长三角蓝皮书社会保障是保障人民生活调节社会分配的一项基本制度党的十八大报告明确提出要统筹推进城乡社会保障体系建设十八届三中全会中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定进一步要求整合城乡居民基本养老保险制度基本医疗保险制度推进城乡最低生活保障制度统筹发展新中国成立后的相当长时期

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琏费
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1 江苏完善农村社会保障体系研究 12 江苏完善农村社会保障体系研究包宗顺摘要 : 关键词 : 本研究报告首先全面分析了江苏在养老保险医疗保险和最低生活保障等方面城乡一体化进展现状与取得的成效 ; 其次分别从制度设计法律保障体系建设运行机制财政投入水平基层社会保障服务职能发挥和社会保障信息系统建设等方面, 系统地分析了当前健全农村社会保障面临的主要困难和问题 ; 江苏提出的完善农村社保体系建设的总体思路是坚持广覆盖保基本多层次可持续的方针, 以人人享有基本社会保障为目标, 以社会保险社会救助社会福利为基础, 以增强公平性适应流动性保证可持续性为工作重点, 注重效率与公平统一性与灵活性相结合, 立足当前着眼长远, 统筹城乡整体设计, 积极而为量力而行, 努力形成与发展水平相适应, 覆盖城乡制度完善保障有力服务优质的社会保障体系本报告同时提出了为达此目标而需要采取的一系列应对措施江苏农村社会保障研究包宗顺, 江苏省社会科学院农村发展研究所所长研究员, 主要研究方向为农村经济中小企业 217

2 长三角蓝皮书社会保障是保障人民生活调节社会分配的一项基本制度党的十八大报告明确提出要统筹推进城乡社会保障体系建设十八届三中全会中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定进一步要求整合城乡居民基本养老保险制度基本医疗保险制度推进城乡最低生活保障制度统筹发展新中国成立后的相当长时期内, 我国农村社会保障基本上是空白, 农民生活主要靠家庭靠集体靠土地来保障自党的十六大以来, 我国把为农民提供社会保障作为民生建设的重要内容, 先后实行新型农村合作医疗制度, 建立农村最低生活保障制度, 推行新型农村社会养老保险, 健全农村社会救助体系, 探索并初步建立起适合我国国情的农村社会保障体系一江苏农村社会保障现状与成效江苏农村社会保障工作起步于 20 世纪 90 年代初 21 世纪以来, 我国工业化城镇化进入快速发展阶段, 尤其是江苏这样的沿海经济发达地区, 工业化城镇化已发展到较高水平, 农业在国内生产总值中所占份额已很小针对近几年来年轻人大量流向城镇农村老龄化日趋严重的社会状况, 江苏各级政府加快了农村社会保障工作全面推进步伐, 农村社会保障体系逐步完善, 城乡保障制度并轨和一体化水平在不断提高在完善农村社会保障体系方面, 江苏已经取得的进展和成效主要体现在下列几方面 1 城乡居民养老保险全覆盖江苏在 2010 年底率先实现新农保全覆盖, 比全国提前 2 年完成 ; 2011 年底实现 ( 无保障的 ) 城镇居民社会养老保险全覆盖, 比全国提前 1 年完成而且自 2012 年起, 建立了制度化的逐年递增城乡居民养老保险基础养老金的机制截至 2013 年 6 月, 全省 218

3 江苏完善农村社会保障体系研究城乡居民社会养老保险参保人数达到万人, 参保率达 99 8% ; 领取基础养老金的有万人, 领取率达 99 99% 2 新农合与城居保相衔接江苏于 2003 年和 2007 年先后建立新型农村合作医疗制度和城镇居民基本医疗保险制度加之 1999 年在江苏城乡全面推行的职工基本医疗保障制度, 构建了城乡各类人群全覆盖的基本医疗保障制度 2013 年新农合与城居保的财政补贴标准统一提高到每人每年 280 元, 全省 28 个统筹地区实现城镇居民医保和新农合的并轨, 20 种重大疾病医疗实际报销比例提高到 70% 目前城镇居民医保和新农合参保人数分别达到 1419 万人和 4200 万人, 城乡居民基本医疗保险覆盖率均稳定在 96% 以上 3 城乡低保标准逐步并轨 2006 年起, 江苏建立并完善了城乡居民最低生活保障标准的动态增长机制, 在全国率先提出城市以省辖市为单位农村以县 ( 市 ) 为单位, 分别按照当地上年度城市居民人均可支配收入和农民人均纯收入 20% ~ 25% 的比例, 综合确定当年最低生活保障标准, 原则上不低于城乡居民收入增幅 2012 年江苏城市和农村低保标准分别为 5212 元 / 年和 4308 元 / 年, 为我国东部地区城乡低保标准差距最小的省份目前苏州无锡常州及其所属县 ( 市区 ) 以及苏南大部分地区已实现城乡低保标准一体化截至 2013 年 6 月, 全省共保障城乡低保对象 91 9 万户 174 万人, 基本做到应保尽保 4 被征地农民全面纳入社保体系近年来, 江苏紧紧围绕参保率 95% 以上和即征即保应保尽保的目标要求, 推动被征地农民社会保障工作不断加强截至 2013 年 6 月底, 全省被征地农民万人, 已参加社会保障近 490 万人, 其中参加基本生活保障万人, 参加职工养老 219

4 长三角蓝皮书保险万人, 参加农保万人尤其是苏州等地, 已将被征地农民全部纳入城镇职工社会保障体系 5 农民工参保率不断提高 2006 年起, 江苏便将企业职工基本养老保险参保范围扩大到江苏城乡各类企业及其职工个体工商户及雇工和灵活就业人员, 首次确立了进城务工农民参加城镇企业职工基本养老保险制度截至 2013 年 7 月底, 全省农民工参加企业职工基本养老保险城镇职工基本医疗保险工伤保险人数分别达到万人万人和万人, 与企业建立正式劳动关系的农民工基本已经参保 6 贯通城乡的社会保障经办服务网络基本形成近年来, 江苏全面加强基层社会保障公共服务平台建设, 所有乡镇 ( 街道 ) 行政村 ( 社区 ) 全部建立劳动就业社会保障服务平台, 建成覆盖城乡直达行政村 ( 社区 ) 的社会保障经办服务网络, 初步形成 15 分钟社会保障服务圈大力推进以社会保障一卡通为重点的金保工程建设, 在省市县乡镇 ( 街道 ) 四级信息专网全面贯通的同时, 行政村 ( 社区 ) 专网联网率达到 90%, 社会保障卡持卡人数达到 1968 万人以技术创新信息创新带动劳动服务模式创新, 部分地区率先实现社保经办服务由一站式向一窗式转变, 全省已有 37 个县 ( 市区 ) 实现新农保参保交费待遇领取参保登记信息查询四个不出村, 这一做法 2014 年将推广到全省范围全省各统筹地区医保参保人员在统筹区内的住院医疗费用个人账户门 ( 急 ) 诊费用全部实现联网即时结算, 全省异地就医联网结算信息系统已构建完成, 省级异地就医信息平台已与 13 个省辖市市区实现双向贯通综上所述, 近年来江苏在全面推进农村社会体系建设方面之所以能取得上述许多的新进展新成效, 一是因为各级政府及相关部门切实认真贯彻中央决策部署, 坚持把完善社会保障体制摆在全省 220

5 江苏完善农村社会保障体系研究工作的突出位置 ; 二是注重以人为本, 每年均将社会保障体系建设纳入经济社会发展规划和政府重大民生工程予以部署安排 ; 三是注重加大投入, 持续为社会保障体系建设提供资金保障, 省财政近 3 年累计安排社会保障补助资金亿元 ; 四是注重分类指导, 以试点示范引领助推制度建设, 突破难点打造亮点, 以点带面不断提升全省社会保障体系建设整体水平 ; 五是注重扶贫扶弱, 切实解决特殊困难群体的社会保障问题 ; 六是注重高效便捷, 努力为城乡居民提供良好的公共服务, 按照统筹城乡整合资源, 夯实基础规范服务要求, 有效整合社会保障服务资源, 不断完善社会保障经办服务网络, 实现重心下沉服务前移方便快捷二健全农村社会保障面临的主要问题 1 制度设计方面存在缺陷 (1) 管理体制需要进一步理顺目前, 人社民政财政国土卫生地税等多部门参与社会保障政策的制定和管理, 有些环节和领域多头管理职能交叉管理分散政出多门, 既加大了管理成本, 又容易造成相互推诿 ; 部分社会保障制度落实不到位, 还存在重复参保重复补助重复建设等问题 (2) 顶层制度设计有待加强社会保险的主干作用社会救助的兜底作用社会福利的补充作用缺乏整体设计和协调, 存在保障项目重合待遇互相攀比的现象, 特别是部分地区综合救助水平过高, 导致社会保险参保对象的保障水平反而低于社会救助对象或与其不相上下, 形成交费不如不交费的逆向激励部分特重大疾病患者医疗费用负担仍然较重, 需要综合发挥基本医疗保险大病保险和医疗救助等制度的综合效应 (3) 制度整合有待进一步加强目前全省已将新农保与城镇 221

6 长三角蓝皮书居民社会养老保险制度合并实施, 但各地做法不一, 部分地区待遇标准还存在差距, 需要从省级层面进一步加强整合城镇居民医保和新农合在大多数地方仍是两套制度, 各自封闭运行, 保障水平也存在一定差异, 需要加快整合 2 法律保障体系不够健全 (1) 社会保障法律体系有待进一步健全目前我国还没有一部健全的社会保障专门法律, 特别是在社会救助社会福利优抚安置等领域尚处于立法空白, 或仅仅依靠行政法规和地方性法规来规范, 立法层次不高, 缺乏权威性和稳定性, 给社会保障工作的依法开展带来困难 (2) 社会保障的实施机制有待进一步加强如关于责任追究和制裁的办法不多力度不够 ; 对劳动者和退休失业人员获得社会保障的权利缺乏行之有效的法律保障机制 ; 对挪用侵占截留社会保险基金的行为缺乏有力的防范和打击措施等这些导致一些社会保障法律规定在实践中难以得到有效落实 (3) 缺乏科学严谨的社会保障管理制度由于缺乏必要的社会保障管理监督和审核机制社会保障资金的运行和考评制度, 社会保障资金存在筹措困难管理不到位调动和使用不够透明等情况, 大大影响了社会保障制度的健康运转和作用发挥 3 运行机制需进一步完善 (1) 参保缴费激励机制需要完善目前企业职工基本养老保障已建立待遇水平与缴费挂钩的机制, 但城乡居民社会养老保险参保缴费激励机制尚不健全, 导致城乡居民多缴费长缴费的意愿不足 (2) 制度之间衔接机制需要完善企业职工基本养老保险和城镇居民养老保障制度之间, 城镇职工基本医疗保险和城镇居民基本医疗保险新型农村合作医疗制度之间的转移衔接还不通畅, 影 222

7 响到劳动者身份转换时的社会保险权益江苏完善农村社会保障体系研究 (3) 社保待遇正常调整机制需要完善各项社会保障待遇水平虽在稳步提高, 但尚未形成有规划有规则有依据的调整机制 4 财政投入水平严重偏低在社会保障的财政投入方面, 面临财政投入严重偏低与地方财政压力巨大并存的窘境一方面, 根据相关国际比较研究, 社会保障 ( 不含卫生支出 ) 占政府财政支出的比重 (2006 年 ), 卢森堡为 62 41% 德国为 46 71% 英国为 35 82% 日本为 31 68%, 所统计的 16 个人均 GDP 在美元以上国家的平均水平为 33 84% 人均 GDP 与我国同处于 3000 美元左右的国家, 如哈萨克斯坦保加利亚白俄罗斯突尼斯, 社保支出占政府财政支出的比重分别为 19 68% 34 7% 28 8% 和 23 3%, 也远高于中国 (2008 年 ) 的 13 06% 年江苏全省公共财政预算支出亿元, 其中包括医疗保险在内的社会保障支出为亿元, 占比仅为 10 54% 2 由此可见, 我国社保支出占政府财政支出的比重明显偏低另一方面, 随着城乡居民参保面不断扩大享受基础养老金待遇人数增多建立基础养老金增资机制等, 地方财政支出逐年增加, 补助资金预算占当地可支配收入的比例越来越大苏北苏中地区的财政投入能力受到一定制约, 确保城乡居民社会养老保险持续健康发展存在很大隐忧有的经济薄弱农业大县, 每年仅用于新农保城居保等社会养老保险补助资金就占当地可支配收入的十几分之一, 甚至达到近 10% 有的因补助资金筹措难度大而存在不能做实账户的问题, 甚至曾经出现用参保缴费垫 1 2 根据周弘主编社会保障制度国际比较 ( 中国劳动社会保障出版社, 2010) 第 243 页资料整理 2013 年 9 月 27 日, 许津荣副省长在省政协十一届三次常委会议上的情况通报 223

8 长三角蓝皮书付基础养老金的现象 5 基层社保服务能力不足首先, 随着社会保障服务对象不断增加, 以及服务要求越来越高, 事多人少的矛盾日益突出, 专职人员专业人员配置比例与工作需要差距也比较大, 特别是乡镇 ( 街道 ) 行政村 ( 社区 ) 专职人员缺乏, 目前只能主要依托基层党员干部和协理员兼职开展服务其次, 目前全省有相当数量的异地居住养老人员, 2012 年全省异地领取养老金人数达到 19 1 万, 异地就医人数达到 34 3 万, 迫切需要妥善解决养老金异地领取手续费和就医费用联网结算问题最后, 全省新农保早已实现全覆盖, 但大多数地区的参保农民仍需要到离家较远的乡镇金融网点办理业务, 十分不便 6 社保信息系统建设滞后社保信息系统建设滞后, 主要体现在社会保障信息系统建设管理一体化程度较低, 农村社会保障信息系统基础建设还处于起步状态, 地区之间制度之间信息系统技术架构数据结构互不统一, 普遍存在社会保障数据采集缺位以及重复采集多头采集的问题, 基础数据联网共享水平偏低一些村镇基层服务平台社会保障业务仍然依靠手工操作, 网上服务大厅电子触屏自助业务终端等多样化的信息服务手段尚未在社会保障公共服务中广泛应用, 距离 15 分钟社会保障服务圈的信息化服务水平还存在不小差距三加快完善农村社会保障体系的思路与对策在当前和今后一个时期, 我国仍将处于工业化城镇化快速发展阶段, 工农关系继续发生深刻变化, 必须遵循经济社会发展普遍规律, 认真梳理江苏农村社会保障制度的发展历程现状问题, 借鉴国内外先进地区农村社会保障的成功经验, 基于统筹城乡社会 224

9 江苏完善农村社会保障体系研究保障制度建设, 研究提出完善农村社会保障体系的思路政策和措施江苏完善社会保障体系的总体思路是 : 适应推进两个率先的新要求, 顺应人民群众过上更加美好生活的新期待, 坚持广覆盖保基本多层次可持续的方针, 以人人享有基本社会保障为目标, 以社会保险社会救助社会福利为基础, 以增强公平性适应流动性保证可持续性为工作重点, 注重效率与公平统一性与灵活性相结合, 立足当前着眼长远, 统筹城乡整体设计, 积极而为量力而行, 努力形成与发展水平相适应覆盖城乡制度完善保障有力服务优质的社会保障体系主要重大举措包括下列几个方面 1 着力健全社会保障制度体系 (1) 全面整合城乡居民社会保障制度加快推进城镇居民基本医疗保险和新农合制度整合接轨全面建立城乡居民大病保险制度, 进一步减轻大病医疗费用负担落实江苏省被征地补偿和被征地农民社会保障办法, 全面建立被征地农民先保后征即征即保的工作机制 (2) 构建城乡一体的社会救助制度逐步推进城乡最低生活保障制度一体化, 在有条件的地区以县为单位逐步实现城乡低保标准并轨推进城乡一体的医疗救助制度建设, 加大对困难群众的救助力度 (3) 大力发展社会福利制度重点提高农村五保人员和三无老人残疾人孤残儿童等传统对象福利水平, 将福利事业覆盖范围扩展到全体社会弱势群体和边缘群体 2 持续扩大社会保障覆盖范围 (1) 持续推进企业职工社会保险扩大覆盖面主要面向开发区企业以及非公经济组织从业人员劳务派遣人员和灵活就业人 225

10 长三角蓝皮书员, 加大工作力度, 进一步提高社会保险参保率重点完善面向农民工的管理服务措施, 畅通农民工流动就业时社会保险关系的转移接续通道, 引导稳定就业的农民工参加城镇社会保险 (2) 研究实施社会保险全民登记制度探索将目前城乡居民自愿参保政策, 调整完善为更富有引导性的全民参保登记制度, 从制度上保证基本社会保障人人参与人人享有, 培育和提升群众的社会互济意识, 促进社会保障的长期稳定发展 (3) 加大对困难人群参加社会保障的帮扶力度完善社会保险补贴政策, 继续鼓励采取公益捐助慈善帮扶等措施, 帮助困难断保人员续保缴费高度重视对城乡低收入无收入等特困群体的帮扶救助, 构筑最后一道安全网 3 尽快实现社会保障统筹衔接 (1) 提升统筹层次和运行水平巩固提升包括农民工在内的企业职工养老保险省级统筹运行水平, 强化基金预算管理, 加大调剂补助力度探索实现城乡居民社会养老保险基金省级管理全面推行基本医疗失业工伤生育保险市级统筹, 探索建立省级调剂金制度, 并逐步向省级统筹过渡 (2) 健全制度转移衔接机制认真做好企业职工尤其是农村进城务工者养老保险关系转移接续工作, 贯彻落实企业职工养老保险和城乡居民养老保险制度间的转移接续办法, 实现各项养老保障制度的互联互通完善和落实城镇职工医保城镇居民医保和新农合之间的衔接办法, 进一步解决好流动就业人员基本医疗保险关系的转移接续难题完善就医管理服务, 全面实现省级异地就医信息服务平台联网实时结算, 不断提升医疗保险经办服务水平 (3) 推进不同保障层次的衔接根据经济社会发展水平, 进一步加强社会保险社会救助社会福利制度的整体设计, 综合平衡三类保障制度的功能定位, 统筹确定最低生活保障养老保险 226

11 江苏完善农村社会保障体系研究失业保险失地农民生活保障等各种制度保障水平之间的合理关系, 形成有机衔接相互补充的保障梯次 4 努力提高社会保障待遇水平 (1) 完善保障待遇确定机制坚持权利与义务相对应公平与效率相结合, 完善各项社会保障待遇确定办法, 鼓励早参保多缴费长缴费重点采取政府补贴与缴费基数挂钩待遇水平与缴费档次和时间长短挂钩等措施, 完善城乡居民养老保险缴费激励机制, 引导参保居民持续参保长期缴费 (2) 完善保障待遇调整机制根据经济发展水平, 建立健全社会保障待遇正常调整机制, 统筹提高各项社会保障待遇水平, 实现企业退休人员基本养老金城乡居民社会养老保险基础养老金失业保险金工伤保险定期待遇持续增长, 确保各类医疗保险政策范围内的住院医疗费用报销比例稳定在 75% 以上, 适当提高生育保险待遇水平完善失业保障金标准与物价上涨水平挂钩联动机制, 有效缓解因物价上涨给失业人员带来的生活困难 (3) 完善多层次保障机制鼓励用人单位积极发展企业年金, 加快建立职业年金制度, 探索建立居民补充养老保险制度, 不断提高养老保障水平鼓励有条件的用人单位为员工购买补充医疗保险, 引导工会等社会团体开展多种形式的医疗互助活动, 有效减轻参保人员医疗费用负担充分发挥商业养老医疗保险的补充作用, 满足多元化的养老医疗保障需求 5 加大社会保障财政投入力度 (1) 扩大政府财政对社会保障投入的总体规模建立不同层级政府之间的责任分担机制, 各级政府通过调整优化财政支出结构, 逐年加大财政对社会保障制度建设的投入力度, 不断提高社会保障支出占财政总支出的比重强化社会保障基金预算管理, 确保财政投入资金足额及时到位, 从严监管资金, 充分发挥财政投入 227

12 长三角蓝皮书资金的使用效应 (2) 加强对农村和经济薄弱地区的资金扶持完善社会保障转移支付资金管理使用办法, 省级财政补助资金重点向农村居民和苏北苏中与苏北接合部经济薄弱地区倾斜, 注重发挥省级财政补助资金的激励导向作用, 引导地方落实补助资金, 不断提高经济薄弱地区的社会保障水平 (3) 推动建立多渠道社会保障筹资机制在发挥政府主导作用的前提下, 研究制定相关政策, 拓展资金筹集渠道, 通过政府预算福利彩票公益金留成等多种方式筹集资金, 鼓励引导社会力量参与社会保障事业, 为社会保障事业可持续发展提供有力的资金保障 6 不断完善社保公共服务体系 (1) 大力推进基层社会保障服务平台建设充分发挥政府社会各方力量, 整合利用基层服务组织和社会服务机构的网络资源, 重点推进基层社会保障服务平台机构名称服务规范工作流程应用软件服务标识五统一, 完善省市县乡镇 ( 街道 ) 行政村 ( 社区 ) 五级社会保障服务网络, 提升 15 分钟社会保障服务圈服务水平 (2) 大力推进社会保障经办服务标准化建设按照城乡一体服务均等的方向和要求, 加强对社会保障公共服务标准化研究, 科学确定城乡社会保障基本公共服务范围服务内容服务流程以及提供服务所需的设施设备人员配备经费保障等具体标准, 合理划分不同层级社会保障服务机构的服务功能, 全面提升社会保障服务效能, 确保城乡参保人员都能均等享受社会保障基本公共服务 (3) 大力推进社会保障信息建设依托金保工程, 按照数据向上集中服务向下延伸的原则, 加快信息网络建设, 全面实现村级平台与省市县 ( 市区 ) 乡镇 ( 街道 ) 信息互联 228

13 江苏完善农村社会保障体系研究互通以推进社会保障一卡通为重点, 加快发行和推广应用全国统一标准的社会保障卡, 充分发挥省级数据中心的作用, 实现社会保障卡在各项社会保险业务中的广泛应用, 十二五末全省社会保障卡普及率达 60% 以上同时, 建立完善保障信息系统, 以信息化手段促进保障性住房公平分配科学管理 7 加快农村社会保障立法进程以法律的形式对农村社会保障制度加以规范是国际上通行的做法, 各国普遍都遵循先立法后实施的原则, 从而对政府管理机构和被保险人都具有约束力, 避免了人为的主观随意性, 确保农村社会保障制度的健康发展例如, 1889 年, 德国诞生世界上第一部老年及残疾保险法, 养老保险法最初涵盖的对象仅限于伤残退休人员随着 1957 年 10 月 1 日农民老年援助法的实施, 德国农村养老保险体系建立, 标志着德国朝着建立一个独立的全面的农村社会保障体系的方向迈出重要一步 1913 年, 瑞典政府通过了全国养老金法案, 规定包括农民在内的全体国民均为保险对象日本于 1959 年首次颁布了国民年金法, 将原未纳入公共养老保险制度的广大农民个体经营者依法强制纳入社会养老保险体系, 从而进入了国民均年金的福利时代总之, 完善农村社会保障制度必须立法先行与国外相比, 我国农村社会保障的法律制度建设明显滞后, 迄今为止, 我国仍没有一部完善的法律来规范农村社会养老保险, 因此我们应加快制定农村社会养老保险法等一系列农村社会保障相关监督和保障法律 8 理顺社会保障经办管理体制通过立法明确社保范围对象资金保障方式申领发放程序监管年度审核以及管理机构等, 明确相关职能部门的责权范围扩大社会保障基金筹措渠道, 建立社会保障基金投资运营制度, 切实加强基金监管, 努力实现保值增值推进社会保障的信息 229

14 长三角蓝皮书化专业化建设, 加强基层社会保障服务平台建设, 建立健全更加便民快捷的服务体系加强涉及养老医疗就业劳动关系等综合管理机构和组织建设, 实行专人专办, 统筹城乡社保管理逐步推进社会保障管理体系的统一规范与归口管理规范行政执法行为, 坚持严肃严明严格执法, 杜绝运动式执法建立和完善行政执法与司法相衔接的工作机制, 建立行政执法与司法信息共享平台 230

幻灯片 1

幻灯片 1 建设覆盖全民的社会保障体系人力资源和社会保障部社会保障研究所金维刚 2016.9.6 引言在国际劳工组织于 2011 年首次发布的世界社会保障报告中指出, 在全世界范围内几乎所有的国家都提供了一定程度的社会保障, 但只有少数国家建立了门类齐全的社会保障制度, 许多国家的社会保障仅局限于少数几个保障项目全世界只有 1/3 的国家 ( 占世界人口的 28%) 建立了综合性的社会保障制度体系,