貳、消息報導

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泔莫
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1 國際經濟情勢週報第 1457 期 5 壹專題分析全球電業自由化之探討王京明中華經濟研究院能源與環境研究中心主任電業自由化已蔚為全球發展趨勢, 目前我國政府亦積極推動中而歐美各國在九十年代之前即已開始推動電業自由化, 隨著時間演進, 各國電力自由化市場制度優劣缺失逐漸浮現, 使原有電力市場架構有修正的必要我國電力市場自由化正開始起步, 實有必要密切觀察其他先進國家實行電力自由化的經驗與發展方向, 以做為規劃我國電力市場自由化架構及運作模式時之參考, 從而建立一個公平合理的競爭環境本文目的即藉由廣泛報導先進國家實施電業自由化的經驗, 如..電力市場組織架構市場交易機制, 以及各改革階段管制與開放措施內容及順序, 分析其實施成效, 並提出尚待改進之處, 期能做為主管機關制定相關決策時之參考一電業自由化重要性傳統垂直壟斷電業中, 由獨占電業統籌發輸配售等業務且擔負許多改革性任務, 造成電力價格過高服務品質與效率無法提升等弊病, 用戶也不具選擇的權利隨著科技技術發展操作技術改善, 以及規模經濟的逐漸展現, 傳統垂直整合型態不再適合整體電業的發展因此, 在降低用戶電價給予用戶選擇權利提供創新產品服務提高供電穩定度吸引投資並維持現有電業運作, 以及提升環保意識等種種需求壓力下, 促使電業逐漸走向自由競爭的市場一個運作良好的自由化電力市場, 不僅所有電力用戶得以直接受益, 對國家整體經濟亦有提升的作用藉由發電市場的開放競爭, 使電廠用地執照申請機組建置與操作等各方面成本得以降低 ; 而配售電業間的相互競爭, 除可有效提升電力服務效率外, 電力用戶亦可獲得競爭性電價而受益競爭市場的引進, 使為滿足用戶需求而設計的電力產品多樣化, 而電價帳目的細項透明化, 使發輸配售等各項服務價格清楚呈現, 用戶得以選擇最適之電力服務提供者換言之, 開放電力市場競爭係為確保電力在合理價格下充足穩定供應的最有效率方式另一方面, 電業自由化所造成電力成本的降低, 將有助國家經濟的成長, 同時可提升大型工商業用戶的全球競爭力電價降低亦有助於產業擴張營運, 進而帶動就業市場的發展及政府稅基的擴大除此之外, 電力市場競爭機制的啟動, 可吸引業者投資, 亦將使服務提供者更積極研發或引進新科技與技術, 以利創新產品及服務的產生二電業自由化所面臨重要議題 ( 一 ) 管制者角色與管制制度變革傳統垂直整合市場結構中, 管制電業主要目的是為避免獨占力量遭受濫用, 同時也保證該獨占電業獲得合理利潤而得以持續運作, 並確保所有相關制度及方案能夠符合社會最大利益在電業邁向自由化之際, 管制制度與管制者角色亦必須隨之調整與改變競爭性的電力市場中, 管制重心將轉變為對市場運作規則的制定與市場行為之監督, 以防止業者濫用市場力而影響公平競爭管制者需能確保具獨占性質輸配電業資訊完全揭露, 市場參與者得以公平使用相關設備另外, 如何將原先垂直整合電業適當分割, 以使各項服務能夠達成最大競爭效益, 亦

2 6 國際經濟情勢週報第 1457 期為管制者需嚴肅面對的課題同時, 對仍受管制的電業, 需制訂一套完整且合乎時宜的訂價方式, 使相關電業得以回收成本並維持永續經營而爭議調處機制之建立電力可靠度之維持, 以及能源與環保政策之達成等, 也都是自由化電力市場管制制度要重視的要點總而言之, 管制者必需適當合理地監督與管理競爭性電力市場的運作, 而管制制度的制定管制組織的設計等, 都需能符合電業政策方針及電業自由化的架構設計, 並作適時及適度的調整 ( 二 ) 電力市場交易機制設計在競爭性批發市場或零售市場中, 由於有眾多市場參與者及巨量即時資料訊息的產生, 唯有規劃建立一套透明即時的交易與網路開放資訊系統, 才能讓所有參與者得到充分資訊, 站在平等地位參與公平競爭批發市場中舉凡競標制度設計市場組織架構電力交易安排或調度排程運作等均對電力市場自由化成敗有決定性的影響而一個健全的零售市場交易機制, 應可提供售電業者更多誘因去發展創新的多樣化的售電服務, 以滿足用戶不同的需求同一區域零售市場中有關用戶移轉註冊資訊電費收取電表計量售電業者執照信用標準及爭議調解等事項, 也應力求標準一致化, 以避免競爭機能無法發揮, 用戶無法取得所需之電力產品及服務另外, 電力不可儲存之屬性容易導致電價不穩定而波動的風險, 因此電力現貨市場下避險工具之探討亦為電力市場自由化不可缺少的課題之一自由化下電力市場應能設計一套類似期貨避險的契約市場與現貨市場相互搭配, 以滿足發電業者及配電業者的維修及投資需求, 以及消費者想獲得長期穩定電價及電力的要求 ( 三 ) 價格訊號與電價管制自由化電力市場中具競爭性電力服務應順應市場機能, 以自由競爭決定市場價格, 但同時亦需設計一合宜機制使市場價格訊號能夠正確揭露, 而不為少數寡占者所蓄意操控, 發電端不得炒作以哄抬電價, 售電端亦不得倚恃營運者之優勢惡意壓低價格而阻礙潛在業者的進入而對具自然獨占與規模經濟的輸配電業者, 以及擁有輸配電網路的綜合電業, 因其價格缺乏競爭機能而需加以管制, 使其電價足以有效反映成本, 同時確保能夠永續經營, 避免造成社會資源配置失當 ( 四 ) 最終供電義務為確保電力普及, 對不願意參與零售競爭的用戶無力或無法自行選擇零售業者的低收入用戶, 或是零售合約到期或售電業違約時而尋求支援的用戶, 必需規劃電業提供最終供電義務的模式, 可依法規指定特定電業負責, 亦可以開放競爭的方式達成, 如此除可充分發揮零售市場的競爭機能, 用戶可同時享受低價的服務無論如何, 最終供電義務提供者都必需以競爭性價格提供服務, 同時兼顧電力可靠度, 而接受最終供電服務的用戶, 其電費也需受到管制三主要國家電業自由化概況及實施成效 ( 一 ) 美國 PJM 和加州美國聯邦能源管制委員會 (FERC)1996 年開始實施能源政策法以提升電力市場競爭力, 同時明定所有發電業者皆可公平使用原公用電業的輸電網路, 用戶可直接向零售發電業者購電在聯邦及州政府的共同推動下, 美國電力產業逐漸由獨占且高度受管制的型態, 朝向電力公司相互競爭的自由化環境發展, 其中輸配電服務仍由公用電業提供各州電業自由化法規除鼓勵發電業者間的競爭外, 也儘量避免有少數公司操控市場的情形發生以下將以 PJM 電力市場的自由化改革為例作一說明 PJM 電力市場運作區域包括賓州紐澤西州馬里蘭州維吉尼亞州德拉瓦州及華盛頓 DC 四個行政區, 其 1997 年改以市場價格競標售電, 為美國第一個以競標為基礎的區域性電力市

3 國際經濟情勢週報第 1457 期 7 場 PJM 獨立系統操作者於 1998 年成立並開始運作, 同時亦負責管理 PJM 公開輸電網路費率的訂定 PJM 電力市場為以賣方標單為基礎的自願性市場, 電力買賣者可利用雙邊契約或於市場上競標以進行電力交易, 採雙重結算系統, 以區域邊際定價法 (LMP) 計價 PJM 亦成立財務輸電權市場使市場參與者得以規避區域電價的不確定性, 其目前成立的輔助服務市場僅有電能頻率調節市場, 售電業可於此市場購買所需之頻率調節服務, 也可透過容量信用市場購買容量來滿足其每日的容量要求 PJM 售電業則已於 2000 年 1 月全面開放競爭, 但訂有零售價格上限 PJM 電力市場為美國電業自由化相當成功的區域, 以賓州為例, 在自由化一年之後, 其電價下跌幅度為自由化前五年的十倍,2002 年住宅用戶電價甚至降低了 21% 此外, 有許多新業者進入市場提供服務, 目前共有 130 家售電業者, 已有近 600,000 個用戶變更過供電者, 用戶也有更多如綠色電力等電力服務的選擇電力服務品質亦隨之提高, 據統計, 滿意其電力服務的用戶比例較全國平均值高出了 6% 賓州目前仍持續進行自由化架構的改善,2000 年賓州公用事業委員會 (PPCU) 提高既有公用電業的預設服務費率, 以移除用戶在夏季電價高時由新進業者轉換至既有電業的誘因此外, 賓州亦開放了第三者電錶服務競爭美國加州則於 1996 年頒布 AB1890 法案開始進行電力產業重組, 明訂加州自 1998 年至 2002 年有四年的電業解除管制過渡時期, 三大民營公用電業需按功能分別將其發輸配電等業務分離, 其中輸配電需接受聯邦管制委員會 (FERC) 及加州公用事業管制委員會 (CPUC) 的管制此外, 原三大民營公用電業必須分割出售 50% 以上的化石燃料電廠以確保發電市場的競爭性另外, 加州亦規劃於 2000 年起全面開放用戶購電選擇權而至 2002 年過渡時期結束後, 加州電業將完全進入競爭時代加州電力市場採自願性電力池模式, 以區域訂價法定價, 池外亦可透過排程協調者進行雙邊契約交易加州獨立系統操作者利用前一日及前一時現貨市場中的調整標單及補充電能標單另搭配輔助服務標單, 來調度電力以維持系統即時的負載平衡除此之外, 加州亦提供電能期貨契約綠色交易與邊界登記交易等各式電力商品服務市場以供用戶選擇使用輔助服務除由前一日及前一時現貨市場提供外, 同時亦於期貨市場中以競標方式處理加州電力市場解制後經歷了兩年的正常運作蜜月期, 到了 2000 年夏天 (5 月開始 ), 電價開始產生異常高漲現象, 月平均電價從 US$50/MWh(2000 年 4 月 ) 一路上漲至 US$400/MWh 以上 (2000 年 12 月 ), 其後因州政府的介入而維持在 US$200 ~ $300/MWh 之間, 直到 2001 年 6 月仍維持在 US$200/MWh 左右平均而言, 批發市場的電價在電業改革後已上漲了將近 10 倍, 但零售市場的電價卻因 AB1890 法案之規定不但凍結且每年向下調整 10%, 三大民營綜合電業 (SDG&E, PG&E, SCE) 在市場解制的過渡期四年期間仍需盡供電義務, 加上被強迫在批發市場以高價購電而在零售市場以低價售電, 如此長期之虧損自然造成財務危機加州電力市場在大型電力公司瀕臨破產邊緣, 加上電力供給不足, 以致不斷發生停電與限電危機, 隨後更導致北加州太平洋氣電公司 (PG&E) 在 2001 年 4 月初向法院宣告破產 ( 二 ) 英國英國電業改革自 1989 年開始, 將原有電業採功能性水平分割, 並於 1996 年完成民營化現階段英國電業在發電與售電兩部門已充分開放自由競爭, 輸電與配電則仍維持管制型態, 其管制機構為天然氣暨電力市場管制局 (OFGEM) 英國目前電力市場運作係根據 NETA ( New Electricity Trade Agreement) 的規範, 採自願性電力池配合雙邊合約的方式, 發電業者以按報價成交 (Pay-as-Bid) 方式自行與售電業者或用戶達成交易, 大部分電力交易都在遠期期貨及短期三個的主要電力批發市場中完成 NETA 亦建立了一個自願性

4 8 國際經濟情勢週報第 1457 期電能平衡市場, 系統操作者利用業者或用戶遞交的平衡市場標單另搭配輔助服務契約, 來達成即時電力的供需平衡另外, NETA 設計了一套強制性結算程序, 所有持照業者都必須參加, 以繳納 / 接受失衡費用, 同時確保未涵蓋在契約中的電能可被適當定價英國輸配電業電價管制原採行價格上限法, 自 1994 年起輸電部門引進誘因共容制度相互搭配供電義務方面, OFGEM 規定各供電公司無特殊原因不得拒絕供電, 其費率條款亦不應歧視特定用戶類型, 或給予某些用戶特別優惠自 NETA2001 年 3 月開始施行後一年內, 電力批發價格即下降了 20%, 亦較 1998 年價格減少了 40%, 而小型發電業者所收取電價相較於大型或受政府補助發電業者的電價而言, 亦是較提高的 ( 三 ) 歐盟歐盟為建立單一競爭性能源市場於 1996 年頒布電力內部市場一般規則 ( Directive 96/92/EC), 對歐洲電力市場發輸及配電業自由化改革活動提供了一遵循法則, 明定發輸配電業等各項活動應獨立分割, 同時亦規範了用戶自由選擇售電業者的權利 Directive 96/92/EC 明訂 : 各成員國可要求配電業者負擔區域供電義務, 費率可受管制歐盟將市場自由化進程分三個階段, 其希望於 1999 年 2 月達到 26.48% 的開放比例 2000 年 2 月達到 28% 2003 年 2 月達到 33%, 並希望於 2006 年前達到全面自由化許多歐盟成員國電力市場開放速度已遠超過 EC directive 96/92 所規劃時程, 如瑞典及芬蘭電力市場開放程度已達到 100%, 丹麥允許所有配電業者自由購電使市場競爭達到 90%, 並預計於 2003 年前完全開放市場, 只有法國電力市場開放時程略晚了一年若按計畫進行, 歐盟到 2003 年將有超過 60% 的電力需求得以自由化, 以及約三分之二以上的電力用戶有自由選擇售電業者的權利以下將以北歐國家電業改革經驗為例作一說明北歐電力池 (Nord Pool) 為世界上第一個跨國性自願型電力交易市場, 於 1996 年正式運作, 目前挪威瑞典芬蘭及丹麥東西部電力市場皆透過 Nord Pool 進行電力交易, 而 2000 年加入財務契約市場的參與者亦有來自美國法國瑞士英國及其他地區的業者 Nord Pool 現貨市場 (Elspot) 採節點訂價方式, 市場參與者除透過 Elspot 進行電力交易外, 主要係以雙邊契約為主而提供遠期與期貨交易的財務契約市場, 為規避交易風險採取了逐日結算制度 Nord Pool 利用即時市場來處理電能供需不平衡事件並提供輔助服務, 其售電市場已全面開放競爭然而, 並非每個電業改革市場皆可坐收開放競爭效益以挪威為例, 其電力市場於 90 年代初期開放改革後, 出現資訊封閉危機及供電安全等問題, 業者常以個體利益為出發點, 不具維護系統供電安全的責任感 1991 年後挪威出現了數次電價危機, 前一日電力現貨價格節節飆漲, 尤以 1993 年 10 月電價在短短數星期間上漲近五倍最為嚴重但隨 Elspot 的發展成熟, 以及加入成員國家的增加, 價格逐漸降低,2000 年電價中位值 (NOK 103) 為自 1996 年以來的最低值 ( 四 ) 澳洲及紐西蘭澳洲自 1990 年代初期開始進行電業自由化改革, 將舊有垂直壟斷電業依發輸配售電等功能進行產業結構重整, 同時實行民營化及財務區隔澳洲電力市場採強制性電力池模式, 以區域訂價法定價電力交易所可建立短期期貨市場與區域避險交易市場, 與現貨市場連結整合澳洲於 2001 年 9 月開始運作頻率控制輔助服務 (FCAS) 市場, 其餘輔助服務則仍由簽約的方式提供用戶購電選擇權則由大用戶開始分階段將於 2003 年全面開放澳洲電力市場主要管制單位為 NECA ( National Electricity Code Administrator), 其管制輸配電價格以反映成本為原則, 亦規範標準零售供電業者不可無正當理由而拒絕供電, 或以不公平的條款供電

5 國際經濟情勢週報第 1457 期 9 NECA 同時負責市場爭議調處及決議澳洲電業自由化後, 供電效率大幅提高, 過去六年來既有電廠的營運效率較 80 年代高出許多, 發電部門並為澳洲省下數十億澳幣的投資成本, 電力批發價格也大幅下降此外, 各州輸電網路間的連結, 使面臨電力尖峰需求時可由其他州進口電力, 電力資源獲得妥善運用, 亦進一步引導電價的下滑紐西蘭電業自由化改革始自 1980 年代末期, 其將原公營配電部門民營化並與售電部門分離紐西蘭於 1996 年正式成立自願型電力交易市場, 採節點訂價方式, 其電力批發市場包括前一日委託市場即時現貨市場, 以及為減少熱機備轉容量而成立的瞬間備轉電力市場紐西蘭電力市場是全世界唯一自願性且自我管制的市場, 自 1998 年開放零售競爭後, 已有超過 25,000 家用戶更換供電商 ;1999 年開放發電部門全面競爭後, 電力批發價格約下降了 50%, 售電價格亦紛紛調降紐西蘭的節點訂價方式, 能反映出電能在不同時間及地區的價值及提供成本, 而使發輸配售各部門之投資達成最有效率之資源配置紐西蘭電力市場規則由市場參與者自行制定, 因此可隨時反映市場狀況及參與者需求, 而市場監視及管理亦是由業者簽訂合約來成立委員會自行監管, 從而建立了有效率有效能的電力市場, 同時降低了市場參與者的交易成本及消費者的電價 ( 五 ) 新加坡日本和韓國新加坡政府於 1995 年開始推動電業重組及解除電力市場管制, 將具獨占性質的輸配電業與具競爭性質的發售電業區隔分開, 並於 1998 年成立新加坡電力池, 其電業改革堪稱亞洲先趨新加坡電力池為強制性電力批發市場, 採邊際價格訂價法, 提供前一日及現貨市場進行電力交易, 主要以前者為主新加坡亦開放自願性價差契約交易以規避電力池價格波動風險, 其利用不平衡市場來維持即時輸電網電壓及供電穩定, 輔助服務則是由簽約方式提供零售市場開放部分, 由大用戶開始預計於 2003 年以前全面開放購電選擇權新加坡電力市場管制機構為 Energy Market Authority of Singapore (EMA), 其發輸配電業者的收益皆受價格上限法的規範, 下游用戶的電價亦受管制,EMA 同時要求供電公司有對大多數電力用戶供電的義務新加坡政府目前正進行一項更大幅度的電業改革計畫, 改革重點包括自願型電力池的引進需求面競標的實施備用電力市場的建立, 以及節點訂價法的採行此外, 亦將出售國有發電廠促進售電業者民營化, 並移轉電網運作業務以增加市場運作的透明度隨著配電業的逐步開放新交易制度的引進, 同時配合發電廠逐步民營化, 新加坡電力價格理應有調降的空間日本政府為實行電業改革分別於 1995 年及 2000 年兩度修法, 開放了民營電廠及特殊電業 ( 分散型電力 ) 的設置, 以及特高壓用戶 ( 使用 20KV 以下電壓且用電量超過 2,000KW, 約佔總用戶 30%) 零售市場日本電業部分自由化下躉售市場實施競價制度並由電力公司輸電部門來調度,2000 千瓦以上規模的用戶亦得利用電力公司 ( 綜合電業 ) 輸電線路, 由新供電業者 (PPS) 供電, 且電價不受管制, 備用電力則由負責輸電的電力公司提供日本電業採用標竿法管制電價, 由經濟省審核電力公司轉供費率, 主管機關日本經濟產業省 (METI) 同時明定公用電業需負擔最終供電義務日本電業部分自由化的成效, 除電力供給穩定外, 受管制零售電價平均下降 5.42% 以上, 輸電費率亦下降了 7.3% 日本政府預計於 2003 年 3 月再次召開會議, 針對市場自由化程度成立電力調度中心 (ISO) 電力交易所與否, 以及轉供業務透明化等議題深入探討, 並擬定一套新機制韓國商業工業能源部於 1999 年完成電力產業重組再造計畫, 以功能性水平分割方式將原獨占電業韓國電力公司分割為發輸配電業, 不維持韓電綜合電業的地位, 其發輸配及售電部門將各自分割成許多子公司並進行民營化韓國政府所規劃電力市場自由化發展分為

6 10 國際經濟情勢週報第 1457 期三階段 :1999~2002 年為發電競爭階段, 發電公司以成本競標 (cost-based pool) 方式售電, 同時設置獨立管制機構電力委員會 ;2003~2009 年為電力批發競爭階段, 發電公司以報價競標 (price-based pool) 方式售電 ; 2009 年之後則全面開放電力零售競爭, 採供需雙向競標電力池 (two way bidding pool) 的設計韓國電價管制方式原採保證報酬率法, 但隨電力逐漸邁向自由化, 預計將以階段性改革方式, 採原價主義或稱成本基礎 (cost-based) 按照提供電力服務的邊際成本訂定電價, 提供業者降低成本的誘因但韓國電業自由化及民營化推動遭受到工會及社團的強力反對, 使之執行不易, 目前自由化進度略有落後四主要國家電業改革待解決問題前述於九十年代初期即已開啟電業改革時代的歐美先進國家, 以及起步相對較晚如新加坡日本韓國等亞洲國家, 其在推動電業自由化的進程中, 市場制度的優劣缺失亦隨之浮現, 而使原有電力市場架構有修正的必要將前述各主要國家在實施電業改革時所面臨的難題與亟待解決的六項問題歸納說明如下 : ( 一 ) 管制制度不彰美國加州管制組織共有三個層級, 分別為聯邦管制委員會 (FERC) 加州公用事業委員會 (CPUC) 及加州各地方政府 FERC 負責管制躉售電價, 同時有權決定各州間輸電服務費率與合約條款, 並規範開放網路輸電及輔助服務的費率條款等 CPUC 則負責過渡期配電的獨占及民營發電業者的資產管制市場新進入者的註冊電力零售價格及服務資料庫的建立, 以確保電力系統之可靠度及安全性, 同時維護消費者的權益另外, 各地方政府的職責係在於環保目標的達成新電廠及輸電線路許可證的核發及興建過程的監督等此三層管制機構各司其職, 在市場機制健全時, 運作尚稱良好, 但當供給短缺電力危機產生時, 則並無一整合機制可使其個別政策之加總能夠達成加州整體電業的最大利益反而有如多頭馬車般各走各路, 導致原屬美意之良策不但無法發揮應有效用, 反而有礙電力市場真實競爭的實行另外, 紐西蘭電力市場自我管制制度雖使市場更具彈性與效率效能, 但也因此缺乏一套達成市場指導原則的機制, 使對違規行為的懲處有相當的限制北歐電力市場則是因沒有市場訂價法則存在, 現貨市場電力交易價格訊號未能充分傳達, 而無法提供吸引新獨立發電業者進入市場的誘因 ( 二 ) 套牢成本的解決與分攤加州電力市場重整計畫開始時, 強制公用電業必需至電力交易所交易, 禁止其簽訂長期合約, 另一方面卻又規範小用戶電力零售價格需逐年調降, 使得當電力需求提高且電力供給不足而電力批發價格暴漲時, 公用電業被迫在批發市場以高價購電而在零售市場以低價售電, 對規模大用戶多供電義務量大的公用電業而言, 即造成如 PG&E 公司所發生鉅額虧損而無法回收套牢成本進而宣告破產的情形加州政府隨後雖將售電價格調高 46%, 並允許公用電業進行雙邊契約交易, 然而長期契約價格早已隨現貨價格飆漲而大幅上升, 亦使另一家民營公用電業南加州愛迪生公司 (SCE) 的財務危機壓力加大英國電業套牢成本則主要來自早期核能電廠的投資及高價的燃煤契約若以效率而言, 英國電廠在改革後經營效率普遍提昇, 但若依公平性的角度來看則不免有爭議之處 - 因其效率提升成果絕大部分皆由發電公司股東所享受, 一般用戶反而未完全享受到電價下降所帶來的好處, 電價仍有被操縱偏高的嫌疑 ( 三 ) 電廠及輸電網路未能適時興建澳洲近幾年來經濟成長使電力需求提高, 其新南威爾斯及維多利亞間互連網路因未能適時擴建完成, 使電力供應出現問

7 國際經濟情勢週報第 1457 期 11 題, 市場運作無效率缺乏足夠輸電系統亦導致澳洲售電業者不易獲得避險契約, 零售業者必須大量依賴現貨市場而面臨價格波動風險, 甚至被迫以高價購買尖峰時段電力而導致財務危機, 其所增加成本不可避免地將轉嫁至用戶身上澳洲預計由目前開始到 2010 年間將投入 200 億澳幣興建電廠及輸電線路, 配電業也將大量投資於內陸城市電網的擴建並更新老舊系統如此在未來十年內, 澳洲電價可能將蒙上上漲的陰影美國加州亦是因凍結零售電價而使需求大於供給的情況無法反映在零售價格上, 電力需求減少有限, 也無法誘導投資者適時適地建置新電廠及輸電線路, 以致造成電力持續短缺, 無助於電力危機的解除連結加州南北的高壓輸電線路即因無法適時擴建而常發生壅塞, 以致南加州雖然有過剩容量, 也無法將電力輸送至缺電的北加州另一方面, 加州徵收競爭過渡費的規定, 也使新進電業進入成本更高, 很難與既有業者競爭, 故新進發業者數量亦不多 ( 四 ) 市場寡占阻礙競爭許多實施電業自由化的先進國家都面臨了市場寡占阻礙競爭的情形美國加州在發生電力危機時, 由於供給少於需求, 加上因設定零售價格上限失策, 州政府又試圖要求制定批發價格上限, 致使掌握大額發電容量的少數公用電業蓄意保留發電, 電力供給立刻下降, 而在零售價格及需求量維持不變的情況下, 電力短缺問題更形嚴重紐西蘭電力批發市場亦有被少數發電業 / 售電業支配的現象, 其同時主導市場協議, 按其利益制訂並執行市場規則, 忽略了其他市場參與者的利益, 使即時市場的推動一直沒有進展, 也阻礙了需求面參與市場紐西蘭 85% 的發電容量掌控在四家大發電業者手中, 其中政府有股份的三家占了 60%, 對公營電力公司而言, 即使不主動勾結, 也可能因為共同利益而採取類似同步的行動而市場集中亦會導致市場炒作的可能, 如操弄網路限制兩端地區的發電以提高電價來獲利另外, 新加坡電力市場也面臨相同的問題, 其目前僅有三家發電廠, 皆由國家掌控, 各電廠無充分誘因去改善生產結構來降低成本, 反而有策略性報價行為產生, 使新加坡電力市場自由化後電價並沒有顯著的下降英國早期發電部門亦因市場寡占使電力批發價格在兩大發電業者的炒作下急速攀升有鑑於此, 英國遂於 2001 年 3 月採行 NETA 改革方案, 市場價格結清由系統邊際價格計價改以按報價成交 (Pay-as-Bid) 的方式, 使電力交易能夠反映真實成本事實亦證明英國電力市場更具效率, 電價也有顯著的下降 ( 五 ) 輸配電業訂價方式不透明紐西蘭輸電公司 TransPower 屬獨占廠商, 報酬率高低及成本回收方式都會影響整個電力市場的運作許多電力業者質疑 TransPower 的成本回收基礎及訂價方式不夠透明化, 同時也質疑 TransPower 片面決定訂價方式及契約內容而 TransPowe 也因拒絕與信用欠佳的配電公司進行交易, 面臨成本無法回收的威脅, 有些業者則是因不同意 TransPower 的訂價方式而拒絕付款紐西蘭配電業亦屬區域獨占事業, 無法由區域內用戶或售電業自由選擇, 也使配電業缺乏降低成本的誘因現行紐西蘭對配電部門的價格管制制度被認為缺乏效力, 其商業委員會的權力相當有限且又缺少彈性新加坡電力市場輸配電部門因仍未開放民營, 經營效率不彰, 導致壅塞成本 ( 壅塞成本為輸電費用的一部份, 為電網輸送電力發生壅塞所產生的成本 ) 無法透過自由市場競爭機制充分反映, 一般電力用戶需負擔高於實際發生成本的電價北歐電力市場輸電部分也因具獨占性質而導致效率不彰, 目前其正重新評估輸配電服務的訂價方式, 使價格能夠確實涵蓋成本及合理利潤 ( 六 ) 零售市場開放準備不足或機制設計不當加州凍結零售電價的措施, 不但無法創造可吸引新進業者的零售市場競爭環境, 隨

8 12 國際經濟情勢週報第 1457 期 CPUC 對能源服務提供者註冊要求的增加, 能源服務提供者的數量亦大幅減少, 致使 2001 年底直購用戶僅占全體原公用配電公司可能用戶的 0.8%, 反而較 2000 年底為少, 其中直購住宅用戶大幅減少了 2/3, 主要即是因用戶選擇性不多加上零售電價並沒有明顯差異惟直購工業用戶數量是有增加的無論如何, 只有回歸市場機制, 讓價格充分反映市場供需情況, 才能有效促進售電市場的競爭紐西蘭在用戶選擇權開放初期, 用戶轉換率亦相當低 ( 前十個月約 5%), 阻礙轉換原因來自計費記帳程序欠佳轉換過程緩慢配售電業無法配合反競爭行為不合理斷連等部分原因是發電業及其他業者未經充分準備就參與零售競爭, 而這些轉換障礙亦阻礙了用戶變更零售商的意願另外, 小型用戶因更換售電公司需安裝昂貴即時電表, 也使售電部門的競爭十分有限北歐電力批發市場則是因以雙邊契約為主, 使容易產生挑肥揀瘦 (cherry-picking) 的問題, 以及用戶變更供電來源的障礙在激烈競爭下, 一些綜合電力公司常藉其在輸電或調度上的權限, 阻撓新發電業者在當地的競爭空間由於用戶選擇新供電公司需再加裝成本高昂的智慧型電錶, 故若電力公司再採取高輸電費率的手段, 或限制新發電業者必須在與電網公司簽約滿一年後才可開始送電, 可能使用戶不想變更供電來源, 造成新進業者面臨競爭不利的局面五結論前述各主要國家電力自由化過程中對傳統電業分割重整交易市場競爭機制管制制度及組織等各有不同的處理方式, 實施成效也各異在行政院版 88 年電業法修正草案通過後的電力市場架構下, 將全面開放發輸配電等業務, 並維持台電綜合電業的地位, 且計畫在自由化前即將之整體民營化此外, 將成立電力調度中心以統籌管理輸電及調度業務法令亦明訂綜合電業與配電業具供電義務, 用戶享有購電選擇權電價管制方面, 輸配電費率仍將受管制, 但並不管制行使購電選擇權用戶的電價, 電力調度中心各種收費率轉供費率及一般不行使購電選擇權用戶的電價仍是需受管制的我國自由化尚未開始, 而其他國家已行之有年, 無論成功或失敗, 其經驗都值得我國參考, 作為未來電力市場藍圖規劃之借鏡電業自由化的最終目的, 即在確保供電穩定性原則下追求競爭及效率的提升, 如何藉由市場規則來達成, 值得我國相關單位深思參考文獻 1. 王京明郭婷瑋 (2002), 電業自由化後綜合電業與配電業電價管制機制之研究, 競標計畫書, 中華經濟研究院 2. 王京明錢玉蘭 (2002), 電業法修正下開放用戶購電選擇權及綜合電業履行供電義務相關配套措施之研究, 台灣電力公司委託計畫期末報告初稿, 中華經濟研究院 3. 陳信宏王京明 (2001), 主要國家電業自由化之發展與經驗, 經濟部研發會委託計畫報告, 中華經濟研究院 4. Retail Competition: Getting it Right!, Electric Power Supply Association, USA, 我國能源政策方向之一就是開放能源事業, 執行能源開放六項措施之一就是推動電力事業自由化, 開放民間設立發電

9 國際經濟情勢週報第 1457 期 13 廠, 並逐步開放發電業自由競爭及電力代輸其推動計畫與作法包括 : ( 一 ) 進行電力調度中心規劃作業 ( 二 ) 擬定電力調度規則及爭議解決機制 ( 三 ) 研擬電力調度費率結構及計算公式 ( 四 ) 研訂電力能源配比 ( 五 ) 研訂電力網設備標準規範及裝置規則 ( 六 ) 研訂受電設備型式認證及檢驗機構原製造廠商認可標準及認可程序 ( 七 ) 進行電力研究試驗所先期規劃作業 ( 八 ) 辦理電業設備查驗 ( 九 ) 進行環境影響評估後續追蹤 ( 十 ) 辦理電業政策用電安全等電力宣導 ( 十一 ) 辦理電業法規暨相關子法之研習

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4 1 2 第一節清末與國民政府時期的大陸保險市場 3 第二節中共建政初期的大陸保險市場 3 2001 24 4 第三節大陸保險市場的發展階段 5 4 1990 72-73 6 2-1 7 2-1 12 Trans America New York Life Met Life CIGNA Allianz AXA Gerling Scadinavia Samsung 8 第一節大陸保險法規的演進過程