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郦花冯
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1 第 17 卷第4 期 2016 年 8 月北华大学学报( 社会科学版) JOURNAL OF BEIHUA UNIVERSITY( Social Sciences) Vol. 17 No. 4 Aug 法学研究我国网络游戏法律规制的历史演进探析张丽滢 [摘高英彤要] 网络游戏自问世以来,作为受众较多的新的休闲娱乐方式和新兴产业,对其进行法律规制,将社会主义核心价值观贯彻于网络游戏法律规制的全过程,既是网络游戏法律规制的目标,也是推进我国网络游戏管理与发展法制化的一项重要内容通过梳理与网络游戏相关的各种规范性文件,分析不同时期不同规范性文件中针对网络游戏的规制内容方法手段以及效果等,总结我国网络游戏法律规制的发展历程并对已取得的初步成果进行归纳,为网络游戏法律规制体系的建立与完善提供重要参考 [ 关键词] 网络游戏;法律规制;历史演进 [ 中图分类号] D [ 收稿日期] [ 文献标识码] A [ 文章编号] (2016) [ 基金项目] 国家社会科学基金一般项目网络游戏规制研究 (13BGL162) 的阶段性研究成果 [作者简介] 张丽滢,东北师范大学政法学院博士研究生,北华大学法学院讲师,主要从事法理学研究 ( 吉林 ) ;高英彤,东北师范大学政法学院教授,博士生导师,法学博士,主要从事法理学研究 ( 长春 ) 我国最早出现的网络游戏应该是 1998 年的联运用法律法规规章命令等手段,对网络游戏相但业内人士认为,2000 年华彩公司关企业的活动进行干预控制监督和管理,并以法推出的万王之王才真正标志着完整意义的网络律为依据对其进行处罚 [3] 在我国,法律规制的主游戏开始进入我国市场运营 [2] 从这一时间节点体包括全国及地方各级人大及其常委会作为监督众棋牌游戏 [1] 上说,网络游戏在我国的发展仅 15 年有余而我机关和立法机关,也有国务院作为承担直接监督职国对网络游戏进行法律规制的起步明显较晚,甚至能的同时制定相应的行政法规,还有政府相关部可以说相对滞后,在经历了空白期快速发展期和门,如文化部信息产业部公安部国家工商行政初步形成期三个阶段之后,以网络游戏法律规制为管理总局等,它们作为具体执行政策和法律的行政基础,在改进网络内容建设,推进网络依法有序运部门,通过部门规章对网络游戏进行行政法律规行,保护未成年人合法权益,引导青少年健康发展制以我国网络游戏的发展为参照,对比网络游戏等方面取得了一定的成绩,初步形成了我国网络游法律规制的发展,可将我国网络游戏法律规制的发戏法律规制体系将与网络游戏相关的各种规范展历程划分为三个阶段性文件进行梳理,分析不同时期不同规范性文件中针对网络游戏的规制方法手段内容以及效果等,总结我国政府对网络游戏规制的基本经验,为网络游戏法律规制的完善以及网络游戏规制体系的建立提供重要参考 ( 一) 空白期从 1998 年我国国内开始出现网络游戏到 2000 年网络游戏进入市场运营,再到 2002 年网络游戏在国内进入发展时期,我国始终没有出台一份关于网络游戏或者网络文化方面的任何法律规制一我国网络游戏法律规制的发展历程文件,这段时间属于网络游戏法律规制的空白期何为法律规制,理论界并没有统一明确的定在了网络安全和网络游戏运营载体互联网上义对网络游戏的法律规制可以理解为规制主体年,国家进行规制的客体重点放

2 网服务营业场所上 1998 年底颁布了公安部信息产业部文化部国家工商行政管理总局关于规范网吧经营行为加强安全管理的通知,2000 年年末颁布了全国人民代表大会常务委员会关于维护互联网安全的决定,2001 年上半年几个部门又联合发布了互联网上网服务营业场所管理办法,2002 年末国务院出台互联网上网服务营业场所管理条例等这些法律规章等规范性文件或非规范性文件的出台, 其规制的目标在于保障网络安全社会稳定以及国家安全在规范互联网上网服务营业场所方面保障网络的规范运行和使用, 但对网络游戏这一新事物并没有任何特别关注可见, 在网络游戏发展的起步阶段, 国家将法律规制的重点确定为互联网给国家安全所带来的冲击及负面影响, 目的是为了保障互联网的运行及信息等安全至于网络游戏将给国家和人民生活带来哪些变化并没有全面系统深刻的认识, 更无预见所以, 在国家高层次的立法上没有任何关于网络游戏的法律规制文件出台, 在政府部门的行政法律规制的探索上也只限于对互联网上网服务营业场所的监管这说明政府在应对新事物的出现和预测其未来影响方面都存在科学认知的缺失及立法规划上的缺陷 ( 二 ) 快速发展期从 2003 年 7 月 1 日起互联网文化管理暂行规定的实施到 2009 年网络游戏管理暂行办法出台前, 是我国网络游戏法律规制的快速发展期这期间, 大量的政策法规开始出台主要包括, 文化部单独或联合多部门下发的互联网文化管理暂行规定, 中共中央国务院关于进一步加强和改进未成年人思想道德建设的若干意见, 文化部中央文明办信息产业部公安部国家工商行政管理总局关于净化网络游戏工作的通知, 文化部信息产业部关于网络游戏发展和管理的若干意见, 中宣部和文化部等六部门下发关于加强文化产品进口管理的办法关于进一步加强网吧及网络游戏管理工作的通知文化部部署集中开展文化市场执法检查工作, 文化部办公厅关于规范进口网络游戏产品内容审查申报工作的公告, 文化部商务部关于加强网络游戏虚拟货币管理工作的通知网络游戏虚拟货币发行企业网络游戏虚拟货币交易企业申报指南, 文化部办公厅关于立即查处黑帮主体非法网络游戏的通知, 文化部关于改进和加强网络游戏内容管理工作的通知等规范性文件此时, 我国政府专门针对网络游戏的规制已经正式纳入法律规制的日程但从规制的主体看, 主要是政府各部门, 不过各部门权责还不甚清楚最高层级的立法机关即全国人大及其常委会尚未成为主要的法律规制主体, 部门规章成为主要的规制工具可见, 全国人大及其常委会制定的法律以及国务院制定的行政法规这两个层级的立法缺失从执法监督的角度看, 存在执法监督主体单一执法不力的缺陷从规制内容看, 虽然涉及上网服务营业场所的管理, 网络游戏的具体内容, 进口网游的监管及虚拟货币的管理以及对非法网络游戏的查处等方面内容, 但这些都缺乏行之有效的制度设计同时, 在具体执法的过程中, 存在运动式执法比如, 一段时间大力查处非法网吧, 包括网吧的设立和其中是否有未成年人 ; 一段时间大力查处网络游戏虚拟货币发行行为 ; 又过一段时间针对非法网络游戏进行检查等采取头痛医头, 脚痛医脚的执法行为严格地说, 对网络游戏的监管缺乏长效机制 ( 三 ) 全面推进期从 2010 年至今 5 年多时间, 是网络游戏法律规制的全面推进阶段这一阶段的网络游戏法律规制文件包括 2010 年文化部出台的网络游戏管理暂行办法,2011 年文化部颁布施行的互联网文化管理暂行规定,2013 年文化部等 15 个部委发布的未成年人网络游戏成瘾综合防治工程工作方案等在上述法律规制文件中最重要的应该是文化部的网络游戏管理暂行办法, 这是我国第一部专门针对网络游戏进行全面管理和规范的法律规范性文件, 立法层级属于部门规章它为网络游戏法律规制体系确立了明晰的目标定位, 明确了网络游戏发展和管理的方向和原则, 并且用立法的方式予以确定这要比互联网文化管理暂行规定确立的原则更有针对性, 突出了保护未成年人这个特殊群体, 保证了国家文化事业的可持续发展在经济利益与公众利益相冲突时, 也明确了要优先保证社会效益, 这就为政府部门的监管行为提供了明确的指导性的法律依据上述规范性文件虽然只是部门规章, 但其对网 57

3 络游戏规制的目标相关主体的责任以及规制体系的构建都做了较为详细的规定和规划, 为网络游戏法律规制的进一步完善奠定了坚实的基础二我国网络游戏法律规制的初步成效随着网络游戏产业的高速发展, 对网络游戏的法律规制也随之逐步建立和完善在党和政府的领导下, 在网络游戏行业协会和其他社会力量的不断参与下, 网络游戏法律规制历经 15 年, 取得了初步成效 ( 一 ) 网络游戏法律规制体系初步形成当前, 与网络游戏相关的行政法规部门规章主要有互联网上网服务营业场所管理条例互联网文化管理暂行规定网络游戏管理暂行办法未成年人网络游戏成瘾综合防治工程工作方案等这些法规规章构成了当前网络游戏法律规制体系它们对网络游戏规制的主体客体和目标等做了明确规定其中, 互联网上网服务营业场所管理条例是对上网服务营业场所在生存环境上提出条件限制, 消灭黑网吧的存在以及规范上网服务营业场所的建立和经营同时, 这些合法的上网服务营业场所要保证消费者的上网环境, 引导消费者开展文明健康的上网活动, 形成整个社会良好的网上行为风气 2013 年文化部等 15 个部委发布的未成年人网络游戏成瘾综合防治工程工作方案未成年人保护法预防未成年人犯罪法, 从未成年人保护的角度出发, 增加父母或其他监护人的责任, 并就预防和制止未成年人沉迷网络, 禁止传播毒害未成年人的网络游戏内容等方面做了明确的规定未成年人网络游戏成瘾综合防治工程工作方案还把规制的主体扩大为政府部门和全社会的各方力量, 其规制的手段是建立政府学校家长和社会各方力量联动的治理体系这和网络游戏管理暂行办法强调的坚持社会效益优先保护未成年人优先保护公众健康及适度游戏的原则相辅相成, 并细化成工作方案的形式促进这些原则的贯彻实施由此, 我国网络游戏法律规制体系已经初步形成 ( 二 ) 网络游戏的规制目标逐渐明确并最终确立规制目标是规制体系要达到的目标由于互联网是新的文化传播载体, 具有传播速度快范围广受众量大等特点, 使得互联网文化管理尤为紧迫 [4] 而网络游戏作为网络文化的重要组成部分更易被青少年群体接受, 对青少年尤其是未成年人的世界观人生观价值观的形成有深远影响为了使互联网依法有序发展, 党的十六大报告在文化建设和文化体制改革中明确指出互联网站要成为传播先进文化的重要阵地党的十七大报告在推动社会主义文化大发展大繁荣部分明确指出, 要加强网络文化的建设和管理, 营造良好的网络环境党的十八大报告在扎实推进社会主义文化强国建设中强调加强和改进网络内容建设, 唱响网上主旋律加强网络社会管理, 推进网络依法规范有序运行这些都为我国网络文化管理体制建设指明方向, 确保网络依法规范有序运行成为网络管理的政策方针在这一方针指引下, 最终通过网络游戏管理暂行办法确立了网络游戏规制的目标和原则 ( 三 ) 互联网上网服务营业场所得到进一步规范从 20 世纪 90 年代末期到 2002 年, 是我国互联网迅速发展但家庭电脑还未普及, 即网络还未进入家庭的阶段, 网吧成为人们主要的上网场所尤其是随着 QQ 聊天软件和传奇万王之王等网络游戏的出现, 网吧逐渐成为吸引青少年人的娱乐营业场所 [5] 为此, 网吧就成为国家重点规制的对象 2001 年 4 月 3 日信息产业部公安部文化部和国家工商行政管理总局就联合发布了互联网上网服务营业场所管理办法, 其中对未成年人上网时间有所限制应该说该办法规制目标对象明确, 而且对营业场所涉及的各项行为都有各主管部门负责监督执法但 2002 年 6 月 16 日北京蓝极速网吧纵火案却暴露了我国网吧监管的漏洞, 当日凌晨 2 40 分, 在北京学院路 20 号无证经营的蓝极速网吧内, 由于恶意纵火而导致 25 人死亡, 12 人受伤 [6] 说明黑网吧的存在, 并有近 40 名的青少年人沉迷网络深夜上网, 存在未成年人没有按照规定的时间上网, 以及未成年人保护措施没有落实到位的情况该事件同时也暴露出黑网吧消防设施不健全的安全隐患, 以此事件为契机, 进一步规范网吧的经营行为引起了政府的高度关注为此, 国务院于 2002 年 11 月 15 日实施了互联网上网服务营业场所管理条例此条例比办法分工更明确, 职责划分更清晰 2011 年 1 月互联网 58

4 上网服务营业场所管理条例修订, 互联网上网服务营业场所依法有序运行有了进一步的法律保障 ( 四 ) 确立网络游戏健康发展与管理并行的方针网络游戏自问世以来, 其受众之多影响之大为世人瞩目, 它在为人们提供休闲娱乐的同时, 也成为各国经济发展的生长点之一自 2001 年以来, 我国网络游戏市场发展进入了高速增长期, 在创造了巨大的产值的同时也带动了相关产业的发展正如当时 IDC( 互联网数据中心 ) 统计和预测的一样, 2003 年网络游戏收入最高的是韩国, 以亿美元稳居首位排在韩国后面分别是台湾和中国内地未来 3 年以大型多人在线角色扮演游戏 (MMORPG) 占统治地位的中国内地网络游戏市场将首先超过我国台湾地区然后再超过韩国, 成为亚太地区最大的网络游戏市场 [7] 事实证明, 正是基于国家确立的网络游戏健康发展与管理并行的方针, 我国政府部门在预见到网络游戏发展潜力的同时, 实施了一系列鼓励和支持网络游戏产业发展的政策, 如构建产业支持体系, 贯彻实施国务院关于鼓励软件产业和集成电路产业发展的若干政策振兴软件产业行动纲要等软件产业政策 ; 文化部和信息产业部于 2005 年 7 月联合下发的关于网络游戏发展和管理的若干意见 ;2010 年文化部下发了网络游戏管理暂行办法等, 都针对网络游戏产品中存在危害国家安全等违法和不健康内容, 侵犯知识产权破坏市场秩序问题, 影响未成年人身心健康的网络游戏沉迷问题以及游戏产品缺乏原创和精品等问题, 进一步明确了加大网络游戏管理力度规范网络文化市场经营行为, 提高我国网络游戏原创水平, 促进网络文化产业健康发展的网络游戏发展和管理的方针 ( 五 ) 保护未成年人优先成为网络游戏法律规制的重要内容中华人民共和国未成年人保护法明确立法的宗旨是为了保护未成年人的身心健康和合法权益, 促进其在品德体质智力等方面全面发展, 培养有理想有道德有文化有纪律的社会主义事业建设者和接班人在网络和网络游戏发展的过程中, 对未成年人的保护首先体现在从互联网上网服务营业场所管理办法到互联网上网服务营业场所管理条例中关于营业时间和未成年人进入时间的变化上由于前文提到的蓝极速网吧的影响, 未成年人禁止进入互联网上网服务营业场所团中央和文化部等九部门联合下发的关于开展网吧等互联网上网服务营业场所专项整治的意见中也有条款表明 : 要严厉查处上网服务营业场所接纳未成年人进入行为若累计 2 次违反则停业整顿 ; 累计 3 次违反则吊销网络文化经营许可证等以上这些都是对未成年人的保护而中共中央国务院关于进一步加强和改进未成年人思想道德建设的若干意见则体现了对未成年人的思想加强引导网络游戏管理暂行办法中, 进一步落实了在网络游戏管理中坚持未成年保护优先的原则除了在第九条中明确提出网络游戏不得含有的内容外, 在办法第十六条第一二三款中明确规定了网络游戏经营单位要制定网络游戏用户指引和警示说明, 并在显著位置标明 ; 不得有妨害未成年人身心健康的内容 ; 并且要采取技术措施, 防止未成年人沉迷网络办法第十八条二十条二十一条等分别对网络游戏经营单位网络游戏虚拟货币交易服务企业和网络游戏运营企业提出相应保护未成年人的条件要求上述条款的设定体现了我国政府在网络游戏规制过程中把保护未成年人作为主要目标之一 ( 六 ) 初步确立了网络游戏的分级制度网络游戏分级制度是很多国家都建立的比较成熟的保护未成年人的一项有利措施, 美国法国韩国等网络游戏发达国家均确立了此项制度 [8] 在 2010 年通过实施的网络游戏管理暂行办法中规定对网络游戏要标明适用人群, 可以说是网络游戏分级制度的初步确立办法第十六条第一款明确规定 : 网络游戏经营单位应当根据网络游戏的内容功能和适用人群, 制定网络游戏用户指引和警示说明, 并在网站和网络游戏的显著位置予以标明标明适用人群是分级制度的基本要求该规定意味着对网络游戏的分级是网络游戏经营单位的法定义务同条第二款以未成年人为对象的网络游戏不得含有诱发未成年人模仿违反社会公德的行为和违法犯罪行为的内容, 以及恐怖残酷等妨害未成年人身心健康的内容说明对未成年人的保护更进一步比网络游戏禁止含有的内容有所扩展, 只要有可能妨害未成年人身心健康的内容都不能在以未成年人为对象的网络游戏中出现即在标明是适宜未成年人玩的网络游戏中 59

5 内容只能是积极健康向上的同条第三款网络游戏经营单位应当按照国家规定, 采取技术措施, 禁止未成年人接触不适宜的游戏或者游戏功能, 限制未成年人的游戏时间, 预防未成年人沉迷网络又为网络游戏的经营单位附加了义务, 要给针对未成年人的网络游戏使用防沉迷技术, 无条件保护未成年人同时还对网络游戏的经营单位附加防沉迷系统的开发义务若违反此条规定, 则由县级以上文化行政部门或者文化市场综合执法机构责令改正, 没收非法所得, 并处元以上元以下罚款 ( 第三十一条规定 ) 上述制度虽然并未明确确定为网络游戏的分级制度, 但实质内容确实属于基于未成年人的特殊保护而进行的分级管理, 这也有利于网络游戏的进一步健康发展网络游戏是一柄双刃剑, 既能为国家经济贡献巨大利益, 也能使意志薄弱的未成年人沉迷其中, 成为社会毒瘤法律规制的目的则在于抑制其消极影响, 将其积极效应发挥最大化通过以上对网络游戏法律规制内容进行梳理, 肯定当前已经取得的成绩, 并发现不足, 尽早将网络游戏法律规制体系建立起来并加以完善参考文献 : [1] 张济华. 我国网络游戏产业的规制问题研究 [ D]. 昆明 : 云南大学,2010. [2] 彭桂芳. 我国网络游戏产业的政府规制研究 ( 年 )[D]. 武汉 : 华中师范大学,2008. [3] 廖卫东. 食品公共安全规制 : 制度与政策研究 [ M]. 北京 : 经济管理出版社,2011:7. [4] 吴沛东. 网络文化与大学生的网络道德 [ D]. 上海 : 上海师范大学,2005. [5] 掌苏. 历经 19 载荣辱兴衰! 中国网吧的发展演变史 [EB / OL]. ( ) [ ]. http: / / play com / 14 / 1201 / 01 / ACBGNVNI00314K8H. html. [6] 孙欣. 蓝极速网吧事件 [ EB / OL]. ( ) [ ]. http: / / baike. baidu. com / link? url = GEhbbQAMfr5xB _ F7sdrL91GzIyF6Qql3v - EL2uRCSt - A7NOxPsXKhMElcXJ5h_Pud. [7] 万岩. IDC 预测 2005 年亚洲网游产值将突破 10 亿美元 [EB / OL]. ( ) [ ]. / tech. sina. com. cn / i / w / / shtml. [8] 徐军. 我国青少年网络成瘾政府干预作用研究 [D]. 上海 : 华东师范大学,2007. 责任编辑王坤 On the Historical Evolution of the Legal Regulation of Network Games in China Zhang Liying 1,2,Gao Yingtong 1 (1. Institute of Politics and Law,Northeast Normal University,Changchun ,China; 2. College of Law,Beihua University,Jilin ,China) Abstract: When the network game arrived,it became a new way of entertainment to the audience and a new industry. The goal of the legal regulation to network games is to take the core of socialism value through it,and to advocate healthy themes on the internet that run through the entire process of the legal regulation to network games. It is an important content of promoting the legalization of network game management in our country. By combing with a variety of regulatory documents related to the network games,analyzing the regulatory content, method and effect of the network games in the different periods and different normative documents,and summarizing the development of the legal regulation of online games in China,it can provide an important reference for the construction and improvement of the legal regulation system of online games. Key words: Network game;law regulation;historical evolution 60

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第 17 卷第 3 期 2016 年 6 月北华大学学报( 社会科学版) JOURNAL OF BEIHUA UNIVERSITY( Social Sciences) Vol. 17 No. 3 Jun. 2016 高知女性延迟退休存在的问题与对策王艳春 [ 摘要] 女领导干部女性专业技术人员延迟退休的通知发出后,引起社会各界的广泛关注笔者在访谈后了解到,高校女性中一些人心理准备不足