中国的农村社会保障制度 财政部社会保障司孙志筠
主要内容 一 中国农村社会保障发展历程与现状 二 中国农村社会保障存在的问题 三 建立与完善中国农村社会保障制度的思路 四 财政支持农村社会保障的政策
一 中国农村社会保障发展历程 与现状 农村社会保障制度发展大体可以分为两个阶段 一是从 1949 年中华人民共和国成立到 1978 年党的十一届三中全会召开, 这是农村社会保障制度的形成阶段, 自然灾害救济 五保户供养 合作医疗 抚恤优待等构成了这一阶段农村社会保障制度的基本内容 具有明显的集体保障色彩 二是自 1978 年以来, 适应我国经济社会转型的需要, 农村社会保障进入了改革发展阶段 特别是近年来, 新型农村合作医疗 农村医疗救助 农村最低生活保障等制度正在不断推进, 农村社会保障制度在这一阶段得到迅速发展 农民工 失地农民社会保障问题成为这一时期的新特点
( 一 ) 关于合作医疗 1 传统的农村合作医疗历经几起几落 1958 年 -1968 年 : 合作医疗村覆盖率从 10% 提高到 46% 又下降到 20% 1968 年 1980 年代中后期 : 合作医疗村覆盖率从 20% 提高到 70 年代中期的 90%, 但是在农村集体经济解体后又趋衰落,80 年代中后期覆盖率不足 5% 1980 年代中后期 21 世纪初 : 合作医疗村覆盖率从不足 5% 提高到 1997 年的 17%, 但是此后又逐步下降,2001 年低于 7% 总的来看, 这一时期没有建立合作医疗可持续发展的长效机制, 主要是靠政治动员推动, 因而没有完全达到预期效果
( 一 ) 关于合作医疗 2 新型农村合作医疗制度建设自 2003 年起稳步推进 2002 年, 中共中央国务院关于进一步加强农村卫生工作的决定 发布后, 新型农村合作医疗制度从 2003 年开始在全国范围内逐步 推进 新型合作医疗与传统合作医疗相比, 一是各级财政对其给予了大力支持 二是组织管理提高到县级
( 一 ) 关于合作医疗 新型农村合作医疗进展情况 1.1 自 2003 年启动试点以来, 总体进展顺利, 一定程度上缓解了农民因病致贫和因病返贫问题 1.2 截止 2006 年 6 月底, 试点县 1399 个, 覆盖农村居民 4.95 亿, 其中参合农民 3.96 亿, 参合率 80.1% 1.3 2006 年上半年已筹集资金 111.72 亿元, 其中地方财政补助 55.39 亿元 此外, 中央财政补助资金 42.3 亿元也已于 7 月下达 1.4 根据国务院的部署,2007 年试点面将达到 60%,2008 年争取在农村基本推行
( 二 ) 关于农村社会救助 1 建国以来, 农村自然灾害救济工作力度逐步加大 2 1963 年确立了农村五保供养制度 1998 年农村税费改革试点后, 对五保供养经费渠道进行了调整, 原由 村提留 乡统筹 负担的五保经费, 改为各级财政负担, 五保供养制度成为真正意义上的社会保障制度
3 2003 年民政部 财政部下发了 关于实施农村医疗救助的意见 ( 民发 [2003]158 号 ), 在新型农村合作医疗试点启动的同时, 农村医疗救助工作也开始推进, 到 2005 年底, 农村医疗救助制度基本在全国建立 4 近年来, 一些有条件的地区建立了农村居民最低生活保障制度 ; 尚不具备建立农村低保制度的地区, 继续按照 政府救济 社会互助 子女赡养 稳定土地政策 的原则, 建立和完善了农村特困户定期定量生活救济制度
( 二 ) 关于农村社会救助 农村社会救助进展情况 2006 年, 地方财政预算安排农村医疗救助资金 12..4 亿元, 中央财政安排农村医疗救助补助资金 9.5 亿元 2006 年 1 3 月, 共救助 1225 万人次, 其中资助参加新型农村合作医疗 1156 万人, 农村医疗救助基金支出 4.88 亿元 2006 年上半年, 农村五保供养对象为 443 万人, 农村五保供养资金支出 14.98 亿元 农村最低生活保障对象 958 万人, 资金支出 15.25 亿元 农村特困户救济人数 881 万人, 资金支出 6.7 亿元
( 三 ) 关于农村社会养老保险 1 1991 年民政部制定了 县级农村社会养老保险基本方案, 在农村经济发达和比较发达的地区推行农村社会养老保险试点 但是, 当时绝大多数试点不具有明显的社会保险特征 2 在经历 20 世纪 90 年代短暂的扩张后, 农村养老保险受客观现实条件的制约而陷于停顿和萎缩, 国务院从 90 年代后期开始对农村养老保险进行整顿 3 近年来, 东部沿海少数发达县市开始进行真正意义上的农村社会养老保险制度的探索 但总的来看, 农村社会养老保险尚未成为农村社会保障工作的重点
总的来看, 中国政府近年来更加重视统筹城乡发展和统筹经济社会发展, 各级财政对农村社会保障工作的支持力度也在不断加强, 农村社会保障工作已经进入新的发展阶段, 成为当前农村工作和社会保障工作的重点
二 中国农村社会保障存在的问题 城乡分割的二元经济社会结构和小农经济为主的农业生产组织形式是农村社会保障发展面临的最主要制度性障碍, 而在快速发展的工业化和城市化进程中, 大批农民工和失地农民的出现, 又对农村社会保障提出了新的挑战 具体而言, 中国农村社会保障发展面临的问题主要体现在以下几方面 :
二 中国农村社会保障存在的问题 ( 一 ) 农村社会保障政策制度和体系建设不够完善 ( 二 ) 保障程度低 覆盖范围窄 发展不平衡 ( 三 ) 农村社会保障事权与财权划分及其财政支出责任不明确 ( 四 ) 农村社会保障筹资机制不健全 ( 五 ) 农村社会保障的组织管理成本较高, 基础工作有待进一步规范
二 中国农村社会保障存在的问题 总的来讲, 由于受体制 机制 管理水平及现实承受能力等多方面因素的制约, 我国农村社会保障事业总体来看相对滞后, 保障面较窄, 保障水平偏低 因此, 加快农村社会保障体系建设, 加大农村社会保障投入力度, 逐步使广大农村居民的基本生活和基本医疗得到有效保障, 让 公共财政的阳光普照农村, 是推进社会主义新农村建设的一项重要内容
三 建立与完善中国农村社会 保障制度的思路 农村社会保障工作的开展应坚持重点突出 广泛覆盖, 项目合理 水平适当, 管理规范 操作简便的原则 既要按照统筹城乡发展的要求, 进一步加大对农村社会保障事业的投入, 扩大农村社会保障覆盖面, 促进城乡社会保障事业协调发展 ; 也要充分考虑经济社会承受能力 农村现实状况和其他客观约束条件, 以农民最迫切的社会保障需求为重点, 针对必要项目以有效途径提供适度水平的保障
三 建立与完善中国农村社会保 障制度的思路 今后一段时期的几项主要工作 : ( 一 ) 积极探索和推动新型农村合作医疗制度创新, 提高农村卫生服务能力, 加强农村公共卫生工作 ( 二 ) 以完善农村五保供养 医疗救助制度和推进农村特困群众最低生活保障制度建设为突破口, 建立更加规范和有效的农村社会救助制度
( 三 ) 以现行社会保障制度为依托, 妥善解决失地农民和进城务工农民的社会保障问题 ( 四 ) 以家庭保障为主做好农村养老保障工作, 逐步加大社区保障和国家救济力度, 少数发达地区可探索农村社会养老保险
( 一 ) 积极探索和推动新型农村合作医疗制度创新 先探索, 后统一, 鼓励和允许地方探索适合本地实际的新型农村合作医疗制度模式, 进而确定规范 统一的制度模式 在坚持保大病为主的同时, 探索 保大兼小 的合作医疗保障模式, 建立家庭账户的地区可探索将家庭账户基金调整用于小病统筹 探索行之有效的新型农村合作医疗基金管理办法
( 二 ) 建立更加规范和有效的农村社 会救助制度 完善农村五保供养, 建立以集中供养为主和分散供养为辅的新型农村五保供养机制 规范农村医疗救助制度, 提高运行效率 完善农村特困群众生活救助制度 在有条件的地区探索农村低保制度
( 三 ) 妥善解决失地农民和进城务工农民的社会保障问题 原则 : 以现行社会保障制度为依托, 促进城乡统筹发展 做好失地农民社会保障工作 以促进就业为重点 区别身份纳入城镇和农村社保体系 解决进城农民工的社会保障问题 重点是工伤 大病风险
( 四 ) 农村养老保障 建立农村社会养老保险制度的条件 : 基本实现工业化 ; 农村人口下降到一定程度 ; 经济发展水平到一定程度 发展方向 : 加大政府救济力度, 保证贫困农村老年居民基本生活 ; 经济发达地区可探索农村社会养老保险制度 ; 不具备条件的地区, 仍应坚持以家庭为主, 同社区保障 政府救济相结合的农村养老制度 ;
四 财政支持农村社会保障的政策 ( 一 ) 健全和完善新型农村合作医疗的财政支持政策和筹资政策 ( 二 ) 完善农村社会救助财政支持政策
( 一 ) 健全和完善新型农村合作医疗 的财政支持政策和筹资政策 逐步提高财政补助标准和农民个人缴费标准, 状大基金规模 探索新型农村合作医疗管理办法, 完善筹资模式, 改进补助资金安排方式 整合农村新型合作医疗补助资金和农村医疗救助补助资金, 提高资金使用效益
( 二 ) 完善农村社会救助财政支持政策 整合五保供养 定期定量救济 临时救济以及扶贫 救灾等各项农村社会救济项目, 统筹安排资金 完善农村医疗救助基金管理, 多渠道筹集基金 中央财政通过专项转移支付对中西部困难地区给予适当补助, 避免地区间农村经济社会发展水平的差距进一步拉大
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