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云南刘胡乐律师事务所系列从书总主编 : 万立征收补偿法律实务深度解析万立林丽杨海燕刀溧编法律出版社 Law PRESS.CHINA 3

翻开这本书, 便有一种沉甸甸的感觉 ; 作为一个在律师行业奋战近三十年的老者, 着实为这几位年轻律师感到骄傲和自豪日常繁忙的律师业务, 已经把律师们压得透不过气来律师们不仅面对着繁重的工作负担, 还承担着沉重的心理负担和家庭责任 ; 而就是在如此巨大的工作压力和生活压力的夹缝中, 这几位优秀律师通过日以继夜的奋战, 终于让本书得以面世比起其它行业的同龄人来, 他们成熟得多, 当然也沧桑得多 ; 他们的勇气和精神使我暗中赞叹! 脊梁, 共和国新一代的脊梁, 吾行吾业后继有人矣! 近二十年来, 暴力拆房钉子户自焚反拆迁等事件拆迁与反拆迁的拉锯战, 成了城市化进程中突显的不和谐因素行政部门开发商大力拆迁, 无法可循 ; 被拆迁的钉子户老百姓维权, 无法可据拆迁者的花样, 层出不穷, 诸如 : 断水断电打架斗殴, 这些已经是雕虫小技 ; 升华而出的是生物大战 : 将数十条毒蛇扔入被拆的房内 ; 或采取孤岛政策 : 在抗拒拆迁的房屋周围挖出数米深壕, 使得钉子户们只得通过溜索方能出入拆迁者旨在逼迫钉子户们投降就范钉子户们也以子之矛攻子之盾, 兵来将挡水来土掩, 诸如 : 在冷兵器弹弓刀斧的基础上增加自制火炮, 在自焚的基础上准备了燃烧瓶, 政府静坐或京城上访, 阻塞交通等矛盾之中, 虽两败俱伤, 但最终吃亏的还是钉子户们立法的滞后执法的变异, 拆迁与反拆迁的矛盾不断升级, 群体性事件的不断爆发, 执政者应该感觉到立法的紧迫执法的严肃国有土地上房屋征收与补偿条例经过四年多的孕育总算出台啦, 这是件幸事 ; 但对于某些遇到红灯绕道走你有政策, 我有对策的单位和个人, 不知又会增添出多少立法的缺陷和执法的空白? 如若守法 : 中华人民共和国宪法中华人民共和国民法通则中华人民共和国物权法中华人民共和国房地产管理法城市房屋拆迁管理条例等, 每部法律条例地方性法规都充分体现了对钉子户的保护, 但往往在具体的个案中, 这样法那样法都显得无济于事国有土地上房屋征收与补偿条例不愧是上述法律条例地方法规无奈情况下的一剂良药, 使遇见红灯绕道走你有政策, 我有对策的人们增添了一些难度既然是实务, 本书对国有土地上房屋征收和补偿条例的亮点进行了弘扬, 对不足部分给予分析, 让读者在适用中明确利弊, 大量的案例增加了对比和可操作性 ; 相关法律法规的附入, 使读者将本书当作成一套完整的拆迁与反拆迁的攻守宝典可谓, 急用先学, 立竿见影我真心希望本书能够及早付梓上市, 使它满足于社会之急需, 也使立法部门的立法在实践中检验得失, 当然也使法曹者在执法中能够从中参考作者的良苦用心作者的理想, 在本书中处处突显, 我怀着崇敬的心情, 呈以上文, 以之为序序于 2012 年盛夏刘胡乐律师, 北京大学法理学硕士云南刘胡乐律师事务所创始合伙人 ( 该所两次荣誉全国优秀律师事务所称号 ) 一级律师中华全国律师协会刑事专门委员会委员云南省第六届律师协会顾问云南省伦理审查委员会专家云南省法学会学术委员云南省律师职称高评委委员云南师范大学刘胡乐法学院名誉院长云南省政协办公厅法律顾问云南省警察协会法律顾问 4

目录目录... 5 第一章国有土地上房屋征收与补偿法律实务... 15 第一节征收条例的亮点及不足... 15 一征收条例的亮点... 15 ( 一 ) 明确法律原则, 彰显法治理念... 15 ( 二 ) 法律关系回归, 责任主体明确... 16 ( 三 ) 界定公共利益, 排除商业开发... 16 ( 四 ) 完善征收程序, 彰显程序正义... 16 ( 五 ) 取消行政强拆, 强化司法监督... 16 ( 六 ) 设定法律责任, 促进依法征收... 16 二征收条例的不足... 17 ( 一 ) 征收条例生效后, 城乡二元化的矛盾将更为突出... 17 ( 二 ) 征收条例对于政府是否坚持公益征收保障不力... 17 ( 三 ) 征收条例对补偿的范围界定过于狭窄... 17 三征收条例执行的制约因素... 17 ( 一 ) 能否理顺中央政府与地方政府的关系... 17 ( 二 ) 能否理顺公平与发展的关系... 18 ( 三 ) 能否有效制定操作细则... 18 ( 四 ) 能否强化依法办事的观念及法院权威... 18 第二节房屋征收与补偿的行政管辖及实施单位... 18 一房屋征收与补偿工作主体... 18 二房屋征收与补偿组织实施主体... 19 三房屋征收与补偿组织实施单位... 19 四实务中的问题... 19 ( 一 ) 市县级人民政府对房屋征收部门的确定... 19 1. 能否选择行政机关以外的组织作为房屋征收部门?... 19 2. 房屋征收部门的职责... 19 3. 房屋征收部门履行职责的特别注意事项... 20 ( 二 ) 商业利益排除所带来的思考... 20 ( 三 ) 征收与补偿组织实施单位的选择... 21 第三节房屋征收决定... 21 一征收目的... 21 ( 一 ) 公共利益的范围... 21 ( 二 ) 实务中的问题... 22 1. 公共目的的审查批准... 22 (1) 世界各国对公共目的审查批准程序之立法概况... 22 (2) 征收条例对公共目的审查批准的规制... 22 2. 征收条例生效后, 非公益建设所需土地如何取得?... 23 3. 保障性安居工程的范围... 24 4. 旧城区改建地界定与把握... 24 (1) 征收条例对旧城区改建的限制... 24 5

(2) 旧城区改建中危房集中基础设施落后的认定标准... 25 (3) 实务中的把握... 25 二房屋征收决定的作出... 26 ( 一 ) 作出决定... 26 ( 二 ) 作出要件... 27 ( 三 ) 实务中的问题... 28 1. 规划与房屋征收... 28 (1) 各类规划的概念... 28 (2) 规划与房屋征收的关系... 28 (3) 保障性安居工程建设旧城区改建的特殊要求... 28 2. 征收补偿方案... 29 (1) 征收补偿方案的内容... 29 (2) 征收补偿方案的制定程序... 29 (3) 旧城区改建的特殊程序要求... 29 3. 社会稳定风险评估的作出... 32 (1) 社会稳定风险评估的内容... 33 (2) 社会稳定风险评估应如何组织?... 33 4. 国有土地使用权的收回... 33 5. 房屋征收调查登记与权利限制... 35 (1) 房屋征收调查登记... 35 (2) 权利限制的内容... 36 第四节房屋征收补偿... 36 一房屋征收补偿的范围... 36 ( 一 ) 房屋征收补偿的范围... 36 ( 二 ) 实务中的问题... 36 1. 土地使用权是否应当进行补偿... 36 2. 补偿范围与物权法如何衔接?... 36 3. 违法建筑和超过批准期限的临时建筑是否一律不予补偿?... 37 二房屋征收补偿的方式... 37 ( 一 ) 房屋征收补偿的方式... 37 ( 二 ) 实务中的问题... 38 1. 货币补偿或者产权调换的选择权在被征收人... 38 2. 被征收人能否选择货币补偿与产权调换相结合的补偿方式?... 38 3. 优先给予住房保障的条件... 38 三房屋征收补偿金额的确定... 38 ( 一 ) 被征收房屋价值的补偿... 38 1. 被征收房屋价值如何确定?... 38 2. 实务中的问题... 39 ( 二 ) 因征收造成的搬迁临时安置的补偿... 39 ( 三 ) 征收房屋造成的停产停业损失的补偿... 40 1. 停产停业损失补偿的确定... 40 2. 停产停业损失确定办法的制定... 40 3. 实务中的问题... 40 ( 四 ) 房屋征收的补助和奖励... 41 四被征收房屋价值的评估... 41 ( 一 ) 房地产评估机构的选择及委托... 41 6

1. 房地产评估机构的选择... 41 (1) 房地产评估机构的选择方式... 41 (2) 房地产评估机构的选择范围... 41 (3) 房地产价格评估机构选择具体办法的制定... 42 2. 房地产价格评估机构的委托... 42 ( 二 ) 房地产价格评估方法... 43 1. 市场比较法... 43 2. 收益法... 43 3. 成本法... 43 4. 假设开发法... 44 5. 实务中的问题... 44 (1) 房地产价格评估方法的选择... 44 (2) 适用市场比较法进行评估的注意事项... 44 ( 三 ) 房地产价值评估程序... 44 五房屋征收补偿协议... 46 ( 一 ) 房屋征收补偿协议的主体... 46 ( 二 ) 房屋征收补偿协议的内容... 46 ( 三 ) 实务中的问题... 46 1. 房屋征收补偿协议的法律性质... 46 2. 房屋征收补偿协议纠纷的解决途径... 47 六房屋征收补偿决定... 48 ( 一 ) 作出房屋征收补偿决定的主体... 48 ( 二 ) 应当作出房屋征收补偿决定的情形... 48 ( 三 ) 房屋征收补偿决定的内容... 48 ( 四 ) 实务中的问题... 48 第五节房屋征收的司法监督... 48 一房屋征收行政案件的受案范围... 49 二房屋征收行政案件的诉讼当事人... 50 ( 一 ) 房屋征收行政案件中适格原告的认定... 50 ( 二 ) 房屋征收行政案件中适格被告的确定... 50 三几种房屋征收行政案件的审查... 50 ( 一 ) 房屋征收决定的合法性审查... 50 1. 实体方面... 51 2. 程序方面... 51 ( 二 ) 房屋征收补偿决定的合法性审查... 51 1. 作出房屋征收补偿决定的主体是否合法... 51 2. 作出房屋征收补偿决定的情形是否合法... 51 3. 房屋征收补偿决定的内容是否合法... 51 四房屋征收补偿决定的强制执行... 52 ( 一 ) 申请强制执行的主体... 52 ( 二 ) 申请强制执行的条件... 52 1. 强制执行的条件... 52 (1) 补偿已经到位... 52 (2) 被征收人在法定期限内不申请行政复议或者不提起行政诉讼... 52 (3) 被征收人在补偿决定规定的期限内不搬迁, 且没有法定理由... 53 (4) 已经过社会稳定风险评估... 53 7

2. 实务中的问题... 53 (1) 房屋征收补偿协议能否作为强制执行的对象?... 53 (2) 征收条例规定应当先补偿后搬迁, 但被征收人拒绝接受补偿应如何处理?53 ( 三 ) 申请强制执行应当提供的材料... 53 ( 四 ) 申请强制执行的期间... 54 ( 五 ) 强制执行前的催告程序... 54 1. 催告的时间及方式... 54 2. 实务中的问题... 54 ( 六 ) 强制执行的管辖... 54 ( 七 ) 强制执行的审查... 55 ( 八 ) 强制执行审查的期限... 55 1. 立案的审查期限... 55 2. 房屋征收补偿决定强制执行案件的审查期限... 56 ( 九 ) 强制执行的方式... 56 ( 十 ) 复议或者诉讼期间是否停止执行... 56 第六节法律责任... 56 一市县级人民政府房屋征收部门及房屋征收实施单位在房屋征收中的法律责任... 57 ( 一 ) 市县级人民政府及房屋征收部门工作人员不作为或滥用职权玩忽职守徇私舞弊的法律责任... 57 1. 行政责任... 57 2. 刑事责任... 57 3. 国家赔偿责任... 57 ( 二 ) 暴力逼迁的法律责任... 57 ( 三 ) 贪污挪用私分截留拖欠征收补偿费用的法律责任... 59 ( 四 ) 房屋征收实施单位工作人员的责任承担... 59 二被征收人的法律责任... 59 三房地产价格评估机构及房地产估价师的法律责任... 59 第七节征收实践与征收条例的冲突及解决 ( 以昆明市为例 )... 61 一国有土地上房屋征收与补偿的组织实施主体及组织实施单位... 61 ( 一 ) 征收条例之设定... 61 ( 二 ) 昆明市的实务操作... 61 1. 房屋征收与补偿的组织实施主体及组织实施单位... 61 2. 社会投资人参与土地一级开发整理的投资回报... 62 ( 三 ) 冲突及解决... 63 1. 房屋征收与补偿组织实施主体及组织实施单位的冲突... 63 2. 房屋征收与补偿组织实施主体及组织实施单位冲突的解决... 63 3. 实务中的问题... 63 (1) 市县级人民政府能否将市县两级国有投资公司确定为房屋征收与补偿组织实施主体?... 63 (2) 市县两级国有投资公司能否受托担任房屋征收与补偿组织实施单位?... 63 二征收补偿... 63 ( 一 ) 征收条例之设定... 63 1. 房屋征收补偿范围... 63 2. 房屋征收补偿方式... 64 3. 房屋征收补偿金额的确定... 64 (1) 被征收房屋价值补偿的确定... 64 8

(2) 搬迁临时安置补偿的确定... 64 (3) 停产停业损失补偿的确定... 64 ( 二 ) 昆明市实务中的操作... 64 1. 补偿范围... 64 2. 补偿方式... 64 3. 补偿金额的确定... 65 (1) 被征收房屋价值补偿金额的确定... 65 (2) 搬迁临时安置补偿金额的确定... 66 (3) 停产停业损失补偿金额的确定... 66 (4) 其他补助及奖励... 66 ( 三 ) 冲突及解决... 66 三不予补偿的情形... 66 ( 一 ) 征收条例之设定... 66 ( 二 ) 昆明市实务中的操作... 66 ( 三 ) 冲突及解决... 66 四国有土地使用权的收回... 66 ( 一 ) 征收条例之设定... 66 ( 二 ) 昆明市实务中的操作... 67 ( 三 ) 冲突及解决... 67 五行政强拆... 69 ( 一 ) 征收条例之设定... 69 ( 二 ) 昆明市实务中的操作... 69 ( 三 ) 冲突及解决... 69 案例 : 收回国有土地使用权应如何补偿?... 69 ( 一 ) 案情简介... 69 ( 二 ) 案件焦点... 69 ( 三 ) 各方观点... 69 ( 四 ) 评析... 70 第二章集体土地征收与补偿法律实务... 71 第一节集体土地征收与补偿现行法律规定... 71 一集体土地上房屋征收与补偿未纳入征收条例的调整范围... 72 二征收与征用的关系... 72 三集体土地征收与补偿的现行法律依据... 72 ( 一 ) 宪法... 72 ( 二 ) 物权法... 72 ( 三 ) 土地管理法... 72 ( 四 ) 土地管理法实施条例等... 72 四征收集体土地的前提是基于公共利益... 73 五征收集体土地的批准权限... 73 ( 一 ) 应由国务院批准的征收... 73 ( 二 ) 应由省自治区直辖市人民政府批准的征收... 73 ( 三 ) 可由市县人民政府批准的事项... 73 ( 四 ) 农用地的转用审批... 73 1. 应由国务院批准的农用地转用审批... 74 2. 应由原批准土地利用总体规划机关批准的农业地转用审批... 74 ( 五 ) 土地征收审批手续的办理程序... 74 9

六征收集体土地的主体及征收集体土地的实施主体... 74 七征收集体土地的补偿原则... 74 八集体土地征收的补偿方式... 74 九集体土地征收的补偿标准... 75 十集体土地征收补偿的对象... 75 ( 一 ) 土地补偿费的补偿对象... 75 ( 二 ) 地上附着物及青苗补偿费的补偿对象... 75 ( 三 ) 安置补助费的补偿对象... 75 十一集体土地征收与补偿的基本程序... 75 ( 一 ) 征收补偿的批准程序... 75 1. 建设项目的确定... 75 2. 建设单位向市县政府土地行政主管部门提出建设用地申请... 75 3. 市县政府土地行政主管部门对土地征收申请审查后拟订征收土地等方案... 76 4. 国务院或者省政府依法批准征收土地等方案... 76 ( 二 ) 征收补偿的实施程序... 76 1. 发布征收土地公告... 76 2. 办理征地补偿登记... 76 3. 拟订征地补偿安置方案并公告... 77 4. 听取意见... 77 5. 市县人民政府批准征地补偿安置方案... 77 6. 补偿标准争议的协调裁决... 78 7. 支付征地各项费用... 78 8. 被征地人交出土地或由土地部门责令交出土地... 78 第二节集体土地征收与补偿实务 ( 以昆明市为例 )... 78 一昆明市集体土地征收与补偿的相关法律依据... 78 ( 一 ) 土地一级开发的相关文件... 78 ( 二 ) 城中村改造的相关文件... 79 二征收集体土地的具体实施主体... 79 ( 一 ) 昆明市征收集体土地的相关主体... 79 ( 二 ) 昆明市征收集体土地相关职能部门的工作职责... 81 三集体土地的征收程序... 82 ( 一 ) 告知调查确认... 82 ( 二 ) 报批... 82 ( 三 ) 征收决定公告... 82 ( 四 ) 征收补偿登记... 82 ( 五 ) 拟订并公告征收补偿安置方案... 82 ( 六 ) 听证... 82 ( 七 ) 签订土地征收责任书... 82 ( 八 ) 支付补偿安置费... 82 ( 九 ) 签订土地移交书... 82 四征收集体土地补偿的原则性规定... 82 五集体土地征收的补偿方式... 83 ( 一 ) 货币补偿方式... 83 ( 二 ) 产权调换方式... 83 六集体土地征收的补偿标准... 83 ( 一 ) 土地补偿费... 83 10

( 二 ) 安置补助费... 83 ( 三 ) 地上附着物补偿费... 84 ( 四 ) 建 ( 构 ) 筑物拆迁补偿标准... 84 1. 货币补偿... 84 2. 产权调换... 85 3. 特别规定... 86 ( 三 ) 其它费用及补助... 86 ( 四 ) 不予补偿的情形... 87 七集体土地征收补偿的对象... 87 八被征地农民的社会保障... 87 ( 一 ) 建立健全村改居人员的就业服务机制... 87 ( 二 ) 建立村改居人员的社会保障体系... 87 1. 养老保险... 87 2. 医疗保险... 88 ( 三 ) 进一步推进最低生活保障制度... 88 第三节集体土地征收与补偿立法研究及建议... 88 一土地管理法立法回顾... 88 ( 一 )1988 年第一次修订... 88 ( 二 )1998 年第二次修订... 88 ( 三 )2004 年的第三次修订... 89 二土地管理法修改的热点问题探析... 89 ( 一 ) 建立完善集体土地流转制度... 89 1. 农村集体土地流转现状及法律规制... 89 2. 农村集体土地流转立法建议... 89 3. 中华人民共和国土地管理法修改稿 ( 以下简称土地管理法 ( 修改稿 ) ) 的设定.. 90 ( 二 ) 明晰集体土地产权主体, 确保征收与补偿政策合法执行... 90 ( 三 ) 公共利益的范围及审查批准... 91 1. 公共利益的范围... 91 2. 公共利益的审查批准... 91 3. 土地管理法 ( 修改稿 ) 的设定... 92 ( 四 ) 集体土地征收的审批... 92 1. 集体土地征收审批的现状... 92 2. 学界对该问题的研究... 93 3. 土地管理法 ( 征求意见稿 ) 的设定... 93 ( 五 ) 完善集体土地征收与补偿的基本程序... 93 1. 现行集体土地征收与补偿程序弊端... 93 (1) 公告程序有流于形式之嫌... 93 (2) 被征收人缺乏有效的救济途径... 94 (3) 被征地农民参与程序缺失, 话语权得不到保障... 95 2. 学界的研究... 95 3. 土地管理法 ( 修改稿 ) 之规制... 96 ( 六 ) 集体土地征收的补偿方式... 96 ( 七 ) 集体土地征收的补偿原则标准及金额确定... 96 1. 补偿原则... 96 (1) 土地管理法及土地管理法实施条例中集体土地征收法律原则缺失... 96 (2) 学界的研究... 96 11

(3) 土地管理法 ( 修改稿 ) 之设定... 97 2. 建立征收补偿协商机制... 97 3. 评估确定补偿标准... 97 ( 八 ) 社会保障制度... 97 1. 为失地农民提供社会保障的现状... 98 2. 学界的研究... 98 3. 土地管理法 ( 修改稿 ) 的规制... 99 ( 九 ) 完善土地收益的分配与监管... 99 1. 土地收益分配与监管的现行规定... 99 2. 学界的研究... 99 3. 土地管理法 ( 征求意见稿 ) 之设定... 99 ( 十 ) 进行集体土地上房屋征收专项立法的考量... 99 案例 : 集体土地征收补偿款应如何分配... 100 一案情简介... 100 二案件焦点... 101 三各方观点... 101 ( 一 ) 原告方观点... 101 ( 二 ) 被告方观点... 101 1. 第 1 被告主张... 101 2. 第 2 被告主张... 102 3. 第 3 第 4 被告主张... 102 四案件处理结果... 103 五评析... 103 第三章违法建筑与违章建筑... 103 第一节违法建筑违章建筑概述... 104 一违章建筑概述... 104 ( 一 ) 违章建筑一词的出现... 104 ( 二 ) 违章建筑的概念... 104 ( 三 ) 违章建筑与违法建筑的区别... 105 ( 四 ) 实践中的误区... 106 第二节违法建筑违章建筑的重要规定条款简读... 106 一中华人民共和国建筑法... 106 二建设工程质量管理条例... 107 三土地管理法土地管理法实施条例... 109 四城乡规划法...111 五征收条例...113 六行政强制法...113 七风景名胜区条例...114 八城市绿化条例...115 九昆明市对违章建筑的相关规定...116 ( 一 ) 昆明市人民政府关于加强农房管理禁止违法加层的通告 ( 昆政发 (2006)24 号 )..116 ( 二 ) 昆明市人民政府关于进一步加强农房管理严厉查处违法建设行为的通知 ( 昆政发 [2008]23 号 )...117 ( 三 ) 昆明市农村住宅建设管理办法 ( 昆政令第 79 号 )...117 ( 四 ) 昆明市人民政府办公厅关于违法违章建筑和农房违法加层无序建房一律不予补偿的通告 ( 昆政办文 [2010]61 号 )...119 12

第三节违法建筑违章建筑的认定与处理...119 一违法建筑违章建筑的认定...119 ( 一 ) 认定违法建筑违章建筑的主体...119 ( 二 ) 如何认定违法建筑违章建筑... 120 ( 三 ) 姜明安教授谈到的八种违章建筑... 122 二违法建筑违章建筑的处理... 123 ( 一 ) 对违章建筑的处置原则... 123 ( 二 ) 违法建筑与非违法建筑的违章建筑的区别处理... 123 ( 三 ) 违法建筑的分类处理... 123 三违法建筑的认定处理程序... 125 ( 一 ) 处理违法建筑的法律依据... 125 ( 二 ) 拆除违法建筑的程序... 126 四法律责任... 127 ( 一 ) 违建者的法律责任... 127 ( 二 ) 行政机关处理违法建筑违章建筑中的法律责任... 127 第四节国外关于违法建筑处理的制度简述... 128 一美国违法建筑处理制度... 129 二英国违法建筑处理制度... 129 三日本违法建筑处理制度... 131 四新加坡违法建筑处理制度... 131 五埃及违法建筑处理制度... 132 六外国治理违法建筑制度对我国的借鉴意义... 132 案例云南某物流公司诉昆明某有限公司租赁合同纠纷案... 132 一案情简介... 133 二法理评析... 133 附录 :... 134 中华人民共和国土地管理法... 134 中华人民共和国农村土地承包法... 148 中华人民共和国城乡规划法... 153 中华人民共和国城市房地产管理法... 160 国有土地上房屋征收与补偿条例... 165 中华人民共和国建筑法... 168 建设工程质量管理条例... 174 土地登记办法... 181 征收土地公告办法... 187 国有土地上房屋征收评估办法... 188 国土资源听证规定... 191 房地产估价机构管理办法... 195 注册房地产估价师管理办法... 202 违反土地管理规定行为处分办法... 207 最高人民法院关于受理房屋拆迁补偿安置等案件问题的批复... 210 最高人民法院关于坚决防止土地征收房屋拆迁强制执行引发恶性事件的紧急通知... 210 最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定...211 中共中央纪委办公厅监察部办公厅关于加强监督检查进一步规范征地拆迁行为的通知... 213 北京市高级人民法院市人民检察院市公安局市司法局关于依法办理暴力拆迁案件的工作意见... 214 13

国务院办公厅关于进一步严格征地拆迁管理工作切实维护群众合法权益的紧急通知... 215 建设部关于房地产价格评估机构资格等级管理的若干规定... 217 风景名胜区条例... 219 城市危险房屋管理规定... 224 城市绿化条例... 225 云南省土地管理条例... 228 昆明市土地征收管理暂行办法... 234 昆明市城中村改造土地公开交易办法... 237 昆明市城中村改造项目管理办法 ( 试行 )... 239 昆明市土地一级开发整理管理办法... 242 昆明市社会资金参与土地一级开发整理项目的办法... 245 14

第一章国有土地上房屋征收与补偿法律实务 2001 年颁布实施的城市房屋拆迁管理条例 ( 以下简称拆迁条例 ), 先后施行十年, 既对我国经济社会的发展做出了重要贡献, 亦导致了剧烈的矛盾冲突, 特别是所引发的一系列以死抗拒拆迁的恶性事件, 既损害了公民的合法权益, 亦使我国和谐社会的构建面临严重挑战随着 2004 年中华人民共和国宪法 ( 以下简称宪法 ) 的修订, 明确规定 : 公民的合法的私有财产不受侵犯国家为了公共利益的需要, 可以依照法律规定对公民的私有财产实行征收或者征用并给予补偿 2007 年 10 月 1 日生效的中华人民共和国物权法 ( 以下简称物权法 ) 第四十二条明确规定 : 为了公共利益的需要, 依照法律规定的权限和程序可以征收集体所有的土地和单位个人的房屋及其他不动产征收集体所有的土地, 应当依法足额支付土地补偿费安置补助费地上附着物和青苗的补偿费等费用, 安排被征地农民的社会保障费用, 保障被征地农民的生活, 维护被征地农民的合法权益征收单位个人的房屋及其他不动产, 应当依法给予拆迁补偿, 维护被征收人的合法权益 ; 征收个人住宅的, 还应当保障被征收人的居住条件任何单位和个人不得贪污挪用私分截留拖欠征收补偿费等费用 2007 年修订的中华人民共和国城市房地产管理法 ( 以下简称城市房地产管理法 ) 第六条规定 : 为了公共利益的需要, 国家可以征收国有土地上单位和个人的房屋, 并依法给予拆迁补偿, 维护被征收人的合法权益 ; 征收个人住宅的, 还应当保障被征收人的居住条件具体办法由国务院规定人权保障私有财产保护的观念已深入人心拆迁条例与上位法的冲突越来越明显, 其效率至上背离基本法治理念的弊端饱受诟病, 修订已成必然之势在此背景之下, 国务院法制办会同相关部门自 2007 年以来着手国有土地上房屋征收与补偿条例 ( 以下简称征收条例 ) 的制定 2011 年 1 月 21 日承载着亿万国人希望的征收条例颁布实施征收条例的制定过程十分曲折, 历经三年多的反复调研,40 多次座谈会, 并破天荒地两度公开征求意见 ; 社会各界关注程度高, 各方博弈空前剧烈, 仅是首次公开征求意见, 短短一个月就收到意见及建议 65601 条, 两次征求意见共计获得意见近 100000 条总体而言, 征收条例的制定考虑了民主政治经济社会操作层面等方方面面的因素, 确立了一套全新的法律规则和规范框架, 构建了一种全新的制度格局虽难免有不足之处, 但在规范公权保护私权等方面有了较大突破, 设计的主要制度符合我国当前的特殊国情, 基本与经济社会发展相适应与原来的拆迁条例相比, 征收条例在征收法律关系的行政化征收公共目的的具体化征收程序的正当化补偿机制的合理化强制执行的司法化法律责任的明确化等诸多方面有了根本性的变革, 征收条例的颁布标志着我国迈入了全新的房屋征收时代然而, 立法难执法更难如何正确理解征收条例, 并将其应用于实务之中, 是本章探讨的重点以期抛砖引玉, 为征收条例的顺利执行, 和谐征收关系的构建贡献一己之力第一节征收条例的亮点及不足征收条例的出台, 在我国房屋征收史上具有里程碑似的重要地位, 既是法治理念进步社会经济发展的必然结果, 也凝聚了立法者专家学者普通公民千千万万人的心血一征收条例的亮点与拆迁条例相比, 征收条例无论从立法理念和立法技术, 还是所规制的制度方面, 均有了明显的进步, 其亮点可大致归纳为如下几个方面 : ( 一 ) 明确法律原则, 彰显法治理念法律原则是指在一定法律体系中作为法律规则的指导思想基础或本源的综合的稳定的法律原理和准则法律原则无论是对法的创制还是对法律的实施都具有重要的意义与拆迁条例没有明确的法律原则相比, 征收条例有了明显的变化征收条例第二条 : 为了公共利益的需要, 征收国有土地上单位个人的房屋, 应当对被征收房屋所有权人 ( 以下称被征收人 ) 给予公平补偿及第三条 : 房屋征收与补偿应当遵循决策民主程序正当结果公开的原则确立了公平补偿决策民主程序正当结果公开的法律原则, 这些原则在征收条例规则设定中得到了很好的贯彻, 充分体现了立法理念的进步 15

( 二 ) 法律关系回归, 责任主体明确房屋征收作为政府公权力的行使, 征收人与被征收人之间处于管理与被管理的地位, 显然不属于平等主体间的民事关系拆迁条例第四条规定 : 本条例所称拆迁人, 是指取得房屋拆迁许可证的单位第十条规定 : 拆迁人可以自行拆迁, 也可以委托具有拆迁资格的单位实施拆迁房屋拆迁管理部门不得作为拆迁人, 不得接受拆迁委托可见, 按照拆迁条例之设定, 拆迁人为取得房屋拆迁许可证的民事主体, 与被拆迁人之间建立的是民事法律关系而征收条例所设定的法律关系为行政法律关系, 并确定房屋征收与补偿的主体为市县级以上人民政府, 具体组织实施房屋征收与补偿工作的为市县级人民政府确定的房屋征收部门 ( 三 ) 界定公共利益, 排除商业开发以往的拆迁领域, 公共利益与商业开发不相区分, 一律以征收的形式予以实现, 被征收人处于十分弱势的地位, 地方政府与房地产开发商联合侵犯被征收人私有财产权的现象时有发生这与拆迁条例第二条 : 在城市规划区内国有土地上实施房屋拆迁, 并需要对被拆迁人补偿安置的, 适用本条例之规定息息相关征收条例第八条 : 为了保障国家安全促进国民经济和社会发展等公共利益的需要, 有下列情形之一, 确需征收房屋的, 由市县级人民政府作出房屋征收决定 :( 一 ) 国防和外交的需要 ;( 二 ) 由政府组织实施的能源交通水利等基础设施建设的需要 ;( 三 ) 由政府组织实施的科技教育文化卫生体育环境和资源保护防灾减灾文物保护社会福利市政公用等公共事业的需要 ;( 四 ) 由政府组织实施的保障性安居工程建设的需要 ;( 五 ) 由政府依照城乡规划法有关规定组织实施的对危房集中基础设施落后等地段进行旧城区改建的需要 ;( 六 ) 法律行政法规规定的其他公共利益的需要将公共利益明确界定, 并设定了较为严格的兜底条款, 将公益征收与商业开发区分开, 其进步是显而易见的 ( 四 ) 完善征收程序, 彰显程序正义诚如部分学者所说, 在我国原有的城市房屋征收法律体系中, 除了实体规则的不完善以外, 程序性制度没有在立法当中得以充分的体现程序的理念未能在立法司法等各个环节得以张扬是引发拆迁悲剧的更主要原因房屋征收作为政府公权力的行使, 应当符合程序正义的要求, 正当程序本身就是对财产权重要的实质保护尽管各国财产征收程序不尽相同, 但一般均包括公共利益的界定及审查批准程序征收实施过程中的公众参与及补偿确定程序先予执行与强制拆迁程序征收救济程序等征收条例除了在实体上明确界定公共利益外, 同时还设置了一系列程序性规定, 为被征收人创造了参与征收过程表达利益诉求争取公平补偿的条件, 体现了程序正义的要求, 详细内容将在本章第三节中介绍 ( 五 ) 取消行政强拆, 强化司法监督拆迁条例第十七条 : 被拆迁人或者房屋承租人在裁决规定的搬迁期限内未搬迁的, 由房屋所在地的市县人民政府责成有关部门强制拆迁, 或者由房屋拆迁管理部门依法申请人民法院强制拆迁将强制拆迁的权力赋予了房屋所在地的市县人民政府, 而按照拆迁条例作出裁决的也是房屋所在地的市县级人民政府, 导致政府既当运动员, 又是裁判员, 行政权力任意扩张, 缺乏必要的监督征收条例第二十八条 : 被征收人在法定期限内不申请行政复议或者不提起行政诉讼, 在补偿决定规定的期限内又不搬迁的, 由作出房屋征收决定的市县级人民政府依法申请人民法院强制执行强制执行申请书应当附具补偿金额和专户存储账号产权调换房屋和周转用房的地点和面积等材料取消了行政强拆, 将强制执行的权力统一赋予人民法院, 进一步保障了被征收人的合法权益, 同时加强了对征收行为的司法监督 ( 六 ) 设定法律责任, 促进依法征收拆迁条例未对野蛮拆迁作出明确规制, 导致以往拆迁领域恶性事件不断, 社会影响极差征收条例第三十一条 : 采取暴力威胁或者违反规定中断供水供热供气供电和道路通行等非法方式迫使被征收人搬迁, 造成损失的, 依法承担赔偿责任 ; 对直接负责的主管人员和其他直接责任人员, 构成犯罪的, 依法追究刑事责任 ; 尚不构成犯罪的, 依法给予处分 ; 构成违反治安管理行为的, 依法给予治安管理处罚明确禁止了野蛮拆迁, 并规定了野蛮拆迁应承担的法律责任同时, 征收条例第三十二条 : 采取暴力威胁等方法阻碍依法进行的房屋征收与补偿工作, 构成犯罪的, 依法追究刑事责任 ; 构成违 16

反治安管理行为的, 依法给予治安管理处罚明确了非法阻挠合法拆迁应承担的法律责任征收条例关于征收领域违法行为责任承担的规定, 有望进一步促进房屋征收与补偿工作依法进行二征收条例的不足征收条例亮点的背后, 依然存在不足之处, 对不足之处作如下简要列举 : ( 一 ) 征收条例生效后, 城乡二元化的矛盾将更为突出 21 世纪以来, 我国进入了城市化高速发展的时期城市化高速发展伴随着政府的大规模征收拆迁, 以昆明为例,2008 年出台的中共昆明市委昆明市人民政府关于加快推进城中村重建改造工作的指导意见, 公布了主城区将启动 336 个城中村改造项目, 城中村改造所涉及的土地绝大多数为集体用地而征收条例针对的是国有土地上的房屋征收与补偿问题, 对农村集体土地及土地上房屋的征收与补偿问题并未涉及, 征收条例生效以后中华人民共和国土地管理法 ( 以下简称土地管理法 ) 修改或者针对集体土地及地上附着物的征收条例制定之前, 我国城乡二元化的矛盾将更为突出 ( 二 ) 征收条例对于政府是否坚持公益征收保障不力征收条例虽然在实体上对公共利益作出了界定, 但对于政府是否坚守公共利益却缺乏有效的监督, 主要体现在两方面 : 其一, 征收条例未设定专门的公共利益审查批准程序公共利益概念本身的模糊性复杂性, 加之解释权的不确定, 使得行政机关有对公共利益解释权滥用的倾向为促使政府坚守公共利益, 世界各国的立法通例是设定专门的公益目的审查批准程序就我国以往的征收现状而言, 公共利益的审查批准程序显得更为重要, 而征收条例未设定专门的公共利益审查批准程序, 其所设定的公共利益审查判断机制, 以行政机关内部审查判断为主, 不得不说是一大缺憾其二, 按征收条例所设计的制度, 项目的征收环节与建设环节是分离的, 如何保证项目建设环节坚持公共利益? 征收条例对此缺乏必要的规制很显然, 征收的目的不在于征收本身, 而在于公共利益所需项目的建设征收条例仅对征收是否基于公共利益作出了规制, 却未对项目建设作出规定将征收环节与建设环节分离, 不能避免房屋征收时以公共利益为名义, 但在后期建设时却进行商业开发的情形出现以往的实践中, 政府以修建地铁等为由拆迁房屋, 后又修改规划将地块用于商业开发的情形并不鲜见若不能对项目建设是否坚持公共利益作出有效规范, 房屋征收公共利益目的的规制将大打折扣设置怎样的制度, 保障项目建设坚持公共利益目的, 尚需在征收条例操作细则中作出进一步完善 ( 三 ) 征收条例对补偿的范围界定过于狭窄一方面, 征收条例对权利人的范围保护过于狭窄征收条例第一条 : 为了规范国有土地上房屋征收与补偿活动, 维护公共利益, 保障被征收房屋所有权人的合法权益, 制定本条例将房屋征收与补偿的对象限定为房屋所有权人, 从而将被征收房屋的承租人等其他利害关系人排除在外, 不利于承租人地役权人等利害关系人合法权益的维护, 保护的权利人范围过于狭窄另一方面, 征收条例对房屋征收补偿的范围界定过于狭窄征收条例第十七条规定 : 作出房屋征收决定的市县级人民政府对被征收人给予的补偿包括 :( 一 ) 被征收房屋价值的补偿 ;( 二 ) 因征收房屋造成的搬迁临时安置的补偿 ;( 三 ) 因征收房屋造成的停产停业损失的补偿从该条之规定来看, 征收条例明确界定的房屋征收补偿范围非常狭窄, 对土地使用权价值是否补偿未予明确三征收条例执行的制约因素征收条例承载着千千万万国人的期望, 千呼万唤方始出来! 然而, 就条例生效至今来看, 其执行情况并不如人意, 今后能否实现预期之制定功能, 承担起历史的重任, 仍受如下因素制约 : ( 一 ) 能否理顺中央政府与地方政府的关系中国幅员辽阔, 各地区发展极不均衡, 中央政府与地方政府的关系是历代政治家必须关注和思考的核心问题 1949 年新中国成立后, 曾经逐步推行高度集权的计划经济体制, 权力向中央高度集中, 地方政府自主权小, 积极性也不够上世纪 70 年代末开始的改革, 一项主要内容就是中央向地方放权, 以调动地方的积极性上世纪 90 年代初, 为解决中央政府的财政困难, 我国实行了分税制改革这是一个重要的分水岭, 大部分的财政收入又从地方政府转移到了中央政府, 中央政府再次通过掌控财政收入和财政分配的权力, 强化了自身的地位分税制改革之后, 地方政府承担了较多的事权, 但享有的财权与事权严重不匹配, 17

如何获得较多的财政收入成为不少地方政府的头等大事于是不少地方政府提出要经营城市经营城市的主要形式是进行房地产开发, 拆迁问题随之浮上台面因此, 理顺中央与地方关系, 实现地方政府事权与财权的匹配, 是解决征收问题, 顺利执行征收条例必须要考虑的前提 ( 二 ) 能否理顺公平与发展的关系我国正处于现代化进程的关键时期一些专家学者预计, 到 2020 年, 中国的城市化水平将达到 50%, 农村人口比例将下降到 50% 以下这个特殊时期, 在保护私人合法财产和推动社会发展之间, 应保持适度的平衡, 而平衡的关键正是征收过程中, 对公共利益的界定及执行征收条例对公共利益的界定是公权与私权博弈的产物, 范围其实很广, 相当多的建设项目都可能纳入公共利益需要的范畴 ; 同时, 征收条例将房屋征收与后期的项目建设区分开, 对所收回土地是否用于原定目的缺乏必要的监督征收实践中, 能否对公共目的作出严格解释并坚守, 是理顺公平与发展关系的关键, 亦是条例有效执行的关键 ( 三 ) 能否有效制定操作细则基于现实及实际操作的需要, 征收与补偿的诸多事宜, 征收条例仅仅作出了框架性原则性的规定, 而授权省自治区直辖市及市县级人民政府制定操作细则征收条例授权省自治区直辖市政府制定的操作细则有三项 : 一是征收个人住宅, 市县级人民政府应当优先给予符合条件的被征收人住房保障的具体办法 ; 二是被征收人对房地产评估机构协商不成时的选定办法 ; 三是因征收房屋造成停产停业损失的确定办法授权市县级人民政府制定的操作细则有一项, 即对被征收人给予补助和奖励的办法被授权的地方政府能否及时有效地制定上述操作细则, 并保证其合理合法, 亦是征收条例能否有效执行的关键 ( 四 ) 能否强化依法办事的观念及法院权威法律必须被信仰, 否则将形同虚设就征收条例而言, 信仰法律并树立起依法办事的观念将促进其有效执行 : 一方面, 信仰的前提在于对法律的正确理解征收条例要有效执行, 征收法律关系的主要参与主体包括征收人被征收人等, 必须了解并正确理解征收条例 ; 另一方面, 在正确理解征收条例的基础上, 树立起依法办事的信念 : 政府摒弃法律工具主义官本位等传统思想, 坚持依法行政 ; 被征收人放弃上访暴力对抗等方式, 坚持依法维权同时, 坚持司法独立, 强化法院权威, 加强司法权对行政权的有效监督亦是保障征收条例依法执行的关键征收条例赋予了被拆迁人对于征收决定补偿决定等等不服提起行政诉讼的权利, 并取消了行政强拆, 将强制搬迁的权力统一赋予了人民法院, 唯有坚持司法独立, 加强人民法院对征收与补偿行为的司法审查, 充分发挥起司法监督的重要作用, 这些规定才有意义在以往的拆迁领域, 许多地方的法院对于拆迁及土地纠纷所引发的案件一律不予受理, 对于受理的案件审理亦无法摆脱政府的干涉, 若这种现状不改变, 那么无论制定怎样完备的法律条文, 皆无法发挥起相应的作用第二节房屋征收与补偿的行政管辖及实施单位在拆迁条例设定的格局之下, 拆迁人与被拆迁人之间是民事法律关系, 拆迁与补偿的主体是取得房屋拆迁许可证的单位 ; 征收条例废除了拆迁许可制度, 明确征收与补偿属政府行为, 征收与补偿的主体是行政机关征收条例规制了征收与补偿工作的组织体系, 并明确了实施单位一房屋征收与补偿工作主体征收条例第四条第一款 : 市县级人民政府负责本行政区域的房屋征收与补偿工作确定了房屋征收与补偿工作的主体是市县级人民政府该规定一是将征收与补偿明确为政府行为 ; 二是在政府内部作了权限划分, 国务院和省级政府不参与具体的征收与补偿工作, 但对征收与补偿工作进行指导和监督县级以下人民政府如乡镇等亦无作为征收与补偿主体的职权, 仅能做一些征收与补偿的协助工作 18

二房屋征收与补偿组织实施主体征收条例第四条第二款 : 市县级人民政府确定的房屋征收部门 ( 以下称房屋征收部门 ) 组织实施本行政区域的房屋征收与补偿工作确定了征收与补偿的组织实施主体是市县级人民政府确定的房屋征收部门三房屋征收与补偿组织实施单位征收条例第五条 : 房屋征收部门可以委托房屋征收实施单位, 承担房屋征收与补偿的具体工作房屋征收实施单位不得以营利为目的房屋征收部门对房屋征收实施单位在委托范围内实施的房屋征收与补偿行为负责监督, 并对其行为后果承担法律责任授予了房屋征收部门委托不以营利为目的的单位, 承担房屋征收与补偿的具体工作的权力其一, 房屋征收部门委托房屋征收实施单位, 其性质区别于民事委托, 属于行政委托的一种, 其委托必须符合法定条件, 不具有任意性一方面, 受托人应当属于不以营利为目的的单位 ; 另一方面, 委托事项受征收条例限制, 只能是征收与补偿的具体工作其二, 房屋征收实施单位的性质为非盈利组织就我国的现状来看, 不以营利为目的的组织, 主要有国家机关事业单位民办非企业法人等几种以往实践中普遍存在的拆迁公司, 因其属于以营利为目的的企业法人, 不符合征收条例规定的征收实施单位的条件, 将无法再接受委托承担征收拆迁工作其三, 房屋征收实施单位应当在委托范围内实施征收和补偿行为, 房屋征收部门对其工作负有监督义务因征收条例所设定的房屋征收部门对房屋征收实施单位的委托属于一种行政委托, 不会发生行政职权和职责的转移, 房屋征收实施单位行使委托职权需以房屋征收部门的名义进行, 行为所产生的法律后果亦应由房屋征收部门承担 ; 但是, 对于房屋征收实施单位超越委托职权范围实施的行为, 所造成的不利后果, 其法律责任应当由实施者自行承担四实务中的问题 ( 一 ) 市县级人民政府对房屋征收部门的确定根据征收条例的规制, 国有土地上房屋征收与补偿的唯一主体是政府, 具体哪个部门组织实施则由市县级人民政府自行确定原来实践中, 由住房建设管理局作为拆迁主管部门, 拆迁管理办公室负责具体拆迁管理工作的通行做法, 容易导致职责职权的混乱为保障征收工作合法有序进行, 市县级人民政府应当尽快确定房屋征收部门, 并明确其职责 1. 能否选择行政机关以外的组织作为房屋征收部门? 从征收条例的规定来看, 市县级人民政府确定的房屋征收部门属于在征收条例规定的职责范围内, 行使权力并承担责任的行政主体行政主体是指享有行政职权, 以自己的名义行使行政职权并独立承担责任的组织, 包括国家行政机关和法律法规授权的组织两种市县级人民政府选择房屋征收部门, 直接选择行政机关是较为恰当的至于能否选择其他组织作为房屋征收部门, 笔者认为该种选择并不违法被选择的组织基于征收条例的授权, 取得了国有土地上房屋征收活动中的行政主体资格但是, 市县级人民政府应当选择具备一定条件, 能够承担房屋征收部门职责的组织 2. 房屋征收部门的职责征收条例生效之后, 各地市县级人民政府从拆迁征收工作的延续性考虑, 有将住房建设管理局明确为房屋征收部门的, 亦有将拆迁管理办公室更名为房屋征收管理办公室, 作为市县级人民政府的直属机构, 作为房屋征收部门的, 二者均无不可关于房屋征收部门的职责, 除需承担征收条例所规定的职责外, 还应考虑辖区内征收工作的实际需要, 例如海口市所拟定的房屋征收管理办公室的职责就包括如下方面 : (1) 贯彻执行国家房屋征收与补偿法律法规和政策, 起草并组织实施本市房屋征收与补偿的规范性文件 (2) 负责房屋征收实施机构及其人员的监督管理工作 (3) 编制房屋征收计划, 拟定补偿方案报市政府, 组织论证补偿方案并公布征求意见 ; 组织社会稳定风险评估工作 (4) 拟定房屋征收决定公告, 报市政府发布 (5) 委托并监督房屋征收实施机构进行房屋征收调查补偿安置和已征房屋的拆除工作 19

(6) 负责组织房屋征收评估工作 (7) 负责补偿安置资金管理工作 (8) 负责房屋征收行政复议和行政诉讼工作 ; 负责向人民法院申请强制执行搬迁 (9) 负责房屋征收补偿纠纷的调解工作 ; 负责房屋征收过程中的信访调解工作 (10) 负责房屋征收与补偿数据信息统计和档案资料的管理工作 (11) 完成市委市政府交办的其他工作 1 从征收条例之规定来看, 市县级人民政府的职责主要包括组织有关部门对征收补偿方案进行论证并予以公布 ; 将征收补偿方案向社会征求意见并及时公布根据公众意见修改的情况 ; 对未获多数被征收人认可的旧城区改建征收补偿方案组织被征收人和公众代表参加听证会, 并根据听证会情况修改方案作出房屋征收决定前, 应当按照有关规定进行社会稳定风险评估 ; 作出并公告房屋征收决定 ; 作出房屋征收补偿决定 ; 向人民法院申请强制执行等房屋征收部门的主要职责包括拟定征收补偿方案 ; 对房屋征收与补偿工作进行宣传和解释 ; 对征收范围内房屋的权属区位用途建筑面积等情况组织调查登记 ; 与被征收人订立补偿协议 ; 建立房屋征收补偿档案, 并将分户情况在房屋征收范围内向被征收人公布等实践中, 对房屋征收部门职责的确定应以征收条例为依据, 不能超越条例所规制的范畴例如, 海口市所拟定的房屋征收管理办公室的职责包括组织论证补偿方案并公布征求意见组织社会稳定风险评估工作向人民法院申请强制搬迁等, 违反了征收条例的规定 3. 房屋征收部门履行职责的特别注意事项从征收条例之规定, 结合实践中市县级人民政府对房屋征收部门职责的设置, 可以确定征收条例生效之后, 具体实施征收与补偿工作的重担将主要由房屋征收部门来承担市县级人民政府确定的房屋征收部门能否承担起重任是征收条例能否得到有效执行的关键, 如何为其提供完成职责所必需的人员和财力保障, 亦是需要重点考虑的问题针对现阶段房屋征收部门人员配备不足, 缺乏专业性人才的现状, 通过购买服务的方式无疑可以在一定程度上解决这一问题, 例如北京市国有土地上房屋征收与补偿实施意见第二条 : 房屋征收部门或者房屋征收实施单位根据需要可以通过购买服务方式完成房屋征收与补偿过程中涉及的测绘评估房屋拆除法律服务等专业性工作对此作出了明确值得注意的一点是, 房屋征收部门可以购买的是专业性技术性服务, 若以购买服务为名, 变相允许拆迁公司等参与拆迁工作, 则违背了征收条例禁止商业利益参与征收的立法宗旨, 是不合法的 ( 二 ) 商业利益排除所带来的思考房屋征收是政府公权力行使的结果, 征收过程中被征收人处于从属地位, 是否征收不以其意志为转移基于此, 征收必须基于公共目的已成为世界各国立法的通例征收的公益性与商业资本的逐利性之间似乎有天然的分界线, 商业资本介入征收的正当性受到普遍质疑然而, 自上世纪 90 年代初我国实行分税制改革以来, 各地方政府纷纷设立土地储备中心, 以经营土地的方式获取资金, 并大量引入商业资本参与城市开发建设在这种利益背景之下, 以往的拆迁领域, 政府与开发商之间暧昧不清, 成为引发拆迁不公的主要原因, 亦使得我国原有的拆迁制度饱受诟病征收条例第五条 : 房屋征收部门可以委托房屋征收实施单位, 承担房屋征收与补偿的具体工作房屋征收实施单位不得以营利为目的及第二十七条 : 禁止建设单位参与搬迁活动排除了商业利益参与征收, 有望减少利益争执, 缓解征收矛盾, 是征收条例制定的一大进步然而, 在以往的实践中, 基于城市建设资金的需要, 政府引进社会资本 ( 主要是商业资本 ) 参与土地一级开发整理已是较为普遍的现象, 并形成了既有模式土地一级开发是指经政府同意和授权, 土地储备机构作为政府储备土地的业主单位, 委托有资质的企业按照协议约定的内容和进度, 对一定区域的土地进行统一征收拆迁和安置补偿, 并按规划要求实施道路供水供电供气排水通讯照明绿化土地平整等市政基础设施配套建设, 使该区域内的土地具备供应条件的行为 2 例如, 昆明市就出台了昆明市社会资金参与土地一级开发整理项目的办法, 专门对社会资本参与土地一级开发整理进行了规制, 1 海口市住房和城乡建设局关于确定海口市房屋征收部门的请示, 百度网 http://wen.baidu.com/view/ 2 昆明市人民政府关于进一步加强土地一级开发管理的通知 ( 昆政发 2009 63 号 ),2009 年 9 月 7 日 20

其第十三条明确规定 : 社会投资人可与市级国有投资公司县级地方人民政府协商确定成立合资公司项目公司或者以独资公司形式投入资金参与土地一级开发整理项目土地一级开发的相关工作中, 征收拆迁与安置补偿工作是核心征收条例生效之后, 现实当中的惯常作法与征收条例之规定及立法理念均有所出入, 那么, 征收工作中是否不能有任何形式的商业资本参与? 例如征收条例第八条将保障性安居工程建设及旧城区改建需要作为可以征收的情形, 就保障性住房建设而言,2011 年 3 月 9 日, 保障性住房建设和房地产市场调控记者会上, 住建部提出保障房建设以公租房为主, 且提出了三种建设模式 : 第一种, 由政府出地政府出资政府管理 ; 第二种, 政府划拨土地社会机构投资建设社会机构管理 ; 第三种, 社会机构通过市场方式取得土地 ( 政府定性为建公租房 ), 然后自己建设公租房, 并拥有这部分公共租赁住房的所有权保障性住房建设的三种模式中, 第一种模式土地一级开发及房屋建设的资金均来源于政府 ; 第二种模式土地一级开发 ( 主要指征收与补偿 ) 的资金来源于政府, 房屋建设的资金来源于社会资本 ; 第三种模式土地一级开发 ( 主要指征收与补偿 ) 的资金来源于政府, 房屋建设的资金来源于社会资本, 但土地一级开发的资本可以通过土地出让金的形式获得补偿从目前保障性住房建设的三种模式可以看出, 保障性住房建设的责任在政府, 资金大部分由政府承担, 却也并不排除商业资本参与其中国务院办公厅 2011 年 9 月 28 日下发的关于保障性安居工程建设和管理的指导意见 ( 国办发 2011 45 号 ) 文件进一步明确, 保障性住房建设应坚持政府主导政策扶持, 引导社会参与 ; 坚持加大公共财政的投入, 同时发挥市场机制作用的原则值得思考的是, 征收条例排除商业资本参与征收与补偿工作, 却并未排除商业资本参与后期的项目建设, 那么, 参与后期建设的资本能否有参与前期一级开发的可能性? 特别是在保障性安居工程建设等特殊领域, 征收公益性与商业资本逐利性之间的矛盾是否有调和的机制? 征收条例设置征收仅能基于公共利益, 地方政府的土地财政势必难以为继, 排除商业资本参与后, 地方政府能否承担起城市建设保障性住房建设等的重任? 这些都是值得思考的问题, 亦有待于在今后的实践中作进一步探索 ( 三 ) 征收与补偿组织实施单位的选择征收条例生效之后, 国有土地上房屋征收与补偿工作重担将主要由市县级人民政府确定的房屋征收部门来承担, 而接受房屋征收部门委托的征收与补偿组织实施单位, 从事征收与补偿的具体工作, 作为政府与被征收人联系的纽带, 其重要性亦不言而喻, 选择何部门作为征收与补偿的组织实施单位对于征收工作的正常进行, 显得十分关键按照征收条例的要求, 征收与补偿组织实施单位本身需为不以营利为目的的单位除满足该条件外, 接受委托的征收与补偿实施单位还需符合具备组织实施征收工作的实际能力, 能够在征收与补偿工作中保持中立, 便于房屋征收部门的监督管理等条件征收与补偿组织实施单位应当如何选择? 经费应如何保障? 有学者提出, 房屋征收实施机构应当由市县级人民政府进行组建, 作为政府的全额拨款事业单位, 附属在政府之下该提法有其可取之处, 实践中确实已有地方政府按照该建议组建了征收与补偿组织实施单位, 也有将原来已组建的房屋拆迁办公室, 更名为房屋征收与补偿组织实施单位后, 行使相应职责的情况第三节房屋征收决定一征收目的 ( 一 ) 公共利益的范围征收必须基于公共利益, 已为世界各国的共识但公共利益本身具有复杂性, 不仅在不同领域有不同的表现形式, 在不同地域不同时间段亦有不同的表现形式, 很难作出精确界定, 因此其界定一直是立法中的难点问题物权法在制定过程中, 对何为公共利益就采取了回避态度, 而没有作出准确具体的界定征收条例确认征收须基于公共利益, 其第八条规定 : 为了保障国家安全促进国民经济和社会发展等公共利益的需要, 有下列情形之一, 确需征收房屋的, 由市县级人民政府作出房屋征收决定 :( 一 ) 国防和外交的需要 ;( 二 ) 由政府组织实施的能源交通水利等基础设施建设的需要 ;( 三 ) 由政府组织实施的科技教育文化卫生体育环境和资源保护防灾减灾文物保护社会福利市政公用等 21

公共事业的需要 ;( 四 ) 由政府组织实施的保障性安居工程建设的需要 ;( 五 ) 由政府依照城乡规划法有关规定组织实施的对危房集中基础设施落后等地段进行旧城区改建的需要 ;( 六 ) 法律行政法规规定的其他公共利益的需要采用列举加概括的方式对公共利益作出了界定公共目的是征收的前提条件, 因土地管理法物权法城市房地产管理法拆迁条例等法律法规均未对何为公共利益作出具体界定, 在以往的司法实践中, 关注的往往是补偿问题, 拆迁是否基于公共利益反而成为次要问题, 未得到足够重视征收条例不仅确定征收需基于公共利益, 同时将公共利益作出具体列举, 所设定的兜底条款亦较为严格, 规定其它公共利益需由法律行政法规作出规定, 不仅理顺了法律上的逻辑关系, 亦从源头上对政府假借公益之名侵害公民合法私有财产权利的行为作出了限制 ( 二 ) 实务中的问题 1. 公共目的的审查批准公益征收是一个抽象的原则, 通过经验性的事项列举相对实现对政府征收权的限制是立法上通行的做法公共利益一直是一个难以清晰界定又难以抛弃的概念, 新条例的列举只能为公共利益的个案判断提供一个大致的范围, 只能在一定程度上起到排除的功能 1 为避免这一问题, 世界各国的立法通例是设定专门的公益目的审查批准程序, 公共利益概念本身的模糊及解释权的不确定, 加之征收条例对公共利益的范围界定较为宽泛, 使得行政机关有对公共利益解释权滥用的倾向我国以往征收领域的现状又是房屋征收与地方政府利益息息相关, 政府滥用征收权的现象普遍存在, 故征收公共利益的审查批准程序就显得更为重要 (1) 世界各国对公共目的审查批准程序之立法概况一些国家的法律仅仅对何为公共利益作出了概括性规定, 即使是采用列举方式进行详细界定的国家, 也往往设定兜底条款为防止政府滥用征收权力更好地保护私有财产, 征收公共目的的审查批准就变得至关重要世界各国公共目的审查批准方式大体分为司法审查行政审查两种, 审查批准的时间以审查拆迁申请一并完成为原则, 申请拆迁之前完成为例外如美国征收公共目的审查就由法院来完成, 且举证责任由政府承担德国新加坡香港台湾澳门地区征收是否符合公共利益的审查, 均由拆迁管理机关在审查拆迁申请时一并完成法国关于公用目的的审查程序较为严谨 1977 年的公用征收法典确定了法国行政阶段和司法阶段两分法的房屋征收程序其行政阶段主要就是完成公共目的的审查批准, 在经过专门的事前调查程序后, 根据调查所获取的信息由最高行政法院省长或部长来批准而日本韩国法律则规定, 公共事业的申请认证需在申请征收之前就由相应的行政机关完成绝大多数国家的征收拆迁法律关系中, 政府往往充当中间人的角色, 其作用主要体现在确定城市规划和批准公益目的, 故即使是实行行政审查的国家, 其审查亦是相对客观独立的 2 (2) 征收条例对公共目的审查批准的规制征收条例未设定专门的公共目的审查批准程序, 该制度的缺失是征收条例未能摆脱强烈行政色彩的一个体现根据征收条例之规定, 对公共目的的审查判断主要在如下几个环节中体现 : 其一, 市县级人民政府作出征收决定时对公共目的的审查判断其二, 征收条例第九条 : 依照本条例第八条规定, 确需征收房屋的各项建设活动, 应当符合国民经济和社会发展规划土地利用总体规划城乡规划和专项规划保障性安居工程建设旧城区改建, 应当纳入市县级国民经济和社会发展年度计划制定国民经济和社会发展规划土地利用总体规划城乡规划和专项规划, 应当广泛征求社会公众意见, 经过科学论证规定需征收房屋的各项建设活动须符合各项规划, 保障性安居工程建设旧城区改建还应当纳入市县级国民经济和社会发展年度计划相应地, 在制定各类规划及计划的过程中, 制定及参与主体均须对房屋征收所涉及的各项建设项目进行公共目的的考察 1 王锡梓编著 : 国有土地上房屋征收与补偿条例专家解读与法律适用, 中国法制出版社 2011 年 6 月第 1 版, 第 46 页 2 万立杨海燕 : 城市房屋征收法律程序比较研究兼论 < 国有土地上房屋征收与补偿条例 ( 征求意见稿 )> 之完善, 载第三届西部律师发展论坛优秀论文集 2010 年 9 月第 1 版, 第 198 199 页 22

其三, 与拆迁条例相比, 征收条例赋予了被征收人对征收决定不服提起行政复议行政诉讼的权利被征收人认为市县级人民政府作出的征收决定不符合公共目的的要求, 可以依据征收条例第十四条 : 被征收人对市县级人民政府作出的房屋征收决定不服的, 可以依法申请行政复议, 也可以依法提起行政诉讼之规定提出挑战赋予征收决定可诉性, 将征收决定纳入司法审查的范畴, 有望促进政府对公共目的审慎判断, 依法作出征收决定可以看出, 征收条例设定的公共利益的审查判断机制, 以行政机关内部审查判断为主, 同时引入了司法监督机制征收条例所规制的公共利益能在多大程度上起到平衡公权力与私权利的作用, 除需要政府依法对公共利益作出审慎判断外, 人民法院是否能通过对案件的审判充分发挥起监督功能, 亦是至关重要的 2. 征收条例生效后, 非公益建设所需土地如何取得? 征收条例第一次征求意见稿中有关于非公益征收的条款, 即第四十条 : 非因公共利益需要, 拆迁国有土地上单位个人的房屋从事建设活动的, 应当符合城乡规划土地利用总体规划, 并依法办理有关审批手续非因公共利益需要, 拆迁国有土地上单位个人的房屋的, 建设单位应当编制具体实施方案, 并报房屋征收部门批准建设单位应当与房屋的所有权人按照自愿公平的原则订立拆迁补偿协议本条例关于货币补偿房屋产权调换补偿协议内容的规定, 适用于非因公共利益的需要进行拆迁的活动建设单位受委托实施拆迁的单位不得采取中断供水供热供气供电等方式或者以暴力胁迫以及其他非法手段实施拆迁县级以上地方人民政府应当加强对拆迁活动的监督管理征收条例第二次征求意见稿对该条进行了删除, 最终通过的征收条例确立了纯粹的公益征收原则, 明确了征收权的行使必须是基于公共利益的需要基于此, 征收条例生效之后, 非公益建设所需土地应如何取得成为一个迫切需要探讨的问题第一, 传统方式的沿用 : (1) 通过政府的一级土地市场获取, 即通过招拍挂取得土地这是按照土地管理法律法规, 在政府出让所储备的土地时依法参与招标拍卖挂牌等, 通过竞价取得土地的一种方式这种方式获取土地, 法律风险小, 但是取得成本较高 (2) 通过二级市场向国有土地使用权人受让对于依法取得的国有土地使用权, 使用权人可以将土地使用权进行转让, 即在土地使用权出让期内, 土地使用者将土地使用权出售交换或者赠与而再转移基于此, 征收条例生效后, 非公益建设所需土地仍可以通过受让的方式取得, 但应当符合城市房地产管理法第三十九条 : 以出让方式取得土地使用权的, 转让房地产时, 应当符合下列条件 :( 一 ) 按照出让合同约定已经支付全部土地使用权出让金, 并取得土地使用权证书 ;( 二 ) 按照出让合同约定进行投资开发, 属于房屋建设工程的, 完成开发投资总额的百分之二十五以上, 属于成片开发土地的, 形成工业用地或者其他建设用地条件转让房地产时房屋已经建成的, 还应当持有房屋所有权证书及第四十条 : 以划拨方式取得土地使用权的, 转让房地产时, 应当按照国务院规定, 报有批准权的人民政府审批有批准权的人民政府准予转让的, 应当由受让方办理土地使用权出让手续, 并依照国家有关规定缴纳土地使用权出让金以划拨方式取得土地使用权的, 转让房地产报批时, 有批准权的人民政府按照国务院规定决定可以不办理土地使用权出让手续的, 转让方应当按照国务院规定将转让房地产所获收益中的土地收益上缴国家或者作其他处理所规定的条件 (3) 其他方式除了上述两种方式外, 通过项目收购股权并购联合开发土地整理等方式获取土地, 都是实践中比较常见的方式第二, 征收条例生效后的新思考征收条例生效后, 政府要进行征收必须是基于公共利益的需要, 政府的土地储备政策将受到很大影响, 完全沿用传统方式将难以满足实践中大量的建设需求, 房地产开发公司如何获取大量的非公益开发所需的土地? (1) 参与保障性安居工程建设获取配套土地在房地产调控政策影响下, 各地加大了保障房的建设力度配套保障房建设已成为房地产开发公司不能回避的问题, 积极参与保障房建设获取配套土地逐步成为房地产开发公司获取土地的重要途径 23

(2) 通过商业征购的方式进行拆迁以获取土地征收条例生效后, 大量的非公益建设征收可以考虑通过商业征购的方式完成有别于基于公共利益所进行的征收, 商业征购被认为是一种纯粹的民事法律关系, 有学者认为征购人与权利人应当在平等自愿的基础上, 完全按照市场规则达成一致, 获取土地 ; 也有学者提出, 在商业征购的过程中, 政府仍然应当发挥起积极作用, 参与其中商业征购的程序, 政府是否应当参与及其职责, 征购人在特殊情况下是否可以请求强制缔约等均是需要进一步探讨的问题 3. 保障性安居工程的范围世界各国将住房大多区分为公屋或私屋公屋是由政府买单的保障性住房, 而私屋则是私人拥有不享受政府买单优惠的自建或市场化的商品房例如, 日本有一种保障性住房叫公营住房, 类似于廉租住房, 住户是没有任何产权的 ; 还有一种是公团住房, 政府提供相当的优惠条件, 使得住房者拥有一部分产权新加坡的保障性住房叫组屋, 既有出租, 也有销售近年来, 为进一步改善人民群众的居住条件, 缓解商品房价格过快上涨的压力, 促进房地产市场健康发展, 我国亦提出要加大保障性住房的建设力度征收条例将保障性安居工程建设列入公共利益的范畴, 有望进一步促进保障性安居工程地建设我国的保障性安居工程, 是与商品性住房相对应的一个概念, 指政府以成本价格为中低收入住房困难家庭所提供的限定标准限定价格或租金的住房, 主要由如下几个部分构成 : 第一, 廉租房或公共租赁住房廉租房由政府或机构拥有, 用政府核定的低租金租赁给低收入家庭低收入家庭对廉租住房没有产权, 是非产权的保障性住房 ; 公共租赁住房, 指通过政府或政府委托的机构, 按照市场租价向中低收入的住房困难家庭提供可租赁的住房, 由政府对承租家庭按月支付相应标准的租房补贴基于公共租赁住房的特点, 亦有学者将其称为扩大版的廉租房第二, 经济适用住房和限价商品住房经济适用住房, 按照城镇经济适用住房建设管理办法之界定, 是指以中低收入家庭住房困难户为供应对象, 并按国家住宅建设标准 ( 不含别墅高级公寓外销住宅 ) 建设的普通住宅经济适用房的价格按建设成本确定, 建设成本包括征地拆迁费勘察设计及前期工程费建安费小区内基础设施配套建设费贷款利息税金物业的管理费等 ; 限价商品住房是住房保障政策房的一种, 是政府为解决住房困难家庭住房问题, 对住房销售价格销售对象户型比例及单套面积等进行限定而建设的普通商品住房国务院办公厅关于保障性安居工程建设和管理的指导意见 ( 国办发 2011 45 号 ) 文件第二条第 ( 二 ) 项指出, 各地应根据实际情况继续安排经济适用住房和限价商品住房建设规范发展经济适用住房, 严格执行建设标准, 单套建筑面积控制在 60 平方米以内第三, 各类棚户区 ( 危旧房 ) 改造及农村危房改造工程 4. 旧城区改建地界定与把握 (1) 征收条例对旧城区改建的限制征收条例第八条第 ( 五 ) 项及第九条对旧城区改建作出了如下限制 : 其一, 由政府组织实施征收条例确认了征收的公益性特征, 决定了因旧城区改建须进行征收应体现公共利益的需要, 且由政府组织实施若改建主体是旧房所有权人, 显然无法体现公益性特征, 亦不会涉及征收问题其二, 符合城乡规划法的相关规定城乡规划法第三十一条对旧城区改建作出了限定, 要求旧城区改建, 应当保护历史文化遗产和传统风貌, 合理确定拆迁和建设规模, 有计划地对危房集中基础设施落后等地段进行改建, 政府根据征收条例组织实施旧城区改建时应当符合城乡规划法的上述规定其三, 纳入市县级国民经济和社会发展年度计划按照中国人大网的界定, 年度计划是在分析当前国际国内经济环境和宏观经济形势及变化趋势的基础上, 确定包括促进经济平稳增长增加就业稳定物价, 保持国际收支平衡和促进全面协调可持续发展等方面的宏观调控预期目标, 提出相关宏观经济政策和措施 1 市县级国民经济和社会发展年度计划的制定需由市县级人民代表大会审议通过, 该限制其实是将市县级人民政府的旧城区改建行为纳入了地方人大的监督之下 1 国民经济和社会发展计划概述, 中国人大 http://www.npc.gov.cn/pc/11_4/2008-01/31/content_1616823.htm. 24

(2) 旧城区改建中危房集中基础设施落后的认定标准统计数据显示, 与欧美等发达国家相比, 我国房屋建筑寿命普遍偏短例如美国房产寿命约为 80 年, 瑞士挪威等约为 70 90 年, 英国房屋平均寿命达到 132 年我国的北京等大城市, 房屋的平均寿命不足 30 年 1 我国房屋平均寿命偏短的原因是多方面的, 其中一个重要原因是拆迁条例对政府行为缺乏必要的规制, 城镇化热潮中地方政府任意把房屋当作危旧房进行拆迁征收条例第八条第 ( 五 ) 项, 将由政府依照城乡规划法有关规定组织实施的对危房集中基础设施落后等地段进行旧城区改建的需要, 列为可以征收的范畴, 引发了广泛的争议征收条例尚在征求意见阶段, 就有学者提出 : 基础设施落后却是一个不确定的相对的概念, 什么是落后, 怎么来界定, 由谁来界定? 这个弹性实在太大了若根据这一条, 地方政府几乎可以指着城市中的任何一个地方, 说那儿基础设施落后, 需要进行旧城区改建比如, 政府就可以指着商贸最繁华各种先进业态最集中的新街口等居民区或商业区, 说这里的交通设施能源设施落后, 从而就可以公共利益的需要为名, 对这个地段进行征收, 进行旧城区改建, 被拆迁人却没有任何拒绝的理由 2 危房的概念, 建设部城市危险房屋管理规定作出了规定, 该规定第二条指出, 危险房屋是指结构已严重损坏或承重构件已属危险构件, 随时有可能丧失结构稳定和承载能力, 不能保证居住和使用安全的房屋 ; 城市危险房屋管理规定第六条同时明确, 市县人民政府房地产行政主管部门应设立房屋安全鉴定机构, 负责房屋的安全鉴定建设部还专门发布了危险房屋鉴定标准, 对危险房的鉴定规定了具体的标准和操作细则一些地方政府, 亦对危房的认定作出了规定, 例如常州市规定, 危旧房是指市区内地势低洼易涝区域建筑年代久远房屋结构陈旧存在安全隐患的房屋重庆巴南地区规定, 危房是指 2007 年底前经危房鉴定机构确认, 结构已严重损坏或承重结构已属危险构件, 随时有可能丧失结构稳定和承载能力, 不能保证居住和使用安全的房屋而城市基础设施, 则是指为城市直接生产部门和居民生活提供共同条件和公共服务的工程设施, 是城市生存和发展, 顺利进行各种经济活动和其他社会活动所必须具备的工程性基础设施和社会性基础设施的总称一般讲城市基础设施多指工程性基础设施, 主要包括六大系统 :(1) 能源供应系统 : 包括电力煤气天然气液化石油气和暖气等 ;(2) 供水排水系统 : 包括水资源保护自来水厂供水管网排水和污水处理 ;(3) 交通运输系统 : 分为对外交通设施和对内交通设施前者包括航空铁路航运长途汽车和高速公路 ; 后者包括道路桥梁隧道地铁轻轨高架公共交通出租汽车停车场轮渡等 ; (4) 邮电通讯系统 : 如邮政电报固定电话移动电话互联网广播电视等 ;(5) 环保环卫系统 : 如园林绿化垃圾收集与处理污染治理等 ;(6) 防卫防灾安全系统 : 如消防防汛防震防台风防风沙防地面沉降防空等 3 可见, 对于危房我国已有明确的认定主体及标准, 容易引发争议的其实是对于危房集中的量化, 即危房面积占拟改造面积的多少比例, 可以视为危房集中, 征收条例对此未作出界定 ; 同样, 城市基础设施的概念亦十分宽泛, 何为基础设施落后更缺乏认定的标准, 具有很强的主观任意性 (3) 实务中的把握危房集中基础设施落后概念上的模糊及标准上的不确定, 既可能为地方政府假借公益之名进行征收提供便利, 亦容易成为被征收人对政府征收行为提出质疑的理由, 形成公说公有理婆说婆有理的相持局面征收条例仅作出原则性的规定, 将具体认定的权力交给了地方政府实践中, 市县级人民政府因旧城改建进行征收时, 应如何把握? 一方面, 应从征收目的上进行把握征收条例设定了以公共利益需要为基础的房屋征收制度, 而旧城区改建所体现的公共利益, 即为改善被征收人的住房条件征收的公共目的, 需通过后期项目的建设得到体现, 市县级人民政府及相关部门应当采取措施, 保证后期项目建设实现改善被征收人的住房条件的首要目标有学者提出, 旧城区改建征收房屋的相关土地可以用于工业商业旅游娱乐办公等, 不过分限制征收房屋相关土地的使用, 从而实现土地的高效利用, 促进经济社会效益的最大化 4 亦有学资料来源 : 百度百科,http://baike.baidu.com/view/3229771.htm 刘克希 : 拆迁条例二稿是典型的市长稿, 载于扬子晚报 2010 年 12 月 31 日资料来源 : 百度百科,http://baike.baidu.com/view/211721.htm 于宏伟主编 : 国有土地上房屋征收与补偿条例焦点问题解析, 法律出版社,2011 年版,77 页 1 2 3 4 25