信 息 化 研 究

信 息 化 研 究 2016 年 第 15 期 总 第 104 期 国 家 信 息 中 心 信 息 化 研 究 部 2016 年 9 月 5 日 互 联 网 条 件 下 公 共 政 策 环 境 的 变 化 1 孙 立 明 摘 要 网 络 公 共 参 与 对 政 务 活 动 的 影 响 正 在 从 舆 情 向 公 共 政 策 领 域 深 入 来 自 互 联 网 的 挑 战 给 既 有 的 以 政 府 为 中 心 的 政 策 制 定 模 式 带 来 巨 大 冲 击, 主 要 表 现 在 公 共 政 策 环 境 中 参 与 主 体 信 息 数 据 资 源 分 布 和 政 策 传 播 的 变 化 上 在 许 多 方 面, 网 络 公 共 参 与 正 在 成 为 新 形 势 下 推 动 和 引 领 决 策 科 学 化 法 治 化 和 民 主 化 的 一 股 重 要 力 量 从 长 远 看, 网 络 公 共 参 与 为 将 来 构 建 一 个 开 放 性 的 政 策 网 络 提 供 了 一 个 样 板, 指 明 了 发 展 方 向 关 键 词 公 共 政 策 ; 互 联 网 ; 信 息 资 源 ; 公 共 参 与 1 孙 立 明, 男, 国 家 信 息 中 心 信 息 化 研 究 部 副 研 究 员, 主 要 从 事 电 子 政 务 和 网 络 社 会 研 究 1

互 联 网 条 件 下 公 共 政 策 环 境 的 变 化 孙 立 明 在 过 去 的 20 多 年 里, 互 联 网 的 发 展 与 中 国 社 会 转 型 形 影 相 随, 从 门 户 网 站 博 客 QQ 微 信, 再 到 当 下 的 网 络 直 播, 每 一 次 网 络 技 术 突 破 和 应 用 都 给 中 国 社 会 带 来 一 股 强 大 的 冲 击 波, 影 响 所 及 遍 布 社 会 生 活 的 各 个 方 面 如 今 网 民 人 数 达 6.88 亿, 移 动 互 联 网 用 户 总 数 达 9.8 亿 户 社 交 媒 体 从 内 容 到 形 式 对 传 统 媒 体 形 成 了 巨 大 挑 战, 网 络 购 物 互 联 网 金 融 网 络 社 交 更 是 成 为 许 多 人 日 常 生 活 不 可 缺 少 的 内 容 互 联 网 环 境 下, 个 体 和 社 会 之 间 国 家 与 社 会 之 间 不 同 社 会 群 体 之 间 相 互 关 系 的 性 质 权 力 等 社 会 稀 缺 资 源 分 配 方 式 和 分 配 格 局 也 在 发 生 明 显 变 化 借 助 互 联 网, 公 众 参 与 政 治 社 会 事 物 的 热 情 空 前 高 涨, 尽 管 通 过 网 络 问 政 等 政 府 与 公 众 协 商 沟 通 的 方 式, 公 众 参 与 的 需 求 和 利 益 表 达 得 到 了 部 分 实 现, 但 在 政 府 管 理 和 公 共 政 策 制 定 等 关 键 领 域, 公 众 的 政 治 参 与 诉 求 许 多 时 候 还 未 得 到 应 有 的 重 视 一 些 政 府 部 门 对 网 络 民 意 的 重 视 程 度 不 够, 缺 乏 将 网 络 民 意 纳 入 公 共 政 策 制 定 和 实 施 过 程 的 主 动 性 和 自 觉 性 结 果, 面 对 网 络 舆 情 的 压 力, 习 惯 了 传 统 行 政 管 理 方 式 的 政 府 部 门 往 往 措 手 不 及, 仓 促 应 对, 经 常 是 头 痛 医 头, 脚 痛 医 脚, 四 处 救 火 要 想 化 解 网 络 舆 情 的 风 险 和 压 力, 单 纯 的 应 急 方 法 非 长 久 之 计 从 政 府 部 门 的 角 度 看, 一 方 面, 亟 待 提 高 对 公 众 网 络 参 与 重 要 性 的 认 识, 更 重 要 的 是, 需 要 建 立 将 公 共 参 与 纳 入 到 政 府 管 理 和 公 共 政 策 制 定 过 程 的 长 效 机 制, 通 过 有 效 的 信 息 技 术 手 段 广 泛 听 取 和 发 现 民 意, 以 提 高 公 共 政 策 的 科 学 性 针 对 性 和 有 效 性 一 从 网 络 舆 情 看 公 共 政 策 存 在 的 问 题 自 上 世 纪 90 年 代 起, 决 策 的 科 学 化 和 民 主 化 就 成 为 政 策 制 定 的 优 先 目 标, 当 年 围 绕 三 峡 工 程 的 争 论 中 就 经 常 能 听 到 类 似 的 诉 求 2004 年 9 月 中 共 十 六 届 四 中 全 会 通 过 的 中 共 中 央 关 于 加 强 党 的 执 政 能 力 建 设 的 决 定 提 出, 要 改 革 和 完 善 决 策 机 制, 推 进 决 策 的 科 学 化 民 主 化 然 而, 经 验 告 诉 我 们, 决 策 科 学 化 民 主 化 与 法 治 化 目 标 的 达 成 相 当 不 易, 困 难 与 问 题 还 有 很 多 不 久 前, 有 两 个 国 家 层 面 的 公 共 政 策 引 发 了 舆 情 热 议, 焦 点 仍 然 离 不 开 科 学 化 民 主 化 与 法 治 化 这 三 大 主 题 2

事 例 1 是 关 于 小 区 围 墙 中 共 中 央 国 务 院 关 于 进 一 步 加 强 城 市 规 划 建 设 管 理 工 作 的 若 干 意 见 ( 以 下 简 称 意 见 ) 于 今 年 2 月 发 布, 意 见 提 出 我 国 新 建 住 宅 要 推 广 街 区 制, 原 则 上 不 再 建 设 封 闭 住 宅 小 区 已 建 成 的 住 宅 小 区 和 单 位 大 院 要 逐 步 打 开, 实 现 内 部 道 路 公 共 化 意 见 包 含 的 内 容 很 多, 但 唯 独 关 于 小 区 围 墙 的 几 句 话 引 起 了 社 会 各 界 的 高 度 关 注 短 时 间 内, 官 方 媒 体 专 家 网 民 针 对 意 见 发 表 了 大 量 评 论 和 建 议, 主 要 集 中 在 两 方 面 一 是 法 治 化, 具 体 说 就 是 该 政 策 是 否 有 法 律 依 据 资 深 媒 体 人 王 志 安 认 为 : 小 区 的 封 闭 与 开 放, 不 在 于 好 不 好, 而 在 于 政 府 有 没 有 权 力 这 么 做 住 宅 小 区 是 否 开 放, 决 定 权 在 于 全 体 业 主, 而 不 是 政 府 按 照 物 权 法 的 规 定, 小 区 内 部 的 产 权 归 全 体 业 主 所 有, 物 业 管 理 方 式 由 业 主 大 会 决 定, 政 府 是 无 权 干 预 的 北 京 理 工 大 学 法 学 院 教 授 徐 昕 直 言 : 既 不 合 理, 更 不 合 法 面 对 种 种 质 疑, 最 高 法 院 的 表 态 却 有 些 含 糊 : 这 一 举 措 的 目 的 是 为 了 实 现 物 和 有 关 资 源 效 益 的 最 大 化, 这 是 一 个 非 常 具 有 前 瞻 性 的 与 时 俱 进 的 城 市 发 展 理 念 目 前, 党 中 央 国 务 院 提 出 的 这 一 意 见 属 于 党 和 国 家 政 策 的 层 面, 涉 及 包 括 业 主 在 内 的 有 关 主 体 的 权 益 保 障 问 题, 还 有 一 个 通 过 立 法 实 现 法 治 化 的 过 程 人 民 法 院 将 密 切 关 注, 并 积 极 应 对 也 就 是 说, 意 见 的 法 律 依 据 目 前 好 像 还 不 具 备 人 们 可 能 会 问, 如 果 在 法 律 上 站 不 住 脚, 那 么 意 见 怎 么 就 能 发 布 呢? 现 在 又 能 否 执 行 呢? 二 是 科 学 性, 即 政 策 的 针 对 性 和 可 行 性 问 题 鉴 于 目 前 城 市 绝 大 部 分 住 宅 小 区 都 有 围 墙 这 一 事 实, 许 多 网 友 对 这 一 政 策 的 可 行 性 表 示 怀 疑 针 对 人 民 日 报 客 户 端 : 不 再 建 封 闭 小 区 是 拍 脑 袋 决 定? 当 然 不 是 一 文, 网 友 们 发 表 了 不 少 真 知 灼 见 网 友 小 龙 龙 提 出 三 点 意 见, 一 是 政 策 的 理 论 依 据 不 充 分, 所 谓 欧 美 经 验 缺 乏 具 体 研 究 论 证 ; 二 是 认 为 小 区 围 墙 不 是 造 成 道 路 拥 堵 的 主 要 原 因 ; 三 是 该 政 策 缺 乏 试 点 和 细 则 他 说 这 些 问 题 不 说 清 楚, 怎 么 能 让 人 不 去 怀 疑 这 是 拍 脑 袋 的 决 定? 我 们 国 家 拍 脑 袋, 一 窝 蜂 的 事 干 的 还 少 么, 请 吸 取 教 训 另 一 位 名 叫 笨 笨 鸟 的 网 友 言 辞 尖 锐 : 关 于 小 区 开 放 内 部 通 道 的 规 定, 可 参 见 教 师 定 期 轮 换 规 定 城 市 医 生 下 乡 规 定 黄 灯 禁 行 规 定 股 市 熔 断 制 规 定 不 考 虑 实 际, 最 终 不 是 半 路 夭 折, 就 是 阳 奉 阴 违 形 式 主 义 名 存 实 亡 网 友 安 山 峡 水 认 为 拆 围 墙 可 行 性 极 低 : 上 至 中 央 领 导, 下 至 普 罗 百 姓, 没 有 几 个 愿 意 拆 了 自 家 围 墙 的 2 网 2 http://www.guancha.cn/economy/2016_02_22_351788.shtml 3

友 太 生 蚂 蚁 则 预 言 : 这 条 政 策 开 始 执 行 时, 肯 定 会 遭 受 业 主 强 烈 的 反 对, 最 后 闹 起 来, 不 了 了 之 唯 有 公 信 力 受 到 成 顿 的 伤 害 网 友 闹 钟 说 : 现 在 有 一 个 误 区 就 是 : 把 全 国 的 小 区 全 部 当 作 一 个 整 体 来 看 待, 这 是 错 误 的 要 具 体 小 区 具 体 来 看 每 个 城 市 都 做 好 数 据 整 理, 把 所 有 小 区 的 信 息 全 部 录 入, 然 后 分 析 哪 些 小 区 太 大 了, 阻 断 了 交 通, 就 拆 分 为 几 个 子 小 区, 子 小 区 间 修 公 路, 疏 导 交 通 事 例 2 是 湖 北 江 苏 两 地 发 生 的 高 考 减 招 事 件 如 果 说 小 区 围 墙 的 核 心 问 题 是 法 律 依 据 与 可 行 性 的 话, 那 么 高 考 减 招 则 直 指 公 共 政 策 的 核 心 即 政 策 的 公 平 性, 在 实 际 的 讨 论 中, 公 平 问 题 往 往 又 转 化 为 决 策 的 民 主 化 与 公 众 参 与 问 题 事 件 的 背 景 是, 根 据 教 育 部 国 家 发 展 改 革 委 印 发 的 2016 年 跨 省 生 源 计 划 调 控 方 案 ( 也 叫 协 作 计 划 ), 为 促 进 高 等 教 育 区 域 和 城 乡 入 学 机 会 公 平, 上 海 江 苏 浙 江 福 建 等 12 个 高 等 教 育 资 源 丰 富 的 省 ( 市 ) 将 向 中 西 部 10 个 省 区 调 剂 共 16 万 生 源 计 划 仅 湖 北 江 苏 两 省, 今 年 就 将 分 别 调 出 4 万 和 3.8 万 生 源 计 划 支 持 中 西 部 省 份 消 息 一 出, 湖 北 江 苏 两 地 家 长 一 是 担 心 本 地 录 取 率 下 降, 二 是 对 京 津 沪 地 区 调 出 名 额 较 少 不 满, 而 中 西 部 省 份 也 有 报 怨, 认 为 调 出 名 额 中 本 科 名 额 太 少, 优 质 高 校 的 名 额 不 多 于 是 自 5 月 11 日 起, 江 苏 湖 北 两 省 的 部 分 高 考 学 生 家 长 分 别 在 两 省 教 育 厅 门 口 大 规 模 聚 集, 表 达 对 高 考 省 内 录 取 率 下 降 尤 其 是 一 本 录 取 率 下 降 的 不 满, 他 们 的 口 号 是 呼 吁 教 育 公 平 面 对 突 如 其 来 的 家 长 抗 议 行 动, 政 府 教 育 部 门 显 得 有 点 措 手 不 及 这 样 一 个 看 起 来 旨 在 推 进 教 育 公 平 的 举 措, 为 什 么 到 了 湖 北 和 江 苏 就 变 成 有 违 教 育 公 平 呢? 事 件 发 生 之 后, 先 是 江 苏 省 教 育 厅 新 闻 办 副 主 任 薄 其 芳 在 接 受 媒 体 采 访 时 说,3.8 万 跨 省 招 生 计 划 是 教 育 部 下 发 的 指 标, 江 苏 到 了 该 为 全 国 做 贡 献 的 时 候 了 这 个 回 答 显 然 令 江 苏 考 生 家 长 不 满 为 此, 江 苏 教 育 厅 厅 长 沈 健 又 出 面 回 应 : 经 过 各 有 关 方 面 积 极 协 调 争 取, 并 得 到 教 育 部 支 持, 江 苏 确 保 高 考 不 会 出 现 减 招 问 题 几 天 后, 江 苏 省 教 育 厅 又 召 开 了 发 布 会, 承 诺 今 年 在 江 苏 招 生 人 数 不 低 于 去 年 显 然, 承 诺 不 减 招 意 味 着 如 果 要 完 成 原 定 的 支 援 西 部 招 生 计 划 而 又 不 减 少 本 省 招 生 名 额, 可 能 只 有 扩 招 与 此 同 时, 湖 北 省 教 育 厅 领 导 也 做 出 了 类 似 的 承 诺 事 情 好 像 到 此 为 止 了, 但 各 界 围 绕 国 家 为 什 么 要 实 施 支 援 中 西 部 地 区 招 生 协 作 计 划? 这 个 做 法 是 否 公 平? 还 是 持 续 争 论 了 一 段 时 间 有 一 种 观 点 认 为, 寄 希 望 于 贴 补 名 额 来 提 高 教 育 质 量 的 做 法 本 就 值 得 商 榷, 况 且 还 是 通 过 简 单 向 他 省 市 调 取, 其 结 果 非 但 不 能 提 高 中 西 部 教 育 质 量, 还 4

会 影 响 其 它 省 教 育 体 系 公 平 有 序 地 发 展 为 此 有 人 提 出 了 改 进 方 案 : 为 实 现 更 大 程 度 的 高 考 公 平, 就 要 打 破 现 在 的 分 省 录 取 制 度, 建 立 全 国 统 一 高 考 + 高 校 自 主 招 生 的 新 制 度 具 体 说, 就 是 改 变 目 前 高 校 招 生 指 标 分 配 到 各 省, 各 省 再 按 户 籍 报 考 的 做 法, 实 行 全 国 统 一 考 试, 考 生 在 任 何 地 方 都 可 自 由 报 考, 再 以 统 一 考 试 成 绩 去 自 主 申 请 大 学 最 后 由 各 大 学 根 据 各 自 的 标 准 独 立 进 行 评 价 录 取 如 此, 分 省 按 计 划 高 考, 就 变 为 自 由 高 考, 这 会 给 高 考 带 来 新 的 局 面, 给 考 生 带 来 更 大 程 度 的 高 考 公 平 比 如 网 友 @Ming 屹 指 认 为 现 在 的 分 省 命 题 就 是 为 了 掩 盖 同 卷 不 同 分 带 来 的 不 公 平 但 微 博 网 友 @ 豆 浆 不 会 过 敏 却 认 为 全 国 一 张 卷 不 可 行, 西 部 落 后 地 区 的 教 育 资 源 本 来 就 差, 全 国 一 张 卷 划 一 个 分 数 线, 西 部 地 区 能 考 上 大 学 的 就 寥 寥 无 几 了 还 有 网 友 对 高 考 制 度 的 程 序 公 正 提 出 质 疑 微 信 号 沸 腾 认 为 : 大 一 统 的 全 国 招 生 体 制, 教 育 公 平 的 权 利 不 是 掌 握 在 民 众 的 手 中, 而 是 掌 握 在 部 分 教 育 官 僚 的 手 中, 事 关 考 生 和 家 长 利 益 的 决 策 不 是 公 开 博 弈, 而 是 由 决 策 者 独 自 决 定 造 成 教 育 不 公 平 的, 恰 恰 是 计 划 手 段 本 身, 指 望 传 统 的 计 划 手 段 解 决 问 题 无 异 于 缘 木 求 鱼, 拆 东 墙 补 西 墙 式 的 改 革, 必 然 会 引 起 不 满 从 上 述 争 论 可 以 发 现, 究 竟 是 全 国 一 张 卷 公 平, 还 是 分 省 按 计 划 招 生 公 平? 实 在 难 有 定 论 目 前 公 共 政 策 复 杂 性 和 两 难 局 面 可 见 一 斑 不 过 有 一 点 是 明 确 的, 何 为 公 平 的 问 题 现 在 已 不 能 由 政 府 主 管 部 门 一 家 说 了 算 面 对 公 共 政 策 利 益 多 元 博 弈 的 现 实, 很 多 时 候 公 平 问 题 就 转 化 为 政 策 的 公 共 参 与 或 民 主 化 问 题 其 中 一 个 可 能 的 办 法 是 通 过 民 意 调 查, 以 多 数 人 的 意 见 为 公 平, 或 将 其 作 为 公 共 政 策 的 重 要 依 据 表 1 是 网 上 一 项 针 对 减 招 事 件 是 否 公 平 的 网 络 调 查 结 果 表 1 减 招 事 件 网 络 调 查 结 果 1 公 平 以 往 国 家 调 控 都 没 有 公 开, 今 年 公 开 调 控 计 划 是 一 大 进 步 ; 7 % 86 票 2 公 平 江 苏 等 省 报 考 人 数 呈 下 降 趋 势, 调 出 名 额 后 录 取 率 并 不 会 明 显 降 低 ; 3 % 44 票 3 不 公 平 江 苏 湖 北 省 内 高 考 竞 争 激 烈, 录 取 率 更 高 的 京 津 沪 却 没 有 或 较 少 承 担 调 出 名 额 ; 47 % 563 票 5

4 不 公 平 调 控 只 能 促 进 局 部 公 平, 要 实 现 整 体 教 育 公 平 还 需 改 变 计 划 招 生 体 制 ; 28 % 341 票 5 不 公 平 不 少 高 校 发 展 动 用 了 很 多 地 方 经 费 资 源, 招 生 向 本 地 倾 斜 情 有 可 原 11 % 139 票 资 料 来 源 :http://www.21ccom.net/index.php?m=vote&c=index&a=result&subj ectid=25&siteid=1,2016-05-23 如 果 仅 以 本 次 调 查 结 果 论, 多 数 人 认 为 教 育 部 的 招 生 调 配 计 划 不 够 公 平 近 年 来, 公 共 政 策 由 于 缺 乏 信 息 透 明 和 公 共 参 与 引 起 的 舆 论 哗 然 的 事 例 还 有 不 少 比 如, 杭 州 天 津 深 圳 实 施 小 汽 车 限 牌 政 策 时 半 夜 鸡 叫 式 的 决 策 方 式 此 外, 还 有 厦 门 宁 波 大 连 等 地 因 PX 项 目 争 议 引 发 的 群 众 聚 集 事 件 目 前, 公 共 政 策 普 遍 存 在 诸 如 信 息 公 开 与 透 明 度 不 够, 政 策 的 公 平 性 针 对 性 和 可 操 作 性 不 强 等 问 题 而 与 此 形 成 对 照 的 是, 公 共 政 策 利 益 相 关 者 的 诉 求 和 不 满 却 越 来 越 强 烈, 表 达 方 式 也 更 加 公 开 直 接, 特 别 是 对 那 些 关 系 到 公 众 利 益 的 教 育 医 疗 环 境 保 护 社 会 保 障 等 方 面 的 政 策 更 是 如 此 网 络 公 众 参 与 正 在 倒 逼 公 共 政 策 改 革 那 么, 在 公 共 政 策 制 定 过 程 中, 采 用 何 种 方 式 听 取 和 发 现 民 意? 由 谁 来 代 表 公 众 参 与 公 共 政 策 制 定? 选 取 何 种 公 共 参 与 方 式 更 为 有 效? 是 听 证 会, 民 意 调 查 还 是 专 题 协 商? 如 何 在 政 府 与 公 众 之 间 建 立 经 常 性 制 度 化 的 交 流 互 动 渠 道? 这 些 都 是 摆 在 政 府 部 门 前 面 亟 待 考 虑 的 问 题 二 公 共 政 策 制 定 中 公 共 参 与 的 兴 起 公 共 政 策 是 一 个 复 杂 的 体 系, 不 同 层 级 不 同 领 域 和 不 同 时 间 周 期 的 政 策 方 式 都 可 能 有 所 不 同 一 般 来 说, 政 策 制 定 过 程 包 括 议 程 设 置 与 决 策 过 程 两 个 层 次 从 议 程 设 置 的 角 度 看, 有 一 种 分 类 认 为 存 在 精 英 主 义 多 元 主 义 和 公 民 参 与 式 三 种 模 式 自 上 世 纪 80 年 代 提 倡 决 策 科 学 化 民 主 化 以 来 在 政 策 制 定 过 程 中, 体 现 科 学 化 专 业 化 的 专 家 参 与 差 不 多 已 经 制 度 化 了, 而 决 策 民 主 化 的 进 程 相 对 要 曲 折 和 缓 慢 得 多 中 国 公 共 政 策 属 于 哪 种 类 型 呢? 现 状 如 何 判 断? 在 过 去 几 十 年 间, 海 内 外 的 中 国 问 题 专 家 针 对 不 同 时 期 中 国 政 治 发 展 的 特 点, 对 中 国 政 策 制 定 过 程 及 其 决 策 机 制 提 出 了 不 少 理 论 概 括, 依 大 致 出 现 的 时 间 次 序, 先 后 有 一 言 6

堂 官 僚 多 元 主 义 碎 片 化 威 权 主 义 以 及 咨 询 型 政 府 等 几 种 有 影 响 的 分 析 框 架 对 改 革 开 放 以 来 公 共 政 策 发 生 的 变 化, 朱 水 生 认 为, 传 统 的 公 共 政 策 主 体 主 要 由 体 制 内 的 决 策 核 心 圈 组 成 : 中 共 人 大 和 政 府, 属 于 单 一 决 策 圈 模 式 改 革 开 放 以 来, 随 着 利 益 集 团 作 为 新 的 行 动 者 不 断 壮 大 并 介 入 和 影 响 公 共 政 策 制 定 过 程, 近 来 公 共 政 策 模 式 逐 步 由 官 僚 精 英 垄 断 的 单 一 决 策 圈 模 式 向 官 僚 主 导 利 益 集 团 参 与 的 复 合 决 策 圈 模 式 转 变 3 王 绍 光 最 近 从 决 策 过 程 是 否 开 放 和 决 策 过 程 如 何 互 动 两 个 维 度, 将 决 策 模 式 分 为 四 种 : 集 体 领 导 模 式 科 层 模 式 多 元 模 式 与 共 识 模 式, 并 以 中 国 十 二 五 规 划 决 策 过 程 为 例, 认 为 中 国 的 决 策 模 式 属 于 共 识 模 式 这 种 模 式 是 一 种 开 门 模 式, 鼓 励 各 个 阶 层 都 参 与 到 决 策 过 程 中 来 他 认 为 中 国 中 央 政 府 重 大 政 策 的 决 策 模 式 已 由 过 去 的 个 人 决 策 集 体 决 策 转 向 一 种 民 主 化 科 学 化 水 平 更 高 的 共 识 型 决 策 模 式 ( 这 种 模 式 在 参 与 结 构 方 面 的 特 征 是 开 门, 包 括 闯 进 来 请 进 来 走 出 去, 而 且 政 策 形 成 之 门 越 开 越 大, 参 与 方 不 再 局 限 于 各 级 官 员, 还 包 括 智 库 国 际 组 织 利 益 集 团 普 通 群 众 等 ) 4 这 个 判 断 就 特 定 公 共 政 策 特 别 是 重 大 公 共 政 策 的 制 定 或 许 成 立 但 是, 如 果 从 整 体 上 看, 中 国 公 共 政 策 的 开 放 性 和 公 共 参 与 尚 处 在 起 步 阶 段, 否 则 就 不 会 出 现 类 似 上 文 中 网 民 针 对 小 区 围 墙 政 策 提 出 那 么 多 的 尖 锐 质 疑 和 批 评 另 一 方 面, 尽 管 中 国 社 会 不 同 地 区 在 经 济 发 展 水 平 等 多 方 面 存 在 明 显 差 异, 但 决 策 方 式 和 决 策 机 制 却 存 在 许 多 共 同 点, 这 是 由 中 国 政 治 体 制 和 行 政 管 理 体 制 决 定 的 可 以 说, 中 国 公 共 政 策 仍 然 属 于 精 英 型 决 策 模 式, 包 括 了 政 府 官 员 和 专 家 学 者 两 个 主 体 决 策 群 体, 以 及 政 策 制 定 过 程 中 各 种 形 式 的 专 题 调 研 和 征 求 意 见, 但 决 策 权 力 的 相 对 集 中 和 决 策 过 程 相 对 封 闭 仍 然 是 其 主 要 特 征 决 策 过 程 基 本 上 还 是 在 政 府 内 部 进 行, 包 括 主 管 部 门 与 其 它 相 关 政 府 部 门 的 意 见 沟 通 和 磨 合, 尽 管 专 家 参 与 已 经 基 本 上 制 度 化 了, 但 很 多 时 候 专 家 意 见 的 独 立 性 还 十 分 有 限, 更 多 的 时 候 是 依 附 在 某 一 部 门 的 意 见 之 上 如 果 对 某 一 公 共 政 策 主 要 政 府 部 门 间 意 见 难 以 达 成 共 识, 则 该 政 策 很 可 能 就 会 被 搁 置 关 于 中 国 政 策 议 程 设 置, 王 绍 光 在 中 国 公 共 政 策 格 局 的 历 史 性 转 变 的 文 章 中 认 为 过 去 主 要 采 取 五 种 模 式, 即 关 门 模 式 动 员 模 式 内 参 模 式 借 力 模 式 3 朱 水 生, 中 国 公 共 政 策 模 式 的 变 迁, 社 会 科 学,2012 年 第 8 期,P13 4 王 绍 光 樊 鹏, 从 一 言 堂 认 识 模 式 到 共 识 型 政 府 实 践 http://www.guancha.cn/wangshaogu ang/2013_07_03_155402.shtml 7

上 书 模 式, 只 是 到 了 最 近 这 些 年 第 六 种 模 式 即 外 压 模 式 才 开 始 浮 现 出 来, 并 把 该 模 式 出 现 的 原 因 归 纳 为 四 个 方 面 : 利 益 相 关 者 的 施 压 非 政 府 组 织 的 卷 入 大 众 传 媒 的 转 型 和 互 联 网 的 兴 起 我 们 注 意 到, 自 从 进 入 新 世 纪 以 来, 一 个 明 显 的 变 化 是, 上 述 外 压 模 式 正 在 演 变 为 一 种 以 互 联 网 为 依 托 的 公 共 参 与 模 式, 也 就 是 说, 由 于 互 联 网 的 推 动, 公 共 政 策 制 定 与 实 施 在 某 些 方 面 正 在 从 原 来 封 闭 转 向 开 放, 从 原 先 政 府 内 部 协 商 向 政 府 与 社 会 协 商 转 变 在 政 府 官 员 和 专 家 学 者 之 外, 相 关 利 益 群 体 和 其 它 社 会 阶 层 开 始 主 动 通 过 各 种 网 络 参 与 方 式 试 图 影 响 公 共 政 策, 希 望 纠 正 明 显 的 政 策 失 误, 这 导 致 以 往 公 共 政 策 中 权 力 和 利 益 间 的 平 衡 格 局 开 始 发 生 松 动 在 有 些 案 例 中, 围 绕 政 策 问 题 的 争 议 在 网 络 公 众 舆 论 场 中 反 响 强 烈, 并 经 常 形 成 强 大 的 民 意 压 力, 迫 使 政 府 部 门 不 得 不 在 短 时 间 内 调 整 政 策 议 程, 形 成 了 所 谓 的 政 策 窗 口 期 ( 如 上 文 提 到 的 江 苏 湖 北 两 省 减 招 事 件 ) 在 外 部 压 力 增 强 的 同 时, 政 府 部 门 也 开 始 转 变 以 往 关 起 门 来 制 订 政 策 的 老 路, 通 过 请 进 来 走 出 去 政 民 互 动 等 方 式, 就 公 共 政 策 议 程 设 置 和 政 策 制 定 与 公 众 互 动 沟 通, 听 取 社 会 意 见 最 近 几 年, 有 些 政 府 部 门 开 始 通 过 大 数 据 技 术 收 集 社 会 公 众 对 公 共 政 策 的 反 映 如 果 要 对 目 前 中 国 公 共 政 策 做 一 概 括 的 话, 是 否 可 以 这 样 说, 中 国 公 共 政 策 模 式 正 处 于 转 型 之 中, 官 僚 精 英 依 然 居 主 导 地 位, 利 益 集 团 对 公 共 政 策 的 影 响 一 定 程 度 得 到 加 强, 以 互 联 网 为 代 表 的 公 民 参 与 虽 然 刚 刚 兴 起, 但 势 头 不 可 小 觑 与 单 一 决 策 圈 模 式 或 复 合 决 策 圈 模 式 相 比, 网 络 参 与 最 明 显 的 特 征, 或 许 是 它 突 出 了 现 代 公 共 政 策 的 三 个 核 心 要 素, 即 公 开 性 代 表 性 与 公 共 性, 这 股 从 外 向 内, 由 下 而 上 的 社 会 参 与 对 上 述 单 一 决 策 圈 模 式 和 复 合 决 策 圈 模 式 形 成 了 一 定 的 冲 击 三 互 联 网 条 件 下 公 共 政 策 环 境 的 变 化 公 共 政 策 制 定 中 公 众 参 与 的 扩 大 不 是 偶 然 的 当 前 中 国 社 会 正 处 于 转 型 和 发 展 的 关 键 时 期, 以 往 发 展 过 程 中 积 累 的 诸 多 社 会 矛 盾 开 始 凸 显, 诸 如 收 入 差 距 扩 大 环 境 教 育 住 房 医 疗 等 方 面 的 问 题 成 了 社 会 广 泛 关 注 的 热 点 和 焦 点, 相 关 公 共 事 件 此 起 彼 伏, 给 社 会 发 展 和 稳 定 构 成 严 峻 挑 战, 因 此, 作 为 缓 解 各 类 公 共 问 题 的 公 共 政 策 也 受 到 高 度 关 注 在 过 去 的 十 多 年 里, 随 着 网 络 社 会 成 长 和 网 民 公 共 参 与 意 识 的 提 高, 形 成 了 一 个 最 初 被 称 为 网 络 意 见 阶 层 的 社 会 群 体, 8

成 为 参 与 公 共 政 策 制 定 的 一 支 新 生 社 会 力 量 同 时, 自 媒 体 社 交 媒 体 和 传 统 媒 体 构 成 的 媒 体 格 局 使 公 共 政 策 所 处 的 信 息 环 境 高 度 复 杂 化, 另 外, 公 共 政 策 以 往 的 宣 贯 办 法 也 遇 到 了 网 络 新 媒 体 的 挑 战 结 果 是, 上 述 王 绍 光 归 纳 的 四 个 外 部 压 力 的 因 素 在 网 络 空 间 实 现 了 某 种 程 度 的 无 缝 对 接, 作 为 公 共 参 与 构 成 要 素 的 主 体 信 息 和 行 动 实 现 了 快 速 整 合, 一 个 包 括 了 多 元 化 的 政 策 参 与 主 体, 丰 富 多 样 的 信 息 资 源, 快 速 多 样 的 传 播 方 式, 新 生 的 网 络 公 共 领 域 以 及 网 络 动 员 机 制 在 内 的 全 新 的 网 络 公 共 参 与 平 台 初 步 形 成, 公 共 政 策 环 境 为 之 一 变 可 以 说, 互 联 网 走 在 了 公 共 政 策 和 公 共 参 与 的 前 沿 1 政 策 参 与 主 体 政 府 过 去 是 全 民 利 益 的 代 表 者, 自 然 也 是 公 共 政 策 唯 一 的 制 定 者 和 实 施 主 体 如 今, 社 会 结 构 分 化 形 成 了 多 元 化 的 社 会 阶 层 和 利 益 群 体, 彼 此 间 在 物 质 利 益 价 值 观 念 和 政 治 认 同 等 方 面 的 分 歧 也 日 益 明 显, 意 见 表 达 更 是 多 种 多 样, 在 这 种 情 况 下, 政 府 已 不 可 能 再 像 过 去 那 样 扮 演 全 民 利 益 唯 一 代 表 者 的 角 色, 而 应 该 成 为 各 种 利 益 的 协 调 者, 公 共 议 题 的 协 调 员 和 规 则 维 护 者 从 个 体 层 面 看, 改 革 开 放 以 来, 中 国 人 的 个 体 化 进 程 日 渐 加 深 一 方 面, 改 革 和 市 场 化 进 程 使 国 人 的 流 动 择 业 生 活 方 式 脱 离 了 过 去 单 位 组 织 的 诸 多 限 制, 个 性 个 人 利 益 和 权 利 意 识 不 断 增 长, 互 联 网 的 出 现 大 大 加 速 了 这 一 进 程 另 一 方 面, 现 代 化 进 程 也 给 个 体 带 来 了 原 子 化 和 碎 片 化 的 生 活 体 验, 面 临 的 社 会 风 险 也 越 来 越 多, 他 们 迫 切 需 要 新 的 社 会 联 接, 寻 求 新 的 身 份 认 同 和 社 会 认 同, 并 以 群 体 化 的 方 式 维 护 自 己 的 权 益 这 些 年, 网 络 热 点 事 件 频 繁 发 生 引 起 的 社 会 讨 论 培 养 了 民 众 独 立 思 考 的 能 力 和 平 等 参 与 的 意 识 个 体 自 主 表 达 利 益 诉 求 平 等 参 与 公 共 政 策 制 定 的 意 愿 和 能 力 增 长 很 快, 互 联 网 使 公 共 参 与 的 热 情 被 有 效 地 激 发 出 来 从 群 体 层 面 看, 社 会 结 构 分 化 和 重 组 形 成 了 新 的 阶 层 结 构 和 利 益 群 体 借 助 互 联 网 技 术 强 大 的 连 接 和 沟 通 能 力, 现 实 社 会 的 群 体 向 网 络 空 间 迁 移, 完 成 了 其 网 络 化 存 在 更 多 的 情 况 是, 借 助 多 种 信 息 和 交 往 平 台, 如 微 信 QQ 群 知 乎 百 度 贴 吧, 网 络 中 的 个 体 重 新 结 成 各 种 各 样 的 网 络 社 群 最 初, 网 络 群 体 参 与 公 共 事 件 是 以 网 络 意 见 阶 层 的 整 体 形 象 出 现 的 后 来, 随 着 网 络 社 会 结 构 分 化 和 网 络 技 术 的 发 展, 基 于 地 缘 学 缘 职 业 兴 趣 爱 好 等 多 种 不 同 的 构 成 要 素, 形 成 了 数 量 巨 大 性 质 各 异 的 网 络 社 群 另 外, 借 助 互 联 网 的 跨 时 空 特 性, 身 处 不 9

同 地 方 的 人 可 以 在 网 络 空 间 瞬 间 聚 合, 形 成 流 动 性 社 群 总 之, 无 论 是 现 实 社 会 的 群 体 迁 移 到 网 上 形 成 的 网 络 社 群, 还 是 成 员 相 对 稳 定 的 网 络 社 群, 或 是 由 于 特 定 事 件 临 时 聚 焦 起 来 的 流 动 社 群, 都 是 公 共 政 策 潜 在 的 利 益 相 关 者 和 参 与 者 从 公 共 参 与 的 角 度 看, 典 型 的 网 络 社 群 是 由 意 见 领 袖 或 公 共 知 识 分 子 和 作 为 其 追 随 者 的 粉 丝 构 成 的 社 会 圈 子 一 旦 有 社 会 焦 点 事 件 发 生, 这 些 跨 地 域 的 网 络 社 群 就 可 能 马 上 通 过 信 息 传 播 与 新 闻 议 题 设 置, 将 天 南 海 北 的 网 民 动 员 组 织 起 来, 通 过 信 息 搜 集, 意 见 表 达, 形 成 网 络 舆 论 同 时, 现 实 社 会 中 的 上 访 或 是 聚 众 行 为, 也 经 常 利 用 网 上 发 帖 微 信 短 信 通 知 等 方 式 进 行 联 系, 经 常 是 聚 集 前 化 整 为 零, 需 要 时 随 叫 随 到, 短 时 间 就 能 形 成 规 模 性 聚 集 和 社 会 影 响 从 十 多 年 前 的 孙 志 刚 事 件 到 不 久 前 的 雷 洋 事 件, 网 络 民 意 和 网 络 动 员 给 政 府 治 理 方 式 和 治 理 能 力 提 出 了 严 峻 的 挑 战 如 果 说 过 去 更 多 的 是 通 过 网 络 事 件 网 络 舆 论 产 生 影 响, 使 当 事 人 或 相 关 部 门 受 到 追 究 的 话, 目 前 网 络 参 与 和 网 络 动 员 的 影 响 已 开 始 进 入 到 公 共 政 策 层 面, 或 者 说 网 络 公 共 参 与 已 不 满 足 于 就 事 论 事, 而 是 希 望 通 过 网 络 事 件 将 影 响 扩 展 到 宏 观 的 管 理 与 政 策 层 面, 比 如 这 次 雷 洋 事 件 后, 有 评 论 就 期 待 它 成 为 第 二 个 孙 志 刚 事 件, 带 来 政 策 法 律 层 面 的 改 变 2 政 策 信 息 环 境 互 联 网 的 社 会 影 响 一 开 始 是 从 媒 体 开 始 的, 它 一 方 面 带 来 了 消 息 和 信 息 的 极 大 丰 富, 同 时 也 带 来 了 不 同 阶 层 和 群 体 之 间 更 大 程 度 的 信 息 对 称 有 了 网 络, 公 众 更 容 易 了 解 真 相, 也 更 容 易 实 现 公 共 参 与 目 前, 互 联 网 信 息 内 容 生 产 与 传 播 对 传 统 媒 体 产 生 了 巨 大 冲 击 有 专 家 称, 中 国 报 业 已 经 到 了 生 死 存 亡 的 最 危 急 时 刻 不 同 的 调 查 都 显 示, 传 统 媒 体 正 在 面 临 新 媒 体 的 巨 大 挑 战 中 国 报 业 的 广 告 经 营 额 ( 占 报 业 总 收 入 90% 以 上 ) 已 经 连 续 三 年 以 两 位 数 下 滑,2015 年 的 总 降 幅 高 达 36% 另 据 统 计, 中 国 成 年 国 民 人 均 每 天 读 报 17.01 分 钟 读 书 19.69 分 钟, 阅 读 期 刊 8.83 分 钟 ; 而 人 均 每 天 互 联 网 接 触 54.84 分 钟 手 机 阅 读 62.21 分 钟 ( 中 国 新 闻 出 版 研 究 院 第 13 次 全 国 国 民 阅 读 调 查 数 据 ) 中 国 6.88 亿 名 网 民, 人 均 每 天 上 网 224.6 分 钟, 是 成 年 国 民 每 天 阅 读 报 刊 图 书 总 量 的 4.4 倍 (CNNIC 第 37 次 中 国 互 联 网 络 发 展 状 况 统 计 报 告 ) 另 外, 原 来 作 为 信 息 资 源 占 有 主 体 的 政 府 部 门 ( 常 见 的 说 法 是 占 有 八 成 的 信 息 资 源 ) 的 地 位 也 明 显 下 降, 原 因 是 媒 体 互 联 网 企 业 ( 比 如 BAT) 社 会 组 织 甚 至 个 体 现 在 都 成 了 数 据 和 信 息 资 源 的 生 产 者 使 用 者 和 拥 有 者, 无 论 从 信 息 生 产 的 角 度 看, 还 是 从 信 息 存 储 10

或 信 息 开 发 的 角 度 看, 政 府 部 门 的 地 位 已 明 显 下 降 事 情 的 变 化 主 要 发 生 在 过 去 这 十 多 年 里, 究 其 原 因, 一 是 许 多 政 府 部 门 对 自 己 有 多 少 信 息 资 源 可 能 并 不 太 清 楚, 二 是 这 些 资 源 能 否 以 适 当 的 方 式 供 社 会 使 用 也 很 难 说, 三 是 信 息 资 源 部 门 所 有 保 密 制 度 都 限 制 了 政 府 信 息 资 源 的 有 效 使 用, 四 是 政 府 信 息 公 开 的 力 度 与 动 力 还 很 不 够, 五 是 政 府 部 门 收 集 的 数 据 信 息 大 部 分 都 是 结 构 化 常 规 化 的 数 据, 而 在 信 息 爆 炸 的 现 在, 来 自 新 媒 体 社 交 媒 体 自 媒 体 的 非 结 构 化 数 据 越 来 越 多 很 多 企 业 开 始 对 主 要 来 自 互 联 网 的 大 数 据 等 进 行 商 业 化 开 发, 在 这 种 情 况 下, 政 府 部 门 自 己 掌 握 的 信 息 和 数 据 资 源 在 数 量 质 量 时 效 性 和 开 发 应 用 等 方 面 的 不 足 开 始 显 现 可 见, 由 于 公 共 政 策 信 息 环 境 的 变 化, 政 府 部 门 过 去 在 公 共 政 策 制 定 过 程 中 信 息 资 源 优 势 和 建 立 在 此 基 础 上 的 研 究 优 势 已 明 显 不 如 以 前 在 这 种 情 况 下, 政 府 一 方 面 要 对 现 有 政 府 信 息 资 源 进 行 更 深 入 的 挖 掘 整 理, 特 别 是 信 息 资 源 的 跨 部 门 使 用 更 要 加 强 ; 另 一 方 面, 在 政 策 制 定 过 程 中, 需 充 分 利 用 互 联 网 上 的 信 息 资 源, 包 括 媒 体 企 业 和 社 会 组 织 掌 握 的 资 源, 这 样 才 能 有 效 避 免 政 府 信 息 资 源 可 能 存 在 的 单 一 性 和 片 面 性 3 政 策 传 播 机 制 随 着 新 媒 体 的 传 播 能 力 持 续 提 高, 传 统 媒 体 影 响 力 持 续 下 降, 过 去 自 上 而 下 的 单 向 传 播 正 在 向 社 交 媒 体 的 多 向 传 播 转 变, 导 致 政 府 宣 传 的 权 威 性 和 效 率 一 定 程 度 上 也 在 降 低 以 往 公 共 政 策 的 宣 传 贯 彻 经 常 采 用 的 是 先 内 部 传 达, 再 通 过 官 方 媒 体 自 上 而 下 的 广 泛 宣 传 动 员, 这 种 宣 贯 路 径 在 网 络 环 境 下 的 效 果 已 大 不 如 前, 因 为 政 府 许 多 时 候 在 信 息 传 播 手 段 和 信 息 控 制 方 面 也 显 得 力 不 从 心 人 民 网 舆 情 监 测 室 研 究 2015 年 500 件 社 会 热 点 事 件, 发 现 44.4% 的 事 件 由 互 联 网 披 露 而 引 发 公 众 关 注, 其 中 可 以 明 确 源 发 于 两 微 一 端 的 有 64 件, 占 12.8% 对 政 府 现 在 所 处 的 信 息 环 境, 李 良 荣 形 象 地 表 达 为 : 过 去 政 府 说 一 不 二 现 在 大 众 说 三 道 四 ; 过 去 政 府 吆 五 喝 六, 现 在 大 众 七 嘴 八 舌 这 表 明 过 去 一 种 意 见 一 言 堂 舆 论 一 律 的 一 元 化 执 政 格 局 已 经 不 复 存 在 5, 可 谓 一 语 中 的 造 成 这 个 局 面 背 后 的 力 量 主 要 来 自 互 联 网, 特 别 是 微 信 微 博 QQ 等 移 动 社 交 媒 体 传 播 能 力 的 崛 起 最 为 显 著, 而 网 络 空 间 一 个 多 元 化 的 公 5 李 良 荣, 序, 载 郑 雯 媒 介 化 抗 争, 华 夏 出 版 社,2015 年 1 月,P1 11

共 话 语 平 台 或 者 说 网 络 公 共 领 域 的 存 在 则 是 更 重 要 的 原 因 现 在, 公 共 政 策 经 常 需 要 在 公 共 领 域 中 接 受 公 检 验 和 评 判, 诸 如 政 策 的 公 平 性 社 会 可 行 性 经 济 效 益 和 社 会 效 益 等 公 众 对 政 策 的 评 论 批 评 和 解 读 往 往 多 样 化 且 差 异 性 很 大, 与 官 方 政 策 解 读 的 权 威 性 一 致 性 形 成 对 照, 有 时 针 对 某 个 政 策 还 会 引 发 激 烈 交 锋 由 于 意 识 形 态 利 益 格 局 和 价 值 观 念 的 多 元 化, 舆 论 格 局 已 不 再 是 官 方 和 民 间 两 种 划 分 所 能 涵 盖, 意 识 形 态 领 域 的 左 中 右 民 族 主 义 民 粹 主 义 保 守 主 义 等 也 在 网 络 空 间 建 立 了 自 己 的 话 语 阵 地, 并 对 重 要 公 共 政 策 评 头 论 足 传 播 格 局 的 变 化 要 求 政 府 在 信 息 公 开 和 新 闻 发 布 等 环 节 更 加 主 动 积 极, 在 宣 传 政 府 观 点 之 外, 还 应 倡 导 在 大 众 媒 体 上 展 示 不 同 利 益 不 同 观 点 的 交 锋, 为 公 开 的 政 策 辩 论 提 供 条 件 随 着 政 策 制 定 参 与 结 构 的 变 化, 中 国 的 决 策 过 程 比 以 往 任 何 时 候 都 需 要 更 加 开 放 的 空 间 和 容 纳 度, 经 过 网 络 舆 论 场 公 开 的 质 疑 和 批 评, 公 共 政 策 的 社 会 接 受 程 度 不 但 不 会 降 低, 反 而 可 能 会 有 所 提 高, 政 策 效 率 也 会 有 所 改 善 所 以 有 人 说, 公 共 政 策 越 是 初 衷 良 善, 越 需 要 在 与 民 意 互 动 中 找 到 最 佳 切 入 点 四 在 公 共 政 策 中 强 化 网 络 公 共 参 与 习 近 平 总 书 记 最 近 指 出, 网 民 来 自 老 百 姓, 老 百 姓 上 了 网, 民 意 也 就 上 了 网 也 就 是 说, 政 策 决 策 有 没 有 失 误 和 偏 差? 如 何 把 握 老 百 姓 的 脉 搏 与 心 声? 都 需 要 通 过 网 络 公 共 参 与 网 络 民 意 调 查 网 络 沟 通 互 动 才 能 更 好 地 解 答 网 上 的 民 意 尽 管 不 能 代 表 所 有 民 意, 却 是 当 下 民 意 最 重 要 的 来 源 网 络 公 共 参 与 既 是 互 联 网 群 众 路 线 的 一 个 重 要 方 面, 也 是 落 实 公 众 知 情 权 表 达 权 参 与 权 和 监 督 权 的 重 要 举 措 一 般 来 说, 信 息 公 开 意 见 表 达 和 协 商 对 话 是 公 共 政 策 网 络 参 与 的 三 个 基 本 要 素 所 谓 信 息 公 开, 理 想 的 情 形 如 许 耀 桐 所 说, 包 括 了 : 决 策 项 目 议 题 的 公 开 决 策 相 关 内 容 的 公 开 决 策 讨 论 过 程 的 公 开 和 决 策 监 督 和 责 任 追 究 的 公 开 四 个 方 面 6 ; 所 谓 意 见 表 达, 就 是 听 取 政 策 利 益 相 关 者 的 意 见, 尤 其 是 不 同 意 见, 以 及 更 大 范 围 社 会 公 众 的 意 见 ; 所 谓 协 商 对 话, 就 是 在 政 府 与 公 众 之 间, 专 家 与 官 员 之 间, 不 同 利 益 群 体 之 间 构 建 对 话 和 讨 论 的 条 件 与 机 制 在 政 府 网 站 设 立 政 策 问 题 官 民 对 话 机 制, 如 网 络 问 政 频 道 在 专 家 与 公 众 之 间, 意 见 领 袖 和 公 共 知 识 分 6 许 耀 桐, 信 息 公 共 决 策 公 开 是 高 端 的 政 务 公 开, http://www.aisixiang.com/data/90693.htm l,2015-07-23 12

子 与 其 粉 丝 或 受 众 之 间 的 互 动, 可 以 帮 助 进 行 政 策 相 关 的 知 识 普 及 与 政 策 解 读 ; 通 过 网 络 论 坛 等 网 络 平 台, 不 同 利 益 群 体 的 代 表 可 就 政 策 问 题 开 展 专 题 辩 论 具 体 说, 公 共 政 策 制 定 过 程 中 的 网 络 参 与 可 在 以 下 几 个 方 面 有 所 为 1 在 政 策 议 程 设 置 阶 段 就 应 当 本 着 信 息 公 开 的 原 则, 将 相 关 信 息 以 政 府 信 息 公 开 的 形 式 让 社 会 知 晓, 接 受 公 众 质 询 诸 如 为 什 么 要 出 台 政 策, 其 必 要 性 和 可 行 性 是 如 何 考 量 的 有 关 政 策 议 题 存 在 的 不 同 观 点 和 依 据 是 什 么 2 政 策 的 法 律 评 估 和 法 定 程 序 问 题 新 政 策 是 否 与 现 行 法 律 相 悖? 或 现 行 法 律 在 哪 些 方 面 还 是 空 白? 哪 些 政 策 应 当 经 由 相 应 层 级 的 人 大 会 议 审 议, 遵 循 法 定 程 序 通 过 才 能 付 诸 实 施 3 在 政 策 制 定 过 程 中, 在 网 络 空 间 通 过 技 术 手 段 识 别 利 益 相 关 者 ( 也 就 是 通 过 类 似 为 网 络 消 费 者 画 像 的 方 法, 给 特 定 利 益 集 团 的 人 物 画 像 ) 通 过 这 种 方 法, 在 网 络 的 汪 洋 大 海 中 发 现 代 表 性 的 网 站, 代 表 性 的 人 物 和 代 表 性 的 社 群 对 利 益 相 关 者 进 行 意 见 调 查 ( 包 括 网 下 与 网 上 的 调 查 ), 在 舆 论 的 汪 洋 大 海 中 发 现 民 意 将 网 络 上 有 代 表 性 的 人 物 和 民 意 吸 收 到 政 策 制 定 过 程 中 来, 而 不 是 等 政 策 制 定 完 成 后 才 去 征 求 意 见 或 只 是 象 征 性 地 走 走 过 场 4 制 定 具 体 办 法, 在 政 府 与 专 家 之 外, 将 更 多 的 社 会 独 立 第 三 方 引 入 到 政 策 制 定 过 程 中 来 努 力 在 多 元 利 益 冲 突 之 间 寻 求 平 衡, 在 代 表 性 与 权 威 性 之 间 寻 找 平 衡 在 一 事 一 议 的 调 查 和 征 求 意 见 之 外, 建 立 经 常 化 制 度 化 的 公 共 政 策 意 见 收 集 机 制 5 在 公 共 政 策 特 别 是 重 大 政 策 制 定 过 程 中, 以 社 会 招 标 等 方 式 引 入 竞 争 性 的 政 策 评 估 与 政 策 执 行 情 况 监 测 机 构, 而 不 是 单 纯 由 政 府 部 门 或 政 府 部 门 指 定 的 机 构 进 行 此 类 评 估 通 过 网 络 调 查 和 大 数 据 方 法, 对 政 策 执 行 效 果 进 行 社 会 评 估, 发 现 问 题, 积 累 经 验, 以 期 为 今 后 政 策 制 定 提 供 借 鉴 6 正 视 利 益 博 弈 利 益 相 关 者 的 显 化 与 利 益 博 弈 的 公 开 化 将 是 下 一 阶 段 公 共 政 策 必 须 面 对 的 问 题 这 里 的 关 键 是 相 关 利 益 方 是 否 有 平 等 参 与 的 机 会 同 时, 对 公 开 讨 论 可 能 引 起 的 不 稳 定 和 冲 突 事 先 有 所 准 备 五 结 语 进 入 互 联 网 时 代, 公 共 政 策 的 利 差 相 关 方 更 加 多 元 利 益 冲 突 和 观 念 冲 突 也 更 激 烈, 政 策 环 境 变 得 更 复 杂 作 为 由 外 而 内 自 下 而 上 的 社 会 推 动 力 量, 网 络 公 共 参 与 的 作 用 已 经 在 某 些 13

公 共 政 策 案 例 中 有 所 体 现, 从 而 引 发 了 人 们 对 网 络 公 共 参 与 在 更 大 范 围 和 更 高 层 次 发 挥 作 用 的 想 象 与 期 待 当 然, 对 网 络 公 共 参 与 在 公 共 政 策 中 作 用 目 前 还 存 在 争 论, 一 种 观 点 认 为, 由 于 网 络 参 与 的 草 根 性, 群 体 极 化 和 情 绪 表 达 等 局 限 性, 网 络 参 与 只 能 起 一 种 补 充 作 用 对 正 在 转 型 中 的 公 共 政 策 制 定 来 说, 网 络 参 与 今 后 的 发 展 既 取 决 于 政 府 部 门 的 态 度, 也 取 决 于 网 络 社 会 中 各 参 与 群 体 相 互 间 的 博 弈, 能 否 成 为 公 共 政 策 制 定 的 一 种 模 式 或 何 时 能 成 为 一 种 模 式 还 需 要 时 间 观 察, 但 可 以 肯 定 的 是, 作 为 公 共 参 与 前 沿 的 网 络 参 与 在 公 共 政 策 中 的 作 用 将 会 持 续 提 升, 因 为 不 管 人 们 愿 意 与 否, 互 联 网 对 社 会 生 活 的 渗 透 将 是 不 可 抵 挡 的, 是 主 动 应 对 互 联 网 的 挑 战 还 是 被 动 应 付, 其 结 果 肯 定 是 不 同 的 我 们 期 待 以 网 络 公 共 参 与 为 样 板 构 建 的 开 放 性 政 策 网 络 能 够 早 日 到 来 本 期 责 编 : 马 潮 江 审 稿 : 芦 艳 荣 联 系 地 址 :100045 北 京 市 西 城 区 三 里 河 路 58 号 国 家 信 息 中 心 信 息 化 研 究 部 联 系 电 话 :010-68557312 电 子 信 箱 :macj@cei.gov.cn 14