文人領軍與文人國防部長 林正義中央研究院歐美所研究員 前言 文人與軍人由於接受訓練的背景不同, 在國家安全的視野會有所差異 文人總統經由選舉產生的合法性, 決定國家安全大戰略, 並將國防政策的執行交由國防部長負責 美國對外進行軍事干預的決策是由總統決定, 之後的執行雖是軍事指揮官的職責, 但不乏總統涉入執行細節的例子 當韓戰期間, 麥克阿瑟將軍多次逾越杜魯門政策的談話, 終被免職, 是文人領軍的著名例子 台灣與韓國雖均為民主國家, 國會有監督國防事務的機制, 但不似美國與日本, 文人領軍的實務面不僅止於國家領導人, 國防部長或防衛大臣也向由文人擔任 壹 文人領軍的思考 美國杜克大學安全研究三角研究所 (Triangle Institute for Security Studies, Duke University) 在 1998~1999 年針對美軍與一般社會大眾進行調查, 發現美國軍人重視國防預算的提升, 偏好支持共和黨 ( 是一般社會大眾對該政黨傾向的八倍 ) 一般社會大眾在武力使用上, 以較為寬廣的角度思考, 例如在非傳統安全威脅上, 較易使用武力, 也喜歡逐步用兵 軍人在武力使用上較為嚴謹, 傾向在傳統安全遭受威脅時 1
動武, 並且要有決定性的步驟與結果 1 此一調查對台灣有些參考價值 自 1949 年至 2000 年, 國軍高度傾向偏好國民黨, 至目前為止, 唯一的一位民進黨籍國防部長是蔡明憲 國防部長有個人政治信仰的自由, 但在同黨政策思考影響之下, 要保持百分之百的政治中立是一項挑戰 即使有八年民進黨執政, 國軍將領 國防部的政黨偏好即使逐漸淡化, 但仍像美國一樣, 有特定政黨的偏好, 與一般社會大眾所呈現的政治喜好不盡相同 國防法 第六條雖規定, 中華民國陸海空軍, 應超出個人 地域及黨派關係, 依法保持政治中立 現役軍人, 不得為下列行為 : 一 擔任政黨 政治團體或公職候選人提供之職務 二 迫使現役軍人加入政黨 政治團體或參與 協助政黨 政治團體或公職候選人舉辦之活動 三 於軍事機關內部建立組織以推展黨務 宣傳政見或其他政治性活動, 但仍未臻完全超脫特定政黨的階段 在台灣天災頻傳之下, 文人政府重視民意, 國家安全面向擴大, 尤其是 2003 年 SARS 2009 年八八水災之後, 國軍出動涉入 非戰爭的軍事行動 (Military Operations Other Than War, MOOTW) 的頻率愈來愈高 若過去長期以來, 中共是台灣的唯一安全威脅, 現在要加上天然災害的威脅 馬英九政府甚至認為後者凌駕前者之上 國軍建軍以因應外來安全威脅為主, 但國軍是社會的一環, 投入救災協助保障國人生命財產理所當然 國軍投入救災或涉入 非戰爭軍事 1 Peter D. Feaver, Takako Hikotani, Shaun Narine, Civilian Control and Civil-Military Gaps in the United States, Japan, and China, Asian Perspective, Vol. 29, No. 1 (2005), p. 241. 2
行動, 無政治考量, 而是服從三軍統帥命令, 但文人政府與文人總統在救災政治學, 卻有其政治思量與政策目的 2 國防部之上有行政院與總統 總統負責施政的成敗, 也關係到其所代表的政黨能否繼續執政 總統可透過多重管道取得國防情報, 藉將領升遷主導國防人事安排 一位怠惰的總統, 或對國防事務沒有興趣的總統, 將使行政院長 國安會秘書長, 在國防事務有較大的發揮空間 3 文人總統考量政治 經濟 心理的運用 國防專業重視軍事準確, 屬於較狹隘的觀點 在複雜的兩岸關係之下, 國防專業可能服務於國家安全戰略的大視野, 甚至受到政治的操作與運用 例如, 當兩岸關係緊張時, 總統喜歡誇大中國對台灣的軍事威脅, 不喜歡國防專業就事論事, 或淡化中國的軍事威脅 在台海緊張時, 文人總統可能為安撫國內人心, 透露國防軍事情報, 危及情報來源的安全與持續性 在兩位蔣總統之後, 軍人幾無擔任中華民國總統的可能性 在台灣民主化之下, 國會 媒體 民意對國防事務的監督, 使過去偏好文人出任國防部長的訴求降低 不管是國民黨或民進黨的總統, 多偏愛任命軍人出身的國防部長 對總統而言, 有國內政治勢力穩定平衡的考量, 也有仰賴國防專業的便利性 在國軍 2 立委委員帥化民曾質疑 SARS 期間, 政府憑什麼要求空軍總醫院全部改成負壓病房? 他就是為了配合政府的政策, 他們對重大疫病有責任, 請見立法院第 7 屆第 2 會期外交及國防委員會審查 98 年度中央政府總預算案第 4 次會議紀錄,2008 年 10 月 22 日 3 國防法 第八條規定 總統統率全國陸海空軍, 為三軍統帥, 行使統帥權指揮軍隊, 直接責成國防部部長, 由部長命令參謀總長指揮執行之 第九條提到 總統為決定國家安全有關之國防大政方針, 或為因應國防重大緊急情勢, 得召開國家安全會議 第十條 ( 行政院之國防權責 ) 行政院制定國防政策, 統合整體國力, 督導所屬各機關辦理國防有關事務 3
精實 精進 精粹案陸續推動之下, 國防首長重要職務頻繁調動有如走馬燈 在文人出身國防部長幾乎不可得之下, 將領升遷 國防改革, 總統更需仰賴軍人出身的國防部長意見 研究中共解放軍的丁樹範在 2003 年提到 : 由文人領導國防部體系, 可能很難實現 ; 他認為出身軍人的國防部長優點是熟悉國防事務, 但 最大缺點是, 由於長期身受既有文化薰陶, 及受既有體系人事的羈絆, 比較難做出幅度較大的改革, 而這個改革正是當前國防體系非常需要的 4 貳 台灣的文人國防部長 1949 年之後, 擔任國防部長任期最長者為俞大維 (1954.5~1965.1), 他是哈佛大學博士 他的任內經歷 1954-1955 年 1958 年 1962 年三次台海危機 他能在蔣介石總統任期內長期擔任國防部長, 與他的專業訓練 在軍政部時代任職 蔣家家族關係等, 有很大的關聯性 在俞大維之後, 蔣經國總統曾任用一位文人部長汪道淵 (1986.7~ 1987. 4), 但任期過短, 難有建樹 俞大維 汪道淵在兩位蔣總統任命之下, 對於國防 軍事事務的決策揮灑空間有限 李登輝總統任內, 任命兩位文人國防部長, 分別為陳履安 (1990.6~1993.2) 孫震 (1993.2~1994.12), 隨後在其任期內任命蔣仲苓 唐飛兩位軍方將領, 未能 4 丁樹範, 當前純文人領軍的困境, 和平論壇,2003 年 6 月 24 日, 引自 http://www.peaceforum.org.tw/onweb.jsp?webno=3333333501&webitem_no=557 4
使文人國防部長形成慣例 李登輝在比較文人國防部長與軍方將領出任國防部長之後, 所做出的決定有其特殊意涵 李登輝對兩位文人國防部長的表現顯有不滿意之處, 其中一項觀察是 在軍中長期文化與生態使然下, 對建軍未見積極效果 5 李登輝在陳履安之後, 曾在 1993 年 1 月探詢宋楚瑜擔任國防部長的意願, 但遭婉拒 6 若宋楚瑜擔任國防部長且有一番貢獻, 隨後文人國防部長或有較大的可能性 陳水扁總統在其 8 年任內, 首位的文人部長蔡明憲只在位 3 個月, 而且是在其執政的最後 3 個月出現 對於一位自稱懂國防 花最多時間在國防事務的總統而言, 顯有其不願 不便早日任用文人國防部長的困境 若沒有國防部長李天羽因鐽震案請辭, 陳總統任內可能不會有文人國防部長的歷史 這對一位擔任國防委員會召集委員, 撰寫過國防黑盒子與白皮書的陳水扁總統而言, 是最大的諷刺 陳水扁擔任立委時, 質疑國防部長偏好由軍人出任是違反憲法第 140 條 現役軍人不得兼任文官 的規定 他更主張 為避免軍人以脫下軍裝, 換上西裝的方式, 藉由停役 除役等管道立即轉任文官, 應限制現役軍人除役未滿 10 年者, 不得出任國防部長 7 陳水扁擔任總統之後, 擔心國軍將領不信任民進黨的執政, 而刻意爭取軍方的支持 他表示 假如軍心無法安定, 政權未必能和平轉移, 又說 軍隊安定, 社會才能安定, 只要軍隊不亂, 人民就不會亂, 國家就 5 6 7 李登輝執政告白實錄 ( 台北 : 印刻,2001 年 ), 頁 97 同上註, 頁 100 陳水扁 柯承亨, 國防黑盒子與白皮書 ( 台北 : 福爾摩沙基金會,1992 年 ), 頁 200 5
不會亂 8 他在擔任總統 15 個月後, 才大規模調整國安會 國安局 國防部軍情局的首長 文人出任國防部長, 在湯曜明之後, 若無 319 槍擊案 總統府被包圍等因素, 或有可能會出現 陳水扁總統指稱退休將領在國防部長湯曜明眼疾住院之際, 也要參謀總長李傑 藉病住院, 為 柔性政變 此一指控後來雖敗訴, 但充分反映出他對由文人擔任國防部長的理念, 可能有所妥協, 而由李傑擔任國防部長 9 相較於李登輝對文人部長表現不盡理想, 陳水扁則為了政權的穩定, 擔心軍方不合作, 而放棄早由文人擔任國防部長的計畫 馬英九總統對國防軍事的熟稔度難以超越李登輝 陳水扁總統, 而他的個人背景 2008 年總統大選的 58% 得票率, 無需像陳水扁一上任急於改善與軍方的關係 馬總統有機會任命文人國防部長, 但他個人對軍事事務的接觸有限, 有需要軍方將領出身的國防部長, 提供國防專業的意見 若加上一向由軍方將領出任國防部長的傳統, 國民黨與軍方的長期黨軍密切關係, 馬總統考慮文人國防部長的誘因較低 除了文人難以深入了解軍隊之外, 在兩岸關係大幅改善之下, 軍方將領掌權對穩定台灣民心的考量, 也不能忽略 參 配套的作法 8 陳水扁, 世紀首航 政權輪替五百天的沈思 ( 台北 : 圓神,2001 年 ), 頁 90 9 老包, 斷線的風箏, 新台灣新聞週刊,2009 年 3 月 11 日, 引自 http://www.newtaiwan.com.tw/bulletinview.jsp?bulletinid=88631#. 該文指出曾向陳水扁總統建議由行政院副院長林信義出任國防部長, 但未被接受 6
2009 年 2 月監察院國防及情報委員會決議, 由黃煌雄 趙昌平 余騰芳及李炳南等委員組成的專案調查研究小組, 就國防二法自施行以來, 在執行的窒礙 成效 施行結果, 提出 28 項結論與建議 其中, 有關於文人國防部長部長有下列 4 項 : 國防部長由軍職退役轉任者, 應於相關法令中明文規範退役後一定年限之限制, 以符文人領軍的精神 ; 為落實國防二法文人部長的立法精神, 國防部對於國防部長職務代理順位的函令解釋, 應予法制化 ; 做為文人國防部長左右手的戰規司及整評室主官任期應力求穩定, 在人才獲得 經費預算及督導層級等方面, 允宜充實或調整 ; 國防文官是協助文人領軍的重要一環, 但國防二法施行以後, 文官體系迄未完整建立, 其在進用 人數 功能及教育培養上, 均有加強及完善之空間 10 重要軍職退役之後, 立即轉任文官職的國防部長, 朝野監委皆有疑慮, 認為這不符合文人領軍的精神, 所以要規範退役後一定年限的限制 但是, 監委沒有指明多少年為宜 美國法律規定軍官退役 10 年以上, 由總統提名並經參議院同意後, 可出任國防部長 專研軍事社會學的專家洪陸訓認為 5~10 年再行轉任國防部長為宜 11 基於法律 ( 公務員旋轉門條款 ) 與行政命令 ( 台灣地區公務員及特定身分人員進入大陸地區許可辦法 ) 均有 3 年的規定, 或可為軍官 10 監察院 98 年度專案調查研究 國防二法實施之成效與檢討 乙案新聞參考資料, 2010 年 1 月 21 日, 引自 http://www.cy.gov.tw/message_1.asp?msg_id=2829. 11 洪陸訓, 國防二法訂頒後的文武關係, 新世紀智庫論壇, 第 20 期 (2002 年 12 月 39 日 ), 頁 56 7
退役轉任國防部長的年限參考 12 監察委員了解為落實文人部長的立法精神, 國防部長職務代理順位需予以釐清及法制化 依國防部組織法第 13 條規定, 國防部置部長一人, 特任 ; 副部長二人, 特任或上將 文人副部長在國防部資歷最淺 軍備副部長常為下一步可能升任參謀總長, 而戰戰兢兢或多所顧慮 唐飛 湯矅明 李傑 李天羽由參謀總長轉任國防部長, 參謀總長儼然是國防部長職務的訓練舞台與晉升台階 在現實的國防事務運作之下, 一位不甚熟悉國防事務的文人副部長, 在國防部長職務代理順位, 顯然難於超越軍職的副部長與參謀總長 監察院調查報告的一項建議是 戰規司及整評室主官任期應力求穩定, 在人才獲得 經費預算及督導層級等方面, 允宜充實或調整 國防二法執行以來, 擔任戰略規劃司長至少有六位, 分別是 : 王立申 高廣圻 梁功凱 林勤經 董翔龍 李喜明, 平均任期不超過 2 年 整評室主任也歷經沈國禎 陳永康 林勤經 陳遠雄 廖榮鑫等人 文人出任戰規司副司長也一直無法落實 戰規司與整評室之間角色原有分工, 整評室負責長期軍事評估, 戰規司主導較短期的國防事務的執行 這兩個單位與國家安全會議互動頻繁, 是國防政策對外聯繫的窗口, 並分別主導 國防報告書 四年期國防總檢討 的出版 當兩個單位 12 公務員旋轉門條款 係規定於 公務員服務法 第 14 條之 1: 公務員於其離職後三年內, 不得擔任與其離職前五年內之職務直接相關之營利事業董事 監察人 經理 執行業務之股東或顧問 ; 臺灣地區公務員及特定身分人員進入大陸地區許可辦法, 規定政務人員 直轄市長及於國防 外交 科技 情治 大陸事務或其他經核定與國家安全相關機關從事涉及國家機密業務之人員, 與受前述機關委託從事涉及國家機密公務之個人或民間團體 機構成員於退離職後, 未滿 3 年, 其進入大陸地區應經內政部會同國家安全局 法務部及行政院大陸委員會組成之審查會審查許可, 始得進入大陸地區 8
主官不久於其位, 變動不羈導致國防部長對其依賴自然降低 文人國防部長在國防部沒有人脈根基, 軍人出身的國防部長也不重視國防部三分之一的文職官員 (204 位 ) 對於人文領軍的作用 監察院調查報告指出 : 文官體系迄未完整建立, 其在進用 人數 功能及教育培養上, 均有加強及完善之空間 國防部進用國防文官, 除了軍轉文職 政府部門商調及公開徵選之外, 也委由考選部主辦國防部文職人員特種考試 然而, 在一切以軍職為主或優先的軍中文化之下, 這些國防文官需要有較長的適應期與養成期, 難以期待他們會在短時間內成為國防部或國防部長的重要決策幕僚 小結 文人國防部長若能克服國防專業知識不足的因素, 有助於文人領軍 台灣民主化提升的象徵意義, 從而打破國防部一切以軍職為優先的狹隘思考 國防部成為政府決策的重要一環, 難免會受到政治化的干預 台灣在民主化之後, 極少挑戰為何國防部長不是由文人擔任的決定, 顯見文人國防部長不是文人領軍的唯一選項 陳水扁總統有機會擺脫國防部長長期由軍人出任的現象, 但他選擇不如此做, 反而極力爭取軍方對他的信任 文人擔任國防部長, 可能的人選背景包括立法院外交及國防委員會委員 熟稔國防軍事事務的專家, 或有行政幹才的內閣閣員 前提是不能外行領導內行, 必須要對國家安全 國防事務有足夠的了解 敏感度, 9
願意為軍人承擔國會的批評, 爭取更多的國防預算, 甚至抵擋政治的不當干預 文人國防部長與其他重要部會的協調工作機會較大, 例如, 對美國的軍購不應是國防部獨佔的業務, 需納入外交部與經濟部的考量 若國家安全的範疇在調整之中, 非傳統安全威脅的挑戰日增, 國防部長單有軍事背景顯然是不夠的 10