我 國 傳 統 行 政 法 學 將 行 政 法 學 區 分 為 行 政 法 一 般 原 則 行 政 組 織 行 政 作 用 與 行 政 救 濟 四 部 分, 其 中 行 政 作 用 又 可 包 含 行 政 處 分 行 政 契 約 法 規 命 令 行 政 規 則 行 政 計 畫 行 政 指 導 陳 情 非 正 式 行 政 行 為 及 行 政 執 行 等 而 我 國 於 九 十 年 一 月 一 日 正 式 施 行 之 行 政 程 序 法 除 純 粹 程 序 規 定 外, 幾 乎 包 含 主 要 之 行 政 作 用 部 分, 例 如 行 政 程 序 法 所 定, 第 二 章 之 行 政 處 分 第 三 章 行 政 契 約 第 四 章 法 規 命 令 及 行 政 規 則 第 五 章 行 政 計 畫 第 六 章 行 政 指 導 及 第 七 章 陳 情 值 得 注 意 者 為, 各 國 之 行 政 程 序 法 儘 管 因 歷 史 背 景 或 法 文 化 之 不 同, 而 使 行 政 程 序 法 之 內 容 亦 不 盡 相 同, 但 是 幾 個 重 要 原 則 卻 大 致 相 同, 包 含 : 告 知 聽 證 閱 覽 卷 宗 或 資 訊 公 開 附 記 理 由 與 處 分 基 準 之 公 告 我 國 行 政 程 序 法 除 以 上 相 關 行 政 程 序 規 定 外, 另 有 約 三 分 之 二 以 上 條 文 為 實 體 規 定, 相 當 程 度 把 過 去 行 政 法 學 界 制 定 行 政 法 總 則 之 理 想 加 以 落 實 因 此 如 能 充 分 掌 握 行 政 程 序 法 中 之 實 體 規 定, 則 相 當 程 度 也 等 於 掌 握 行 政 法 總 論 之 本 質 部 分 同 時 這 些 實 體 規 定, 如 前 述 之 行 政 處 分 行 政 契 約 法 規 命 令 及 行 政 規 則 行 政 計 畫 行 政 指 導 及 陳 情 等, 均 屬 行 政 作 用 之 一 部 分, 且 為 行 政 法 總 論 最 重 要 之 概 念 與 制 度, 從 行 政 之 行 為 形 式 角 度, 也 分 別 代 表 不 同, 但 也 是 最 主 要 之 行 政 行 為 方 式 ( 形 式 ), 因 此 對 於 行 政 程 序 法 中 實 體 規 定 之 探 討, 也 是 對 行 政 作 用 之 探 討 與 理 解, 其 意 義 非 常 重 大
142 行 政 法 入 門 第 一 章 行 政 處 分 第 一 節 行 政 處 分 之 意 義 與 特 色 一 前 言 現 代 國 家 之 行 政, 除 由 國 家 地 方 公 共 團 體 外, 亦 由 公 法 上 財 團 公 法 上 社 團 與 公 營 造 物 等 多 元 化 之 行 政 主 體 來 實 行 另 一 方 面, 行 政 主 體 行 動 之 領 域 範 圍, 也 涵 蓋 社 會 經 濟 文 化 等 國 民 廣 泛 之 生 活 領 域 如 此 般 行 政 主 體 之 多 樣 化 與 行 政 對 象 範 圍 之 擴 大, 造 成 行 政 行 為 樣 式 之 多 樣 化 與 複 雜 化, 換 言 之, 除 傳 統 的 行 政 立 法 侵 益 的 行 政 處 分 及 行 政 強 制 執 行 等 以 公 權 力 行 使 為 要 素 之 行 為 外, 行 政 也 採 取 許 多 向 來 行 政 行 為 概 念 外 之 行 為 樣 式, 如 行 政 計 畫 之 制 定 裁 量 基 準 或 處 分 基 準 之 設 定 授 益 之 行 政 處 分 行 政 契 約 補 助 金 建 議 或 協 商 等 行 為 方 式 但 是 在 這 些 多 種 多 樣 之 行 政 行 為 中, 仍 以 行 政 處 分 為 最 典 型 與 最 重 要 之 行 為 形 式, 關 於 行 政 處 分 之 討 論, 仍 占 我 國 今 日 行 政 法 學 之 中 心 地 位 以 八 十 八 年 二 月 三 日 公 布 於 九 十 年 一 月 一 日 施 行 之 行 政 程 序 法 共 一 百 七 十 五 條, 其 中 第 二 章 行 政 處 分 即 占 四 十 三 條 約 四 分 之 一, 其 重 要 性 可 見 一 斑 至 於 新 制 定 行 政 程 序 法 關 於 行 政 處 分 之 概 念, 以 下 將 進 一 步 討 論 二 行 政 處 分 概 念 之 成 立 基 礎 行 政 處 分 之 概 念, 是 在 法 國 大 革 命 後 建 立 行 政 裁 判 制 度 後 才 成 立 此 一 概 念 於 十 九 世 紀 導 入 德 國, 由 德 國 行 政 法 學 之 父 麥 耶 (Otto Mayer) 精 緻 地 建 構 其 理 論, 而 日 本 也 於 明 治 憲 法 之 基 礎 下 加 以 繼 受, 因 此 行 政 處 分 概 念, 係 於 法 國 德 國 日 本 及 我 國 等 存 在 行 政 裁 判 制 度 國 家 成 立 與 發 達 ( 但 戰 後 日 本 之 司 法 制 度 已 改 採 一 元 制, 亦 即 並 無 如 同 我 國 之 行 政 法 院 存 在 ) 但 是 在 這 些 國 家 中, 並 非 所 有 行 政 主 體 之 所 有 行 政 行 為 均 為 行 政 裁 判 之 對 象, 只 有 在 行 政 之 行 為 中, 遵 循 特 殊 規 範 而 與 其 他 行 政 行 為 法 性 質 相 異 之 行 政 處 分, 才 為 行 政 審 判 之 對 象, 例 如 我 國 訴 願 法 第 一 條 第 二 條 規 定, 人 民 對 於 中 央 或 地 方 機 關 基 於 職 權, 就 特 定 之 具
第 三 篇 第 一 章 行 政 處 分 143 體 事 件 所 為 發 生 公 法 上 效 果 之 單 方 行 政 行 為 之 行 政 處 分, 違 法 或 不 當 損 害 其 權 利 或 利 益 者 為 限, 方 可 提 起 行 政 救 濟 而 如 英 國 及 美 國 等 英 美 法 系 國 家, 並 不 具 有 行 政 裁 判 制 度, 亦 不 存 在 所 謂 行 政 之 特 有 法 者, 因 此 並 無 架 構 行 政 處 分 概 念 之 必 要 三 建 立 行 政 處 分 概 念 之 實 益 近 代 之 法 治 國 中, 行 政 除 受 依 法 行 政 之 拘 束 外, 亦 須 受 司 法 審 查 在 我 國 則 一 切 行 政 上 之 爭 訟, 可 依 訴 願 法 與 行 政 訴 訟 法 提 起, 除 此 之 外, 如 果 國 民 因 公 務 員 執 行 職 務 行 使 公 權 力 或 公 有 公 共 設 施 設 置 管 理 有 欠 缺, 致 自 由 權 利 受 侵 害 者, 亦 可 依 國 家 賠 償 法 請 求 賠 償 ( 國 家 賠 償 法 第 二 條 第 三 條 ) 但 是 行 政 之 行 為 中, 只 有 對 行 政 處 分 才 可 提 起 訴 願 ( 訴 願 法 第 一 條 ) 於 行 政 訴 訟 程 序 亦 有 不 少 訴 訟 類 型 以 行 政 處 分 為 前 提 ( 如 行 政 訴 訟 法 第 四 條 撤 銷 之 訴 第 五 條 課 與 義 務 之 訴 第 六 條 第 二 項 等 ), 而 即 使 提 起 行 政 救 濟, 原 則 上 對 行 政 處 分 之 效 力 行 政 處 分 之 執 行 與 手 續 之 續 行 並 不 妨 害 ( 訴 願 法 第 九 十 三 條 行 政 訴 訟 法 第 一 百 十 六 條 第 一 項 ), 且 如 提 起 訴 願 與 行 政 訴 訟 期 限 已 過, 則 對 行 政 處 分 之 效 力, 便 不 能 再 爭 執 ( 產 生 不 可 爭 力 ) 此 外, 若 依 行 政 處 分 命 當 事 人 履 行 義 務, 而 當 事 人 不 履 行 時, 行 政 機 關 可 以 自 力 執 行 處 分 之 內 容 ( 自 力 執 行 力 ) 這 些 特 色, 只 有 行 政 處 分 才 具 有, 其 他 之 行 政 行 為, 並 無 此 等 特 權, 因 此 有 與 其 他 行 政 行 為 區 別, 建 立 行 政 處 分 概 念 之 必 要 又 行 政 處 分 也 與 私 法 上 法 律 行 為 性 質 相 異 私 法 上 之 法 律 行 為 只 拘 束 表 意 者, 而 不 能 拘 束 他 人 相 對 地, 行 政 主 體 可 依 行 政 處 分 而 拘 束 相 對 人, 可 單 方 面 具 體 實 現 法 的 內 容 ; 且 私 法 上 之 法 律 行 為, 重 視 當 事 人 內 心 之 意 思, 經 常 要 求 意 思 與 表 示 相 一 致, 相 對 地, 於 行 政 處 分 情 況, 承 認 法 律 之 優 位, 因 此 民 法 上 有 關 意 思 表 示 之 各 種 規 定, 原 則 上 對 於 行 政 處 分 之 效 力 排 除 其 適 用, 而 依 行 政 法 上 固 有 之 瑕 疵 理 論 決 之 因 此 行 政 處 分 與 其 他 行 政 行 為 私 法 行 為 性 質 相 異, 適 用 法 規 與 爭 訟 程 序 亦 根 本 上 不 同, 故 在 學 術 上 建 立 獨 立 之 行 政 處 分 概 念 有 其 實 益 而 我 國 之 行 政 程 序 法 包 括 第 一 百 七 十 四 條 之 一, 共 一 百 七 十 六 條, 其 中 有 關 行 政 處 分 規 定 從 第 九 十 二 條 至 第 一 百 三 十 四 條 共 四 十 三 條 占 全
144 行 政 法 入 門 體 條 文 約 四 分 之 一, 若 加 上 關 於 聽 證 資 訊 公 開 迴 避 等 作 成 行 政 處 分 亦 應 遵 循 之 規 定, 顯 然 超 過 二 分 之 一 各 種 行 政 法 教 科 書 亦 以 行 政 處 分 占 最 大 之 篇 幅 雖 然 隨 著 時 代 演 變, 行 政 處 分 之 部 分 功 能 漸 漸 為 其 他 行 政 行 為 形 式 所 取 代, 但 行 政 處 分 在 行 政 機 關 所 行 使 之 行 政 行 為 形 式 中, 在 我 國 現 行 法 制, 仍 為 最 重 要 之 行 為 形 式 四 行 政 處 分 概 念 之 特 徵 我 國 訴 願 法 第 二 條 規 定, 所 謂 行 政 處 分 指 中 央 或 地 方 機 關 基 於 職 權, 就 特 定 之 具 體 事 件 所 為 發 生 公 法 上 效 果 之 單 方 行 政 行 為 而 新 修 正 公 布 之 訴 願 法 與 行 政 程 序 法 第 九 十 二 條 第 一 項 規 定, 本 法 所 稱 行 政 處 分, 係 指 行 政 機 關 就 公 法 上 具 體 事 件 所 為 之 決 定 或 其 他 公 權 力 措 施 而 對 外 直 接 發 生 法 律 效 果 之 單 方 行 政 行 為 在 此 意 義 下, 其 概 念 特 徵 敘 述 如 下 : 行 政 處 分 為 行 政 機 關 之 行 為 所 謂 行 政 機 關, 依 通 說 指 行 政 主 體 內 部 依 法 設 置, 就 行 政 事 務 得 以 自 己 名 義 決 定 並 表 示 行 政 主 體 意 思 於 外 部 之 具 有 獨 立 地 位 之 組 織 體 1 其 要 旨 包 括 : 必 須 依 法 律 設 置, 以 合 乎 法 律 保 留 要 求 必 須 能 以 自 己 名 義 決 定 並 表 示 行 政 主 體 意 思 於 外 部 必 須 是 具 有 獨 立 地 位 之 組 織 體, 亦 即 其 組 織 必 須 有 單 獨 的 法 律 依 據, 並 有 獨 立 之 編 制 預 算 及 印 信 2 此 不 限 於 國 家 或 地 方 公 共 團 體 之 行 政 機 關, 其 他 公 法 人 或 受 委 託 行 使 公 權 力 之 私 人 或 團 體, 於 委 託 範 圍 內, 視 為 行 政 機 關 ( 行 政 程 序 法 第 二 條 第 三 項 ), 亦 即 亦 包 含 於 此 之 行 政 機 關 概 念 中 例 如 私 立 學 校 於 實 施 教 育 之 範 圍 內 錄 取 學 生 確 定 學 籍 獎 懲 學 生 核 發 畢 業 或 學 位 證 書 ( 參 考 大 法 官 釋 字 第 三 八 二 號 解 釋 ) 或 私 立 學 校 各 層 級 教 評 會 之 評 審 決 定 ( 參 考 大 法 官 釋 字 第 四 六 二 號 解 釋 ) 但 行 政 處 分 須 為 行 政 機 關 之 行 為, 因 此 行 政 機 關 以 外 之 其 他 機 關 ( 如 輔 助 機 關 諮 詢 機 關 ) 所 為 之 行 為 非 行 政 處 分 又 立 法 機 關 所 為 之 立 法 行 為, 司 法 機 關 所 為 之 裁 判 行 為, 1 2 參 考 翁 岳 生, 論 行 政 處 分 之 概 念, 行 政 法 與 現 代 法 治 國 家,1987 年, 頁 12 以 下 參 考 許 宗 力, 行 政 處 分, 翁 岳 生 編, 行 政 法 ( 上 ),2006 年, 頁 479
第 三 篇 第 一 章 行 政 處 分 145 也 非 行 政 處 分 直 接 之 法 效 果 行 為 亦 即 必 須 因 其 行 為 創 設 剝 奪 國 民 之 權 利 義 務 或 確 定 其 範 圍 等 直 接 產 生 既 存 權 利 狀 態 之 變 動 或 法 狀 態 之 具 體 化 又 行 政 處 分 為 產 生 法 律 效 果 之 法 律 行 為, 若 不 產 生 法 效 果 之 單 純 報 告 通 知 建 議 調 查 公 共 工 程 等 事 實 行 為, 則 非 行 政 處 分 例 如 相 關 行 政 法 院 判 決 之 見 解 : 催 繳 函 台 北 高 等 行 政 法 院 九 十 一 年 度 簡 字 第 一 九 號 判 決, 有 關 原 告 因 違 反 空 氣 污 染 防 制 法 事 件, 不 服 被 告 機 關 之 催 繳 ( 罰 鍰 ) 函, 針 對 催 繳 函 之 法 律 性 質 指 出 : 上 開 函 係 因 原 告 為 繳 納 罰 鍰, 被 告 機 關 於 是 通 知 原 告 於 文 到 三 十 日 內 繳 清, 逾 期 則 移 送 法 院 強 制 執 行 等 語 ; 核 其 內 容 僅 係 罰 鍰 處 分 之 催 繳, 並 不 因 此 而 發 生 法 律 效 果, 揆 諸 上 開 判 例 意 旨, 自 不 得 視 為 行 政 處 分 所 謂 上 開 判 例 指 行 政 法 院 六 十 一 年 度 裁 字 第 四 一 號 判 例, 其 指 出 : 官 署 所 為 單 純 的 事 實 敘 述 或 理 由 說 明, 並 非 對 人 民 之 請 求 有 所 准 駁, 暨 不 因 該 向 敘 述 或 說 明 而 生 法 律 上 之 效 果, 非 訴 願 法 上 之 行 政 處 分, 人 民 對 之 提 起 訴 願, 自 非 法 之 所 許 發 布 公 告 九 十 一 年 度 判 字 第 二 一 一 二 號 判 決, 有 關 國 軍 老 舊 眷 村 改 建, 國 防 部 修 改 發 放 標 準, 乃 發 布 公 告, 通 知 原 告 依 新 標 準 重 新 認 證, 否 則 註 銷 眷 戶 身 分 及 輔 助 購 宅 權 益, 發 生 爭 訟 最 高 行 政 法 院 認 為 : 被 告 承 辦 本 件 眷 村 改 建 悉 以 眷 改 條 例 及 其 施 行 細 則 為 依 據, 被 告 單 方 通 知 應 就 新 發 放 輔 助 購 宅 款 之 標 準 重 新 認 證, 否 則 註 銷 原 告 列 管 原 眷 戶 身 分 及 輔 助 購 宅 權 益, 顯 係 政 府 機 關 就 公 法 上 具 體 事 件 所 為 之 決 定, 而 對 外 直 接 發 生 法 律 效 果 之 單 方 行 政 行 為, 原 告 對 之 不 服, 自 得 提 起 訴 願 陳 情 九 十 一 年 度 裁 字 第 一 二 四 三 號 判 決 乃 本 件 抗 告 人 於 八 十 八 年 四 月 間 向 台 大 醫 院 網 站 投 書 陳 情, 建 議 開 放 具 西 醫 資 格 之 中 醫 系 畢 業 生 至 該 院 接 受 住 院 醫 生 訓 練, 經 該 院 函 復 仍 不 開 放, 而 提 起 訴 願 及 行 政 訴 訟 最 高 行 政 法 院 認 為 : 本 件 抗 告 人 係 向 相 對 人 所 屬 醫 學 院 附 設 醫 院 陳 情,
146 行 政 法 入 門 尚 非 具 體 申 請 擔 任 住 院 醫 生 而 遭 駁 回, 相 對 人 並 未 作 成 行 政 處 分 至 於 本 件 相 對 人 所 屬 醫 學 院 附 設 醫 院 所 頒 布 之 台 大 醫 院 接 受 院 外 醫 師 人 員 進 修 實 施 要 點 第 二 點 規 定 : 受 訓 之 住 院 醫 師 須 國 內 外 核 准 立 案 之 醫 學 系 ( 醫 科 ) 或 牙 醫 系 畢 業, 領 有 中 華 民 國 醫 師 或 牙 醫 執 照 者 為 限 性 質 上 屬 營 造 物 之 規 章, 為 抽 象 性 之 規 定, 並 非 行 政 處 分, 亦 與 一 般 處 分 之 概 念 有 別 本 判 決 否 定 該 函 復 為 行 政 處 分, 營 造 物 規 章 亦 非 一 般 處 分 但 如 果 事 實 行 為 中 包 含 命 令 相 對 人 有 容 忍 執 行 之 義 務 時, 該 事 實 行 為 為 行 政 處 分, 如 強 制 檢 查 強 制 隔 離 與 扣 押 行 為 等 公 法 行 為 公 法 與 私 法 之 區 別 標 準, 學 界 有 主 體 說 利 益 說 權 利 說 與 新 主 體 說 四 種 為 主, 我 國 學 界 通 說 不 採 故 持 某 一 特 定 標 準, 而 是 各 說 綜 合 地 考 慮 判 斷, 以 決 定 為 公 法 關 係 或 私 法 關 係 但 是, 關 於 公 法 私 法 之 區 分 卻 已 漸 相 對 化 有 些 並 區 分 困 難, 例 如 大 法 官 釋 字 第 五 四 號 解 釋, 關 於 國 民 住 宅 條 例 相 關 之 承 租 承 買 法 律 關 係, 即 不 易 判 斷 究 屬 公 法 或 私 法 關 係, 大 法 官 認 為 : 國 民 住 宅 條 例, 對 興 建 國 民 住 宅 解 決 收 入 較 低 家 庭 居 住 問 題, 採 取 由 政 府 主 管 機 關 興 建 住 宅 以 上 述 家 庭 為 對 象, 辦 理 出 售 出 租 貸 款 自 建 或 獎 勵 民 間 投 資 興 建 等 方 式 為 之 其 中 除 民 間 投 資 興 建 者 外, 凡 經 主 管 機 關 核 准 出 售 出 租 或 貸 款 自 建, 並 已 由 該 機 關 代 表 國 家 或 地 方 自 治 團 體 與 承 購 人 承 租 人 或 貸 款 人 分 別 訂 立 買 賣 租 賃 或 借 貸 契 約 者, 此 等 契 約 即 非 行 使 公 權 力 而 生 之 公 法 上 法 律 關 係 亦 即 屬 私 法 關 係 但 同 樣 發 生 公 法 上 效 力 之 行 為, 若 為 一 般 所 謂 之 統 治 行 為 則 不 包 括 在 內 統 治 行 為 與 行 政 處 分 不 同 者, 乃 因 其 係 有 關 於 國 家 之 存 立 或 國 家 統 治 基 本 事 項 而 具 有 高 度 政 治 性 之 國 家 機 關 行 為 ( 如 與 外 國 締 結 條 約 解 散 立 法 院 等 ), 稱 為 統 治 行 為 或 政 治 行 為 單 方 行 為 行 政 處 分 為 行 政 機 關 單 方 之 行 為, 此 一 特 徵 使 其 與 行 政 契 約 相 區
第 三 篇 第 一 章 行 政 處 分 147 別 所 謂 單 方 之 行 為, 主 要 強 調 行 政 機 關 行 為 之 高 權 性, 可 以 單 方 面 對 相 對 人 為 命 令 支 配 之 意 思 表 示, 不 受 相 對 人 意 思 之 拘 束 有 些 類 型 之 行 政 處 分 固 須 當 事 人 參 與, 例 如 事 先 申 請 或 事 後 同 意, 但 仍 不 因 當 事 人 之 參 與 行 為 而 影 響 其 單 方 性 雖 然 隨 著 時 代 改 變, 行 政 法 領 域 愈 來 愈 多 須 當 事 人 之 參 與 或 協 力 者, 如 事 先 讓 當 事 人 陳 述 意 見 或 舉 行 聽 證, 但 並 不 影 響 行 政 處 分 之 單 方 性 有 認 為, 行 政 處 分 單 方 性 之 特 徵, 乃 用 以 表 示 行 政 最 終 須 對 該 處 分 負 責 之 事 實, 並 藉 行 政 處 分 之 存 續 力, 以 確 保 法 律 關 係 之 穩 定 性 3 行 政 機 關 為 行 政 處 分 時 屬 公 權 力 之 行 使, 而 公 權 力 之 行 使 為 單 方 命 令 確 定 的 規 範 行 為, 因 此 非 單 方 性 之 私 法 行 為 或 公 法 上 之 合 同 行 為 與 公 法 上 契 約, 或 行 政 程 序 法 第 六 章 第 一 百 六 十 五 條 不 具 法 律 上 強 制 力 之 行 政 指 導, 均 非 行 政 處 分 行 政 處 分 為 對 外 發 生 法 律 效 果 之 行 為 外 部 行 為 所 謂 生 外 部 效 力 之 行 為, 即 行 政 機 關 對 國 民 所 為 之 行 為, 若 為 一 個 機 關 對 他 機 關 所 為 之 內 部 行 為, 如 上 級 對 下 級 之 監 督 命 令 承 認 同 意 等, 並 非 行 政 處 分 又 在 所 謂 特 別 權 力 關 係 下 之 處 置, 原 則 上 並 非 行 政 處 分, 但 如 果 特 別 權 力 關 係 中 之 成 員 如 公 務 員 學 生 等 因 之 產 生 其 身 分 得 喪 變 更 之 行 為 者, 則 為 行 政 處 分 ( 參 考 大 法 官 釋 字 第 一 八 七 號 第 二 一 號 第 二 四 三 號 第 二 六 六 號 第 二 九 八 號 第 三 一 二 號 第 三 八 二 號 解 釋 ) 值 得 注 意 者 為 八 十 五 年 新 制 定 之 公 務 人 員 保 障 法 第 十 八 條 規 定, 公 務 人 員 對 於 服 務 機 關 及 人 事 主 管 機 關 所 為 之 行 政 處 分, 認 為 違 法 或 不 當 致 損 害 其 權 利 或 利 益 者, 得 依 該 法 提 出 複 審 該 法 對 行 政 處 分 之 涵 義 似 已 擴 充 原 有 行 政 處 分 之 概 念 範 圍, 亦 即 對 機 關 內 部 成 員 之 行 為 亦 得 構 成 行 政 處 分, 其 站 在 保 護 公 務 人 員 權 益 之 立 場 固 值 得 肯 定, 但 因 其 已 將 行 政 處 分 概 念, 相 當 程 度 擴 充 至 行 政 機 關 內 部 之 行 為, 因 此 向 來 對 於 行 政 處 分 概 念 之 義 涵 須 加 以 相 應 之 修 正 與 調 整, 但 須 修 正 與 調 整 至 如 何 程 度, 值 得 觀 察 而 依 公 務 人 員 保 障 法 之 新 修 正 草 案 中 第 三 十 四 條 3 許 宗 力, 行 政 處 分, 翁 岳 生 編, 行 政 法 ( 上 ),2006 年, 頁 491
148 行 政 法 入 門 關 於 行 政 處 分 則 加 以 立 法 界 定, 即 認 為 本 法 ( 公 務 人 員 保 障 法 ) 所 稱 行 政 處 分, 依 行 政 程 序 法 第 九 十 二 條 之 規 定 定 之 可 說 保 障 法 制 定 出 來 後, 對 行 政 處 分 意 涵 之 分 歧 見 解 之 立 法 政 策 上 之 決 斷, 此 固 有 使 其 意 涵 明 確 之 優 點, 但 是 一 旦 回 復 傳 統 行 政 處 分 之 見 解 ( 當 然 行 政 程 序 法 中 新 增 包 含 其 他 公 權 力 措 施 ), 則 須 回 復 適 用 大 法 官 釋 字 第 二 四 三 號 第 二 六 六 號 第 二 九 八 號 第 三 一 二 號 等 號 解 釋 之 精 神, 換 言 之, 行 政 處 分, 要 件 之 一 只 限 於 機 關 與 人 民 間 之 外 部 關 係, 不 包 括 機 關 與 內 部 成 員 之 行 為, 只 有 在 例 外 時, 有 上 述 大 法 官 所 舉 諸 如 改 變 公 務 員 之 身 分 關 係 或 於 權 益 有 重 大 影 響 或 關 於 財 產 請 求 權 事 項, 才 承 認 為 行 政 處 分 4 特 定 具 體 之 行 為 行 政 處 分 為 規 範 具 體 之 事 實, 因 此, 一 般 抽 象 之 行 政 立 法 ( 法 規 命 令 行 政 規 則 ) 自 治 規 章 等, 即 使 以 特 定 範 圍 之 人 為 對 象, 亦 非 行 政 處 分 ; 相 反 地, 若 是 規 範 具 體 事 實, 以 不 特 定 多 數 人 為 對 象 人 所 謂 之 一 般 處 分 ( 例 如 單 行 道 禁 止 道 路 通 行 道 路 之 公 用 開 始 或 廢 止 等 ), 也 是 行 政 處 分 某 一 行 為 究 為 行 政 立 法 還 是 行 政 處 分, 並 非 由 其 相 對 人 或 對 象 為 一 般 或 個 別 來 判 斷, 而 是 以 其 效 果 究 為 抽 象 或 具 體 決 定 之 近 年 來 在 行 政 之 各 領 域, 特 別 是 國 土 開 發 行 政 領 域, 常 須 對 各 個 零 散 之 行 政 活 動 以 綜 合 角 度 加 以 規 劃 調 整, 在 長 期 之 展 望 下, 使 利 害 關 係 人 對 於 行 政 目 標 有 預 見 可 能 性, 亦 即 採 取 行 政 計 畫 之 手 段 以 達 此 目 的 此 種 行 政 計 畫 本 身, 其 性 質 究 為 行 政 處 分 或 行 政 立 法, 未 必 有 定 論, 實 務 上 則 對 變 更 都 市 計 畫 承 認 其 為 行 政 處 分 ( 大 法 官 釋 字 第 一 四 八 號 第 一 五 六 號 解 釋 ), 因 為 主 管 機 關 變 更 都 市 計 畫 係 公 法 上 之 單 方 行 政 行 為, 如 直 接 限 制 一 定 區 域 內 人 民 之 權 利 利 益 或 增 加 其 負 擔, 即 具 有 行 政 處 分 之 性 質 4 如 此, 則 草 案 第 32 條 第 1 項, 服 務 機 關 或 人 事 主 管 機 關 對 公 務 員 所 為 之 行 政 處 分, 須 限 於 產 生 外 部 效 力 者, 換 言 之, 提 起 複 審 之 範 圍 大 大 限 縮, 是 以 應 考 慮 明 文 規 定 其 與 行 政 程 序 法 行 政 處 分 之 意 義 相 同, 是 否 妥 當? 是 否 不 加 以 明 文 界 定, 或 明 文 訂 定 其 與 行 政 程 序 法 規 定 不 同, 較 妥?