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1 中国和欧盟 常规武器出口管制的演变 二 Ο 一二年三月 2

2 致读者 本研究报告系由中国军控与裁军协会与更安全世界合作写成 在 军控协会副秘书长翟德泉先生与更安全世界中国项目主管贝尔纳多 马里阿尼先生全面指导下, 以罗伊 伊斯比斯特 ( 更安全世界 ) 和黄 劲豪 ( 南加利福尼亚大学 /SIPRI) 为主要研究员编撰而成 参与的研 究人员分析了大量现有的调研文章, 政府官方网站, 研读了欧盟与中 国之间研讨会上官员 智库 学者的发言 会谈纪要与笔记, 并对中 国和欧盟政府官员在相关的重要国际会议上的主旨发言作了认真研 究 在本报告的形成过程中 ( 年间 ), 研究人员广泛听取了 中国政府官员 军方和工业部门专家的意见 特别值得指出的是, 2012 年 2 月 9 日在北京举行的 欧盟与中国武器出口管制的演变与 联合国武器贸易条约的谈判进程 研讨会上与会专家的发言及散发的 相关背景材料, 给本研究巨大帮助 3

3 内容目录 涉及的名词与缩写 1 导言 2 中国常规武器出口管制的进展 4 欧盟武器贸易趋向共同区域标准的进程 13 政策建议 23 4

4 涉及的名词与缩写 ATT CACDA Arms Trade Treaty 武器贸易条约 China Arms Control and Disarmament Association 中国军控与裁军协会 CMC Central Military Commission (China) 中央军委 ( 中国 ) COARM Working Party on Conventional Arms Exports (EU) 常规武器出口工作组 ( 欧盟 ) COREU Correspondence Européenne 欧洲联络处 ECC Export Control Council (Sweden) 出口管制委员会 ( 瑞典 ) EEAS European External Action Service 欧洲对外行动署 EU European Union 欧盟 Europol European Police Office 欧洲警察署 GAC General Administration of Customs (China) 海关总署 ( 中国 ) GAD General Armament Department (China) 总装备部 ( 中国 ) ISP National Inspectorate of Strategic Products (Sweden) 国家战略产品监察署 ( 瑞典 ) MFA Ministry of Foreign Affairs (China) 外交部 ( 中国 ) MOFCOM Ministry of Commerce (China) 商务部 ( 中国 ) MOFTEC Ministry of Foreign Trade and Economic Cooperation (China) 对外经济贸易合作部 ( 中国 ) NGO Non-governmental organization 非政府组织 NORINCO China North Industries Corporation 中国北方工业公司 NPT Non-Proliferation Treaty 不扩散核武器条约 PLA People s Liberation Army (China) 中国人民解放军 PRC People s Republic of China 中华人民共和国 SASTIND State Administration of Science, Technology and Industry of National Defense (China) 中国国防科学技术和工业管理局 SIPRI Stockholm International Peace Research Institute 斯 德哥尔摩国际和平研究所 UK United Kingdom 英国 UN United Nations 联合国 US / USA United States of America 美国 1 5

5 一导言 全球的常规武器贸易额增速很快, 扩散范围很广 近年来, 常规武器越来越先进 当前, 更多的国家具有大量生产并出口常规武器和两用技术的能力, 这就为日益扩张的市场和全球需求起到推波助澜的作用 有迹象表明, 尽管远落后于其他主要武器出口大国 ( 美 俄 法 英 德 ), 但中国的武器出口确实在增长 据斯德哥尔摩国际和平研究所 (SIPRI) 估计,2005 年中国在最大军贸出口国排行榜上排在第十位, 而在 2010 年则排在第四位 这一趋势在可预见的将来还会继续 与此同时, 出口武器与两用技术的诱因和压力受到越来越严格的审视 这主要是由联合国 武器贸易条约 倡议所引发 该倡议要求国际社会逐步达成共识和行为规范, 以便有助于保证常规武器的转让仅仅是用于适当的用途 然而, 对即将出炉的武器贸易条约的强力实施, 取决于每一个武器出口国政治意愿的强烈程度和有效的出口管制机制 为此, 出口管制的国际合作是一项重要的供应方战略, 以阻止武器流入敏感和冲突地区 基于上述理由, 中国军控与裁军协会 (CACDA) 与更安全世界 (Saferworld) 两个组织共同举办这一重要项目, 以便在国际武器转让问题上加深和扩展欧盟 - 中国对话 在过去两年间, 在欧 - 中双方官员间和非政府组织领域内, 双方活动的范围 接触的层次以及对话的广度, 都取得了良好的进展和影响 2009 年, 当更安全世界与军控协会伙伴关系第一次建立时, 中方学术机构对常规武器出口管制的认识尚浮于表面 自那时起, 这一项目开启并保持了欧盟官员和专家与中国政府机关 国防工业 以及与大学和研究机构的学术界进行交流的重要渠道 这种交流引发了中国和欧盟在常规武器管制问题上的热烈讨论 由此, 决策者和政策制定者以及专家学者获得了大量信息, 这极大增强了他们从事这一领域工作的能力 具体来说, 本报告即是一项关于在全球武器贸易规则和不扩散问题上建立相互信任对话的重要成果 中国官员或政策制定者对欧盟关于常规武器管制的思想缺乏深入了解, 而欧洲对中国关于武器贸易条约和常规武器管制中做出的努力也知之甚少, 更谈不上赞赏 本报告分成四部分 : 导言, 中国和欧盟关于国际武器贸易规则的立场各占一章, 最后结论部分为政策建议 关于中国立场的章节是中国专家起草撰写的 该章抓住了中国外交政策关于常规武器出口管制问题中经常被忽略的系统分析与真实情况, 并提供了宝贵的信息与分析, 认真地追溯了一些涉及中国在常 2 6

6 规武器出口管制问题上最重要的政策进展情况, 同时显示了一些最具权威和重要的机构在中国规定常规武器转让方面的复杂和临时内部决策机制的情况 本章还探究了中国对常规武器贸易规则的关切, 其中主要是要求武器出口商认真平衡竞争政策目标 : 一方面需要遵循必要的规则, 另一方面, 希望减少在武器和两用技术转让方面不必要的和特别突出的限制 总之, 从许可证申请到批准过程, 再到终端用户的核查, 本章为将来研究中国出口管制开辟了新的重要空间, 因为它为至今很模糊的和完全没有研究的问题提供了新的和重要的见识 关于欧盟的章节, 全面回顾了欧盟在发展共同标准方面新的最佳实践的进展情况和轨迹 可以肯定地说, 欧盟在用区域标准规范武器贸易方面将有长远的路途要走, 且充满许多坎坷障碍 欧盟早期的不扩散政策由于几个 ( 少数 ) 成员国从事和卷入二十世纪八十年代至九十年代初期一些武器转让丑闻而变得复杂 但是, 这些挫折是作为深刻教训吸取的, 这更说明急需要协调并发展区域标准 到 1992 年, 欧盟协议达成八条共同出口标准并生效 然而, 在实践中, 每一欧盟成员国在各自的出口管制政策方面保持了高度自治, 而不规范出口贸易 这样, 遵守而不违反欧盟共同标准的准则纪律不断地被偏离到国家出口管制方面去 本章在欧盟及其成员国执法和核查机制方面, 以及围绕欧盟武器出口和各政府内武器与国防工业的关系方面的透明度和责任制等相关问题, 提供了精彩的分析与回顾 本报告的结尾部分是关于规范武器贸易的政策建议, 是从中国和欧盟章节中得出的政策变化, 实施与执法的建议 本报告中最重要的一项建议是欧盟与中国在促进并进一步加强常规武器出口管制方面有着共同的利益 应该看到, 中国不扩散政策的道路与欧洲其他武器出口国的道路没有多少不同 双方都是从限制并停止非法武器转让的有效出口管制机制开始, 然后扩大至包括更为专项的两用物项和技术清单 在宣布新的国家出口管制政策和规则到实际系统的实施和强力执法之间总是存在一个时间差 实际上, 政府经常是有选择地确定哪些政策和规则要加强 因此, 中国常规武器出口管制的目前状况并非是中国独有的, 这反映了欧盟武器贸易规则标准和政策的早期发展阶段状况 正因如此, 对欧盟和中国呈现的挑战与机遇将是坚持继续推动出口管制政策和能力的下一个阶段 这一报告及时的提出的政策建议将作为重要的基础和出发点, 为中国和欧盟之间官员 学者 智库开展持续富有成效的讨论和接触, 最终为常规武器出口管制机制的将来发展方向和前途的政策对话做出贡献 3 7

7 二中国常规武器出口管制的进展 武器转让直接关系国家的政治 经济和安全利益, 是国际关系的重要组成 西方主要国家在建立复杂有效的武器出口管制机制和法律系统体系方面已经积累了丰富的经验 例如, 美国和俄罗斯的总统对主要大宗武器出口和与外国的军事合作关系有决定权 ; 法国总理对武器转让具有统一管制的权力 他们制定相关的法律和详尽的法规及控制清单, 便于操作 有关的政府和军民机构相互协调审议 核查并批准武器转让项目 中国在过去的 30 年在常规武器转让控制方面取得了巨大进步, 但武器控制和法规方面还需要在未来几年不断完善 本章将对中国的武器转让控制准则和政策及其实施情况深入阐述 ( 一 ) 中国武器出口管制政策发展的历史回顾 由于中国二十世纪七十年代末开始的改革开放, 社会经济发展经历了不同的发展阶段 在过去的 30 多年里, 中国对大规模杀伤性武器和常规武器的出口管制政策进行很大的调整 因此, 中国武器出口管制政策的取向, 总体出于实用主义和意识形态的考虑, 在不同的阶段都有不同的表现形式 然而, 自上世纪 90 年代以来, 与中国的经济平行发展的是中国在国际社会中的作用上升, 中国逐步接受国际不扩散原则, 并加入其中 中国出口管制机制经历一个实质性的重组和重新构建过程 中国现在非常重视大规模杀伤性武器即核 生 化武器及其运载工具的军备控制 裁军和不扩散问题 中国在过去的几十年签署了一系列国际条约和公约, 包括 不扩散核武器条约 全面禁止核试验条约 禁止化学武器公约 和 禁止生物武器条约 同时, 中国加入了规范核及其两用品出口的桑戈委员会和核供应国集团, 还申请加入 导弹及其技术控制制度 中国根据自身承担的国际义务和所作承诺, 制定并公布了一系列法令和法规 中国认为大规模杀伤性武器的扩散不仅损害中国自己的国家利益, 而且是全球战略稳定和安全的不利和破坏性因素 随着核武器与导弹扩散问题愈加严重, 中国逐步加深了这样一种看法, 即扩散问题不仅影响西方国家, 而且直接威胁中国自身的安全环境 因此, 中国在国际防扩散问题上的态度越来越积极, 力度也越来越大, 与过去的批评态度形成鲜明对照 中国认为, 在国家安全和国际关系中, 常规武器与大规模杀伤性武器相比, 具有更大的, 甚至有时是关键性的作用 因为后者一般被认为在冲突和战争中是不能使用的 实际上, 自从第二次世界大战以 4 8

8 来, 世界各地发生的所有冲突和战争都是由常规武器进行的 所以, 常规武器的出口对现实世界更具有直接影响 国际社会在该领域已经做出了巨大努力 但是, 还缺少能为各国普遍接受的全球性机制或准则 在二十世纪七十年代, 中国经常批评西方国家使用武器和技术禁运作为手段以达到意识形态的目的 同样, 在那个时期, 中国对武器出售也持有不同看法 举例说, 那年代有一句典型的名言, 叫作 中国永远不做军火贩子 尽管当时中国对外也有武器的进出口问题, 但实际武器转让的数量是极少的 所以, 武器出口在当时中国的政策中上是一个比较少见的词 另外, 因为那个时代的经济是中央政府管理的计划经济, 由行政部门所实施的武器管制可以认为世界上最为严厉的管理机制 当中国七十年代末开始改革开放时, 常规武器出口额在中国经济总量或在国际武器贸易总量中的比例, 都极为微小, 所以武器出口管制在当时的中国仍不是一个很重要的优先政策选项 政府按照行政管理办法管理有限的武器出口工作 从八十年代起, 随着中国经济的发展, 常规武器出口开始增长, 有越来越多的公司表示有兴趣参与武器出口 同时, 中国开始调整其对国际不扩散机制如对 不扩散核武器条约 的看法 中国对大规模杀伤性武器和常规武器的出口管制方面开始注意采取更适应市场经济的行动措施, 并积极参考和借鉴国际通行的做法和实践 从八十年代中期, 中国在更为广泛的社会和经济领域开始了迅速的法制化进程, 对武器出口管制也采取了法制化规范 九十年代中期, 出台了具体法规文件 到 2000 年初, 相关的管理常规武器出口的法律 法规和政策相继出台 新准则明确规定, 违反有关法律法规的武器交易将要承担严重的后果 执法机关和政府机构合作, 不仅严格实施中国承担的国际法义务, 还落实中国政府承诺的不扩散 反恐和维护稳定 安全 和平的原则精神 今天, 中国作为世界第二大经济体, 其防卫技术和国防工业能力也随之提高与发展 中国将有兴趣进入国际常规武器市场 从长远看, 国际社会对中国向国际市场提供更多高质量的常规武器不应感到惊讶 当然, 中国在国际武器市场份额的增加将是一个渐进的过程, 重要的变化也需要时间, 但这一趋势是明显的完全可能的 同时, 中国在国际社会强烈显示要建立和平和负责任的大国形象 中国极为重视 软实力外交 中国一定会重视遵循公认的国际法和国际准则 在新的国际规则制订过程中, 中国不但不会缺席, 而且一定会是其中的积极参与者和重要贡献者 在武器贸易领域, 中国需要平衡处理经济利益 国际准则 地缘政治三者之间的关系 在积极参与国际武器贸易活动的同时, 中国也会更注意国际上对其决策和行动的反应 中 5 9

9 国的传统文化强调普遍实行的原则和信条 西方社会较普遍的国别政策在中国外交中被公开接受或施行的空间很小, 而人权 国际人道主义关切等方面的原则与中国的政策理念并无原则分歧, 中国与西方在这方面的距离可能会越来越近 这些因素将决定未来中国在武器贸易中的表现 及与国际社会在 武器贸易条约 谈判过程中的互动 ( 二 ) 中国的武器出口政策和相关法规 1. 官方政策 中国政府一向承诺, 坚持执行和平独立的外交政策, 走和平与发展的道路 中国在努力维护自己的民族利益的同时, 也强调尊重其他国家的安全利益, 特别注意促进各国的共同利益 中国坚持相互信任 互利 平等 协作的新安全观 中国对常规武器出口采取谨慎和负责的态度, 制订了一整套指导和决定武器和两用物项出口的原则和规定 关于常规武器出口有三条基本原则 : (1) 武器出口必须仅限于有助于加强接受国的自卫防务能力 (2) 必须不影响相关地区乃至全世界的和平 安全和稳定 (3) 必须不干涉接受国的内政 这些就是中国武器出口管制的最高指导原则 尽管这些原则相对宏观, 但中国官员认为, 这些原则可使政府具有更大的迂回空间, 如果认为不安全, 更容易停止某项武器转让项目 在授权过程中如果发现该项武器转让有悖于上述三项原则, 任何有关机构都可以提出反对意见而终止该项武器转让项目 另外, 在授权出口武器之前, 国家权威机关需要审查一系列因素, 包括中国目前的国际义务和承诺 对中国安全和公共利益的潜在危害 符合中国的外交政策原则 对国际不扩散大局的潜在损害 接受国是否受到联合国安理会武器禁运制裁 接受国的内部政治环境是否稳定 出口的物项是否会用于开发大规模杀伤性武器 出口的武器在没有征得中国同意之前是否会重新转让给第三国 最后, 值得注意的是, 中国只向主权国家转让武器, 从不向非国家行为体提供或转让武器 2. 武器出口规则中国从以行政管理为基础的出口管制系统转变为以法制和正式规则为基础的管理系统, 体现了中国武器转让管制系统演变过程中最具有实质意义的进展 关于中国武器出口的关键性法规是 : 中华人民共和国军品出口管理条例 中华人民共和国导弹及相关物项和技术的出口管制条例 附导弹及相关物项和技术出口管制清单 这 6 10

10 些规则使出口原则具体化, 对需要实行出口许可证制度, 对许可证的申请 审查 批准的程序和法律责任细化 规范化 这些规则与以往由行政管理为基础 以行政命令为形式和临时的武器出口管制措施相比, 透明度增加了, 同时责任及后果也更趋清晰 其他辅助法规有 : 关于敏感物项和技术出口登记管理措施 (2002 年 11 月颁布 ) 关于敏感物项和技术出口许可证管理的临时措施 (2003 年 12 月颁布 ) 敏感物项和技术出口许可证目录 (2003 年 12 月颁布 ) 中国政府极为重视执法问题, 采取了一系列有效措施, 确保常规武器出口管制的法律和法规的贯彻实施 中华人民共和国军品出口管理条例 在 1997 年 10 月由国务院和中央军委颁布,2002 年补充, 增加了军品出口管理清单, 该清单列出了该条例管控的具体的军用商品 该条例有六章 30 条, 涵盖了军品出口的定义, 原则, 行政管理及体系, 出口程序以及相关的法律责任 该条例第二条的内容是军品出口的范围, 即那些军用装备 特殊生产设备以及其他材料 技术及其服务的商业出口 这就是说, 非商业出口的军事装备和技术援助以及非军事用途的装备和材料如体育比赛用品和打猎用品, 则不在条例之内 应注意, 在第二十九条内列出的警用装备的出口则在该条例之内 条例规定, 所有出口的军品都包括在 军品出口管理清单 内 该清单是武器出口管制系统的重要组成部分, 是政府职能部门评估并批准军品出口的主要依据 该清单是根据中国常规武器出口管制实践 部队防务装备的现状及其中国国防工业产品的范围而编制的 在制定此清单时也参考了外国的有益经验 该清单包括 14 类防务商品, 需要许可证才可出口 这 14 类防务商品是 : 1) 轻武器 ; 2) 火炮及其他发射装置 ; 3) 弹药 地雷 水雷 炸弹 反坦克导弹和其他爆炸装置, 4) 坦克 装甲车及其他军用车辆, 5) 工兵装备及设备 ; 6) 军用舰船及其特殊装备和设备 ; 7) 军用飞机及其特殊装备和设备 ; 8) 火箭 导弹 军用卫星及其辅助设备 ; 9) 军事用途的电子产品和火控 测距 光学仪器 制导和控制装置 ; 10) 炸药 药包 燃烧剂及相关制剂 ; 11) 教学用具 ; 7 11

11 12) 防核 生 化武器攻击的防护用具与设施 ; 13) 后勤装备 军需品及其他辅助设备, 14) 其他产品. 这一常规武器清单与联合国包含七大项常规武器的常规武器登记册相比较, 更为详细 为更好地将国际上军用和两用商品的国际标准吸收进中国现行出口管制立法, 中国国务院在 1998 年 11 月颁布了包括 183 项两用技术的出口管制规则 2002 年, 进行了补充, 包括了瓦森纳安排核心清单两用技术的绝大部分内容 商务部 (MOFTEC) 还公布了中国限制与禁止出口的技术目录 到 2009 年末, 商务部 (MOFCOM) 与海关总署 (GAC) 联合发布两用物项及其技术进出口许可证管理目录, 2010 年 1 月生效, 包括了与核 生 化 导相关的两用物项和商品 据了解, 商务部 2011 年对两用物项管理目录进行了重新调整 调整后目录已于 2011 年底公布, 并从 2012 年起生效 3. 其他有关的法规惩处违反武器出口管制法规的法律基础罗列如下 : 中华人民共和国刑法中华人民共和国外贸法 (1994 年 5 月颁布,2004 年 5 月修正补充 ) 中华人民共和国行政处罚法 (1996 年颁布 ) 中华人民共和国海关法 (1987 年 1 月颁布,2000 年 7 月修正补充 ) 中华人民共和国刑法修订 (2001 年 12 月 ) 中华人民共和国技术进出口管理条例 (2001 年 12 月颁布 ) 中华人民共和国商品进出口管理条例 (2001 年 12 月颁布 ) 惩处违反法规的措施包括行政和刑事处罚 行政处罚包括警告 罚款 临时停止和吊销军品出口许可证 刑事惩处根据刑法量刑 4. 全面控制原则中国实行全面控制原则, 这是为了禁止直接或间接与制造核武器及其运载工具相关联的出口的物项 实施这一原则需要对出口商品强行实行许可证制度, 因为这些出口的商品存在用于大规模杀伤性武器活动的危险 在这种情况下, 即使该商品不在 军品出口行政清单 和 导弹和相关物项及技术出口管制清单 内, 也必须取得许可证 一旦这种危险存在, 出口商必须向政府有关部门申请出口许可证 这一原则具体体现为 : 第一, 出口商有责任预测, 进口物项的接受者 8 12

12 是否会直接使用这些物项于开发大规模杀伤性武器及其运载系统, 因此必须向权威当局申请许可证 第二, 政府部门在审查是否发放许可证之初, 就需要考虑防止武器扩散和反恐问题 他们必须全面考虑中国承担的国际武器管制和不扩散的义务, 这些出口物项对中国公众安全以及对国际 地区和平和稳定的影响 他们必须全面评估最终使用者和终端用途, 判断是否存在扩散 或者落入恐怖主义组织和 / 或个人手中的危险 如果存在这类危险, 就要求职能部门不要发放许可证并终结其出口的申请 ( 三 ) 武器出口管制的行政系统 1. 决策过程 中国政府强调对军品出口采取谨慎和负责任态度 这由一个全面并有效的行政系统加以保证, 这涉及国务院各个部 署 局, 如外交部 国防部 人民解放军 经贸部门 银行 海关 安全部门等 职能部门涵盖武器出口全过程, 从防务商品的研制开发到生产制造, 库存 运输 资金交易 进出口商品的核查 国务院和中华人民共和国中央军事委员会, 是最高决策机关, 负责制定条例并批准重要的武器销售 职能部门不能解决的任何悬而未决的问题, 都要提交到这一个或两个机关获得最后解决 外交部 总装备部 国防科工局和海关总署都参与起草和制定法规和条例 同时还参与这方面的法规和条例的实施 总装备部和国防科工局负责接受和评估出口许可证的申请, 并发放管制清单中武器装备和产品的出口许可证 中央军委下属的总装备部集中审查并发放部队现有装备的出口许可证 而国防科工局则负责批准或拒绝出口中国国防工业生产的商品, 并维护和发展国防工业的生产能力 审议和批准一项武器出口交易是建立在各部门之间协商和协调基础之上的 这适用于所有的武器出口 外交部提供武器装备出口地区的安全与稳定状况的建议, 以及接受国国内的政治形势 外交部还审查该项出口是否符合中国的国际义务和中国做出的承诺 当出口物项对中国的国家安全和公共利益产生巨大影响时, 职能部门将联合其相关部门向国务院和中央军委提交报告以便获得审批 海关总署负责监督和管制武器和技术的出口, 还参与调查和处理非法出口案件 海关总署有权质询出口的物项和技术是否敏感, 要求出口商按照条例办事, 向职能政府部门申请出口许可证, 或者获取显 9 13

13 示出口商品不属于管制物项的证明 2. 军品出口商在中国, 只有具有资质和受权的公司才允许从事武器出口活动 目前, 有 11 家公司被授权出口军品及相关技术 中国电子进出口总公司 China Electronics Import and Export Co.; 中国航空技术进出口总公司 China Aeronautical Technology Import and Export Co.; 中国北方工业公司 China North Industries Co. (NORINCO); 中国船舶工业贸易公司 China Vessels Industry Trading Co.; 中国精密机械进出口总公司 China Precision Machines Import and Export Co.; 保利科技有限公司 Poly Science and Technology Co.Ltd.; 中国新兴进出口总公司 China Xinxing Import and Export Co.; (logistics only) 中国京安进出口公司 China Jing an Import and Export Co.; 中国电子科技国际贸易有限公司 China Electro-Sci-Tec International Trading Co.Ltd.; 中国船舶重工业国际贸易有限公司 China Vessels Heavy Industry International Trading Co.Ltd.; 航天长征国际贸易有限公司 Space Long March International Trading Co.Ltd. 每一公司都被指定从事特定商品的进出口工作 例如, 中国电子进出口总公司专门出口军用电子装备 北方工业公司从事常规武器出口 中国新兴进出口公司只从事后勤装备和设施 中国京安进出口公司只受权进行警察装备 然而, 由于涉及到的商品技术和性能相近似, 这些公司的某些项目的生产和进出口存在重合之处 ( 四 ) 许可证的申报和批准以及机构间的互动 本部分详细讲述了许可证申请与批准的程序, 以及各相关部门间的联动关系 10 14

14 1. 特别运作机制武器出口被认为是 特别的生意, 出口军品就需要特别运作机制 任何武器贸易单位都必须合法获得武器出口的营业资质 任何其他单位和组织都不得从事武器出口贸易 法律禁止公民个人卷入武器贸易 2. 申请和批准许可证制度出口军品的许可证制度是很严格的 该制度包括经营 ( 项目 ) 许可证, 生产许可证, 合同许可证, 运输许可证, 出口许可证, 和过 ( 海 ) 关许可证 许可证制度中许可证的申办 审查和批准可归纳为 三报三批 当武器和装备及其技术要出口之前, 必须为该武器装备的出口生产申请立项 这项申请报告是由国防部的总装备部和 / 或国防科工局批准 大的项目需要再上报国务院和中央军委审批 只有经过这一批准, 武器出口贸易公司才能开始营销其产品 一旦找到顾客, 下一步是向总装备部和 / 或国防科工局提出出口产品的申请 经批准后, 才准许贸易公司与国外客户签订出口合同 合同一俟被批准后, 该项目和合同即可生效 出口军品之前, 贸易公司必须携带被批准的合同向总装备部和 / 或国防科工局提交出口许可证申请, 该许可证一经发出有效期六个月 最后, 海关当局将查验核实该许可证并发出海关通关证 3. 最终用户和终端用途的核查出口贸易公司在申请出口许可证时, 应出示接受国政府发出的最终用户和终端用途的证明 发放许可证的职能部门使用其资料库的现有信息分析并判断那个进口国是否有资质获取此类出口的物项, 最终用户是否可靠, 终端用途是否用于国家的防务, 此类出口物项是否不会转让给第三国或者第三方 然而, 在实践中, 国家的机关发现很难监测出口物项的使用情况, 因为国际形势瞬息变化, 还因为外交关系具有的局限性 另一个潜在的问题是, 进口的武器已经交易完毕, 账目已经结清, 但那些 强势军人 收到进口的武器后, 往往不愿意回答武器去向的问题 这也为追踪最终用户和终端用途增加了难度 但是, 中国当局还是鼓励出口贸易公司与接收方签订并对最终用户进行访问的协议 中国驻外外交使团的武官在确认合同的真实性和最终用户的证明方面发挥一定作用, 但他们并不卷入实际的军事和商务活动中 11 15

15 4. 应急机制如果一项武器出口由于存在国际扩散的危险又悬而未决, 而且具有政治敏感性和潜在的争议性, 那么该项申请将提交 2004 年 5 月设立的委员会审议 该委员会既是一应急机制, 制定有详尽的程序 另外, 除了总装备部 国防科工局之外, 该委员会还包括国防部 外交部 公安部 工商管理局 商品质量检查与控制局的部门 某些个案还涉及海关总署 民航总局和安全部门 这一机制起到了很好作用, 成功处理了一些具有重大问题的案例 5. 出口管制的公众教育和自律机制通过不同渠道并以举办研讨会 短训班 解决疑难问题会议等各种形式, 鼓励武器出口公司对其员工进行关于出口管制的知识教育和遵守法律法规的教育 还鼓励各公司设立内部的自律机制 国防科工局每年对武器出口公司都举办训练班和研讨会 北方工业公司在中国的国防工业部门中是一个出口管制和自律建设的范例 该公司在其组织机构和程序上特别设立了内部的自律部门和规则, 每年都定期举办出口管制研讨会 在该公司内部, 出口管制教育是每年对新员工培训的重要内容 其他公司也认识到自律机制对减少交易危险的重要性 他们逐步将这项工作当作公司形象和社会责任不可或缺的工作 12 16

16 三欧盟武器贸易趋向共同区域标准的进程 欧盟在武器出口控制方面的进展可以被看作是一次尚未结束的旅行 : 很多曾经看似不可行的提案和倡议现在都已从政策层面牢固地确立下来并开始实施 过去的二十多年里, 建立在最佳实施方案基础上的共同标准在欧盟内部取得了巨大的进展 不过, 虽然承认发展的快节奏, 尤其是在遵循欧盟法规协定的十年间所取得的飞速发展是非常重要的, 但是, 争议也是存在的 : 一些地区在实施方面严重滞后 ; 并且要确保欧盟成员国所认同的政策, 原则都能得以全面贯彻实施还是有大量工作要做 八十年代和九十年代初, 欧盟成员国陷入了不少与武器交易有关的丑闻, 包括在 1980 年至 1988 年伊朗与伊拉克战争期间为战争双方提供武器装备, 以及在 1990 年伊拉克入侵科威特前持续向伊拉克的萨达姆 候赛因出售武器 到 1991 年年中, 当时欧盟的十二个成员国面临的压力越来越大, 终于在 1991 年 6 月卢森堡召开了部长级高峰会议, 并就武器出口达成了七项共同准则, 这些准则要求欧盟成员国在发放出口许可证前必须将未来买家的人权记录, 内部及区域形势, 以及其国际立场充公给予考虑 1992 年 6 月在里斯本的高峰会议上, 又新加入了一条准则 : 要求成员国还必须考虑所有武器交易对技术和经济及发展所产生的影响 八项共同准则, 根据一事一议的原则基础上实施, 对在此之前业已存在的欧盟武器禁运机制作了有效的补充 有了这八项共同准则, 在应对一个遇到严重关注的局势时, 部长理事会就会对出售给一些特殊政府 区域和独立行为体的军事装备强行加以限制 ( 常常采取全面禁止的方式 ) 目前共有十九个欧盟武器禁运令在实施中, 其中十个是作为联合国武器禁运在欧盟层面实施 ( 属于标准的程序 ), 而其余九个中, 七个禁运令实施于非联合国禁运的国家, 另外两个则是与当前联合国武器禁运有关但更进一步的禁运令 因此, 可以说, 八项共同准则旨在鼓励欧盟各成员国在决定武器交易的过程中采取一致均衡和带有约束性的标准 迄今为止对武器交易最常用的辩护辞令是 如果我们不卖, 别人也会卖的 这种辩解曾一度于各国选民中引起广泛关注 而现在八项共同准则的提出则是对这种说辞的最直接考验 ( 一 ) 欧盟武器出口的行为准则和用户准则 但是, 也必须指出, 八项共同准则并未从任何方面改变成员国在 13 17

17 武器交易方面的竞争力或国家的自行处置权 在武器的制造, 交易和获取方面所有决定依然由各国政府自行做出 ( 今后也会依然如此 ) 不仅如此, 在共同准则达成一致后不久, 人们便意识到, 在使成员国就武器交易政策达成一致这一方面实际所取得的进展甚微, 尤其是当武器出口到一些备受关注的国家和地区时, 比如印度尼西亚和那些撒哈拉沙漠以南的非洲国家时, 成员国之间在武器交易的政策和做法上仍然存在着很大的分歧 针对这一局面, 一些非政府组织和国家议会呼吁, 通过建立一个欧盟有关武器出口的行动准则 ( 即欧盟准则 ) 进一步推动欧盟各成员国在武器出口控制方面达成一致 为了使这一设想在欧盟政府中获得支持, 非政府机构和国会议员们花了五年时间, 做了大量深入细致的工作, 终于在 1998 年 6 月使欧盟准则在成员国中获得通过 欧盟准则最初其实是在欧盟部长级会议中形成的一个英 法联合提议, 它是欧盟在武器交易控制方面达成一致标准进程中非常重要的一步, 并且成为在欧盟范围内努力确立最佳实施方案过程中的一个转折点 这还包含了其它一些实施规定, 对成员国应当如何从国家层面和共同行动角度来贯彻实施该协议进行了详尽的阐述, 其中重要的一条是拒绝审批通知和协商机制 ( 即欧盟准则实施规定的第三条 ), 按照这项规定, 一个成员国同意在拒绝批准某项出口许可证时将知会其它成员国 就同一项交易来说, 当一个成员国在考虑甚至基本上同意批准一项出口许可证, 而该许可证在此之前曾被另一成员国拒绝过时, 这个成员国必须首先与那个第一次对此拒绝批准的成员国磋商 第二个成员国经过这样的磋商后仍然有权发放许可证 ( 即是说一个成员国拒绝某项许可证对其他任何成员国都不构成约束作用 ), 不过, 欧盟准则要求第二成员国在磋商中向第一成员国提出建议 欧盟准则中还包含有一项年度回顾过程, 要求每个成员国在年度会议上就其在武器出口和对欧盟准则的贯彻实施方面所作的工作提交报告供大家讨论, 并在此基础上, 就欧盟准则的执行情况撰写出一份联合报告或 总和报告 第一次年度总结会议在欧盟芬兰主席国的主持下于 1999 年下半年召开 虽然欧盟准则并未特别要求总合报告必须公开, 但芬兰主席国决定公开这第一份报告, 此后, 这成为了先例, 每年的年度报告都会公开发表 2003 年年末时, 欧盟在武器交易控制进程中取得了又一重要进展 : 欧盟准则的用户准则的第一版正式出版, 它是由成员国的常规武器出口工作组起草的 这个准则最初聚焦在有关拒绝告知机制运作时确立一致的实施办法, 不过, 在随后的修改版本中又特别加入了大量的有关武器出口许可证最佳实施办法的细节条例, 比如颁发终端用户 14 18

18 证书, 对欧盟准则标准的解释原则, 以及每个国家进行年度报告的样板模式 这里值得指出的是, 在武器交易控制的共同方法方面的进展已经不仅仅局限于武器出口, 它还延伸到了其它一些有关武器 ( 包括一些特殊类型的武器 ) 和军 民两用商品交易的领域 举例如下 : 年, 欧盟通过了一项有关欧共体军民两用商品流通控制的法规, 允许具有军 民两用的商品在欧盟成员国之间自由交易, 此后, 这项法规不断被更新, 最近的一次是在 2009 年 年, 欧盟在小武器方面通过了一个联合行动方案, 这个方案制定出一套综合全面的方法来解决小武器扩散的问题, 特别是在那些饱受武器泛滥影响的国家 年, 欧盟针对武器代理通过了一个共同立场文件, 它为成员国在控制武器代理方面制定了共同标准 年, 为了减少防御性武器在欧盟成员国内自由交易时遇到的障碍, 欧盟通过了一项关于防御性武器在欧盟内部交易的法规 由于不同的原因, 这些协议产生的影响大相径庭 比方说, 为了全方位阻止, 打击和消除在小武器和轻武器方面的违法交易, 欧盟关于小武器的联合方案 2001 年时在很大程度上被来自国际层面的联合国行动方案所取代, 因为联合国的行动方案能够在更大范围内打击小武器的扩散 而另一方面, 针对武器代理的共同立场文件通过采用由颁发许可证的管理机构来监督 20 多个成员国的武器代理活动, 被证明是非常有效的 ( 二 ) 对欧盟准则的审议及其发展成一个共同立场的过程 2003 年, 欧盟成员国开始对欧盟准则进行回顾总结 起初, 这被看作是一个对其头五年的运作进行经验总结, 并对现有协议进行修改更新的机会, 但后来, 这一回顾总结过程, 使得原本因为政治需求而结合的准则, 发展成为由法律约束的共同立场 除了这种协议性质的改变, 总结回顾还带来了以下一些非常重要的变化 : 1. 欧盟准则中对出口许可证使用的权限在共同立场里得到更进一步的解释, 在实物出口方面, 包括军事装备在第三国的核准生产 ; 武器代理 ; 过境和运输 ; 以及软件和技术这些无形资产的交易 2. 在欧盟准则里, 对国际人道主义法律的尊重只是间接含糊地被提到, 但在共同立场中对许可证评估过程部分, 这一尊重已经成为 15 19

19 最基本的一项 3. 共同立场对出口战略武器装备和技术的成员国又提出了一项新责任 : 要求他们出具此类出口的国家报告, 并明确将已实施的每年发表一份总合报告制度化 截止 2005 年夏天, 所有这些改变都由欧盟常规武器出口工作组的层面经过磋商并获得通过, 但直到欧盟准则通过十周年时, 即 2008 年 12 月, 共同立场才最终被采纳 对总结回顾所产生的影响以及对从欧盟准则发展为共同立场进行评估并非一件易事 虽然成员国的确就其批准或做成的交易公开出具了报告, 但由于报告中披露的细节程度不一, 因此很难评估这些准则是如何在每一笔交易里运用的 此外, 由于整个决定过程在大多数情况下是完全不公开的, 这就使得评估工作更加困难 近期通过对欧盟成员国在中东和北非地区出售武器的整体做法的观察发现, 一些不妥当的武器转让仍然还在严重滥用武器危险的地方进行了 因此, 共同主张标准的措词和应用都还需要得到进一步的改进 ( 三 ) 共同立场的基本准则 二十年以来, 欧盟用以评估每一项武器交易的八项准则得到逐步完善 具体内容可概括在以下几个方面 : 1. 尊重国际责任和承诺 2. 尊重目的地所在国的人权和国际人道主义法律 3. 武器目的地所在国的国内局势, 即紧张局势或武器冲突的状况 4. 维护地区和平 安全和稳定的状况 5. 欧盟成员国及其领土和同盟国的国家安全 6. 武器目的地所在国对恐怖主义的态度及对国际法的尊重程度 7. 武器接收国国内武器转手的风险或在未经许可的情况下将武器再出口的风险 8. 尽量减少将人力和经济资源用于武器装备, 并考虑对可持续发展带来的影响 ( 四 ) 欧盟的武器转让的许可证制度 如上所述, 武器交易的许可决定仍然属于欧盟成员国各自的权限范围 二十七个成员国都拥有自己的国家立法, 法规, 出口许可证制度和执法能力, 而且颁发许可证的做法在欧盟内部由于国家制度和方式方法的不同也有着千差万别 比方说, 法国政府采取的是一种 开 16 20

20 绿灯 的做法, 即工业部门必须确保在三个主要方面获得有关当局的批准 : 首先是与一个预期的武器买方进行磋商 ; 接着双方就武器出售签定合同 ; 第三步则是将该类武器出口给获得批准的收货方 在瑞典, 工业部门与发放出口许可证的官方机构间的非正式接触起着很重要的作用, 如果政府就某笔正等待批准交易的预期给出了建议, 那这就意味着申请出口许可证时被拒绝的可能性很小 但在其它一些成员国, 比如说英国, 会就某笔交易是否需要一个单独的出口许可证给出建议, 而有关实际批准的决定只能通过正式的颁发出口许可证的渠道方可获得 然而, 从法律意义上讲, 每个成员国在审批许可证时都有责任履行所有既定标准, 每个成员国也都应该遵守共同立场中的其它规定, 并且对于列入欧盟常规武器名单中的武器装备, 或虽被列为军民两用商品但已明确知道将被用于军事用途的商品, 在审批转让许可证时 ( 无论出口还是代理 ), 都应全面严格地执行用户准则 不过, 用户准则并不具有法律约束力 迄今为止, 绝大多数欧盟成员国都要求对每笔可能发生的国际间的武器转让使用单独的许可证 英国在很多情况下也是这样做的, 但为了减轻官僚机构的办事成本, 这种做法会通过一种开放性的和通用的许可证制度来补充, 这样一次即可获得不止一笔交易的许可证 这些许可证仅限于那些 不太敏感的 武器, 并且是被销往 不太敏感的 的地区, 以期减少武器交易许可证制度方面的行政成本, 从而使英国政府可以更聚焦于那些最令人关注的转让案例 2010 年, 英国共颁布了 个标准的单个出口许可证 ( 每个许可证只允许某种武器的指定数量在规定时间内销往某地 ), 它还颁发了 242 个公开单个出口许可证 ( 这些许可证允许一些武器在规定的一段时间内可以无限制地销往一些特定地区 ) 2011 年发生在中东和北非的骚乱促使一些成员国对尚存的许可证重新进行了评估, 它们注意到一个现象 : 在修改 暂时吊销和废除已颁发的许可证的规则方面, 欧盟成员国之间远未达到统一 而重新修订已颁发的许可证会给该工业部门带来很大麻烦, 因为其生产进程和规模都是根据获得政府许可的条件安排的, 所以大部分许可证颁发机构都对修改或撤销以前的决定非常谨慎小心 不过, 这件事很可能将在本次欧盟共同立场回顾会议上给予考虑 ( 见下文 ) ( 五 ) 最终用途的核实 使用标准的最终用途证明是现在欧盟成员国的普遍做法, 而通过 17 21

21 用户准则有关最终用途证明的最佳实施办法也已在欧盟获得通过并被确立下来, 并且这些办法在其它一些多国协议中也得以体现, 比如在欧洲安全和合作组织的 关于小武器和轻武器最佳实施办法使用手册 中 欧盟成员国达成共识, 一份最终用途证明需要包括最终用户证明共同的核心内容以及一些可自行决定的内容 得到认可的一份最终用途证明至少需包括 : 出口商的概况 ( 包括名称和地址 ); 最终用户的概况 ( 名称和地址 ); 最终目的国 ; 所售商品介绍或可供参考的与最终目的国官方所签署的相关合同 ; 出口商品的数量和 / 或价值 ; 最终用户的名称 职称和签名 ; 证明的颁发日期 ; 不得再出口条款 ( 必要时 ); 该商品最终用途的说明 ; 承诺该商品不得被用于声明以外的其它用途 ( 必要时 ); 承诺该商品不得被用于研制 生产和使用大规模杀伤性武器及其运载系统 用户准则中所列出的并用于最终用途证明中可自行决定的内容包括 : 需要披露所有中间环节的详细资料 ; 采取措施保证签署该终端用途证明的官方机构有权按照合同行事 ; 要求最终收货人提供一份收货核实证明 此外, 欧盟成员国可自行决定禁止或限制再出口, 它们可以是 : 绝对禁止再出口 ; 根据原始出口国书面允许可再出口 ; 或者在没有原始出口国事先没有授权的情况下也允许再出口到某些特定国家 虽然似乎许多欧盟成员国政府对武器再出口都有一些控制, 但在做法上却有很大的不同, 而确认每一个成员国如何处理这一问题确非易事 在法国, 标准的做法是 : 虽然法律并未明确规定, 但任何一笔武器再出口都必须得到法国政府的明确许可 在德国, 实行的规则似乎也如此, 但它往往只适用于原始进口商, 却不一定适用于最后的终端用户 在意大利, 所有的许可证都包括了一个终端用途证明, 该证明规定再出口时需出示意大利政府事前同意的书面材料 在英国, 有关再出口的限制刚刚开始实施, 目前仅对那些受到英国武器禁运制裁的国家进行限制 近年来的大趋势是要加强对武器再出口的控制, 但这是另一个需要更加明确和持续努力的方面, 因此也应该成为本次审议共同立场会议讨论的内容之一 ( 见下文 ) ( 六 ) 执行情况 欧盟各成员国对各自国家在武器出口控制方面的执法情况负有责任 它涉及到各种不同的过程和行动 通常来讲, 各成员国事先都在工业部门内建立了最大程度上的自律机制, 确保武器交易行为当中的个人和公司的业务活动都能符合国家的法律法规 这方面的工作是 18 22

22 从教育入手的, 包括讲座, 在线服务平台等等, 个人和公司可随意获得这些辅导 在一些成员国中, 官方机构也会定期与军品制造商接触, 审核它们可能签定的合同, 并对其交易能否得到政府的批准提供建议 有些成员国会对相关单位进行强制性的实地检查, 比如说, 对比公司内部的记录与申报时在颁发许可证的官方机构以及海关的登记是否一致 成员国的标准做法是将一些违犯武器转让控制的行为归类为刑事犯罪, 并进行刑事惩处, 而对于能够通过民法解决的一些错误行为, 由于它们不需要太多的证据, 在处罚量刑时也比较灵活, 做法上也就有很大的不同 法律框架内, 欧盟成员国的许可证颁发机构和法律执行机构可以对它们认为已触犯法律或可能触犯法律的情况做出各种反应, 它们可视具体情况并出于国家利益的考虑, 对不同的行为做出起诉, 拒绝颁发许可证, 中止许可证或警告等处罚 此外, 在国境和边界, 海关和边境官员也在从事着出口管制的执法活动 ; 在港口, 机场和陆地边境, 这些执法活动也得到了执法部门的支持 大多数情况下, 这方面的工作只需要海关和边防官员认真检查手续和运截的货物以确保出口的武器与许可证相符 进口时也需要进行类似的检查, 并且武器在过境或转运时也需要与所附的手续和许可证对照检查 一旦发现不符情况, 处理的方式也会因国家不同和案情不同而不同, 可能会出现简单审问澄清, 退回货物, 没收货物或起诉等不同结果 欧盟成员国之间通过多种方式协作, 对武器出口进行管制 比方说, 自 1968 年欧洲海关联盟成立以来, 欧盟各国海关间的合作对打击各种严重的国际犯罪, 如毒品, 武器, 军火和爆炸品的非法走私, 起到了非常重要的作用 1992 年共同体海关准则 ( 该准则先后于 1997 年,1999 年,2000 年和 2005 年进行了修改 ) 获准颁布, 与此同时还制定了一系列的协议, 指令和规定, 为确保当时所做出的承诺得以贯彻执行 这个欧盟层面的海关合作协议也得到了欧洲警察署的援助, 一有需求, 它就会协助成员国的警察部门去应对那些严重的有组织犯罪 ( 七 ) 机制的能力 如同人们所预料的, 那些拥有最大武器制造和贸易部门的国家也势必同样具备更强大的机制力量来对武器转让进行规范和实施 相反, 那些武器制造能力有限的成员国可用于武器转让控制的资源也非常有限 19 23

23 大多数欧盟成员国都有一个专门颁发出口许可证的机构, 专门负责评估各类申请并颁发出口许可证 ( 该机构也有权力修改和撤销已颁发的许可证 ) 尽管在任何情况下这些机构都是属于政府管辖的, 但从形式上它们可以是独立的, 也可以被划入另一个政府部门, 比如经贸部或者国防部 这些部门, 会同外交部 国际合作和发展部 海关和民政部, 以及安全和情报部门, 都会介入决定武器转让许可证是否发放的决策过程 在有些情况下, 为了更好地协商许可证事宜, 这些部门会共同形成一个或实际存在或虚拟的部门间的委员会 ( 八 ) 信息共享 一个用于控制常规武器交易的有效的管理机制需要国家内部和国家之间的信息共享制度来保障 正如上文所指出的, 很多欧盟成员国在与武器交易相关的事务方面都有自己内部的信息共享机制, 包括通过部门和机构间的协调机构 与此相关的每一个政府部门或机构针对具体的每一笔武器交易都会有独到的观点和视角, 在决定一个许可证颁发与否时, 它们需要结合考虑各种观点 提及欧盟成员国间的信息互换和共享, 欧盟共同立场的拒绝告知和协商规定提供了一个至关重要的框架结构, 可用在具体的武器交易的信息共享方面, 同时也在预测终端用户, 规避风险等方面提供了颇有价值的信息资源 欧盟成员国必须在一个月内通过欧盟联络处将否决的决定通知到所有其它成员国, 欧盟联络处是一个用在所有成员国外交部, 欧洲对外行动署和欧洲委员会之间进行机密信息交流的特殊渠道 接着欧洲外部行动机构的常规武器出口工作方主席在对这些拒绝告知核实后, 定期将这些信息传递给常规武器出口工作方的成员国 这些信息对那些较少介入武器转让, 故而缺乏广泛的情报和信息来源的成员国来讲是尤其有帮助的 通过这种方式, 欧盟共同立场帮助所有成员国在与敏感的终端用户进行交易时有能力做出明智的决定 成员国还可以在别的问题上自由使用欧盟联络处来传播信息, 比如有关滥用武器的情况 ; 发现更改或可疑的转让途径或代理商, 即使不涉及许可证拒绝的问题, 常规武器出口工作组的成员国也可以借此发展一种非正式的关系, 从而分享到大量详尽的非官方信息 但是, 目前这还只能在一些特殊情况下实现, 不过成员国家都已清楚地认识到如果它们能定期通过一个固定的渠道获得更多信息对它们的决策是很有帮助的, 比如通过一个对信息已经过严格过滤和审查的数据库, 然而目前这些措施尚未纳入计划 因此这次共同立场的审议会议也是解决此事的最好时机 20 24

24 ( 九 ) 透明度 在过去的十五年里, 欧盟成员国在武器出口方面加大透明度和责任意识, 并取得了重大进展 在欧盟准则实施之前, 只有几个成员国愿意公开它们有关武器出口业务的报告, 但现在二十七个成员国中十九个已开始至少一年公开一次这样的报告, 并且所有成员国都会为欧盟总合报告提交有关自己国家的材料 尽管各国间信息披露的数量和详尽程度有很大的不同, 但大多数成员国能认同在武器出口方面公开透明的重要性就很了不起了, 特别是考虑到世界上几个主要的武器出口国, 如法国, 德国和英国也都在其内 由欧盟提供的年度总合报告中包含这样的信息 : 许可证颁发的数量 ; 所颁发许可证涉及的欧元价值 ; 按照欧盟军事清单的 22 个分类, 武器出口到每一目的国的欧元价值 报告还包括每年欧盟内许可证被拒绝的总数以及拒绝的标准 这些信息虽然极具价值, 但对于全面了解掌握成员国武器出口的政策执行情况还是远远不够的, 因为欧盟的军事清单分类非常宽泛, 而且信息中没有披露终端用户及其使用情况 欧盟在加强透明度方面还做了其它一些工作, 包括一些国家的议会也会对武器出口报告以及政府的政策和实施进行大致审查, 比利时, 荷兰和英国都是这样做的, 不过议会一般都仅限于事后对政府的许可证决定做出反应 但是在瑞典, 从议会中代表各政党的议员中推选出的个人组成的一个顾问性质的委员会 出口控制委员会, 是可以在官方颁发许可证的机构 国家战略性产品检查团 做出决定前不受约束地就此发表意见, 出口控制委员会可以审查所有的许可证申请, 但只有当国家战略性产品检查团认为有必要听取初步建议时, 他们方可发表意见, 例如在考虑某笔交易是否有先例或者是否尤其重要时 ( 十 ) 与工业部门的互动 工业部门延伸方案是一项非常重要的预防性措施, 它可以通过武器出口控制方面的工作来教育企业和工业, 有效地避免在国家武器转让控制方面出现的不知情违规的现象 大多数欧盟主要武器制造国都有这样的延伸方案 正如上文所提到的, 除了走访与武器转让相关的企业以监督了解其在遵守国家出口控制法规方面的工作外, 政府还通过举办研讨会和其它形式的讲座来广泛普及和推广有关武器转让控制方面的立法和规定以及新的发展动向 例如, 英国出口控制组织 ( 该组织隶属商务, 创新和技能部 ) 就建了一所名为 英国客户出口控制 21 25

25 意识学校, 它不仅提供各种类型的业务通讯和网络信息资源, 还就诸如网上办理出口许可证申请的流程以及商品的分类举办讨论会和讲习班 ( 十一 ) 欧盟武器出口控制的未来发展 2012 年很可能是欧盟武器转让控制进程中非常重要的一年, 共同立场的审议总结会议在 2011 年 12 月 8 日召开, 虽然现阶段尚不清楚此次回顾会议涉及的范围有多广, 会期多长, 但阿拉伯之春的教训已表明有很多重大问题急需面对和处理 这份报告中也就几个具体工作提出了建议, 希望本次会议能予以考虑, 例如 : 进一步完善信息共享机制 ; 在武器再出口控制方面制定更统一明确的规定 ; 以及解决有关许可证暂被取消和撤销时出现的问题, 等等 按照计划,2009 年签定的共同体内部武器转让指令也将于 2012 年开始生效, 这份指令的目的是针对武器零部件在出售给欧盟成员国中已审核通过的公司时, 通过使用全球或通用的许可证以简化许可证颁发程序 ( 就是说一个许可证将可用于多次交易 ), 不过, 当用这些零部件组装成的武器装备系统, 发射台和弹药出口到欧盟区域以外时, 还是要按照正常的国家出口许可证申请程序申请出口许可证 但是, 这种做法已引起关注, 如果不讲道德的公司从成员国中监管最薄弱的国家出口武器, 就会削弱现有制度的执行力度 至于这项举措是否能提高武器转让的透明度, 并增强国家公信力, 对此人们仍持有怀疑态度 现阶段尚不清楚会有多少成员国将实施该项指令, 也不知道会有多少欧盟的军工企业要求获得这类许可, 因此它会带来的实际影响短期内还不会反映出来 过去的二十多年里, 欧盟在武器转让控制方面无论从形式上还是从成员国间彼此的约束上都经历了重大的变化, 过去那种互相猜疑已被一定程度的互相信任所取代, 而这在二十年前是完全不敢想的 部分原因是因为欧盟的军事制造已进入到互相干预的时代, 随着欧洲一体化和全球化的发展趋势, 以及制造成本上涨和国内消费下降的现实, 都使得各国必须寻求跨国界更大范围的合作, 而另一方面则是由于欧盟各成员国在一定程度上也意识到采取负责有效的措施是有利于大家的共同利益的 尽管取得了长足的进展, 但错误仍有发生, 严格控制的辞令与现实的差距多数时候依然存在, 例如最近曝光的欧盟与中东和北非靠武器装备的独裁政权和完全丧失信誉的统治集团有牵连的丑闻 因此, 尽早确定召开共同立场审议会议的时间是很有必要的 22 26

26 四政策建议 本报告的最后政策建议部分是从前面中国和欧盟章节中提炼出来的 对中国政府和对欧盟成员国的建议可能会看起来像是分离的 不相关的, 但是, 这两方面的建议在思路上有着类似的目标 : 这些建议都转达了支持改革的强烈愿望, 要改革各自政府实施和加强调整武器转让的政策, 以便构建更为有效的出口管制程序和机制 或许本报告最为重要的结论是欧盟和中国在提高和进一步加强常规武器出口管制方面有着相互共同的利益 中国的常规武器的出口管制政策并非不像欧洲其他出口国家的常规武器出口管制政策, 只是中国仍然处于发展的早期阶段 有效的出口管制机制开始是限制和停止非法转让武器, 随后是推而广之, 包括更为详尽的两用商品及其技术的清单 实施与执法往往落后于宣示的政策 政府在涉及那些需要强行执法的政策和条例时, 往往表现为具有选择性 因此, 中国常规武器出口管制的现状并非是独有的, 它反应了欧盟武器贸易标准和政策调整发展中的早期阶段 对于欧盟, 需要在国家和地区层面继续监测现行的武器转让控制机制, 以便保证及时改进, 使其效果最优化 所以, 面对挑战和机遇, 欧盟各国政府和中国政府应继续努力, 坚持将出口管制政策和能力发展到下一个阶段 本报告提出的观点和政策建议将为今后中国和欧盟官员 学者和智库间进行机构间和信息性的研讨和接触作为重要的基础, 最终对未来常规武器管制机制的发展方向和命运进行政策对话做出贡献 ( 一 ) 对中国方面的建议 1. 武器转让管制应建立以标准为基础的体制 在中国和西方国家间关于需要怎样的前提条件才决定是否授权转让武器问题, 存在不同的观点和意见 指导中国进行武器出口管制的三项原则是独特的, 具有中国特色 这些原则与国际准则相一致, 内涵的目标是促进国际安全 然而, 这些原则的解释和应用与其他国家一直存在分歧 其他国家争论说, 这些原则太模糊, 不够详尽, 与决定是否进行武器转让而进行的危险评估过程没有明显的联系 例如, 中华人民共和国军品出口管理条例 第五条没有明确, 如果在转让的目的地是一个看起来不安全和不稳定的国家时, 中国的许可证审批机关需要怎么办 条例第五条也并没有明确建议, 一旦发现不安定因素存在, 便不予批准授权的转让 还有不清楚的是第五条 (3): 主张不干涉内政 23 27

27 的政策, 可能会用于存在内部冲突和不稳定的形势 第五条的一般原则在审批出口许可证申请时如何应用, 因为条例没有提供明确的方向, 这就为个别的许可证审批管理人员批准或是拒绝某项武器出口许可证提供了极大的随意处理的机会 从一个中国人的角度看, 这与中国的广范的观念和原则是一致的 但从一个西方人的角度看, 灵活利用这些原则来使出口决策合法化会破坏武器转让管制的有效性 幸运的是, 目前在联合国进行的武器贸易条约谈判将会制定一份有法律约束力的文件, 规范国际武器转让的共同标准, 在这一关键性问题上为达成国际间更大国际共识提供一个机会 2. 一个集中决策权的机构在国务院或中央军委的直接领导下, 应该建立一个综合的集中决策权的机构, 以便于加快对许可证申请 核查 发放 制裁的程序 该机构应包括政府相关部门 ( 如在应急机制中提到的一些部门 ) 的关键性代表人物 3. 终端用途的管控和监测中国已经建立了一个武器出口管制的法律体制 一般性的国际实践如许可证机制, 政府部门间的协调, 最终使用者证明, 全面控制原则, 在中国武器出口管制体制中都已经批准并确立 为提高中国武器出口管制的效率, 还需要认真执法, 密切协作 特别是各职能部门应考虑建立终端用途监测机制, 显示出口的武器从制造到终端用途各个环节被管控的状况 这一措施将使中国领导保证那些合法取得许可证出口的武器不会进入黑市, 也不会转移落入未经授权的使用者 4. 自律机制和执法出口管制系统应该在国防工业部门普遍建立, 进一步扩展并加强 另外, 自律精神和规则应该在常规武器的研制 生产 开发和武器出口各领域的人员中进行深入教育 武器工业部门应该进一步建立内部有力的自律机制, 以保证所有行为都与政府颁布的法律 法规和政策 武器工业部门的体制应该受到中央政府部门的审计和检查 由政府机关对违反出口管制条例规则进行的国内制裁和惩处应该严格执法 5. 透明度在武器转让管制问题上, 加强相互信任和增进国际合作中最为重要的因素是在现实存在和观念上的透明度 关于中国武器政策和实践的信息是可以获得的, 但获取的途径经常是迷宫, 依靠政府部门间的 24 28

28 间接方式和允许 中国经常受到参与非法或不当的武器交易的指责, 尽管这些指责经常缺少实质性的证据 对于那些指责, 中国往往报以笼统的否认, 也不提供实际信息, 因为中国的武器转让 武器类型 数量 接受者都被认为是秘密或机密的 这样的结果就是, 除非中国政府部门愿意为外界提供更多关于中国武器转让的信息, 不然诸如此类的指责, 无论真实与否, 还会继续发生 ; 而围绕在中国就武器销售方面的作为或不作为的争论, 也不会产生任何积极的作用 因此, 很明显, 实施更为透明和负责任的出口管制体制是符合中国自己利益的 ( 二 ) 对欧盟各方的建议 下面是对欧盟各成员国列出的一些问题的简易清单, 建议他们在审议欧盟共同立场时考虑 这些建议中的几个问题是指着重重新审查目前的现行体制是如何运作的, 其他问题是涉及比较具体的和技术性的问题 1. 考虑建立并定期更新 受关切国家名单 在审议向名单中国家发放许可证时, 决议的基础是 预计拒绝 且, 许可证只有在下述情况明确时才能批准 : 拟议中的武器转让满足合法的防卫需要,( 成员国 ) 主管部门认定相关武器转让仅用于防卫, 并符合国际法规的前提 2. 改善成员国间信息共享机制, 尤其是针对 受关切国 的信息交流 3. 在审议许可证发放过程中融入动态考量因素, 以切实反映, 国际形势的最新变化 4. 考量拟议中的接受国 稳定性, 包括 : 对其代表性的政治制度的认识 进行和平变革的可能性, 以及对人权和法制的尊重等方面综合考察 5. 可更好地进行长期性或短期性的风险评估, 同时避免过分依赖证据的做法 6. 在评估审议过程中, 积极有效地吸取国外的相关经验 7. 提高成员国在执行再出口管制和最终用途监管方面的透明度和统一性 8. 针对接受国的武器转让管制, 综合考察该国政府行为表现 相关政策和决策应该考虑到他国政府针对发展和安全问题 和平建设 国家建设 冲突预防 易受冲突影响的脆弱国家 安全领域改革等因素 9. 重大变化出现时, 中止 修改或撤销出口许可应该制定明确的程序 25 29