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1 温州市进城务工人员子女义务教育问题研究温州市进城务工人员子女义务教育问题研究吴建军摘刘辉要: 温州市已基本形成以全日制公办学校随班就读为主渠道以单独举办民工子弟学校为次渠道全社会关心民工子女教育的格局近年来, 随着温州经济规模的扩大, 来温就读的进城务工人员子女以每年 2 万人的规模递增一边是流入地政府教育资源接近饱和, 一边是不断涌入的进城务工人员子女, 温州教育正面临着新的人口压力, 高标准高水平普及九年制义务教育正面临着新的严峻挑战, 亟待在全市乃至全省和全国范围内明确各级政府的投入管理职责, 保障进城务工人员子女受教育权利关键词: 温州一进城务工人员子女义务教育温州市进城务工人员子女义务教育现状有着移民传统的温州历来关心并重视进城务工人员的子女就学问题瓯海瑞安等地率先在省内推行进城务工人员子女接受义务教育同城待遇政策 2003 年, 瑞安更是让教育助学凭证制度惠及进城务工人员子女 2008 年, 温州市义务教育阶段外来务工人员子女就学管理试行办法正式实施, 并对入学条件学籍等方面作出了明确规定 2009 年, 温州义务教育学校接纳进城务工人员子女达万人①, 占全省接纳总数的 1 / 4, 占全市义务教育在校生总 ① 吴建军, 温州市教育教学研究院书记副院长; 刘辉, 温州市教育局以县 ( 市区) 为单位统计, 指非本县 ( 市区) 户籍在本县 ( 市区) 居住达一年以上并办理有关手续的进城务工人员子女 167

2 温州蓝皮书数的 25 72%, 入学率达到 100%, 已实现进城务工人员子女应读尽读总体来看, 温州进城务工人员子女义务教育现状主要有以下几个特点 ( 一) 进城务工人员子女的主体人群来自省外从来源结构看, 温州进城务工人员子女主要来自浙江省外 2009 年, 温州进城务工人员子女中, 省外流入人数市内县外流入人数市外省内流入人数分别为万 3 92 万和 0 97 万人, 分别占 77 32% 18 17% 和 4 51% 从表 1 可以看出, 温州三区两市进城务工人员子女的主体人群来自省外, 所占比例均达到 50% 以上, 龙湾瑞安乐清甚至超过 80% 表1 项目合计鹿城瓯海龙湾瑞安乐清全市 2009 年温州三区两市进城务工人员子女来源结构市内县外市外省内所占比例流入人数所占比例流入人数所占比例外省流入人数单位: 人, % ( 二) 进城务工人员子女主要分布在三区两市温州进城务工人员子女主要分布在鹿城瓯海龙湾三区和瑞安乐清两市, 占总数的 80 13%, 且多聚集在工业园区周边 2009 年, 鹿城瓯海龙湾的进城务工人员子女数分别达到 2 4 万 3 5 万和 2 7 万人, 分别占全市的 11 1% 16 3% 和 12 7%, 占本地同类在校生数的 36 8% 55 3% 和 52% ; 乐清瑞安两市分别达到 4 8 万和 4 2 万人, 占温州全市的 20 7% 和 19 3%, 占本地同类在校生数比例达 30% 以上 ( 三) 公办学校是进城务工人员子女的接收主体近年来, 温州各地把进城务工人员子女教育纳入本地教育的总体规划, 将解 168

3 温州市进城务工人员子女义务教育问题研究图年温州市义务教育阶段进城务工人员子女入学分布决进城务工人员子女就学问题与中小学校网布局调整相结合, 充分挖掘公办学校现有办学潜力, 扩大招生规模, 公办学校成为进城务工人员子女入学主渠道例如, 2008 年专门接收进城务工人员子女的全日制初中温州市第三十九中学和九年一贯制学校温州滨海学校建成招生; 龙湾全面调整全区中小学校网布局, 安排海滨三小等 4 所公办学校专门招收外来务工子女 2009 年, 温州全市有 906 所公办学校和 72 所民办学校 ( 其中, 150 所是专门民工子弟学校, 即进城务工人员子女占 80% 以上的学校) 接纳进城务工人员子女就读其中, 公办学校接纳人数达到 18 2 万人以龙湾为例, 龙湾 2 7 万进城务工人员子女中, 在公办学校就读的达 1 8 万人, 占 66 7% ; 13 所民办民工子弟学校接纳 9221 人; 小学在校生中进城务工人员子女占到 57 64%, 初中在校生中进城务工人员子女占 36% ( 四) 进城务工人员子女受教育经费主要来自县级财政在以县为主的教育管理体制下, 县级政府直接承担基础教育的财政责任例如, 2008 年, 苍南县财政性教育经费支出 7 06 亿元, 占财政总支出 169

4 温州蓝皮书 %, 其中县级财政支出 5. 6 亿元, 占比近 80%, 来自上级财政转移支付的经费仅占 20% 义务教育经费支出包括人员经费公用经费和专项资金三部分人员经费包括教师工资和行政人员工资, 公用经费包括业务费教学差旅费教学设施设备维修费等, 专项资金指新建和扩建满足教育基本需要的学校及配置教学所需设备的经费在现行管理体制下, 以及以流入地政府为主解决的进城务工人员子女受教育政策下, 进城务工人员子女受教育经费主要来自县级财政一是县级财政投入 2006 年以前, 县级财政全面承担着辖区内义务教育人员经费公用经费和学校基本建设费用, 杂费收入 ( 城镇中小学, 小学每生每学期不超过 80 元, 初中每生每学期不超过 110 元 ) 相对于学校生均办学成本来说, 微乎其微例如, 2008 年, 温州生均预算内教育事业费支出初中元小学元 2006 年以来, 浙江省先后免除义务教育阶段学生 ( 包括符合入学条件的进城务工人员子女 ) 的学杂费课本费作业本费和借读费, 义务教育全面纳入公共财政保障范围, 县级财政投入压力增大根据省市关于实施义务教育经费保障机制改革的规定以及后续有关收费的政策文件, 义务教育阶段学生免费入学所需资金由省县 ( 市区 ) 按比例分担, 苍南等 6 个县的经费由省财政全额承担 ; 市本级三区两市的经费由省与市区 ( 市 ) 按 2 8 的比例分担按照 2008 年生均预算内教育事业费支出标准 ( 初中元, 小学元 ) 和当年进城务工人员子女在公办学校就读人数 ( 初中人, 小学人 ), 全市预算内教育事业费支出中用于进城务工人员子女的达到 7. 4 亿元而 2008 年, 全市免除进城务工人员子女杂费 2958 万元, 因全市 80% 以上的进城务工人员子女集中在三区两市就读, 三区两市财政承担免除费用的 80%, 省级财政转移支付份额相对办学总支出更是杯水车薪二是上级财政补助作为东部省份, 浙江省基础教育经费来自中央财政投入极少, 实施免费义务教育制度后, 学生免交的费用由省市县级按比例承担以外, 省市级财政拨付县级政府专项用于进城务工人员子女教育的补助也不多例如, 2008 年, 省级财政补助温州进城务工人员子女入学仅 865 万元温州市本级自 2005 年开始, 从农村教育发展专项资金中安排专项补助 ( 每年约 200 万元 ), 对接收进城务工人员子女入学的公办学校和教育部门举办的专门民工子弟学校进行补贴, 按接收人数拨付专款给三个区, 三个区按市和区 1 1 的比例配 170

5 温州市进城务工人员子女义务教育问题研究套安排专项补助经费三是社会捐资办学政府鼓励社会力量兴办民工子弟学校, 在具备房屋安全鉴定证消防安全证卫生许可证等并确保安全的前提下, 适当放宽办学准入条件例如, 龙湾区现有 13 所民办民工子弟学校 2009 年, 龙湾区教育局与南都公益基金会新公民学校发展中心合作, 创办温州市龙湾区第一新公民学校, 通过民办公有公益性的运行机制, 开辟解决外来务工子女就学新路, 从而进一步为进城务工人员子女提供良好的教育二温州市进城务工人员子女义务教育存在的问题 ( 一) 进城务工人员子女日益增长的教育需求与城镇教育资源紧张的矛盾日益深化随着大规模的进城务工人员不断涌入, 近年来其子女来温就读人数以每年 2 万人的规模递增, 城市接受义务教育的群体结构发生了较大的变化传统的以本地常住户籍儿童为对象的义务教育的制度安排受到严峻挑战温州教育正面临着新的人口压力, 高标准高水平普及九年制义务教育正面临着新的严峻挑战一边是流入地政府教育资源接近饱和, 一边是进城务工人员子女就学难, 这一现实的矛盾虽然沿海经济发达城市普遍存在, 但在外来人口比例较高的温州尤其突出 ( 二) 管理体制与投入体制失衡, 县级政府财权与事权不相匹配税费改革后, 中央财政省财政收入占全国财政收入的比重大幅提高, 多数县财政尤其是贫困县基本上是吃饭财政在以县为主的教育管理体制下, 县级政府难以承受发展本地教育的重任小政府, 大社会是温州区域经济的基本特征, 政府财政教育经费投入长期不足, 投入和管理的失衡尤其表现明显温州用占全省 11% 的经费投入支撑着占全省 20% 人口的教育, 经费投入水平与教育发展规模水平不成比例, 教育发展受到极大限制进城务工人员子女的主体人群来自省外, 且大多来自农村和中西部地区这些地区不仅可以得到中央 171

6 温州蓝皮书政府的经费补偿, 而且还豁免了对流出儿童的义务教育责任, 成为吃空饷, 更加凸显了财权与事权不相匹配, 影响了流入地政府的积极性 ( 三 ) 流入地政府陷入进城务工人员受教育问题解决得越好越难解决的两难境地近年来, 温州各地政府为解决进城务工人员子女入学提供的优惠政策, 加之教育资源的相对优势, 产生了很大的诱惑力来自全国各地的进城务工人员, 不仅带来了自己的孩子, 甚至还带来了亲戚朋友的孩子, 使得在解决进城务工人员受教育问题上的吸引力与承受力的矛盾明显特别是全省城乡义务教育实行全面免费后, 进城务工人员子女迅猛增加, 经费不足和资源短缺使地方政府不堪重负, 出现入学难现象, 陷入解决得越好越难解决的境地 ( 四 ) 进城务工人员的大量流入给县级政府及教育部门的管理和投入带来巨大压力前文已述, 鹿城瓯海龙湾乐清瑞安的进城务工人员子女数分别占本地同类在校生数的 36. 8% 55. 3% 52% 31. 6% 和 31. 3%, 而且主体人群来自省外, 所占比例均达到 50% 以上, 龙湾瑞安乐清甚至超过 80% 越来越多的进城务工人员无序流入城市, 甚至出现了随子女迁移的现象, 这种持续快速增长呈现无规律性无秩序性, 给流入地政府在教育管理经费投入校舍建设师资配置等方面带来了越来越多的压力由于新一轮基础教育课程改革实行的是一标多本三级管理, 许多地方都开发了地方课程和相应的教材, 这在一定程度上加大了进城务工人员子女在课程教材方面对接的难度加之进城务工人员子女大多学习基础较差, 家长文化水平较低, 给学校教师教育工作也带来相当大的压力, 成为他们被隐性排斥的原因之一 ( 五 ) 民办民工子弟学校教育质量偏低, 管理难度大, 亟待扶持与规范管理由于公办学校有限的吸纳能力, 仍有 8. 5 万进城务工人员子女选择在专门民工子弟学校就读其中, 民办民工子弟学校大多教学设施简陋, 缺乏有效的监督机制和规范化管理, 存在很大的安全隐患, 且教育质量较差例如, 2008 年以 172

7 温州市进城务工人员子女义务教育问题研究来, 龙湾组织民政公安教育安全卫生等部门, 在全区开展非法办学点大排查和大整治, 对排查出存在安全隐患的非法办学点予以取缔, 对 26 处非法办学点分类进行了集中整治, 其中包括 1 所符合条件的民工子弟学校整改 9 个办学点取缔 16 个非法办学点特别是全省城乡义务教育实行全面免费后, 民办学校失去收费上的优势, 若没有政府的支持, 则会失去经费支撑而难以生存; 如民办民工子弟学校仍提高成本收费, 则会出现生源锐减, 一方面会导致办学亏本, 另一方面会增加公办学校的招生压力而且, 对于这类学校, 教育公安劳动等有关行政部门尚未建立完善的依法监管机制, 对其管理还存在放任自流的现象, 个别民办民工子弟学校, 特别是一些非法办学点办学条件安全隐患大; 此外, 这类学校教育教学和管理急功近利倾向明显, 教育教学质量相对较低, 难以真正保障进城务工人员子女的受教育权利政府有关部门, 如公安劳动教育行政部门尚未建立统一的监控机制, 对进城务工人员及其子女的总体情况的统计和分析不足, 存在统计口径不一信息沟通不畅等问题; 即使进入政府监管的进城务工人员, 有关部门也没有建立相应的信息资源和信息传递渠道三温州市进城务工人员子女义务教育发展建议 ( 一) 明确财政投入责任建议基础教育投资主体的重心上移, 改变以县为主的投入体制, 构建以中央省级财政为主的投入体制鉴于目前我国大范围的人口流动的现实, 国家应当在全国范围内把进城务工人员子女按照跨省 ( 自治区直辖市) 流动和省内流动两类, 建立相应的各级政府共同分担以省市政府为主的教育经费分担机制, 按相应的入学人数拨付经费具体的分担模式可以由各级政府协商确定, 但应该以省市政府为主其中, 一种比较可行的政策选择是: 中央政府负担免费提供教科书免学杂费和 50% 的公用经费; 省级政府负担人员经费; 市级政府负担基建经费; 区县政府负担 50% 的公用经费 ① ① 北京师大教授袁连生: 国家应在流动儿童教育上负更多责任, 2009 年 12 月 14 日 06 版 21 世纪经济报道 173

8 温州蓝皮书 ( 二 ) 完善教育管理制度一是要建立科学合理的公办学校就读准入条件当前, 城乡义务教育发展水平存在较大差异, 进城务工人员子女进入城市公办学校的准入条件还不能取消, 但流入地政府设立相关条件时应予以简化, 并逐步调整放宽二是健全义务教育证书制度针对城务工人员子女流动性强的特点, 加快教育管理手段的信息化建设加紧建立全省统一标准的电子学籍管理系统, 实现全省电子学籍管理系统联网尽快为流动人口子女入学转学升学提供一条龙服务由于城乡教育差距较大, 对进城务工人员子女来说, 流入地课标太高, 教材太难, 增加了他们的不适应性国家应加大义务教育阶段各年级学业水平考试研究力度, 建立义务教育学段各年级学业水平考试题库, 定期对义务教育学段各年级学生进行学业水平考试, 考试成绩全国通用这不仅可以有效解决农民工子女在课程教材等方面的教育衔接问题, 从长远看, 也有利于解决他们在流入地或纳税地上高中和考大学的问题三是健全进城务工人员适龄子女的普查和登记制度目前统计部门和相关年鉴在一般年份仅提供户籍人口数据, 且不按年龄区分统计为此, 建议统筹协调省市县统计公安计生教育等有关部门, 统一提供 3 ~ 22 周岁分年龄的户籍人口和常住人口统计数据, 以适应市场经济条件下人口迁徙的趋势, 提高教育设施布局规划的科学性和前瞻性各级公安机关要建立农民工学龄子女的登记制度, 并将相关数据通报同级教育行政部门各级教育行政部门要根据进城务工人员子女的实际情况及时制订进城务工人员子女入学方案, 确保进城务工人员子女按时入学各地统计计生劳动保障等部门要分工合作, 从各自职能出发, 积极开展适龄进城务工人员子女的普查工作, 及时掌握进城务工人员子女人数年龄结构生活状态等基本情况各地教育行政部门要建立起以县 ( 市区 ) 为单位的统一报名统筹安置学校按名册接收的进城务工人员子女入学制度, 逐步规范进城务工人员子女入学工作学校和教育行政部门应按期分别向主管部门上级教育行政部门报送进城务工人员子女入学情况统计表, 及时掌握进城务工人员子女的区域分布情况, 以便于教育教学管理 ( 三 ) 确保教育规划同步一是要将进城务工人员子女入学问题纳入教育规划要引导各级政府组织发 174

9 温州市进城务工人员子女义务教育问题研究改教育财政土地建设公安计生等部门, 认真开展专项调研, 充分考虑当地人口增减产业升级和今后农民工流入趋势等, 科学预测今后一段时期进城务工人员子女入学人数, 以常住人口作为主要依据, 编制义务教育中小学校布局和建设规划, 合理配置公办和民办教育资源, 满足符合条件的进城务工人员子女入学的基本需要特别是要求各地在城乡规划上将民工子弟学校建设纳入工业园区等民工聚集地配套设施建设项目二是要确保进城务工人员子女同等教育待遇对所有符合条件的进城务工人员子女, 流入地政府要坚持以公办学校为主, 按照就近入学统筹安排的原则, 在就近学校学额空余的情况下予以安排入学 ; 就近学校没有空余学额的, 由当地教育部门结合校网布局和生源的实际情况, 统筹安排到相对就近的有空余学额的学校就读所有公办中小学都有接纳进城务工人员子女入学的责任和义务, 在学额有空余的情况下, 任何学校都不得拒收进城务工人员子女入学 ; 公办中小学校要充分挖掘潜力, 尽可能多地接收进城务工人员子女就学三是立足温州实际做好教育规划从进城务工人员子女分布情况来看鉴于进城务工人员子女主要分布在鹿城瓯海龙湾三区和瑞安乐清两市, 且多聚集在工业园区周边, 为此, 建议市政府加强政策调研, 采取相应措施例如, 在城乡规划上将民工子弟学校建设纳入工业园区配套设施建设项目 ; 在财政经费上将鹿城瓯海龙湾三个市辖区进城务工人员子女入学补助经费列入市本级统筹财力转移支付项目, 并按相应入学人数拨付到区 ( 四 ) 加强民办民工子弟学校规范管理一是加强民办民工子弟学校管理各地要加强对民工子弟学校的规范化管理, 要加快研究制定民办民工子弟学校的办学条件标准, 严格民办民工学校的准入条件, 规范审批管理等环节, 确保进城务工人员子女有一个健康安全和完备的教育环境与条件对已办的民办民工子弟学校要用 3 年的时间使其达到温州市义务教育阶段农村合格学校办学标准, 对到期达不到办学标准的学校要及时予以关闭要通过政策扶持经费支持教学援助等途径督促指导民工子弟学校的发展与教学质量的提高二是坚决打击非法办学点各县 ( 市区 ) 教育行政部门和教育督导部 175

10 温州蓝皮书门应根据有关规定, 对独立设置的民工子弟学校加强管理和监督, 至少每学期对学校办学情况进行一次检查和指导, 进一步规范其办学行为, 提高教育质量学校不得随意更改办学层次, 不得随意扩大办学规模对本地区未经批准擅自开办的各类学校, 教育行政部门应该主动会同有关部门依法管理, 已基本达到办学条件的应及时予以审批 ; 对尚未达到基本办学条件的, 应责令限期整改, 对限期内仍达不到整改要求的, 在认真做好学生分流的前提下依法解决予以取缔 176

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( ) 304 303 ( ) 304 ( ) 305 306 307 3 4 ( ) 4 ( ) 308 80 309 310 1+1 2+1 1+1 1 311 312 2006 313 314 ( ) 315 316 23 16 317 318 2006 Á+,-. +,-. Á 1 1!" #$ % &Á!" ( ) *!" #$ ( ) +,-. #$ % &Á /0 % 23 &Á 23 经费支出 (