他 人 的 市 场 行 为, 将 其 合 法 化 并 纳 入 到 法 内 世 界 如 果 一 定 要 判 定 建 筑 面 积 超 480 平 方 米 的 私 宅 为 违 法 建 筑, 那 么 我 们 的 问 题 是, 这 些 冲 着 市 场 而 来 的 违 法 建 筑 究 竟 伤 害 了 谁? 如 果 说 这 些 房 屋 建 筑 质 量 有 问 题 或 者 消 防 隐 患 比 较 大, 会 影 响 邻 居 楼 层 的 租 户 的 生 命 安 全, 那 么 它 们 确 实 是 伤 害 到 了 他 人, 政 府 应 当 对 其 进 行 严 格 的 管 制 但 是, 目 前 也 没 有 证 据 表 明 深 圳 城 中 村 火 灾 的 发 生 率 和 房 屋 的 倒 塌 率 要 高 于 其 他 城 市 的 城 中 村 或 高 于 符 合 规 划 的 合 法 建 筑 另 外, 从 深 圳 调 研 所 反 映 出 来 的 信 息 来 看, 无 论 是 村 民 自 建 的 高 楼, 还 是 体 量 庞 大 的 统 建 楼, 一 般 都 有 专 门 的 设 计 施 工 监 理 单 位, 建 成 危 楼 的 概 率 极 低 ; 对 于 已 建 成 的 房 屋, 市 场 上 也 存 在 着 足 够 成 熟 的 技 术 对 其 结 构 安 全 性 进 行 测 定 在 深 圳 调 研 过 程 中 发 现 的 较 为 典 型 的 一 个 例 子 是 宝 安 区 的 统 建 楼 盘 中 闽 花 园 中 闽 花 园 作 为 违 法 建 筑 被 政 府 收 购 为 保 障 房 在 收 购 过 程 中, 政 府 曾 雇 佣 专 业 的 鉴 定 公 司 对 楼 房 质 量 进 行 检 测, 报 告 结 果 则 是 出 人 意 料 的 好 建 筑 主 要 指 标 完 全 满 足 安 全 指 标 与 正 常 使 用 的 要 求 剔 除 掉 那 些 存 在 着 建 筑 或 消 防 隐 患 的 房 屋, 剩 余 的 大 量 违 法 建 筑 又 伤 害 了 谁? 似 乎 很 难 找 出 新 的 答 案 哪 怕 就 城 市 美 观 而 言, 这 些 违 法 建 筑 似 乎 也 没 有 做 出 太 多 的 伤 害 贴 面 楼 握 手 楼 这 些 略 带 贬 义 的 词 汇 似 乎 让 深 圳 的 违 法 建 筑 蒙 羞 但 是, 放 到 世 界 范 围 来 看, 深 圳 的 违 法 建 筑 即 便 是 跟 堪 称 建 筑 之 典 范 有 着 建 筑 博 物 馆 之 美 誉 的 芝 加 哥 市 的 城 乡 结 合 部 的 楼 房 来 比, 无 论 在 美 观 还 是 在 建 筑 质 量 上, 也 都 毫 不 逊 色 在 纽 约, 跟 高 楼 林 立 对 世 界 经 济 举 足 轻 重 的 华 尔 街 仅 一 街 之 隔 的 唐 人 街 以 脏 乱 差 出 名, 可 不 比 深 圳 的 城 中 村 高 明 多 少 华 尔 街 寸 土 寸 金, 纽 约 市 政 府 就 是 否 对 唐 人 街 进 行 拆 迁 改 造, 扩 建 金 融 中 心, 进 行 过 长 期 的 论 证, 最 终 的 结 论 是 保 持 原 样 在 纽 约 人 看 来, 唐 人 街 可 不 是 一 些 毫 无 生 命 的 建 筑, 85

142 而 是 一 个 有 生 命 的 东 方 文 化, 更 是 象 征 着 美 国 文 化 的 大 融 合 这 也 在 一 定 程 度 上 反 映 了 纽 约 城 市 建 设 者 们 的 审 美 观 : 就 一 个 城 市 的 建 筑 而 言, 自 发 的 多 样 性 才 是 真 正 的 美 整 齐 划 一 的 高 楼 大 厦 固 然 符 合 大 多 数 人 们 想 象 中 的 大 城 市 形 象, 但 是 单 调, 容 易 引 起 视 觉 上 的 疲 劳, 最 终 没 有 多 少 美 感 可 言 这 两 种 建 筑 审 美 也 是 在 不 同 程 度 上 反 应 了 两 种 不 同 的 社 会 权 利 和 经 济 架 构 : 一 个 是 自 下 而 上 的 公 民 社 会, 另 一 个 是 自 上 而 下 的 集 权 社 会 ; 一 个 是 市 场 自 发 的, 另 一 个 是 计 划 控 制 的 在 接 下 来 的 讨 论 中, 我 们 可 以 发 现, 跟 纽 约 的 唐 人 街 一 样, 深 圳 的 违 法 建 筑 和 城 中 村 是 时 代 的 产 物, 是 深 圳 30 年 高 速 发 展 的 缩 影, 是 融 入 到 这 个 城 市 的 血 液 里 面 跟 这 个 城 市 的 脉 搏 一 起 跳 动 前 行 的, 是 深 圳 的 历 史, 也 是 深 圳 的 文 化 在 1979~2011 年 间, 深 圳 从 一 个 只 有 30 万 人 口,GDP 总 量 1.96 亿 的 小 县 城, 快 速 成 长 为 拥 有 1500 万 人 口,GDP 总 量 达 1.1 万 亿 的 超 级 大 城 市 这 绝 对 算 得 上 是 人 类 城 市 发 展 史 上 的 奇 迹 短 短 30 年 时 间 内, 深 圳 人 口 增 长 了 50 倍 在 城 市 人 口 急 速 膨 胀 城 市 经 济 高 速 发 展 的 大 背 景 下, 我 们 对 原 农 村 每 户 合 法 建 筑 面 积 480 平 方 米 的 界 定 却 保 持 十 几 年 不 变 但 是, 人 类 所 有 的 经 济 行 为 说 到 底 都 是 在 对 市 场 机 会 做 反 应 现 实 世 界 里 头, 深 圳 的 违 法 建 筑 可 没 有 在 每 户 480 平 方 米 的 一 纸 规 定 前 止 步 在 过 去 20 年 间, 大 量 的 违 法 建 筑 如 雨 后 春 笋 不 断 冒 出, 直 至 今 日 占 到 了 深 圳 建 筑 总 量 的 半 壁 江 山 在 这 里, 我 们 看 到 的 是 市 场 和 计 划 的 两 股 力 量 的 碰 撞 究 竟 该 由 谁 来 决 定 合 法 的 建 筑 面 积? 倘 若 所 有 的 深 圳 原 村 民 和 村 集 体 都 严 格 遵 守 十 几 年 前 定 的 合 法 界 线, 谁 来 解 决 不 断 涌 入 深 圳 的 天 量 的 外 来 人 口 的 住 房 压 力? 又 由 谁 来 解 决 三 来 一 补 工 商 发 展 的 用 地? 恐 怕 没 有 人 能 找 出 比 违 法 建 筑 更 好 的 答 案 在 深 圳 的 土 地 上, 产 生 了 华 为 这 样 一 家 世 界 级 企 业 围 绕 着 华 为 花 园 式 厂 区 的 则 是 密 密 麻 麻 的 违 法 建 筑 这 不 仅 在 视 觉 上, 而 且 在 思 维 上, 带 给 人 们 强 烈 的 对 比 和 冲 击 : 一 边 是 深 圳 的 鲜 花 和 荣 耀, 一 边 似 乎 是 深 圳 的 耻 辱 在 这 里, 我 们 看 到 的 却 是 共 生 共 荣 互 为 犄 角 的 经 济 合 作 今 天 的 华 为 在 世 界 经 济 的 舞 台 上 叱 咤 风 云, 但 在 起 步 和 发 展 阶 段, 可 是 以 低 成 本 的 优 势 杀 入 到 世 界 通 信 市 场 里 面 去 没 有 86

143 坂 田 街 道 密 密 麻 麻 的 违 法 建 筑 为 华 为 员 工 提 供 低 成 本 的 租 房 服 务, 华 为 的 低 成 本 优 势 及 其 在 世 界 市 场 上 的 竞 争 力 将 大 打 折 扣, 深 圳 的 GDP 和 税 收 也 将 因 此 而 缩 水 现 实 经 济 中 的 各 个 市 场 是 环 环 相 扣 的, 经 济 学 里 面 对 此 有 一 个 专 门 的 术 语 叫 一 般 均 衡 : 一 个 市 场 的 运 作 效 率, 比 如 租 房 市 场, 会 影 响 其 它 市 场 上 的 产 品 的 价 格, 比 如 劳 动 力 市 场 这 一 切 最 终 会 影 响 到 市 场 上 的 企 业 的 竞 争 力 每 户 480 平 方 米 的 规 定 事 实 上 就 是 对 租 房 市 场 的 严 格 管 制 如 果 这 种 管 制 成 功 实 现, 那 么 深 圳 的 经 济 将 不 得 不 在 更 高 的 成 本 模 式 下 运 作, 城 市 和 企 业 的 竞 争 力 就 下 降, 出 现 世 界 级 企 业 的 可 能 性 也 会 降 低 可 以 这 么 说, 是 这 些 天 量 的 违 法 建 筑 支 撑 了 深 圳 几 十 年 的 高 速 发 展, 没 有 它 们, 就 不 可 能 有 今 天 的 深 圳 违 法 建 筑 和 深 圳 的 高 速 发 展 是 合 二 为 一 的 这 些 违 法 建 筑 也 是 这 座 城 市 30 年 跳 跃 式 发 展 的 重 要 见 证 深 圳 当 年 有 多 少 拓 荒 者 可 都 是 从 这 些 城 中 村 的 违 法 建 筑 中 走 出 来 的 3 市 场 的 机 会 城 市 和 经 济 的 发 展 人 口 的 变 迁 瞬 息 万 变, 但 是 我 们 的 规 定 却 20 年 如 一 日, 却 硬 生 生 的 将 那 些 不 但 不 伤 害 他 人, 实 质 上 对 深 圳 发 展 做 出 莫 大 贡 献 的 经 济 活 动 推 到 法 外 世 界 这 是 需 要 我 们 深 圳 的 执 政 者 们 深 思 的 三 何 去 何 从? 深 圳 的 发 展 是 人 类 城 市 史 上 的 一 个 奇 迹 一 个 城 市 有 近 一 半 的 房 屋 是 违 法 的, 无 论 放 到 世 界 上 哪 个 国 家 或 者 哪 段 历 史, 同 样 是 一 个 奇 迹 面 对 后 一 个 奇 迹, 怎 么 办? 现 实 的 选 择 无 非 三 条 : 一 是 真 正 的 做 到 严 格 执 法, 将 深 圳 的 违 法 建 筑 全 部 拆 除, 还 深 圳 一 个 干 干 净 净 的 土 地 市 场 ; 二 是 维 持 现 状, 继 续 让 那 些 违 法 建 筑 在 法 外 世 界 活 动 ; 三 是 借 鉴 中 国 过 去 30 年 成 功 改 革 的 经 验, 利 用 确 权 的 手 段, 将 这 些 天 量 的 违 法 建 筑 合 法 化, 从 而 让 其 在 一 个 健 康 合 法 的 市 场 环 境 中 活 动 3 详 见 总 报 告 专 栏 9 落 脚 城 市 的 国 际 经 验 87

144 1 急 不 得 : 铁 腕 拆 违 的 不 可 控 风 险 有 一 种 意 见 认 为, 对 违 法 建 筑 铁 腕 处 置 全 面 围 剿, 就 能 宣 示 政 府 维 护 土 地 国 有 的 坚 强 决 心, 并 对 违 法 行 为 产 生 可 置 信 的 威 慑 但 是, 我 们 不 可 高 估 铁 腕 拆 违 所 能 达 到 的 极 限, 同 时 不 能 低 估 采 取 强 硬 立 场 和 冒 险 政 策 的 潜 在 风 险 首 先 是 社 会 和 政 治 的 风 险 近 几 年 的 群 体 性 事 件, 比 如 四 川 什 邡 事 件 和 广 东 乌 坎 事 件, 表 明 随 着 社 会 的 发 展, 人 们 的 民 权 意 识 越 来 越 强, 立 法 司 法 和 舆 论 对 民 愿 的 支 持 也 成 为 社 会 发 展 的 一 个 趋 势 更 为 严 重 的 因 素 是, 由 于 2004 年 被 迫 转 地 的 后 遗 症, 不 少 深 圳 原 住 民 及 基 层 组 织 对 政 府 抱 有 不 满 甚 至 对 抗 的 情 绪 从 社 区 调 研 的 情 况 来 看, 深 圳 市 原 住 民 对 2004 年 转 地 的 普 遍 看 法 是 : 政 府 在 抢 原 住 民 的 地, 转 地 是 对 原 住 民 财 产 的 剥 夺 在 他 们 看 来, 这 次 事 件 甚 至 反 映 了 我 党 的 政 权 性 质 发 生 了 质 的 变 化 在 此 大 背 景 下, 处 理 历 史 遗 留 问 题 稍 有 不 慎, 就 可 能 人 为 激 化 矛 盾, 动 摇 社 会 稳 定 的 大 局 再 者 是 高 昂 的 拆 迁 成 本 拆 迁 不 是 简 单 的 拆 房 子, 最 为 困 难 的 是 要 对 付 原 住 民 的 暴 力 抗 拆 从 调 研 反 映 的 情 况 来 看, 一 些 大 型 的 拆 迁 行 动, 一 旦 遭 到 原 住 民 的 集 体 反 抗, 便 需 动 用 数 百 人 每 人 每 天 的 工 资 和 伙 食 再 加 上 大 型 机 械 的 租 用, 一 次 拆 迁 成 本 动 则 上 百 万, 甚 至 数 百 万 2010 年 龙 岗 区 南 湾 街 道 拆 除 一 座 17 层 建 筑 面 积 900 平 米 造 价 1200 万 的 楼 层 的 拆 除 费 用 高 达 200 万 元, 每 平 米 约 2200 元 4 如 果 深 圳 要 对 3.9 亿 平 方 米 的 违 法 建 筑 施 加 全 面 拆 除, 仅 财 政 压 力 也 难 以 应 付 最 后, 深 圳 的 违 法 建 筑 承 载 着 大 量 人 口 和 经 济 活 动 无 法 想 象, 对 全 部 违 法 建 筑 实 施 全 面 拆 除, 还 能 够 维 系 深 圳 经 济 的 正 常 运 转 相 反, 如 此 操 之 过 急 的 政 策 取 向, 一 定 会 给 深 圳 经 济 社 会 带 来 毁 灭 性 的 打 击 很 清 楚, 深 圳 无 法 承 受 上 述 任 何 一 项 成 本 因 此, 全 面 拆 除 违 4 深 圳 广 电 集 团, 深 圳 :17 层 违 建 楼 耗 资 1200 万 拆 除 费 用 要 花 200 万, , 88

145 法 建 筑 绝 不 构 成 一 个 现 实 的 政 策 选 项 如 果 第 一 条 路 走 不 通, 那 么 摆 在 深 圳 市 执 政 者 面 前 的 就 是 要 在 维 持 现 状 和 确 权 之 间 做 一 个 决 断 2 拖 不 得 : 久 拖 不 决 将 付 出 高 昂 代 价 深 圳 面 临 一 些 独 特 的 限 制 条 件 主 要 是, 国 土 面 积 不 大, 行 政 边 界 无 法 扩 张, 城 市 开 发 程 度 较 高 为 了 在 未 来 经 济 转 型 和 城 市 升 级 的 全 国 性 竞 争 中 胜 出, 深 圳 唯 有 增 强 自 己 的 空 间 弹 性, 以 吸 引 多 种 稀 缺 战 略 资 源 的 流 入 集 聚 和 重 组 面 向 未 来, 维 持 现 状, 对 违 法 建 筑 问 题 久 拖 不 决 将 付 出 高 昂 代 价 2.1. 成 功 发 展 的 经 验 : 经 济 活 动 的 高 度 集 聚 世 界 银 行 在 2009 年 的 世 界 发 展 报 告 重 塑 世 界 经 济 地 理 中 对 成 功 的 经 济 发 展 模 式 做 了 一 个 全 新 的 阐 释 : 一 个 成 功 实 现 经 济 增 长 和 发 展 的 经 济 体, 比 如 欧 美 发 达 国 家 和 东 亚 国 家 等, 其 内 部 的 经 济 活 动 在 地 理 空 间 上 是 高 度 集 聚 的, 其 内 部 不 同 地 区 的 经 济 增 长 是 不 平 衡 的 ; 经 济 活 动 只 有 不 断 地 在 地 理 空 间 上 向 某 一 个 城 市 或 某 一 个 地 区 集 中 才 能 实 现 该 城 市 或 该 地 区 的 高 度 专 业 化 分 工 ; 唯 有 此, 整 个 经 济 才 能 最 有 效 的 利 用 资 源 和 生 产 要 素, 从 而 实 现 最 大 的 产 出 这 些 对 传 统 的 平 衡 发 展 观 来 说 是 一 个 很 大 的 冲 击 东 京 的 面 积 不 足 日 本 总 面 积 的 4%, 却 容 纳 了 日 本 四 分 之 一 的 人 口, 即 3500 万 人,GDP 占 全 国 总 量 的 34% 这 是 世 界 上 经 济 集 聚 最 为 显 著 和 成 功 的 城 市 在 世 界 上 其 它 实 现 成 功 发 展 的 国 家, 大 城 市 的 经 济 活 动 也 都 是 高 度 集 聚 的 在 美 国, 英 国, 法 国 和 加 拿 大 等 高 收 入 国 家, 经 济 最 发 达 城 市 ( 纽 约 伦 敦 巴 黎 和 多 伦 多 ) 的 GDP 总 量 占 所 在 国 GDP 总 量 的 比 重 分 别 为 10% 25% 26% 和 19% 5 即 便 是 在 巴 西 俄 罗 斯 墨 西 哥 和 韩 国 等 中 等 收 入 国 家, 经 济 最 发 达 城 市 ( 圣 保 罗 莫 斯 科 墨 西 哥 城 和 首 尔 ) 的 GDP 总 量 占 所 在 国 GDP 总 量 的 比 重 也 分 别 高 达 20% 14% 25% 和 22% 6 哪 怕 是 放 在 全 球 的 范 围 来 看, 经 济 增 长 也 是 将 全 球 的 生 产 集 中 到 少 数 几 个 区 域 欧 盟 北 5 数 据 来 源 : 永 华 普 道 2009 年 经 济 展 望 ;IMF 数 据 库, 数 据 来 源 : 永 华 普 道 2009 年 经 济 展 望 ;IMF 数 据 库,

146 美 洲 和 东 亚 GDP 占 全 球 GDP 的 比 重 在 1980 年 是 70%, 到 了 2000 年 这 个 比 例 提 高 到 83% 世 界 的 经 济 活 动 不 断 地 在 向 这 几 个 区 域 中 心 集 聚 图 1 是 世 界 银 行 在 重 塑 世 界 经 济 地 理 中 列 出 来 的 一 张 图 : 图 上 的 每 一 个 点 都 代 表 一 个 国 家, 纵 坐 标 是 该 国 内 部 的 经 济 集 聚 程 度, 横 坐 标 是 该 国 的 人 均 GDP 该 图 很 好 地 反 映 了 经 济 发 展 水 平 和 经 济 集 聚 之 间 的 关 系 : 经 济 发 展 水 平 越 高 的 国 家, 其 国 家 内 部 的 经 济 活 动 在 地 理 空 间 上 的 集 聚 水 平 也 越 为 显 著 图 1: 经 济 发 展 水 平 和 经 济 集 聚 图 2: 经 济 集 聚 水 平 的 变 化 趋 势 经 济 集 聚 的 证 据 不 仅 存 在 于 上 述 的 横 向 上 的 比 较, 从 时 间 序 列 的 纵 向 角 度 来 看, 也 是 实 实 在 在 的 存 在 着 的 图 2 描 绘 了 法 国 日 本 90