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扬州蓝皮书 32 扬州和谐社区管理新思路研究基于住宅小区环境整治和全面推行物业管理的调查研究平志明任彬彬杨健摘要: 城市住宅小区整治出新卓有成效, 而长效管理效果不佳, 重要原因之一是未摆正两者的关系本文在全面调研扬州住宅小区及物业管理现状的基础上, 分析了住宅小区整治出新和长效管理存在的问题和原因, 提出加快住宅小区环境整治和全面推行物业管理要在推进小区整治及管理重心下移, 明确区街道的主体责任, 创新住宅小区管理新机制, 构建保障性物业体系, 推进物业管理全覆盖, 建立老小区长效管理机制等方面下工夫, 着力突破行业发展困境, 加强物业行业管理, 促进居民小区物业管理水平的规范和提升关键词: 社区管理环境整治物业管理社区是构建和谐社会的重要战略空间单元, 是公民自治的基础草根民主的溯源加快推进老小区综合整治和环境专项整治, 全面推行及规范物业管理, 建立长效机制, 是创建和谐社区的必由之路, 是进一步提升城市品质让百姓居住得更舒心更有尊严建设幸福扬州的根基所在笔者在全面梳理扬州市住宅小区及物业管理现状的基础上, 赴南京苏州宁波三地考察学习, 形成了加快推进老小区整治以及全面提升住宅小区长效管理水平的初步建议一扬州住宅小区及物业管理现状 1 住宅小区新旧共存截至 2009 年底, 扬州市区共有成套住宅约 2500 万平方米, 有商品房开发小 322

扬州和谐社区管理新思路研究区安置小区城中村和分散楼幢四种类型其中, 2000 年以后建成的小区约 1200 万平方米, 基本符合城市总体规划, 硬件配套设施较为完善, 物业管理相对规范 ; 2000 年以前建成的小区, 由于建设时间较长, 产权结构复杂, 缺乏有效管理, 存在问题较多特别是 1996 年以前建设的老住宅区城中村和分散楼幢, 基本处于无人管理状态由于受历史条件的局限, 这些小区设计建设标准低, 道路破损严重污水管道不畅基本公共设施 ( 路灯楼道灯等 ) 缺失, 机动车停车难垃圾处理不及时乱搭乱建等问题突出, 严重影响到居民的日常生活 2. 老小区整治初见成效扬州市委市政府高度重视老小区整治工作, 连续几年将其作为为民办实事的重点工作加以推进 2009 年, 扬州市政府办公室转发了关于加强市区老小区综合整治的实施意见, 提出 5 年内完成市区老小区的集中整治整治内容主要包括清理和拆除违章建筑修整完善基础设施整治内部环境清理补建公建配套设施和房屋本体维修五个方面 2008 ~ 2009 年, 扬州市区已累计投入 7600 万元, 完成 16 个老小区 ( 计 517 幢 110 万平方米 ) 的整治, 直接受益居民达 5. 4 万人 3. 小区物业管理逐步推行目前, 扬州全市推行物业管理的住宅小区 296 个, 管理面积约 1800 万平方米, 覆盖率达 72% 主要有三种模式 : 一是市场化专业化管理此类小区有 189 个, 建筑面积约 1680 万平方米二是准物业管理此类小区有 36 个, 建筑面积约 100 万平方米这类小区主要是老小区, 每月向社区每户收取 10 元左右的管理费用, 提供保洁秩序维护等基本物业服务三是业主自治管理此类小区有 71 个, 建筑面积约 20 万平方米此外, 市区尚有约 700 万平方米住宅区无物业管理二当前小区整治及管理中存在的突出问题从扬州实践看, 尽管老小区整治及物业管理工作取得了一定成效, 但由于种种原因, 还有一些老小区未能列入整治计划, 部分整治完成的小区仍未建立长效管理机制一些新建小区由于物业管理跟不上, 也面临新小区变老小区 323

扬州蓝皮书的困境, 总体呈现出一种亚社区的表现, 与建成完全型社区还有很大的距离 1. 各类矛盾协调困难导致老小区整治难度加大主要体现为三难 : 一是部门之间难协调目前, 扬州老小区整治由市房管部门牵头协调, 区级政府组织实施在推进过程中, 供水供电供气电信有线电视等职能部门在时序经费等方面都有自己的计划, 协调难度较大二是群众意愿难统一老小区整治的对象是由区级政府确定, 并列入政府为民办实事项目向社会公示, 导致部分群众片面地认为整治完全是政府的责任, 群众自身的整治意愿未能被充分激发部分群众在小区拆除违章建筑建设化粪池调整绿化增设停车位等问题上意见不一, 甚至借机提不适当的要求 ( 如提出给每户增建单独车库等 ), 人为制造阻力三是整治资金难筹集 2009 年, 扬州老小区整治市级财政资金缺口约 500 万元 2010 年, 整治预算资金为 9200 万元, 按市级财政承担 50% 计, 市级财政预算应为 4600 万元, 但初步预算仅安排 2000 万元加之老小区普遍没有公共维修基金, 部分居民认为政府管房养房天经地义, 不愿承担改造经费, 所以除政府投入外, 老小区整治几乎没有其他资金来源随着近年来整治标准不断提高范围不断扩大内容不断增加, 以及材料人工价格大幅上扬, 老小区整治资金压力日益增大 2. 物业管理行业的生存困境导致物业服务水平整体不高目前, 扬州市区有物业服务企业 149 家 ( 其中外地来扬企业 20 家 ), 物业服务从业人员近 2 万人本地物业服务企业中, 一级资质 1 家, 二级资质 5 家, 三级资质 83 家, 暂时三级资质 40 家 2009 年, 市区住宅类物业服务营业总收入约为 6000 万元, 实现税收 380 万元, 其中住宅物业服务项目亏损面达 90%, 物业公司主要依靠开发商贴补或非住宅项目赢利补贴造成这种情况的原因如下一是物业收费标准未能随用工成本的提高而提高提高物业费需经建筑面积过半数的业主且总人数过半数的业主同意, 程序复杂且困难重重, 近年来仅极个别小区成功提价物业公司是劳动密集型企业, 人工成本占物业公司总成本的 50% 以上, 扬州最低工资标准已从 2002 年的 370 元 / 月上涨至 2009 年的 790 元 / 月, 而物业费标准却一直未能上调, 很多小区目前仍然执行 2005 年甚至是 2002 年的指导价物业管理较好的小区, 物业公司均是依靠开发商的补贴生存二是物业费收缴率较低目前, 扬州高档小区的物业费收缴率在 80% 以上, 324

扬州和谐社区管理新思路研究一般住宅小区在 60% ~ 70%, 老小区甚至不足 30% 由于物业公司缺乏有效的催缴手段, 观望拖欠物业费的问题十分突出, 甚至出现从老小区安置小区向新小区高档小区延伸, 从低收入人群拆迁居民向高收入人群蔓延的趋势其结果是, 物业公司服务质量降低, 业主则更不愿意缴费, 陷入恶性循环三是开发建设遗留问题较多目前, 房地产开发进入门槛不高, 特别是一些外地规模较小的开发商, 没有在扬州长期发展的计划, 缺乏应有的社会责任感, 开发的住房质量问题较多这些问题又都转嫁给物业公司, 为小区物业管理带来诸多后遗症, 引发业主与物业公司之间的矛盾和纠纷四是物业服务行业有待规范一些物业公司服务意识淡薄, 从业人员素质不高, 服务标准不规范, 经费收支不公开, 导致业主与物业公司关系紧张对于管理混乱投诉较多居民满意度低的物管公司, 尚无有效的约束机制和退出机制, 影响了物业行业发展和小区管理水平的提升 3. 物业管理代替社区管理导致物业管理不堪重负调研中我们发现, 物业管理是个筐, 什么都能往里装很多人把物业管理与小区综合管理混淆, 认为凡是小区内的事都是物业的事小区管理包括物业服务社会治安社会保障公用事业开发建设遗留问题的处理等方面, 涉及物业公司街道社区市和区两级政府的多个职能部门, 单靠物业公司甚至某个部门, 是不能解决这些复杂问题的如在处理小区违章停车私搭乱建野蛮装修狗患癣患等问题时, 物业公司只能宣传劝导, 没有合法有效的强制手段而政府相关职能部门的管理未能进入社区, 物业公司承担了无限责任, 导致物业企业与业主矛盾加剧, 这是造成住宅小区不好管管不好的重要因素之一 4. 居民家园意识不强, 居民自我管理水平有待提高小区环境应该人人珍惜人人爱护, 小区管理应该人人参与人人得益但从调研情况看, 居民自身素质和自我管理水平都有待提高部分居民对自家门内小环境非常珍惜, 而对门外小区大环境则事不关己高高挂起, 有的甚至为满足个人需求侵犯公共利益, 造成小区违章建筑泛滥占道经营突出车辆乱停乱放等一系列矛盾居民花钱买服务的意识普遍缺乏, 物管费收缴难成为小区物业管理难以为继水平难以提高的重要症结居民自我管理自我参与意识不强, 市区成立业主委员会的小区仅占 20%, 其中有的还不作为或没有发挥应有作用, 形同虚设 325

扬州蓝皮书三和谐社区管理中应处理好的四个关系借鉴外地先进经验, 结合扬州实际, 本文认为, 推动和谐社区管理, 加强住宅小区环境整治和全面推行物业管理, 应在全面加快老小区改造和小区环境专项整治的同时, 构建保障性物业管理服务体系, 提升市场化物业管理水平和业主自我管理水平, 推进市区住宅小区物业管理全覆盖, 促进居民生活环境和城市管理水平的整体提升在此过程中, 要处理好以下四对关系一是处理好政府主导与调动各方积极性的关系由于历史原因, 老小区的维修和管理缺乏资金保障, 并且住在老小区的基本是中低收入人群, 居民也无力完全承担整治费用改造和提升老小区环境, 让城市建设和发展的成果普惠于民, 是政府的责任, 同时, 居民作为小区的生活主体, 理应也是小区的建设主体因此, 政府既要发挥主导作用, 又要充分调动各方特别是居民的积极性, 形成过程居民参与成果居民享受管理共同维护的环境和氛围二是处理好全面整治与长效管理的关系老小区综合整治是推行物业管理的前提, 落实长效管理机制则是小区长治久安的根本在操作过程中, 应防止整治和管理脱节, 防止整治改造与物业管理两张皮现象应该统筹规划两项工作, 统一要求, 协调推进, 在确定小区整治方案时就要着眼长远, 努力为今后实现长效管理创造条件打下基础三是处理好物业管理与小区管理的关系物业管理是一种具有委托代理性质的企业行为, 小区管理则是具有综合协调性质需要政府参与的治理行为, 物业管理和小区管理不可替代但又联系密切要防止以物业管理替代小区管理, 以单一管理替代综合管理, 以行业管理替代社会管理的倾向, 明确区及街道社区的属地责任和主体责任, 推动市级相关部门管理服务进社区, 使物业服务和社会管理分工明确各行其职互为补充, 实现行业管理与属地管理相统一, 物业管理与社区管理相协调四是处理好小区公共利益与群众个体利益的关系群众满意是我们一切工作的出发点和落脚点在小区环境整治和推行物业管理过程中, 既要充分维护小区公共利益, 坚决杜绝违章搭建破墙开店等侵占公共利益的现象, 又要充分考虑群众日常生活需求, 照顾居民的实际困难 ; 既要严格按照法定 326

扬州和谐社区管理新思路研究程序和相关法规办事, 又要根据居民的实际情况和客观要求, 合理合法地予以处理四对扬州住宅小区环境整治和全面推行物业管理的建议 1. 推进小区整治及管理重心下移社区在管理体制改革过程中, 由于行政职能的剥离上交, 使得城市管理中的许多权力经费和资源被政府也一并收回, 社区服务工作面临着资源匮乏资金短缺的尴尬局面因此要创新住宅小区管理体制机制, 将住宅小区的管理纳入城市综合管理体系加以谋划和推进一是建立小区整治及管理综合协调新机制分别在市区街道和社区建立推进小区环境整治及规范物业管理的组织领导新体系由分管市领导牵头成立加强住宅小区环境专项整治和规范提升物业管理工作领导小组, 负责制定政策规划, 分解目标任务, 进行督察考核, 研究解决难题各区街道和社区都要成立相应的联席会议, 协调解决本辖区范围内住宅物业管理中存在的共性问题和突出矛盾二是明确区街道的属地责任和主体责任在目前两级政府三级管理的工作体制下, 建议将住宅小区物业管理工作纳入街道办事处工作范畴, 强化街道的主体责任, 明确街道分管领导和责任科室, 并根据辖区规模和工作量, 落实相应的管理人员和工作经费市区有关行政主管部门要按照权责相统一的原则, 尽可能下放相关管理职权, 积极为小区街道综合管理协调创造条件三是推动公安交巡警城管工商等部门进社区按照统一领导分级负责条保块管综合协调的原则, 明确各级各部门的联动责任, 将政府公共服务向社区延伸特别是要推动公安交巡警城管工商等部门管理职能向小区延伸, 将小区管理纳入全市大城管平台统一领导统一检查统一考核 2. 因地制宜推进小区改造整治和环境提升一是坚持政府主导各方参与始终坚持公开透明运作, 科学确定整治方案, 广泛听取居民意见, 赢得更多住户的理解支持和参与对老小区实施综合整治时, 政府应于年初公布当年的综合整治计划及符合条件的老小区范围, 由各 327

扬州蓝皮书区组织老小区自主申报, 切实变现行的要我整为我要整二是注重完善造血机制, 为实现长效管理创造条件如规划部门提前介入, 因地制宜改建补建腾退调整必要的公共用房, 保证按不低于小区建筑面积 6 (4 为物业用房, 2 为社区用房 ) 的标准配置, 不足部分由街道办事处从其他配套用房中调剂到位在不影响消防通道和绿化率的前提下适当增加停车位, 所收停车费用用于补充小区长效管理运行费用对于规模较小的老小区和散落的老住宅楼, 本着就近归并原则, 能归并的尽量归并, 能封闭的尽量封闭, 整合扩大小区范围, 为长效管理创造条件今后, 新建商品房住宅小区应按照 7 的标准配备物业服务用房, 其中应有 5 为经营性用房新建保障性住宅小区再提供 1% 的配套经营性用房 ( 产权归政府所有 ), 经营收入用于补贴小区公共服务支出三是多方筹集整治资金尤其是按照全国文明城市创建要求进行环境专项整治的小区, 建议以 2000 年为时间节点, 2000 年以前的小区, 在政府主导下, 分阶段分批次进行改造和整治, 资金可以采取政府贴一点业主筹一点各方支持一点的方法筹集 ; 2000 年后有维修基金的小区可以经一定程序动用维修基金对公共设施进行维修住宅的所有者和原产权单位也应对小区改造提供一定支持至于政府产权人单位居民三方出资的比例, 可以根据小区的不同情况进行测算 3. 构建保障性物业体系对于不具备实施市场化物业管理的小区, 在鼓励实行业主自治的同时, 由政府构建保障性物业体系, 结合社区管理城市管理对小区实行综合管理一是建议在市区每个街道设立民办非企业法人单位物业服务中心, 各社区成立分中心物业服务中心按照低收费广覆盖有补贴的原则, 负责接管不具备实行市场化物业的老小区分散楼幢, 为它们提供有偿的保障性物业服务配套成立街道物业应急维修站, 可以单独设立, 也可以挂靠相关专业机构, 设置报修专用电话热线, 以微利为原则, 明确服务项目和相关收费标准, 为辖区内未实施物业管理的住户提供房屋维修下水管理道疏通水电故障排除等应急维修服务针对小区物业管理矛盾增多且难调停的特点, 与街道人民调解中心相结合, 设立物业矛盾调解工作站, 街道明确分管负责人和专职工作人员, 受理调解本街道物业管理方面的投诉 328

扬州和谐社区管理新思路研究二是明确物业服务中心的资金来源物业服务中心和物业管理矛盾调解工作站的开办经费由各区财政负责安排, 其中物业服务中心办公用房由街道负责落实, 市房管部门在对各街道物业服务中心建设情况进行验收和考核的基础上, 给予适当的资金奖励服务中心向居民收取的公共服务费 ( 低保家庭可享受减免优惠 ) 停车管理服务费, 以及所托管小区的物业用房经营收入, 共同构成物业服务中心运营经费来源考虑到老小区的低收费标准, 由市区两级按照所服务的小区面积, 在对小区服务质量等进行专项考核后, 每年对物业服务中心采用以奖代补的形式给予适当财政补贴由街道物业服务中心管理的小区, 其原有的道路给排水设施路灯公共卫生设施生活垃圾清运等原管理职责管理范围经费渠道不变三是加强对物业服务中心的运营管理街道物业服务中心接受所在地街道办事处和区房管部门的监管与指导物业服务中心应加强服务创新, 探索实行差别化服务, 由小区业主委员会或楼幢长与中心签订服务合同, 明确服务内容和标准, 并对物业服务中心进行考核在制订政府补助经费划拨办法时, 将政府的奖励经费划拨与管理业绩相结合, 做到管理业绩越好补助经费越多 4. 促进物业管理水平的规范和提升一是加强对房屋建设质量的监管从住宅工程项目立项规划开始, 物业管理部门就要同步介入, 对房屋的布局管网水电暖绿地等相关物业设施建设提出合理建议, 纳入项目设计详细规划方案评审及竣工验收时应邀请物业管理等相关部门参与听取意见, 物业配套设施设备不到位, 建设规划部门不得通过竣工验收, 为后期的物业管理打好基础不留隐患二是促进物业公司规范运作加强对物业公司运作规范化的管理, 进一步规范物业服务招投标的程序形式, 建立前期物业管理招投标有形市场, 不断完善住宅小区物业招投标运作机制以及市场准入和退出机制, 确保小区物业管理的交替有序进行物业服务企业应定期公布物业管理收费标准和服务标准, 自觉接受业主委员会的监督组织开展物业项目经理岗位培训和业主委员会成员培训, 提高从业人员的服务技能及业主委员会依法自治能力在做大做强一批本地物业企业的同时, 大力引进高水平物业公司进驻扬州继续开展物业公司创优评比双评双考活动, 建立物业公司和项目经理个人诚信档案, 健全投诉处理机制, 提高行业的诚信度和服务质量, 提升扬州物业管理的整体水平 329

扬州蓝皮书三是积极破解物业费收缴和调整的难题一方面, 建立物业服务基准价格与最低工资标准的联动机制, 物价部门应根据政府最低工资标准的调整, 及时调整物业服务基准价格及其浮动幅度, 既要让业主承受得了, 又不让物业公司亏本经营, 积极化解物业服务费提价难题另一方面, 可以履行相关听证程序后, 普通住宅小区按照原合同中约定的物业服务标准, 对照政府指导价调整物业服务收费 ; 高档住宅小区放开物业服务收费, 形成以质论价质价相符合同约定的收费体系 ; 条件允许的小区, 可尝试改变目前包干制 ( 业主按单位面积缴费, 盈亏不管 ) 的收费制度, 推广使用酬金制 ( 业主按管理成本和企业协定利润缴费, 多退少补 ), 公开物管成本, 让管理收费与物业定位匹配, 透明收费建议在物业服务合同中, 明确有关物业费收缴的内容在物业费收缴上, 可以探索实行物业费随水费代缴机制和由业主所在单位代为催缴扣缴机制, 并由市仲裁委和各区法院探索建立物业费收缴争议快速处理机制, 法院在小区现场开庭和宣判, 通过法律手段收缴物业服务费参考文献 [1] 中共中央办公厅国务院办公厅关于转发民政部关于在全国推进城市社区建设的意见的通知 [2] 徐永祥 : 社区发展论, 上海华东理工大学出版社, 2000 [3] 汪波 : 城市社区管理体制创新探索行政统筹自治之三元复合体制, 新视野 2010 年第 2 期 330