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1 31 卷 08 期 Vol.31,No.08 DOI: \j.issn.1001G G0598 草业科学 PRATACULTURALSCIENCE /2014 内蒙古牧区草地生态补偿实践评析叶晗, 朱立志 ( 中国农业科学院农业经济与发展研究所, 北京 ) 摘要 : 内蒙古草原位居我国五大牧区之首, 是我国重要的畜牧业生产基地和生态安全屏障. 受气候变化和人为因素的影响, 草原生态系统破坏严重. 为恢复和改善草原生态环境, 国家对内蒙古草原实施了生态补偿项目. 本文以内蒙古牧区 33 个旗县实施的京津风沙源和退牧还草工程为研究对象, 通过内蒙古统计年鉴数据及相关资料分析, 发现工程实施后生态效益和经济社会效益有了明显改善, 但是工程在实施过程中存在补偿标准偏低补偿范围偏小投入力度偏弱补偿主体过于单一监督管理不完善等诸多问题. 为解决这些问题, 本文提出七方面的对策和建议, 旨为后期草原生态工程顺利实施提供有力保障. 关键词 : 内蒙古牧区旗县 ; 草原生态补偿 ; 京津风沙源 ; 退牧还草工程中图分类号 :S 文献标识码 :A 文章编号 :1001G0629(2014)08G1587G10 AnalysisonInnerMongoliagrasslandecologicalcompensationpractices YE Han,ZHU LiGzhi (InstituteofAgriculturalEconomicsandDevelopment,ChineseAcademyofAgriculturalSciences,Being10081,China) Abstract:TheInnerMongoliagrasslandranksfirstamongChina sfivemajorpastoralareas,whichisan importantecologicaldefenseinnorthchina.however,innermongoliagrasslandecosystemhasbeendamg agedseverelyduetoclimatechangeandhumanfactors.chinahasimplementedaseriesofecologicalprog jectstorestoreandimprovegrasslandecosystem.thispaperanalyzedtheefectsofbeijingand Tianjin sandstormsourcecontrolprojectaswelasreturninggrazinglandtograssprojectininnermongoliapasg toral33counties.basedoninnermongoliastatisticalbookandrelevantmaterials,wefoundthatthe projectimplementationimprovedecological,economicandsocialbenefitsofinnermongoliapastoralarea. However,someproblemsstilexistedsuchaslow compensationstandard,smalcompensationrange, weakinputandinvestment,singlecompensationsubjects,backwardregulatorysystem andotherprobg lems.inordertosolvetheseissues,thispaperputforwardsevenaspectsofcountermeasuresandsuggesg tionssoastoprovideastrongguaranteeforthesmoothimplementationofsubsequentgrasslandecosystem projects. Keywords:animalhusbandrybannerareasinInnerMongolia;grasslandecologicalcompensation;BeijingG TianjinSandstorm SourcesControlProject;returngrazinglandtograssland Correspondingauthor:ZHU LiGzhi EGmail:zhulizhi@caas.cn 改革开放后, 我国凭借丰富而廉价的劳动力资源和自然资源两大资源优势, 经济发展迅速. 虽然我国经济持续创造奇迹, 但是经济的高速增长以自然资源的大量消耗为代价, 导致支撑经济可持续发收稿日期 :2013G10G23 接受日期 :2014G04G18 基金项目 : 国家自然科学基金项目 ( ) 第一作者 : 叶晗 (1983G), 女, 吉林农安人, 在读博士生, 主要从事生态补偿研究.EGmail:yhbj000@163.com 通信作者 : 朱立志 (1961G), 男, 安徽庐江人, 教授, 博士, 主要从事农业资源与环境.EGmail:zhulizhi@caas.cn

2 1588 PRATACULTURALSCIENCE(Vol.31,No.08) 08/2014 展的重要基础生态环境遭到严重破坏. 生态资源的短缺与生态环境的恶化不仅制约经济社会的可持续发展, 而且已严重威胁到人类的生存和发展. 据世行 «2020 年的中国» 研究报告, 中国每年污染的经济损失占 GDP 的 3%~8%. 我国日趋恶化的生态环境, 已引起我国政府和国际社会的普遍关注. 我国是草原大国, 面积辽阔, 但是近 30 年来, 草地退化十分严重, 根据国家环保总局 «2001 年中国环境状况公报», 我国可利用天然草地中约有 90% 存在不同程度的三化 ( 退化沙化盐渍化 ), 其中三化草原面积达万 hm 2, 并且每年以 200 万 hm 2 的速度递增. 位于祖国北疆的内蒙古自治区, 草原面积达万 hm 2, 占全国草原总面积的 21.7%, 居我国五大牧区之首. 它横跨三北 ( 东北华北西北 ), 靠近京津, 是北方尤其是京津地区的天然生态屏障. 但是, 近年来由于超载过牧乱采滥挖盲目开垦等人为因素以及气候干旱降雨减少等自然因素, 内蒙古牧区草原杂草滋生, 植被高度覆盖度下降, 优良牧草比例减少, 三化现象日益严重.21 世纪初期第 4 次草原普查时内蒙古已有近 3/4 的草原出现不同程度的退化, 是我国目前草原退化最为严重的地区之一. 草原生态服务功能的退化造成以草原畜牧业为生的牧民收入降低, 牧民与草原生态环境关系失衡, 引发了一系列社会经济生态问题, 直接影响内蒙古牧区的社会稳定经济发展以及生态安全, 已引起国家的高度重视. 为恢复改善草原牧区生态系统, 政府先后出台和启动了一系列草原生态保护政策和生态建设项目, 并对参与草原保护项目的牧民给予补偿, 确保项目顺利实施. 目前, 内蒙古草原生态补偿主要是京津风沙源和退牧还草两大工程, 而且工程实施范围涵盖了内蒙古牧区大部分旗县, 因此, 本研究以两大工程为例, 分析工程实施后所带来的生态效益经济社会效益及存在的问题, 并提出相应配套政策和建议, 以期为后续内蒙古牧区草原生态保护工程的顺利实施提供一定参考, 为改善草原生态环境, 促进牧区经济发展, 实现生态经济社会效益和谐发展提供有益借鉴. 内蒙古全区可利用草地面积为 6800 万 hm 2, 其中牧区 33 个牧业旗县可利用草地面积达到 5223 万 hm 2, 约占全区 77% [1]. 虽然草原面积辽阔, 但是牧区草原退化十分严重, 据内蒙古草原勘察设计院调查数据显示, 从 20 世纪 60 年代到 21 世纪初, 牧区 33 个旗县草原大面积退化 ( 表 1). 到 2002 年, 牧区大部分旗县的草地退化面积占可利用草原面积都超过了 50%, 个别旗县 ( 例如翁牛特旗鄂温克自治旗乌审旗苏尼特左旗苏尼特右旗东乌珠穆沁旗乌拉特中旗 ) 退化率甚至已达到了 100% [2]. 1 内蒙古牧区草原生态补偿实践案例介绍 1.1 京津风沙源工程 2000 年, 我国华北地区尤其是北京天津连续发生浮尘及沙尘暴天气, 为有效治理风沙危害, 我国紧急启动了京津及周边地区风沙源治理工程. 工程于 2000 年底开始试点, 建设区西起内蒙古达茂旗, 东至阿鲁科尔沁旗, 南起山西代县, 北至东乌珠穆沁旗, 范围涉及北京天津河北山西内蒙古 5 省 ( 区市 ) 的 75 个县 ( 旗市区 ), 总面积为 45.8 万 km 2, 其中沙化土地面积占 22.23%. 根据 2002 年国家计委财政部国家林业局农业部水利部 5 部委联合下发 «京津风沙源治理工程规划 ( 年 )», 内蒙古京津风沙源治理工程范围包括 4 个盟 ( 市 ),1 个单列市,31 个旗县. 其中, 赤峰市 10 个旗县锡林郭勒盟 12 个旗县和两个开发区乌兰察布市 8 个旗县包头市 1 个旗和二连浩特市. 工程区总面积 36.9 万 km 2, 占内蒙古自治区总土地面积的 31.9%, 占全国京津风沙源工程区总面积的 80.6%. 在京津风沙源四大片治理区中, 内蒙古就占了三片, 即北部干旱草原沙化治理区 ( 沙化土地面积万 hm 2 ) 浑善达克沙地治理区 ( 沙化土地面积万 hm 2 ) 和农牧交错地带沙化土地治理区 ( 沙化土地面积万 hm 2 ). 在项目 99 亿元总投资中, 国家投资草原建设资金亿元. 共完成万 hm 2 人工种草,7.79 万 hm 2 飞播牧草, 万 hm 2 围栏封育,6.08 万 hm 2 基本草牧场建设, 0.70 万 hm 2 草种基地, 万 hm 2 禁牧舍饲, 万 m 2 暖棚建设, 购置套饲料机械. 从 2000 年启动到 2011 年, 内蒙古累计完成万 hm 2 草原治理任务, 占一期 0.08 亿 hm 2 规划治理面积的 80.54%, 其中建设暖棚万 m 2, 购 [3] 置饲料机械台套. 1.2 退牧还草工程 2003 年初国务院农业部召开会议, 正式全面启动退牧还草工程, 是继风沙源治理工程之后的另

3 08/2014 草业科学 ( 第 31 卷 08 期 ) 1589 表 1 内蒙古牧区 33 个旗县不同时期草原退化面积情况 Table1 Graslanddegradationareaof33animalhusbandrycountyareasinInnerMongoliaindiferenttimes 旗 ( 县 ) County 1960 年可利用草原面积 Availablearea/ 10 4 hm 年 2002 年退化面积 Degradationarea/ 10 4 hm 年 2002 年退化面积占可利用草原面积比重 Degradationarea accountforavailablearea/% 1985 年 2002 年阿拉善左旗 AlashanzuoCounty 阿拉善右旗 AlashanyouCounty 额济纳旗 EjinaCounty 乌拉特中旗 WulatezhongCounty 乌拉特后旗 WulatehouCounty 四子王旗 SiziwangCounty 乌审旗 WushenCounty 鄂托克前旗 EtuokeqianCounty 鄂托克旗 EtuokeCounty 杭锦旗 HangjinCounty 达尔罕茂名安联合旗 DaerhanmaominganUnionCounty 锡林浩特市 XilinhaoteCity 阿巴嘎旗 AbagaCounty 苏尼特左旗 SunitezuoCounty 苏尼特右旗 SuniteyouCounty 东乌珠穆沁 DongwuzhumuqinCounty 西乌珠穆沁旗 XiwuzhumuqinCounty 镶黄旗 XianghuangCounty 正镶白旗 ZhengxiangbaiCounty 正蓝旗 ZhenglanCounty 阿鲁科尔沁旗 AlukeerqinCounty 巴林左旗 BalinzuoCounty 巴林右旗 BalinyouCounty 克什克腾旗 KeshiketengCounty 翁牛特旗 WengniuteCounty 科尔沁右翼中旗 KeerqinyouyizhongCounty 科尔沁左翼中旗 KeerqinzuoyizhongCounty 科尔沁左翼后旗 KeerqinzuoyihouCounty 扎鲁特旗 ZhaluteCounty 鄂温克族自治旗 EwenkeNationalityAutonomousCounty 新巴尔虎右旗 XinbaerhuyouCounty 新巴尔虎左旗 XinbaerhuzuoCounty 陈巴尔虎旗 ChenbaerhuCounty 注 : 数据来源于内蒙古草原勘察设计院. Note:DataaresuppliedbyInnerMongoliaGrasslandSurveyandDesignInstitute.

4 1590 PRATACULTURALSCIENCE(Vol.31,No.08) 08/2014 一项重大草原生态建设工程. 工程范围重点在新疆北部蒙甘宁西部内蒙古东部以及青藏高原东部四大草原区. 规划从 2003 年起, 先期集中治理亿 hm 2 草地, 争取在 5 年内恢复工程区退化草原, 实现草畜平衡, 达到草原资源永续利用.2003 年在全国一亿亩 ( 约合亿 hm 2 ) 的退牧还草任务中, 内蒙古占 66%, 涉及 12 个盟市的 65 个旗县, 包括内蒙古东部退化草原, 以及鄂尔多斯阿拉善盟等西部天然草原. 退牧还草工程根据草原退化严重程度采用禁牧休牧和划区轮牧的方式对草原进行治理. 重度退化草原实施全年禁牧 ; 中度退化草原实行半年退牧 ; 轻度退化的草原推行季节性退牧. 工程实施期间, 国家连续对牧民给予粮食和饲草料补助, 其中全年禁牧草原每年每公顷补助 82.5kg, 季节性退牧每年每公顷补助 18.5kg, 草原围栏建设费用按每公顷元计算. 退牧还草工程建设中央投资万元, 饲料粮补贴款万元. 中央补助 70%, 地方和个人承担 30% [4]. 内蒙古在国家退牧还草工程实施的同时, 启动了地方退牧还草工程, 以加速内蒙古草原生态环境修复. 内蒙古退牧还草工程重点范围主要是牧区的 33 个旗县和半农半牧区 21 个旗县. 工程总规模 6 亿亩 ( 约合 0.4 亿 hm 2 ), 分两期进行. 一期工程实施期限年, 计划退牧还草 4.5 亿亩 ( 约合 0.3 亿 hm 2 ); 二期工程实施期限年, 计划退牧还草 1.5 亿亩 ( 约合 0.1 亿 hm 2 ) [5]. 截至 2011 年底, 内蒙古共完成退牧还草任务 2.55 亿亩 ( 约合 0.17 亿 hm 2 ), 占草原总面积 22.7%, 其中轮牧 610 万亩 (40.7 万 hm 2 ), 禁牧万亩 ( 约合万 hm 2 ), 休牧万亩 ( 约合万 hm 2 ), 补播 1087 万亩 ( 约合 72.5 万 hm 2 ) [6]. 2 内蒙古牧区草原生态补偿实践效果评价 2.1 生态效益京津风沙源和天然退牧还草两大工程的实施, 以及内蒙古草原生态保护和建设的不断投入, 牧区草原生态环境出现局部好转态势. 京津风沙源治理工程自 2000 年实施以来,2011 年全区累计完成草地治理面积万亩 ( 约合万 hm 2 ) 年工程区与非工程区相比, 植被盖度平均高 7.35 个百分点, 高度平均高 7.60cm, 干草产量平均高 0.048kg m -2, 项目工程区内植被的长势明显好于工程区外. 以重点监测旗县镶黄旗正蓝旗东乌珠穆沁旗为例, 根据两期 MODIS 数据对比分析, 2012 年与 2001 年相比, 镶黄旗干草产量增幅最为明显, 增幅比例为 90.92%, 从 2001 年的 kg m -2 到 2012 年的 0.079kg m -2 ; 其次是东乌珠穆沁旗, 增幅比例为 40.01%, 从 2001 年的 kg m -2 到 2012 年的 0.095kg m -2 ; 再次是正蓝旗, 增幅比例为 31.64%, 从 2001 年的 kg m -2 到 2012 年的 0.124kg m -2. 干草产量增加的同时, 植被盖度也明显提升, 分别提高了 [7] 个百分点 ( 图 1). 图年与 2001 年风沙源治理项目区盖度对比 Fig.1 Thevegetationcoveragecomparisonof sandstormsourcecontrolprojectarea between2012and2001 注 : 数据来源于 «2012 年内蒙古工程生态效益监测报告». Note:DataaresuppliedbyInnerMongoliaEcologicalBenefitMoniG toringreport2012. 除植被盖度和干草产量均有明显改善外, 正蓝旗镶黄旗东乌珠穆沁旗的严重沙化面积也逐渐减少 ( 表 2). 随着国家和内蒙古地方退牧还草的并行实施, 内蒙古天然草原恢复态势良好. 根据 «2012 年内蒙古自治区草原监测报告» 数据显示, 与非工程区相比,2009 年工程区的草地植被盖度平均提高 9.41 个百分点 ; 植被高度平均提高 5.92cm; 干草产量平均提高 0.033kg m 年工程区草地植被盖度高度及干草产量分别提高 9.61 个百分点 8.60 cm 和 0.04kg m -2, 生态效益显著.2011 年工程区草地植被盖度高度和干草产量分别提高个百分点 8.88cm 和 0.036kg m 年工程区草地植被盖度高度及干草产量分别提高个百分点 9.14cm 0.043kg m -2. 工程实施区的草原生态环境发生改善显著 ( 表 3).

5 08/2014 草业科学 ( 第 31 卷 08 期 ) 1591 表与 2012 严重沙化草地面积对比 Table2 Thecomparisonofseverelydesertifiedgraslandareabetween2001and hm 2 地区 Region 2001 年 2012 年正蓝旗浑善达克沙地 ZhenglanBannerHunshandacdesertland 镶黄旗浑善达克沙地 XianghuangBannerHunshandacdesertland 东乌珠穆沁旗沙 DongwuzhumuqinBannerdesertland 注 : 数据来源于 «2012 年内蒙古工程生态效益监测报告». Note:DataaresuppliedbyInnerMongoliaEcologicalBenefitMonitoringReport2012. 表年退牧还草工程区与非工程区对比表 Table3 ReturninggrazinglandtograsprojectareacomparedwithnonGprojectareain2012 植被盖度植被高度干草产量 Vegetationcoverage/% Vegetationheight/cm Hayyield/kg m -2 工程区 Projectarea 非工程区 NonGprojectarea 对比值 Contrastratio 注 : 数据来源于 «2012 年内蒙古工程生态效益监测报告». Note:DataaresuppliedbyInnerMongoliaEcologicalBenefitMonitoringReport2012. 从上述数据可以看出, 京津风沙源工程和退牧还草工程实施效果显著, 内蒙古草原生态系统得到较好的恢复, 工程区与非工程区相比, 植被的盖度高度和干草产量均有明显提升. 2.2 经济社会效益随着草原生态建设工程的不断推进, 牧区草原生态不断恢复, 草地质量明显改善, 促进了牧区畜牧业的发展, 各旗县地区生产总值和牧业生产总值也在稳步增长.2001 年内蒙古自治区全区生产总值为亿元,2011 年为亿元, 增长了 7.38 倍, 年均增速 26.64%; 牧区 33 个旗县则从 2001 年的亿元增加到 2011 年的亿元, 增长了倍, 年均增速为 %, 高出全区 4 个百分点, 牧区 GDP 在全区的占比也从 15.89% 增加到 21.37%. 根据内蒙古统计年鉴数据分析得出的数据, 年, 全区 GDP 增速较平稳, 虽然牧区年 GDP 增速幅度波动较大, 但整体上高于全区水平 ( 图 2). 根据内蒙古统计年鉴数据分析, 牧区 33 个牧业旗县的农林牧渔业总产值从 2001 年的亿元增加到 2010 年的亿元, 增加了亿元, 增加了 2.5 倍, 年均增速为 16.95%, 而全区年均增速 16.17%; 牧区地方财政总收入从 2001 年的亿元增加到 2010 年的亿元, 增加了亿元, 增长了近 9.6 倍 ( 表 4). 图 2 牧区旗县与内蒙古全区 GDP 增速对比 Fig.2 GDPgrowthof33animalhusbandrycountyareascomparedwithInnerMongolia 注 : 根据内蒙古统计年鉴年数据整理计算得出. Note:DataarecalculatedbasedonInnerMongoliaStatisticalbook

6 1592 PRATACULTURALSCIENCE(Vol.31,No.08) 08/2014 表 4 牧区旗县经济变化情况 Table4 Economicchangeof33animalhusbandrycountyareas 10 8 CNY 地区 Region 牧区 33 个旗县合计 Totalof33animalhusbandrycounties 农林牧渔业总产值 Grossoutputoffarming,forestry, animalhusbandry,fishery 2001 年 2010 年地方财政收入 Revenue 2001 年 2010 年内蒙古全区 InnerMongolia 注 : 根据内蒙古统计年鉴年数据整理计算得出. Note:DataarecalculatedbasedonInnerMongoliaStatisticalbook 京津风沙源治理工程涵盖内蒙古 4 个盟市 31 个旗县中牧区旗县 16 个 ; 退牧还草工程涉及内蒙古 9 个盟市 54 个旗县, 实施重点为 33 个牧业旗县和 21 个半农半牧旗县. 根据内蒙古统计年鉴数据分析, 牧区农牧民人均收入 2001 年为元, 2011 年增加到元, 增加了 2.85 倍, 年均增速为 16.16%, 高于年均增速为 14.44% 的内蒙古全区平均水平 ( 表 5). 表 5 牧区与全区农牧民人均收入对比情况 Table5 Percapitanetincomeofpeasant& herdsmanof33animalhusbandrycountyareascomparedwithinnermongolia 地区年份增加值年均增速牧区 33 个旗县 Region 33animalhusbandrycounties 2001/CNY 2011/CNY Addedvalue/CNY Averageannualgrowth/% 内蒙古全区 InnerMongolia 注 : 根据内蒙古统计年鉴年数据整理计算得出. Note:DataarecalculatedbasedonInnerMongoliaStatisticalbook 草原生态保护工程实施后, 羊毛产量和猪牛羊肉产量都有显著提高, 根据内蒙古统计年鉴数据分析, 牧区 33 个牧业旗县羊毛总产量从 2001 年 3.46 万 t 增加到 2010 年的 4.76 万 t, 增加了 1.3 万 t; 猪牛羊肉总产量从 2001 年的 48 万 t 增加到 2010 年 78 万 t,10 年间增加了近 30 万 t. 2.3 存在的问题京津风沙源和退牧还草两大生态治理工程的实施, 缓解了内蒙古草原生态环境整体恶化趋势, 使草原生态环境有所改善, 在一定程度上促进了牧区经济社会生态效益的和谐发展, 取得了显著效果. 但是草原保护工程在实施过程中也暴露出一些问题补偿标准偏低在草原生态补偿实践中, 补偿标准至关重要, 因为标准制定的科学合理与否关系到牧民的切身利益和牧区的经济社会发展, 影响草原生态治理工程的实施效果, 最终影响到草原生态系统的恢复和改善. 由于目前我国生态补偿机制还不够完善, 补偿标准的依据及补偿金额的多少还有待进一步商榷和研究, 但为公平起见易于管理, 草原生态补偿标准主要是政府行政定价, 从生态工程补偿实践来看, 补偿额度总体偏低, 起不到激励作用, 致使牧区牧民及草原的保护者得不到应有的回报, 大大降低了牧民保护和建设草原的积极性. 以退牧还草工程为例, 作为我国草原生态保护建设中规模最大的一个项目, 该工程主要通过围栏封育棚圈建设方式对草原进行保护. 其补助标准为 : 非青藏高原地区, 禁牧补助为每年每公顷元, 中央补助饲料量 82.5kg; 休牧补助为每年每公顷元, 补助饲料量 20.6kg; 草原围栏建设按每公顷元计算, 补助期 5 年 ; 青藏高原地区, 补助期为 10 年, 草原围栏按每公顷 300 元计算, 其他补助标准减半. 由于禁牧后畜牧业生产方式发生改变, 从传统的粗放型放牧转为集约型舍饲半舍饲圈养, 因

7 08/2014 草业科学 ( 第 31 卷 08 期 ) 1593 此, 牧民需要在饲草料棚圈设施牲畜饮水设施等投入资金, 但是退牧还草工程补偿内容只有围栏建设和饲料粮补助, 没有相关的配套建设工程, 牲畜所需的饲草料只能到外地购买, 草料价格加上长途运输费用, 远远高于粮价, 牧民的生产生活成本增加, 为维持生计, 只能偷牧, 影响了生态工程的实施效果. 此外, 由于围栏补偿标准偏低, 而主要原材料钢丝价格上涨, 成本提高, 一些地方为完成任务, 降低单位面积围栏成本, 扩大每块围栏面积, 虽完成任务, 却无法实现对草原的真正保护目的. 建设的总投资仅为 1.05 亿元, 平均每公顷草原投资为元, 每年每公顷草原投资仅为元, 而 1990 年仅一年锡林郭勒盟每公顷草地产值为 28.5 [9] 元, 投入产出比高达最近几年, 国家加大对草原保护的投入力度, 自 2000 年以来, 国家对内蒙古草原生态建设投入约 50 亿元, 但是平均到 10.2 亿亩 ( 约合 0.68 亿公顷 ) 草原上, 每公顷每年的 [9] 投入还不足 0.75 元. 这些投入远不足以弥补牧民因保护草原而放弃的机会成本, 致使牧民生活水平下降, 消减了其保护草原的积极性, 影响草原生态补偿范围偏小国家通过一系列生态治理工治理工程的实施效果. 程改善草原环境, 但是从实施效果来看, 补偿范围仍然偏小. 目前, 内蒙古全区实行禁牧休牧轮牧的草原面积达 7.81 亿亩 ( 约合 0.52 亿 hm 2 ), 草畜平衡 7.20 亿亩 ( 约合 0.48 亿 hm 2 ), 但通过草原治理工程实施禁牧休牧的补贴面积不到 2.5 亿亩 ( 约合 0.17 亿 hm 2 ), 而未列入到工程范围的草原则得不到相应补贴. 一些草原保护措施如禁牧休牧和草畜平衡是政府强制实施, 没有补贴或是补贴很少, 造成为草原保护做出巨大贡献的牧民没有得到相应的补偿, 而破坏草原生态系统的企业和个人没有得到相应的处罚, 致使牧民对草原生态保护心生抵触情绪. 草原生态补偿范围偏小与草原大面积退化之间的矛盾导致内蒙古草原牧区发展不平衡, 降低牧民参与草原生态保护的积极性, 甚至抵触草原生态治理工程的实施, 最终影响草原生态建设效果过度依赖国家财政补贴, 补偿主体过于单一草原生态环境的公共产品属性, 决定了中央政府作为主要补偿主体的必要性和必然性. 目前, 草原生态建设项目的投资主体是中央政府, 一般要求地方财政予以配套, 但是由于经济基础比较薄弱, 地方财政配套能力较低, 配套资金很难到位. 内蒙古牧区旗县地方财政严重赤字, 财政供给能力不足, 很难支配出资金用于草原生态补偿. 在配套资金不足的情况下, 还存在配套资金不能及时到位被克扣等现象, 国家审计署对内蒙古甘肃宁夏青海新疆 5 省 ( 区 ) 和新疆生产建设兵团年退牧还草项目进行审计, 结果显示, 地方财政实际到位配套资金仅 3029 万元, 仅占配套资金计划的 8% [10]. 在配套资金不能足额及时到位市场补偿机制发展尚不健全的背景下, 仅依靠中央财政纵向转移支付, 投入力度偏弱草原作为我国最大的生态系不仅加重国家财政负担, 而且影响草原生态建设的统, 在水土保持气候调节防风固沙空气净化等方面发挥重要作用. 近年来草原生态环境的急剧恶化所带来的严重后果, 使人民逐渐意识到草原生态地位的重要性. 国家虽然投入大量资金进行草原保护, 且不断增加资金投入量, 但是平均到每亩草原上, 这些补贴可谓杯水车薪. 据统计, 年, 全国牧区草原建设投资 47 亿元, 平均每年不足实施. 草原生态服务的恢复保护和建设是一项工期长投资大见效慢的工程, 生态效益很难在短期内实现, 而目前开展的京津风沙源退牧还草等工程的补贴期限有明确的时间限制. 生态补偿政策的临时性与草原生态系统服务供给的持久性之间的矛盾, 导致草原生态建设成果难以巩固, 补偿效果难以凸显, 草原生态系环境改善面临风险和挑战. 1.3 亿, 平均每年每公顷投资还不到 0.45 元 ; 政策设计未能充分体现补偿对象的意愿草 1999 年, 平均每年 1 亿元, 平均每年每公顷投资还 [8] 不到 0.30 元. 草原保护建设的薄弱投入与草原丰厚产出形成了鲜明对比.20 世纪 90 年代初, 草原每公顷的投入仅 0.75 元, 产出却是 28.5 元, 投入产出比 1 39; 年内蒙古全区用于草原原生态补偿机制作为一种激励机制, 其根本目的是平衡草原生态系统服务保护者供给者和破坏者受益者之间的利益关系, 只有调节好各方利益相关者, 才能调动牧民保护草原的积极性, 促进生态效益经济效益和社会效益的长久和谐. 目前, 我国实施的

8 1594 PRATACULTURALSCIENCE(Vol.31,No.08) 08/2014 草原生态建设项目, 采取自上而下的规划方式, 虽然对牧民实行自愿参与政策, 但是补偿标准一刀切, 并未充分考虑到农牧民草原生态补偿意愿和成本效益, 导致牧民被排除在利益分享和政策设计之外, 甚至成为牺牲者, 牧民保护草原的积极性受到严重打击. 由于牧民维护草原的积极性不高, 影响了草原生态建设实施效果监督管理不完善近几年来国家加大对草原建设和保护力度, 投入金额达上百亿, 但是没有专职机构对补贴金额进行管理. 根据审计署对环保部 2008 年财政收支和预算执行情况的审计, 环保部及其 6 个下属单位通过虚报挪用等方式套取国家资 [11] 金和违规收费多达 8 亿多元, 这不仅损害国家和人民的利益, 更影响草原治理工程的实施进程. 目前, 国家所推行的草原生态治理工程还未形成一套完备的监督管理机制, 而且工程实施中重要指标如草地治理的生态效果等没有设定相应的技术规范章程和标准, 影响了工程实施效果. 独立的第三方监管和评估机构的缺位, 最终导致监管滞后贪污腐败, 虚报假账滋生. 草地正在以惊人的速度退化, 主要是由于对草地资源的管理不当, 防治草原荒漠化的关键已不再 [12] 是现代高新技术, 而是科学合理的管理体系. 对于内蒙古而言, 牧区草原的退化, 其中主要原因之一就是草原监理机构没有履行其应尽的监管职责, 一些旗县因地处偏远, 办公交通设备落后, 而国家补贴不足, 专项经费匮乏, 监督管理工作阻力重重. 监管不到位所导致的直接后果就是草原持续的退化沙化和荒漠化. 3 对策建议 3.1 完善我国草原生态补偿法律法规国外生态补偿的成功实践都有强大的法律体系支撑, 无论补偿模式是政府主导还是市场运作, 完善的法律体系是生态补偿有效实施和高效运转的重要保障. 我国虽然从 20 世纪 80 年代开始已经颁布了一系列与草原使用及草原生态保护相关的法律法规如 «草原法» «野生动物保护法» «水土保持法» «土地管理法» «环境保护法» «草原防火条例» «草原管理条例» 等, 但是由于我国经济快速发展和生态环境的不断恶化, 部分法律法规已经不能解决现有草原生态环境问题, 不能满足草地资源可持续利用的要求, 无法对草原生态建设提供有力的法律支撑. 因此, 为改善草原生态环境, 保证牧民基本权益, 化解生存利益发展利益环境利益三者之间矛盾, 应首先通过立法对草原生态补偿相关制度法制化, 为中央和地方政府社会团体组织和个人的草原环境保护和建设等活动提供指导. 草原生态补偿立法应以权力责任利益统一为基本原则, 依据谁污染谁治理, 谁利用谁补偿政策, 避免违法行为的发生. 其次, 完善现有草原保护相关法律法规等内容, 将补偿标准补偿方式以法律形式确定, 明确草原生态补偿主体补偿对象补偿范围, 根据草原恶化程度制定补偿标准. 省级和地区级应根据地方实际情况, 制定具体草原保护实施规划. 对草原环境的保护建设补偿资金的投入政策使用细则等进行统一规定. 在完善草原生态补偿法律法规体系的基础上, 强化执法力度, 做到有法可依有法必依执法必严违法必究. 3.2 强化草原生态补偿监督管理力度生态补偿涉及众多利益相关者, 且在整体利益与地方利益社会利益与个人之间存在冲突和矛盾, 如果缺乏有力监管, 将会阻碍补偿工作顺利实施. 因此, 草原监管是草原保护与建设工作的重要组成部分, 是维护国家生态安全保护农牧民合法权益的重要保障.«国务院关于加强草原保护与建设的若干意见»( 国发 [2002]19 号 ) 明确指出, 草原监督管理部门是各级人民政府依法保护草原的主要力量, 但是草原生态环境的保护和建设涉及面广, 任务繁重, 仅依靠草原监管部门难以解决, 因此草原行政主管部门要加强与环保农业水利药监等相关部门合作, 协同作战. 在多部门紧密协作同时, 加强监督检查力度. 首先, 加强草原执法队伍建设, 提高执法人员业务素质和执法能力, 在执法过程中, 执法人员必须按照规定程序和规定标准履行职责, 若存在营私舞弊贪污受贿行为, 严惩不贷. 其次, 进一步强化对草原项目资金的监管, 定期抽检补偿资金管理和发放部门, 监督补偿资金是否及时足额发放, 有无违法占用和挪用行为, 从而确保项目资金安全运行, 充分发挥项目投资效益 ; 再次, 草原监理机构应

9 08/2014 草业科学 ( 第 31 卷 08 期 ) 1595 与多部门联合执法, 对破坏草原的违法行为坚决查处依法打击. 严格执行 «草原法» «草原管理条例» 等保护草原的相关法规和政策, 切实扩大违法案件查处覆盖面, 不断提高执法力度和威慑力. 对人类生存发展的影响. 鉴于此,«中国 21 世纪议程» 要求建立各种自然资源的实物账户和价值账户, 以支持建立综合的环境与经济核算体系, 以补充或改进现有的国民经济核算体系. 绿色 GDP 是将 3.3 建立草原生态补偿公众参与制度草原生态保护和建设不仅需要社会公众支持, 生态破坏和资源消耗的损失纳入到国民经济核算体系, 因此能够充分体现经济增长中消耗的生态成本, 还需要他们的共同决策和有利监督. 目前我国现有的草原生态补偿项目大多是政府主导模式, 政策的设计和制定更多体现的是政府或特殊利益集团的意志, 牧民自主选择权和话语权的空间非常有限, 而牧民常年以草原为生, 对草原的生长情况生态环境以及草原管理等最为了解, 他们是实践草原保护建设项目的执行者和主力军. 因此, 草原生态补偿机制的决策者应充分听取牧民的意见和建议, 在政策设计时要充分体现牧民的意愿, 在项目实施过程中, 可通过来访接待和抽样调查等方式, 专门收集牧民对有助于改善草原管理的意见, 根据他们的反馈信息及时调整政策设计, 不断完善草原生态补偿机制. 公众既是生态环境的保护者, 也是生态环境的破坏者, 他们在享受草原生态系统提供的各项服务的同对经济发展做出全面系统判断. 针对建立绿色 GDP 核算体系方法, 一种是建立一个全新的 GDP 核算体系, 将自然资源和生态环境核算全部纳入到 SNA, 另一种是建立一个与 SNA 平行的账户, 该账户包含完整的生态环境指标体系, 二者彼此独立, 相互补充, 但缺点在于环境和经济不能有机结合在一起. 绿色 GDP 核算是一项极其复杂庞大的系统工程, 比较完整的绿色 GDP 核算除了环境代价外, 还要核算自然资源存量的变化以及市场化非市场化生态系统服务等. 可将绿色 GDP 作为政府官员政绩考核指标, 避免地方政府片面追求 GDP 增长盲目引入高污染高排放高耗能企业, 只注重经济发展, 无视自然资源消耗和生态环境污染, 只关注眼前利益, 不顾未来长远发展. 时, 也可能因眼前利益和短视行为破坏草原. 因此, 在加强草原保护宣传力度基础上, 号召社会公众广 3.5 优化生态补偿组织管理体系草原生态补偿机制的运行离不开完善的组织管泛参与到草原生态补偿监督工作, 可建立公共信息发布平台, 为公众监督提供渠道, 营造社会舆论监督环境, 共同监督开发利用草地资源的企业和个人只为追求自身利益而破坏草原生态环境的错误行为. 草原生态保护是公益事业, 不仅需要政府的大力投入, 更需要社会公众的主动参与和广泛支持, 只有调动起广大民众的积极性, 凝聚全社会的力量, 草原生态补偿机制才能有效实施. 理体系. 建立各级草原生态补偿管理组织, 国家层面上, 可在国务院设立由农业部国土资源部水利部林业部财政部环保部发改委等相关部门联合组成国家草原生态补偿工作小组, 专门负责国家草原生态补偿机制的设计区域和地方生态补偿工作的协调监督管理考核奖惩等工作. 工作小组还负责市场生态补偿行为的监督调控和管理. 此外, 建立由草原保护相关领域专家组成的技术咨询 3.4 大力推进绿色国民经济核算体系绿色国民经济核算即绿色 GDP 是 1993 年联合委员会, 负责技术咨询技术指导以及政策咨询. 在明确草原生态补偿工作小组职能基础上, 赋予匹配国提出的新型核算概念, 是一种满足可持续发展需要的国民核算新模式. 经济学家认为目前传统国民经济核算体系即 SNA 存在很多弊端, 例如没有真实反映生产对资源破坏和环境污染的代价及修复成本 ; 没有将自然资源存量的折旧和消耗, 以及替代资源的研发和生产成本纳入核算体系内, 忽视资源资本减少的损失 ; 没有体现自然资源和生态环境恶化造成的巨大损失费用, 忽略了生态环境容量的价值的权利和资源, 便于与地方管理组织的沟通和协调. 在省级层面上, 根据区域生态关联度, 建立草原生态补偿区域管理组织, 可垂直下设省级盟市级及旗县级生态补偿工作小组, 负责执行国家工作小组下达的任务安排, 制定区域或省级间生态补偿项目的具体规划并向上级工作小组进行申报, 协调区域生态补偿工作及相关部门关系, 监督和管理下一级草原生态补偿项目的实施进展. 根据内蒙古牧区区域位

10 1596 PRATACULTURALSCIENCE(Vol.31,No.08) 08/2014 置及草原生态地位, 可成立京津蒙草原生态管理组织, 共同实施国家草原生态保护建设项目, 协商确定牧区草原生态补偿标准. 3.6 积极参与国际生态环境合作我国应积极参与全球性环境保护合作, 借助世界银行等国际金融组织的援助和贷款, 充实补偿资金, 保护草原生态环境. 例如蒙甘宁三省利用日本国际协力银行贷款进行重点风沙区的生态环境治理, 通过水利交通等基础设施建设, 营造人工林草, 扩大林草面积等措施来治理项目区风沙危害. 该项目总投资中, 日方贷款约 4.5 亿元, 国内配套资金 1. 8 亿元. 通过治理, 项目区草原生态环境得到明显改善. 其次, 与毗邻国家建立起草原生态环境保护的自然共同体, 开展邻境或跨境的草原生态治理重大工程项目. 内蒙古与俄罗斯蒙古国接壤, 开展草原生态环境保护合作非常重要. 由于中蒙边境沙化面积不断扩大,2003 年内蒙古二连浩特市与蒙古国东戈壁省达成防沙治沙协议, 防沙范围包括二连浩特市境内 4015 km 2 和蒙古国东戈壁省 4000 km 2[13]. 草原生态环境恶化的外溢性已影响到邻国和全球的生态环境, 因此我国应积极开展国际协商和合作, 通过开发和共同治理, 公平分享公共资源, 共同治理草原生态环境. 3.7 深化草原产权管理制度明确界定草原产权是草原生态效益市场补偿机制建立运行的基础, 也是我国草原生态补偿机制未来发展的方向, 但是我国在草原权属上存在界定不明晰落实不到位等问题. 为尽早实现草原生态补偿市场化运作, 政府必须首先明晰 «草原法» «土地承包法» 以及地方出台的法规政策中关于草地转让租赁承包的排他性制度安排. 落实双权一制, 依法规定草原产权边界, 明确草原产权关系草原使用权内涵和范围. 完善草原承包制度, 尽早完成草原产权的初始配置, 减少草原承包经营责任制外部性. 由政府和管理部门维护产权排他性, 切实保障承包者合法权利和义务, 在以家庭为单位界定权责利的基础上, 创新牧区草原流转经营方式. 可通过牧户联合规模经营, 扩大草场空间, 解决草畜矛盾, 缓解草场压力, 或通过草场租赁股份合作等方式实现资源优化配置. 对草原使用权证所有权证草原承包合同文本进行统一制定, 完善草原权属登记制度以及证书核发档案归档等工作. 优化草原产权流转制度, 为草原生态补偿市场化运行奠定基础. 参考文献 [1] 巩芳. 政府主导型草原生态补偿机制的构建及在内蒙古的应用研究 [D]. 呼和浩特 : 内蒙古农业大学,2010. [2] 王皓田. 内蒙古草原生态环境退化现状及应对措施 [J]. 经济研究参考,2011(47):24G27. [3] 国家发改委. 京津风沙源治理工程规划 ( 年 )[EB/OL].[2013G06G26].htp:// nczc/200804/t _ html [4] 魏松. 内蒙古实施退牧还草工程的实效与问题研究 [D]. 呼和浩特 : 内蒙古农业大学,2006. [5] 韩颖. 内蒙古地区退牧还草工程的效益评价和补偿机制研究 [D]. 北京 : 中国农业科学院,2006. [6] 内蒙古自治区政府.2010 年退牧还草工程生态效益监测报告 [EB/OL].[2013G08G15].htp:// jrnmg/jrnmg_1809/201102/t _ html [7] 内蒙古自治区政府.2012 年内蒙古工程生态效益监测报告 [EB/OL].[2013G07G05].htp:// /t _ html [8] 康欣. 草原畜牧业可持续发展的生补偿机制研究 [D]. 呼和浩特 : 内蒙古农业大学,2008. [9] 包玉山. 内蒙古草原畜牧业的历史与未来 [M]. 呼和浩特 : 内蒙古教育出版社,2003:99G101. [10] 王学恭, 白洁. 西北地区退牧还草工程存在的问题及对策 [J]. 中国水土保持,2008(9):23G24. [11] 隋舵. 中国林业扶持论 [D]. 哈尔滨 : 东北林业大学,2000. [12] 任继周. 草地退化最主要原因是管理失当 [EB/OL].[2013G08G23].htp://hi.baidu.com/ /item/09d7cab05c6082f062388eaa [13] 盖志毅. 制度视域下的草原生态环境保护 [M]. 沈阳 : 辽宁民族出版社,2008:392G394. ( 责任编辑武艳培 )

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