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1 行政法第七講 : 行政組織 綱要 一 行政組織之概念 ( 一 ) 行政法分類 ( 二 ) 行政組織之意義 ( 三 ) 行政組織之分類 二 行政組織之結構 ( 一 ) 行政主體 ( 二 ) 行政機關 ( 三 ) 內部單位 ( 四 ) 公營事業機構 ( 公營事業 ) ( 五 ) 營造物 三 行政組織權與行政機關 ( 一 ) 行政組織權之歸屬 ( 二 ) 行政機關之分類 ( 三 ) 行政機關之管轄 參考資料 1. 吳庚 行政法之理論與實用 (2007) 增訂十版 Ch.5 2. 黃默夫 基礎行政法 25 講 (2008) 修訂四版 Ch.9 3. 劉恆妏 行政法上課大綱 05 (2008)( 課程講義 )

2 一 行政組織之概念 ( 一 ) 行政法分類 1. 組織法 : 規範各級行政組織之結構 管轄 分支單位 執掌分工 人員配置及內部紀 律等事項之法規 (1) 廣義 : 包含行政組織法與公務員法 (2) 狹義 : 僅指行政組織法 2. 行為法 : 規範行政組織之運作及其與人民間所發生權利義務關係者, 包含行政作用法 與行政爭訟 ( 救濟 ) 法 ( 二 ) 行政組織之意義 1. 組織 (1) 定義 : 多數人基於某種目的而組成的社會單位 (2) 層次 A. 社會單位之型態及名稱 B. 內部秩序 ( 結構 分支組織及成員 ) C. 運作關係 ( 組成分子之動態關係, 如職權之劃分與行使 ) (3) 法學的研究上, 以組織所受之規範約束為重心, 探討其內部秩序與外部行為之法 律效果 2. 行政組織 : 乃以憲法及法規為依據而成立, 為管理國家事務之核心, 實現國家目標之 最主要手段, 對其他單位或組織體, 有監督及協調之功能 ( 三 ) 行政組織之分類 1. 依是否行使統治權分 (1) 統治組織 (EX: 國家 各級地方自治團體 ) (2) 非統治組織 (EX: 政黨 壓力團體, 僅為社會組織 )

3 2. 依組織據以設立的準據法分 (1) 公法組織 (EX: 國家 地方自治團體等及其附屬的行政組織 ) A. 公法人必然為公法組織, 但公法組織則未必皆具有公法人資格, 私法組織與私法人 之關係亦同 B. 公法人 (A) 國家 : 中華民國 (B) 地方自治團體 : 直轄市 縣 ( 市 ) 鄉鎮 ( 市 ) 等 但 省 已改為官派, 非自治團體 (C) 其他公法人 ( 目前僅有二個 ) 公法人 : 農田水利會 農田水利會組織通則 行政法人 : 行政法人國立中正文化中心 國立中正文化中心設置條例 (2) 私法組織 (EX: 公司 合夥 財團法人等 ) 3. 依是否具有法人人格分 (1) 法人組織 : 權利能力組織 (EX: 公法人 ) (2) 非法人組織 : 非權利組織 (EX: 各級地方政府機關 ) EX: 各級地方政府機關 嘉義市政府 只是公法組織, 嘉義市 才是公法人 二 行政行政組織之結構 ( 一 ) 行政主體 1. 狹義 : 在行政法上享有權利, 負擔義務 ( 須具有法律上之人格 ), 具有一定職權且 得設置機關以便行使, 並藉此實現其行政上任務之組織體 EX: 此種意義在我國法制下, 除公法人外, 將難有行政主體之出現 2. 廣義 : 不以具有公法人地位為條件, 凡公法上之獨立組織體, 有特定職權得設立機

4 關或置備人員以達成任務者, 均屬之 EX: 公法人 行政機關 公營造物 ( 二 ) 行政機關 1. 機關 : 特定個人或一群人組成, 事實上處理組織之事務, 並有對外代表組織之權能 2. 行政機關 : 國家或地方自治團體, 所設置獨立之組織體, 依行政權範圍內之管轄分 工, 有行使公權力並代表國家或地方自治團體為各種行為之權限, 其效 果則歸屬於國家或該自治團體 (1) 定義分析 A. 乃獨立之組織體 ( 與不具獨立性質之內部分支單位等不同 ) B. 乃國家與地方自治團體依權力分立原則所設置, 屬於行使行政權之機關 ( 與立 法權之機關 司法權之機關不同 ) C. 以行使公權力為其主要特徵 ( 但亦可能有私經濟行政, 然不具有行使公權力之 功能者, 非行政機關, 如公營事業或公營造物 ) (2) 行政官署 : 為早期行政法院判例中慣稱, 目前因為憲法條文用語為 行政機關, 已全部更改為 行政機關 ( 三 ) 內部單位 1. 僅為行政機關內部的分工單位, 無對外行文權限, 對外仍以行政機關的名義發生效 力 2. 與行政機關之區別 (1) 無獨立組織法規 (2) 無編制預算 (3) 無印信, 無法以自身名義對外行文 EX: 一般的司 組 科 室等機關內部單位 ( 四 ) 公營事業機構 ( 公營事業 ) 1. 定義 : 由各級政府設置或控有過半數股份, 以從事活動為目的之組織體

5 2. 形態 (1) 政府獨資經營之事業 (2) 各級政府合營之事業 (3) 以事業組織特別法之規定, 由政府與人民合營之事業 (4) 依公司法之規定, 由政府與人民合資經營而政府資本超過百分之五十以上之事業 ( 公營事業移轉民營條例 2) 3. 由國家設置或控股者, 稱國營事業 ( 國營事業管理法 3); 由地方自治團體設置或控 股者稱市營 縣 ( 市 ) 營事業 4. 通常採公司之組織形態 ( 如公司形態之銀行 ), 但亦有商號或類似之門市部者 ( 如公 營當鋪 公教福利中心等 ) 5. 雖然亦負有行政目的 ( 國營事業管理法 2 公營事業移轉民營條例 3), 但其行為屬 於私經濟範疇, 原則上應受私法規範, 但在現行法制之下, 其財務審計 ( 審計法 47 以下 ) 人事行政 ( 公務員服務法 24 及其他相關法規 ) 仍受行政法規羈束 6. 種類 (1) 生產事業機構 : 如經濟部監督之多所國營公司 (2) 金融事業機構 : 如各級政府設立或持股之公營銀行 公營保險公司等 (3) 交通事業機構 : 如各級政府經營之汽車客運公司 輪船公司 電信公司 郵政公司等 (4) 其他事業機構 : 如文化事業 ( 出版公司 ) 消費事業( 農產運銷公司 ) 等 ( 五 ) 營造物 1. 定義 : 行政主體為達成行政上特定目的, 將人與物做功能上的結合, 以制定法規作為 組織依據的組織體, 與公眾或特定人間發生法律上利用關係 2. 概念特徵 (1) 係行政主體為特定目的而設置 (2) 人與物功能上之結合 ( 既非由成員組成之團體, 亦非單純的供利用之物 )

6 (3) 組織上之依據係行政主體專為營造物所制定之法規 ( 故公營事業中依民法 公司 法 銀行法 商業登記法等設立之法人或行號, 皆不被包括於此所謂之營造物範 圍 ) (4) 營造物利用關係 : 營造物與利用人間之法律關係 (5) 與行政法人之最主要區別在於法人資格之有無 ( 營造物無法律上人格與權利能力 ) 3. 種類 (1) 依權利能力分 ( 此為德國通說, 營造物我國現行法制下多無權利能力, 在理論上 區分並非必要 ) A. 有權利能力之營造物 ( 自主營造物 ): 為行政主體 EX: 社會保險機構 廣播電視機構 B. 無權利能力之營造物 ( 非自主營造物 ): 僅是行政主體之ㄧ部分, 不具有獨立地 EX: 學校 醫院 博物館 位或法人資格 (2) 依性質分 ( 係為敘述方便之分類, 並不具有絕對性 ) A. 服務性營造物 : 機場 港口等 B. 文教性營造物 : 公立學校 博物館 圖書館 紀念堂 文化中心等 C. 保育性營造物 : 公立醫院 療養院 榮民之家 勒戒所等 D. 民俗性營造物 : 孔廟 忠烈祠 公立殯儀館 公有墓園等 E. 營業性營造物 : 公營市場等 4. 營造物利用關係 (1) 營造物之成立 A. 依設置機關所制定的法律為依據, 此種法規稱為營造物規章, 係營造物之組織法 B. 決定營造物之目的 內部結構 服務人員 權限及可供支配之資源等 (2) 營造物之利用 A. 通常依其權限 ( 營造物權力 ) 由營造物設置機關或營造物自行訂定, 稱為利用規則

7 B. 營造物對外發生之法律關係 ( 即營造物利用關係 ) 主要取決於此 EX: 公立學校校規 : 有由公立學校自訂, 或由主管機關教育部發布通則性規範 EX: 公有市場管理規則 : 依主管機關發布之臺灣省市場管理規則 C. 營造物利用關係之法律性質 ( 公法或私法?) (A) 固受營建物規章影響, 惟通常情形, 在法律無明文規定之場合, 營造物利用 關係之法律屬性, 實取決於利用規則 (B) 甚至可經由修改營造物利用規則之方式, 變更原有利用關係之性質 EX: 公有市場承租攤位 ( 市場管理規則 ) 原本為 : 承租 租約 租金 解除租約 私法關係修改後 : 核准使用 許可書 年金 撤銷使用許可 公法關係 (C) 現行法制下之舉例 公法 : 公立學校 監獄 勒戒所 榮民之家 私法 : 郵政 電信 醫院 博物館 文化中心 5. 其他組織體及公權力之委託行使 (1) 自主目的之財產 ( 外國法制 ): 如公法上財團 基金 A. 由政府捐助款項而成立, 以運用資金或經由經濟補助措施, 達成行政上之目的 B. 通常皆依附於行政機關, 其管理與運用由各該主管機關為之 C. 其中具有法人之地位者, 皆係依民法辦理財團法人登記而取得, 不適用公務員法規 與審計法令, 可謂純粹之私法組織形態, 並不像外國法制具有當然行政主體地位 D. 須經主管機關就特定事項授與公權力, 始有與行政機關相同之地位 ( 釋字 269 號 ) (2) 委託私人行使公權力 : 受託者不限於私法人, 非法人團體甚或個人皆可擔任 EX: 國貿局委託紡拓會, 辦理外銷紡織品配額分配 EX: 依證交法, 證券交易所得對券商處以停業處分 EX: 依商品檢驗法, 民間受委託檢驗單位, 得核發合格證書 EX: 依海員法, 國家委託商船船長行使公權力 EX: 依私立學校法, 國家委託私立學校行使部分教育事項公權力 ( 釋字第 382 號 ) EX: 公私立大學教評會受託, 得行使教師升等評審之部分公權力 ( 釋字第 462 號 )

8 (3) 行政輔助人 ( 行政助手 ): 在行政機關指示下, 協助該機關處理行政事務之輔助人 力 EX: 義消 義警 民間拖吊業者 三 行政組織權與行政機關 ( 一 ) 行政組織權之歸屬 1. 行政組織權 ( 組織編成權 ): 指設置 變更或裁撤行政主體 機關或單位之權限 2. 權力歸屬 (A) 憲法機關 : 由制憲者 有權修憲之機關規範 ( 總統 五院 審計長 大法官 等 ) 注意 : 總統府 非由憲法規範之憲法機關 (B) 立法機關 : 由立法權形成, 須經立法程序始得為之 ( 我國重視法律保留原則, 所有中央行政機關幾乎都是 ) (C) 行政機關 : 由行政權部門自行組織 ( 在我國權限小, 僅地方政府較多 ) EX: 各級地方自治機關 ( 地方民意機關議決後, 送上級機關備查 ) ( 二 ) 行政機關之分類 1. 依中央或地方分 (1) 國家行政機關 ( 中央行政機關 ) A. 凡國家行政事項之執行, 均屬中央行政機關之任務, 故其設置不限於中央政府所 在地 B. 以辦理國家行政事項為主, 但在法律有明文規定時, 亦可代辦地方行政事項 EX: 縣市議員 鄉鎮市民代表選舉 (2) 地方行政機關 ( 自治行政機關 ) A. 地方自治團體設置之機關 EX: 各縣 ( 市 ) 政府 鄉 鎮 市公所等 B. 以辦理自治行政事項為主, 受委託辦理國家間接行政事項時, 則具有國家行政機

9 關之地位 2. 依組織成員分 (1) 獨任制機關 ( 首長制 ) A. 由機關首長一人單獨決策並負其責任之行政機關 B. 名稱為部 署 局或處之機關者, 或地方自治機關名為政府 公所者, 必為獨任 制 (2) 合議制機關 ( 委員制 ) A. 決策階層由權限平等之成員組成, 通常以多數決方式作成決定, 並同負責任之行 政機關 B. 名稱為委員會者, 未必為合議制機關, 而分為三種模式 (A) 合議制委員會 : 委員任用有黨籍條件 專任或經常集會 委員職掌與決策 方式於組織法有明文規定 主要決策以合議方式行之 EX: 中選會 公平會 (B) 獨任制委員會 : 僑委會之委員人數多且分佈全球, 每年僅能開會一次 ( 該 會組織法第三條 ), 且委員會議無固定職掌 (C) 混合制委員會 : 機關之職權部分合議, 部分由首長單獨行使, 合議成份強弱決定於首長 ( 主任委員 ) 領導風格, 與是否由專業人士組成 EX: 退輔會 原能會 ( 偏首長 )/ 勞委會 ( 偏合議 ) 3. 依設置依據分 (1) 憲法設立之機關 : 權限於憲法有原則性之規定, 非經修憲程序不得廢除或變更 EX: 總統 國民大會 ( 二度修憲後已廢除 ) 五院 大法官 審計長 (2) 法律設立之機關 (3) 命令設立之機關 4. 依法制分 ( 中央行政機關組織基準法 3)

10 (1) 獨立機關 : 依據法律獨立行使職權, 自主運作, 除法律另有規定外, 不受其他機 關指揮監督之合議制機關 EX: 中選會 考試院保訓會 公投審議會 通傳會 (NCC) (2) 附屬機關 : 為處理技術性或專門性業務之需要, 劃出部分權限及職掌, 另成立隸 屬之專責機關 EX: 國科會 原能會 (3) 政策統合機關 ( 政策統合機關 ) 5. 特殊類型之行政機關 (1) 委託行使公權力之私人與團體 (2) 公營造物 ( 特定目的行政機構 ) ( 三 ) 行政機關之管轄 1. 意義 (1) 行政機關依法規 ( 行政程序法等 ) 之規定, 所具有之權限 (2) 一方面為處理行政事務之權力 ; 另方面為對屬於本身任務範圍之事項, 有予以處 理之職責 (3) 管轄之劃分與變動應以法規 ( 各該機關組織法及其他行政法規 ) 為依據, 行政機 關不得任意為之 2. 分類 (1) 事物管轄 : 按事物 ( 務 ) 之類別, 劃分管轄權之歸屬 EX: 內政 環保 外交 等 A. 個別管轄 : 行政機關僅管轄單一事項或得加以列舉之有限事項 EX: 衛生機關 水利機關 戶政機關 B. 一般管轄 : 行政機關之管轄事項無法加以列舉, 權限來自概括條款之規定 EX: 警察機關 維持公共秩序 保護社會安全 防止一切危害 促進人民 福利 ( 警察法 2)

11 C. 總體管轄 : 在一地地域範圍內, 除劃歸其他行政主體或機關掌管之事項外, 其餘一切事物均有權管轄 EX: 直轄市境內, 除國防 軍事 外交歸中央管轄, 其餘均屬該直轄市權限範圍 (2) 土地管轄 : 指事物管轄所含蓋之地理範圍, 通常為一國之行政區劃 (3) 對人管轄 : 依權力所及之人而定機關之權限 EX: 機關對其所屬員工 (4) 層級管轄 : 同一種類之事務, 分屬不同層級之機關管轄 3. 管轄變動與其他 (1) 管轄恆定原則 : 行政機關之權限係以法規為依據, 不許任意設定或變更, 尤其不 許當事人協議變動機關之管轄權 (2) 例外 A. 委任 ( 或委辦 ): 有隸屬關係機關間管轄權之變動, 上級機關將特定事項委由下 級機關或自治行政機關辦理 B. 委託 : 無隸屬關係機關間管轄權之變動, 即甲機關委託乙機關辦理原屬甲機關之 事務 C. 干預 ( 介入 代行處理 ): 上級機關直接行使原屬下級機關之權限 D. 變更 : 因法規變更 ( 含機關裁撤 ) 或基於事實上原因而產生管轄權變動 E. 移轉 : 管轄之移轉指管轄權之臨時性或個案的變動, 與機關權限之結構上的變動 不同 (3) 管轄變動以往均依行政慣例處理, 所受法規限制較小, 行政程序法施行後, 應受該 法之拘束 (4) 機關內部權限變更之形態 A. 代理

12 (A) 法定代理 ( 公文程式條例上稱代行 ) EX: 首長因故不能執行職務, 由副首長代理 (B) 指定代理 EX: 一般公務員因故不能執行職務, 由職位相當之同僚代理 B. 授權 (A) 指依機關內部權責劃分辦法, 機關首長將部分權限授與下級公務員 ( 通常 為單位主管 ) 行使 (B) 基於授權而對外行文時, 應以該被授權者之名義為之, 公文程式條例上稱決行 4. 管轄爭議 ( 管轄競合 權限衝突 ) (1) 分類 A. 積極衝突 ( 積極競合 ): 兩個或兩個以上行政機關, 對同一事件均認為有管轄權 B. 消極衝突 ( 消極競合 ): 兩個或兩個以上行政機關, 對同一事件均認為無權限而 不行使管轄權 (2) 解決方式 A. 優先原則 : 受理在先之機關管轄 ( 適用於積極衝突 ) B. 協商解決 : 不能分受理先後者, 由各該機關協商之 C. 指定管轄 (A) 協商不成或有統一管轄之必要時, 由共同上級機關指定管轄 (B) 無共同上級機關時, 由各該上級機關協議, 然後分別指定管轄 (C) 申請事件之當事人, 亦得向共同上級機關及各該上級機關請求指定管轄 D. 由司法機關解決 : 關於中央與省或省縣之間之權限爭議, 依憲法應 由立法院解 決之, 實務上則分別由地方議會依法聲請大法官釋憲 ( 釋字 號 )

13 5. 職務協助 (1) 定義 : 行政機關為達成其任務, 請求另一行政機關在後者權限範圍內, 給予必要 之協助, 而未變更或移轉事件管轄權 (2) 原因 A. 基於法律之規定 EX: 任何機關對駐在外國之我國外交人員, 應囑託外交部送達 ( 行政程序法 87) B. 基於事實之需要 EX: 主管機關執行職務遭遇反抗, 而請求警察機關以武力協助 C. 基於時間與經費考慮 EX: 對居住遙遠之證人, 囑託當地適當之機關, 代為訊問 (3) 機關間非服從關係 ( 無上下隸屬關係 ), 認有正當理由 ( 或禁止事由 ) 不能協助 時, 得拒絕之 (4) 除緊急外, 以書面請求 (5) 所需費用由請求機關負擔

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行政法概要 本章學習重點 本章大綱 第一節行政作用之概念 第二節行政作用之分類 一 行政程序法 第三節行政作用法之範圍 第四節行政作用之私法 行為 二 行政罰法三 行政執行法一 源起二 類型 第五節行政作用中的非 權力行為 一 類型 二 事實行為 第六節行政作用之內部 行為 一 行政規則 第 6 章 行政作用及其分類 行政法概要 本章學習重點 1. 2. 本章大綱 第一節行政作用之概念 第二節行政作用之分類 一 行政程序法 第三節行政作用法之範圍 第四節行政作用之私法 行為 二 行政罰法三 行政執行法一 源起二 類型 第五節行政作用中的非 權力行為 一 類型 二 事實行為 第六節行政作用之內部 行為 一 行政規則 二 內部指令 CHAPTER 6 行政作用及其分類 內文教學區 1 行政法概要

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