摘要 高雄市近十年來, 重視觀光產業發展, 積極地舉辦各項大型觀光活動, 像是愛河燈會 萬年祭等等, 然而在不斷的舉辦觀光活動後,2007 年民間觀光團體卻發現, 舉辦活動未能增加觀光收益 檢討原因後認為高雄市缺少一個專責機構觀光局來統合資源, 同時也缺乏一個有長期願景的觀光政策, 於是觀光團體要求

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1 國立中山大學政治學研究所碩士專班 碩士論文 都市觀光產業組織設計 運作及效果之探討 : 高雄市 ( ) 與香港 ( ) 之比較 研究生 : 嚴雲龍撰 指導教授 : 廖達琪教授 中華民國九十八年七月

2 摘要 高雄市近十年來, 重視觀光產業發展, 積極地舉辦各項大型觀光活動, 像是愛河燈會 萬年祭等等, 然而在不斷的舉辦觀光活動後,2007 年民間觀光團體卻發現, 舉辦活動未能增加觀光收益 檢討原因後認為高雄市缺少一個專責機構觀光局來統合資源, 同時也缺乏一個有長期願景的觀光政策, 於是觀光團體要求高雄市政府成立觀光局, 以期能夠為觀光產業再創更佳的利基 以觀光產業的效益而言, 世界觀光旅遊及觀光委員會 (World Travel & Tourism Council,WTTC) 指出觀光產業有三種功能, 它可以活絡經濟, 也可以促進發展, 並且能夠提供就業機會 香港在 2004 年的觀光成就非凡, 除了擠身進入亞洲第二大觀光勝地外, 當年的旅遊收入更超過三千六百億新台幣, 佔整個香港 GDP 的 12.4% 香港雖然只是一個港口城市, 但其發展觀光的規模相當龐大, 除了成立一個國家觀光組織層級的機構 : 香港旅遊發展局, 用以負責在全球佈局行銷之外, 在政府部門也設立了旅遊事業署, 專責香港內部的觀光資源整合 香港的觀光產業運作, 發展出官方和半官方的合作模式, 也就是以雙組織的運作, 為香港的觀光產業打造更多有利的條件 香港觀光做為一個成功的範例, 適合正在觀光起步階段的高雄市學習 關鍵字 : 高雄市 香港 香港旅遊發展局 觀光產業 雙核心途徑 雙組織 - I -

3 Abstract Over the past decade, Kaohsiung City Government showed immense concern about the development of tourism,active in the large-scale tourist activities, such as a Love- River Lantern Festival Wannian festival etc. According to the studies of the non-governmental tourism organizations, showed that those activities didn t attract the crowd in the proceeds. The major problems pointed to lack of a dedicated agency resources for the Tourism Bureau to integration in Kaohsiung City and also a long-term vision for the tourism policy. Tourist groups are asking for the establishment of the Kaohsiung City Government Tourism Bureau which may create a better tourism policy for the development. What are benefits of the tourism industry? World Travel & Tourism Council concluded three functions, including to the activating of industry's economy, the development of the tourism and the employment opportunities. Being the Asia s second-largest tourist attraction was the remarkable achievement of the Hong Kong tourism in Tourism revenues more than NT:360 billion, as well as a whole accounted for 12.4 percent of GDP for Hong Kong. Although Hong Kong is a habor city, it develops a large-scale tourism. Hong Kong Tourism Board, the establishment of a national-level institutions, promotes the tourist industry to the global. On the other hand, the Goverment established the Department of Tourism which is responsible for the internal integration of tourism resources. The government and quasi-government partnership model plays an important role in the Hong Kong s Tourism industry. The operation of The Dual Organizations has the advantiage of the tourism development. Tourism in Hong Kong made an example of success, It s fit for Kaohsiung City to study. Key words: Kaohsiung City, Hong Kong, Hong Kong Tourism Board, tourism industry, the dual-core approach, The Dual Organizations. - II -

4 致謝 回顧本論文的寫作過程, 彷彿像西遊記故事一般歷經了許多的劫難, 原本我該像唐三藏定性地朝著天竺的路前進取經, 可是途中出現許多妖魔鬼怪, 誘惑我離開正途 我的心思也像孫悟空一般, 常常駕著筋斗雲騰空飛向九霄雲外, 總是突發奇想偏離正題 然而非常幸運地, 指導教授廖達琪老師像如來佛一般, 將我從眾多的奇思異想當中拉回, 引領到一條清晰的理路上 在進行本文寫作時, 我曾充滿野心, 所謂弱水三千, 但我想要的不只一瓢, 一心想著要將中山大學政治所老師們傳授的菁華理念融入論文中, 也就是從研究方法 比較政治 全球化 政治經濟學 政治哲學 公共行政和兩岸關係等課堂上學到的理念, 應用在本論文中 然而我是野心過大, 能力有限, 因此在完成此論文後, 要特別感謝在政治所啟迪我的思維, 開拓我的視野, 讓我受益良多的老師們 : 陳文俊老師 廖達琪老師 黃競涓老師 曾怡仁老師 曾國祥老師 張其祿老師以及張顯超老師, 謝謝你們 感謝所有幫助我的人, 香港旅遊發展局台北辦事處的副理詹書婷小姐, 細心的提供內容豐富的旅發局年報和統計資料 感謝接受我訪談的李文良市議員 高雄市觀光協會陳亞任先生 王齡嬌市議員 觀光局林崑山局長以及立委吳敦義, 在他們的協助下, 讓本文的內容更豐富, 以歷史長河的角度來看, 他們已為高雄市的觀光發展留下了功不可沒的足跡 - III -

5 都市觀光產業組織設計 運作及效果之探討 : 高雄市 ( ) 與香港 ( ) 之比較 目錄 第一章緒論 第一節研究動機 一 政府做好事和對事二 政府有問題? 三 政府與市場的矛盾四 政府組織變革的 機會之窗 五 他山之石 : 香港經驗第二節研究目的 第三節研究方法 一 個案選擇二 深度訪談第二章文獻回顧與理論探討 第一節觀光產業的經濟效益 第二節觀光產業的組織設計 一 國家觀光組織二 官僚組織的僵化和弊病三 組織設計原理四 策略與結構變革 - IV -

6 五 影響組織能力的因素六 全球化的影響七 政府與市場第三節觀光政策 第三章高雄市觀光組織探討之訪談內容分析 第一節訪談內容整理與分析 第二節高雄市觀光產業的問題 第三節高雄市觀光問題的解決之道 第四章高雄市觀光產業組織之探討 第一節高雄市背景 第二節高雄市觀光產業組織發展過程 第三節高雄市觀光產業組織架構 第四節高雄市觀光產業組織運作 第五節高雄市觀光產業成果 第五章香港觀光產業組織之探討 第一節香港背景簡介 第二節香港觀光產業組織發展過程 第三節香港觀光產業組織架構 第四節香港觀光產業組織運作 第五節香港觀光產業組織成果 V -

7 第六章高雄市與香港的比較和結論 參考書目 附錄 一 李文良市議員內容逐字稿 二 陳亞任總幹事訪談實錄逐字稿 三 王齡嬌市議員訪談逐字稿 四 林崑山局長訪談重點逐字稿 五 吳敦義立法委員訪談逐字稿 圖目錄 圖 2-1 組織變革的雙核心途徑 圖 4-1 高雄市建設局組織架構圖 圖 4-2 高雄市觀光局組織圖 圖 5-1 香港雙組織應用雙核心示意圖 圖 5-2 香港旅遊事務署組織架構 圖 5-3 香港觀光組織職能區分示意圖 圖 5-4 香港旅遊發展局組織架構 圖 5-5 香港雙組織應用雙核心示意圖 VI -

8 表目錄 表 1-1: 深度訪談受訪者與訪談重點摘要 表 3-1: 李文良市議員訪談重點 表 3-2: 陳亞任總幹事訪談重點 表 3-3: 王齡嬌市議員訪談重點 表 3-4: 觀光局林崑山局長訪談重點 表 3-5: 吳敦義立法委員訪談重點 表 4-1: 高雄市政府組織自治條例修正案 市議員意見一欄表---48 表 4-2: 高雄市建設局第五科工作職掌表 表 4-3: 高雄市觀光局職務表 表 4-4: 高雄燈會歷年遊客人次統計表 表 4-5: 高雄市觀光硬體設施 ( 謝長廷時期 ) 表 4-6: 高雄市特色街一欄表 表 5-1: 香港旅遊事務署與旅遊發展局的職能分工 表 5-2: 香港旅遊事務署職稱和職務一欄表 表 5-3:2007 香港旅遊發展局政府委任成員一欄表 表 5-4: 中國觀光客訪港旅遊人次表 表 5-5: 香港迪士尼投資案預估經濟效益表 表 5-6: 香港迪士尼投資案預估就業機會表 VII -

9 表 5-7: 香港迪士尼旅客比例表 表 5-8: 香港更新觀光硬體設施 表 5-9: 香港年度四大活動 VIII -

10 第一章緒論 努力做很多事的政府, 是不是就是個 好政府? 這是個問題 在台灣近十年來, 各地方政府都努力做事, 非常積極地舉辦各項大型觀光活動, 像是宜蘭童玩節 高雄市愛河燈會 台中市燈節活動 澎湖花火節等等, 各地方政府無不展現了重視觀光發展的企圖心, 且不遺餘力地投入大筆資金和人力, 地方政府努力作為的結果贏得不少掌聲 然而, 努力辦觀光活動, 除了能夠爭取媒體曝光率, 提升各地方政府的名聲外, 觀光產業其實有一個重要的前提, 那就是在觀光休閒的活動中, 能夠達到經濟的效益 在台灣各地方政府, 常常把舉辦觀光活動視為政績的具體展現, 然而對於經濟發展能有多少助益, 反而著墨不多 高雄市近十年來, 不論是愛河燈會或左營萬年祭等等節慶活動, 成就顯著有目共睹, 而在熱鬧的宣傳和活動之後, 能夠帶動多少觀光的經濟效益? 提振觀光產值這個議題, 在高雄市已逐年被重視 反觀香港政府則是長期以來, 都很清楚界定觀光產業為重要的經濟活動之一, 其地位和金融 貿易, 並列為對香港經濟有貢獻的三大產業 香港旅遊發展局, 在負責觀光宣傳和行銷的績效上, 獲得廣泛的正面評價, 然而這個組織卻不是正式的官方機構, 它是由香港立法會通過的半官方組織, 政府提供資金贊助, 並派任多名委員監督管理, 而其運作則聘用各界的專業人才, 以企業經營模式, 在全球負責推展赴香港觀光的市場開拓 香港以一個城市之姿, 設立了一個等於 國家觀光組織 (National Tourism Organization, NTO) 的機構, 其企圖心和實力, 值得參考 重視觀光發展很容易, 但如何執行和達到目標效果, 則需要策略方法 香港的半官方組織, 提供了一個值得效法例子 透過了解香港旅發展局的組織設計和運作, 可以做為高雄市或台灣其他縣市政府的參考依據 1

11 第一節 研究動機 一 政府做好事和對事 2007 年, 我在報紙上看到了一則新聞, 為 有為政府 並不一定是 好政府 提出了一個有趣的例證, 也就是有 做事 的政府, 未必能達到 為民謀利 的好效果 那則新聞的標題是 : 為拼觀光, 業者怨市府爭利 1, 報導的內容是關於高雄市政府努力拼觀光, 在暑假期間舉辦了水上活動, 結果許多參加活動的百姓覺得很好, 但卻有業者認為非常不好 抱怨市政府的是布魯樂谷水上樂園, 原因在於高雄市政府文化局辦的水上活動, 吸引了大批民眾去參加, 不料, 布魯樂谷卻發現同時間他們的業績下滑, 因此認為這和市府辦同性質的活動有關, 於是埋怨市政府搶了他們的生意 整個事件看起來令人匪夷所思, 因為市政府絕對不是營利單位, 被批評為 與民爭利, 耐人尋味 若按照市場競爭的概念來看, 提供不同的選擇, 對消費者而言是正面的, 然而, 問題就出在高雄市政府不是營利事業, 其舉辦活動在市場上造成了競爭和排擠效應, 也難怪會遭到非議 不過, 這確實也反映出一個政府施政的迷思, 也就是政府常常覺得要多做事, 以免被百姓批評, 因此, 在台灣近十年來各級政府都很努力的辦活動, 甚至是舉辦大型觀光活動, 一般皆認為這樣有助於讓百姓看到政府有所作為, 進而可以認同這樣的施政是對的, 是好的 然而高雄市的這個例子, 著實是一項反證 從高雄市拼觀光拼出問題的新聞報導中, 可以看見一個政府與市場之間的矛盾關係 高雄市政府拼觀光, 目的是要增進觀光產值? 或只是為了提升高雄市的名聲? 如果市府的作為, 讓市場經濟產生負面影響, 那顯然有失拼觀光的美意 政府與市場這個看似對立的命題, 在高雄市的例子中可以感受到 因此, 基本上我從兩個角度和範疇來思考 第一 政府施政的邏輯, 是不是 1 楊菁菁 拼觀光業者怨市府爭利 自由時報 2007 年 09 月 15 日 2

12 認為多做事就好? 而欠缺考量到做事情的結果是不是對的? 也就是, 政府不只應該要去做好或善 (good) 的事情, 還要做對和適當 (right) 的事 2 ; 第二 政府與市場的關係, 是對立的? 或者是應該相輔相成 這兩個角度, 剛好就是在政治所上課時所學到的, 一個是屬於政治哲學的層次, 另一個則是政治經濟學的範疇 本人企圖將課堂上所學到的兩個主要概念, 融貫於本文的探討中, 希望有助於對事務發展的了解 第一 從政治哲學的角度來看, 政府施政的目的, 應該拿捏好 善 (good) 與 適當 (right) 的分際 政府努力做事, 常常是以好 (good) 為思考邏輯, 例如為百姓謀福利, 出發點都是良善的 然而為政除了要好之外, 也要關注到 適當 (right) 的層次 以高雄市政府拼觀光為例, 政府出發點就是為了要讓觀光好, 於是採取了積極措施 然而, 拼觀光辦活動的結果卻不盡如人意, 還造成了市場的反效果 用白話一點的說法, 那就是高雄市政府是個想要做好 (good) 的政府, 但結果不恰當 (right) 如果高雄市政府事先能夠掌握做好事和做對事的邏輯, 那就不會徒勞無功 意即為政者在施政時, 需要清楚自身的目的和預期結果, 再配合運作方法得宜, 才能發揮施政的目標 否則徒具美意, 卻適得其反 事與願違, 那就枉費了施政者的善意了 第二 高雄市政府拼觀光, 踩到了業者的痛腳, 它是一個古典政治經濟學所探討的主題, 也就是政府與市場之間的關係該如何區分 一句 與民爭利, 道盡了政府與市場對立衝突的本質 19 世紀亞當. 斯密著作國富論, 開啟了政府和市場的兩個命題, 他相信市場自由運作, 並且在政府不干預的前題下, 市場會於理性追求的驅使下, 財富必然累積, 政府也因此受益 以高雄市為例, 政府努力的作為, 不料卻變成民間觀光團體利益的損失, 這就彷彿是政府的一隻手, 不當干預了市場一樣 2 Good( 善 ) 與 Right( 適當 ) 的概念, 源於倫理學探討主題 羅爾斯 (John Rawls) 著作正義論 (A Theory of Justice) 中解析目的論關於這兩者的定義, 也就是善獨立於適當, 而適當則是被定義為善的最大化 羅爾斯的論述 (P.20-24), 後來被社群主義挑戰, 在美國政治哲學界引起了一場論戰 3

13 二 政府有問題? 政府不完善甚至有問題的探討, 在西方的思想界一直存在 像是杭士基 (Noam Chomsky) 在其著作 失敗的國家 (Failed States) 中就指出政府不完美的兩個特徵 : 一個是政府無能, 另一個則是民主制度有名無實, 出現嚴重的 民主逆差 3 學術界有此感嘆, 就連美國前總統雷根 (Ronald Reagan) 自己都覺得政府本身就不夠完美, 雷根在 1981 年其就職演說中曾這麼說 : 當前的危急狀況, 不在於政府解決我們的問題, 而是政府自身就是個問題 4 雷根所言的政府是個問題, 必須了解他身為美國共和黨員的背景, 因為共和黨信奉的就是 小政府 原則, 也就是相信自由市場的運作, 政府不該多干涉 然而, 政府介入市場的運作, 在許多國家又達到效果, 例如台灣早期正因為政府實施計畫經濟, 結果成功地躍升為亞洲經濟四小龍之一 這又正如政治學者林布隆所說的 : 市場不只一隻手, 就算是實施計畫經濟的國家, 仍然存在著日常生活中的經濟交換, 而那正是市場體系的一種 然而西方的政治經濟思想, 和東方傳統的 大有為 政府思維又大異其趣 從高雄市政府拼觀光拼出問題的例子來看, 民間團體並非要求市政府不要介入, 而是期待政府應善盡其責 高雄市拼觀光, 結果搶了業者生意的事件後續仍有發展, 民間觀光團體事後檢討市政府作為的缺失, 認為市府自顧自地辦觀光活動, 沒有做到資源整合, 才會導致市場發生排擠作用, 市政府拼觀光不能為經濟帶來效益, 反而造成負面影響 為免這類問題再度發生, 觀光團體因此要求市政府應成立一個專責的行政單位 觀光局, 來整合高雄市的觀光資源和發展 市政府後來也從善如流, 回應 3 杭士基註釋民主逆差 (democratic deficit) 一詞, 首見於 1977 年德國出版物 意指政府表面上具有民主機制, 但運作無法滿足民主原則, 民主體制出現入 ( 民意流入 ) 不敷出 ( 決策產出 ) 的逆差 4 雷根就職演說針對經濟萎縮的爭論指出 : In this present crisis, government is not the solution to our problem; government is the problem 年 01 月 20 日 4

14 觀光團體的要求同意設立一個新的專責 一級機構 觀光局 5, 以期為 拼觀光 拿出更具體和有效的施政方針 從民主制度的運作來看, 這是一個良性而且有益的發展, 因為它是一個由下而上的過程, 也就民意匯集後, 政府部門採納形成決策做出回應 然而, 創設新的政府組織機構, 是否就能夠有效解決之前發生的弊病, 或只是流於一種形式? 引起我的興趣 三 政府與市場的矛盾 回顧高雄市拼觀光拼出問題的過程, 政府與市場之間的矛盾顯而易見 高雄市政府文化局在 2007 年暑假期間, 基於有為政府的職責, 希望在觀光活動上呈現港都親水的文化特質, 因此花了七百萬元經費, 舉辦夏日戲水觀光活動 然而此項政府的善舉, 卻沒想到導致民間業者反彈, 布魯樂谷水上樂園抱怨生意遭受重大影響, 因為文化局辦的水上活動是免費的甚至更便宜, 以至於想玩水的民眾選擇參加免費活動, 不願意前往水上樂園消費, 這就是為什麼高雄市政府被批評是 與民爭利, 整個事件也被外界認為非常荒謬 高雄市政府文化局自顧自地辦活動, 沒有考慮其作為結果, 竟會變成威脅和瓜分市場經濟的問題 其次, 市政府被檢討的則是市府既然是一個團隊組織, 要拼觀光, 就應該要同心協力 雖說當時負責觀光事務的是高雄市建設局的職責, 而文化局也願意推動觀光, 兩個市府單位, 就須先做協調溝通, 並且進行資源整合 但結果顯然事與願違, 可以看得出來的是問題就是, 各個組織彼此之間沒有協調, 也各行其事 文化局辦觀光活動, 其性質和建設局觀光科要做的是一模一樣的, 結果, 兩個行政單位各自舉辦觀光活動, 就造成了觀光市場的資源重複, 甚至變成相互競爭 正如高雄市議員李文良所言 : 兩個政府單位在相互抵觸, 建設局在協助業者推銷觀光, 宣傳到布魯樂谷參加水上活動, 結果文化局也辦水上活動, 而且更便宜, 那不就很 5 當時高雄市並非沒有專責觀光政策的一級主管行政組織, 原先負責的是建設局第五科, 層級上屬二級單位, 觀光團體認為五科的位階低, 無法達到促進觀光產業效能和目標 5

15 荒謬嗎? 6 除了檢討高雄市政府辦觀光, 沒有整合資源之外, 觀光團體同樣也發現了一個市場經濟上的問題, 那就是觀光產業的整體收益, 出現了下滑的危機, 也就是初估 2007 年上半年, 業界發現觀光業績比去年同期下滑兩成 高雄市議員李文良認為問題就出在高雄市政府不懂得觀光行銷 在民代以及觀光業者提出警訊和檢討後, 當時的高雄市政府副市長邱太三則在一場公聽會上允諾, 未來將成立一個專責的行政單位 觀光行銷局 來全盤負責觀光事務的推動, 以期促進高雄市的觀光行銷能夠達到效果和目標 四 政府組織變革的 機會之窗 市府與民爭利 的事件, 演變到後來由市議員召開公聽會, 各界代表出席檢討問題根源, 並尋找解決之道 透過公聽會匯集民意, 這樣的做法是正面而積極的 一如美國學者指出的, 這是一個 機會之窗 7 的出現, 所謂危機就是轉機, 若能把握機會, 做出適切的回應, 未來將大有所為 整個過程就是要正視 問題之窗, 尋求解決之道, 進而能夠形成對策產生 政策之窗, 經由這樣的過程, 一個新的機會因此能夠誕生 至於高雄市政府採行的措施, 則是借著這次機會, 將高雄市政府的整個組織架構重新調整, 因為按地方制度法規定, 直轄市的一級機關有上限, 而高雄市的編制已經額滿, 因此, 高雄市政府將原有的組織拆解後整併, 向市議會提出了市政府組織自治條例的修正, 將建設局拆成了兩部分, 分別成立了 經濟發展局 以及 觀光局 這個組織自治條例的修正, 在 2008 年 6 月通過, 觀光局則在 2009 年 1 月成立 6 高雄市議員李文良, 曾任高雄市建設局長, 任內推動的愛河燈會等活動, 被視為觀光行銷的重要推手 7 Kingdon, John W Agendas, Altenatives, and Publicies. Boston Little, Brown. 6

16 高雄市因為 2007 年出現了觀光績效的下滑問題, 導致民間業者對市政府提出建言 這正是組織面臨外在環境挑戰的一刻, 也就是一個 問題之窗 出現了, 之後就要想辦法解決, 而解決之道則需要形成 政策之窗 來達成目標 從上述中可以感受到, 不論是民間觀光業者, 或是民意代表, 甚至連政府官員都認為所有的問題根源, 就是出在政府機關及其組織功能無法符合預期, 才會想成立一個專業的機構來處理 而這種創設新組織, 從行政組織架構直接來變革的方式, 對於政府機構而言, 被認為阻力較少而且較為有效率 五 他山之石 : 香港經驗 所謂他山之石, 可以攻錯, 香港在發展觀光上, 一直被認為相當成功 天下雜誌曾專題報導, 文中指出香港重視觀光產業的許多作為, 開啟了新的風貌和成績, 不論是每天晚上盛大的燈光煙火秀 幻彩詠香江, 或是嶄新的 香港迪士尼, 都讓很多觀光客留下深刻印象 因此, 香港如何推動觀光產業發展, 是個值得學習的對象 尤其是, 在 2003 年亞洲經歷 SARS(Severe Acute Respiratory Syndrome) 風暴致使觀光產業大蕭條, 但隔年的 2004 年, 香港的觀光產業, 奇蹟似地一下子就躍升為亞洲第二大觀光勝地 當年香港的旅遊收入, 就超過三千六百億新台幣, 佔香港 GDP 的 12.4% 8 香港之所以能達到這種傲人的成就, 一般認為背後的重要功臣就是一個專責機構 香港旅遊發展局 在運作 這個組織成立於 2001 年 4 月 1 日, 它是一個半官方的法人機構, 由香港立法會審核通過的 其組織內設有 20 名委員, 成員則由香港特別行政區首長委任 至於 香港旅遊發展局 其實是從 香港旅遊協會 改制而來的 香港旅遊協會 成立於 1957 年, 超過四十幾年的時間, 一直扮演著統合當地旅遊業界發展觀光, 以及負責行銷宣傳的重要角色 其長年累積的實務經驗, 成為香港觀光發展重要的資產 香港在處理觀光事務上的組織模式, 一般認為可以做為高雄市學習參考的榜 8 吳昭怡 2005 魅力香港: 靠包裝行銷全世界 天下雜誌,337 期 香港再起, 頁 158 7

17 樣 不過, 若再進一步了解香港的觀光成就, 其背後還有一套完整的組織目標和策略 因為香港的觀光成長, 背後還包含了政府在經濟資源上的大力支持 香港在 1997 年和 2003 年, 都曾因為內外在環境的衝擊導致旅遊人次大幅下降 1997 年亞洲金融風暴和 2003 年的 SARS 疫情, 對香港的觀光產業造成衝擊 然而香港觀光事業卻能在短期內, 也就是 2004 年後就迅速擺脫負面影響, 而再創佳績, 其主因在於香港政府介入提出一套完整的因應措施, 對市場進行積極的干預拯救, 其中港府和中國政府簽訂 更緊密經貿關係的安排 (Closer Economic Partnership Arrangement, CEPA), 對香港觀光更是一大助益, 依照 CEPA 的架構原則下, 中國開放大陸內地居民 個人遊 赴港觀光, 更成了一個救援香港觀光的關鍵因素 至於高雄市的觀光推展, 長期來依賴的是政府的主導, 而業務的執行則由建設局底下的第五科來負責 然而隨著觀光事務日益專精, 以及層面越加擴展 原本負責管理的建設局第五科, 已發現無法負荷觀光快速變遷的現狀 因此推動觀光事業非常需要專責單位這樣的想法, 演變成了要解決問題的大方向和原則 專責機構該如何設計? 其職能分工又如何分配? 高雄市面臨組織重新調整的過程, 符合研究組織發展的最好案例 關於政府角色功能的探討, 長期以來也都是研究政治發展的重要主題, 從 大有為 的政府, 到 小而美 的政府, 兩者相互辯證, 都各有其道理 以高雄市政府被批評為不懂得觀光行銷來看, 高雄市的旅遊業界企求的就是要一個主導觀光事務的 大政府 但從市場機制的角度來看, 政府又應該扮演 小而美 的功能才對 就像兩百多年前亞當. 斯密在其著作 國富論 中倡導的要尊重市場 那隻看不見的手 一樣 然而這兩種對立的論述, 在現今已全球化的發展來看, 又無法全盤反映出真實情況 因此, 所謂 第三條路 早已成為思考政府運作的方向, 而強調公部門和私部門一起合作的 公私協力, 也一直都是關心政治經濟發展的基本概念 以香港旅遊發展局為例, 它是一個由政府出資, 但是採民間企業化經營的機構, 一公一私的特質, 正符合 公私協力 的模型 然而, 光靠 8

18 一個組織未必能達到盡善盡美的效果, 香港推動觀光近年來, 發展成兩個組織一起合作, 一個是官方的旅遊事務署, 一個就是半官方的旅遊發展局, 彼此依其職能所長, 共同為香港觀光打造競爭優勢 因此, 本文從政府與市場的兩種角度, 思索高雄市政府在觀光產業上扮演的角色, 並藉由香港的經驗中, 企圖尋找一個可以借鏡的方法來利於觀光發展 第二節 研究目的 在第一節當中, 簡述了高雄市舉辦夏日戲水活動, 造成觀光業者不滿, 探究其問題包括了辦活動之前, 市府內部各局處出現橫向溝通的疏失, 進而在資源上未能整合形成浪費 因此, 從研究高雄市和香港的觀光組織當中, 希望能夠了解, 香港有沒有類似高雄市的問題, 若有的話, 香港如何解決? 若無的話, 香港又是如何避免問題產生的? 以下為本研究的三個基本目的 : 一 探討高雄市觀光問題根源 : 高雄市 2007 上半年, 觀光產值下滑, 主要原因究竟為何? 是因為政府內部缺乏橫向協調, 造成資源浪費? 或市府無法掌握市場機制, 不懂觀光行銷策略造成的? 唯有明確地釐清問題根源, 才有利於解決問題 二 探索香港成功經驗主要因素 : 香港的觀光產業, 政府與市場間如何配何運作? 是組織設計完備, 導致運作順暢? 或是觀光策略奏效? 哪一個因素為最主要的? 三 探究觀光產業適合哪一種組織理論 : 組織理論千百種, 政府在推動觀光產業時, 採用哪一種組織設計會最有利? 是強調行政效能和效率的? 或是需要技術支援的組織設計? 9

19 因此, 本文研究目的, 在於省思高雄市發展觀光的困境根源, 希望援引香港觀光發展上的成功經驗, 進一步探索出 香港模式, 用以了解高雄市推展觀光時所遇到的難題所在 從比較香港和高雄市的差異性, 以便發覺組織運作所需要關注的焦點和問題 本文經由香港主力推動觀光的組織 香港旅遊發展局 的研究著手, 針對該組織的架構 目標 策略和運作模式, 期望從中了解香港的優勢所在 而高雄市曾經遭遇到觀光困境和瓶頸, 則可以做為組織發展運作的借鏡 第三節研究方法 本文主要是採取比較研究方法, 以香港和高雄市為個案做資料分析, 運用組織理論原則來檢驗兩地組織的差異性, 從差異中去挖掘新的理念和結果 在比較部門, 以兩地的觀光組織設計原則 運作模式和效果, 進行比較 選擇比較研究方法的理由 : 在於它反映了社會科學研究的基本性質, 因為社會科學幾乎不太可能採取實驗研究法 與物理學者不同的是, 政治學者無法設計出精確的實驗方法, 來說明像是個別領導者對政策產出的影響程度等這種類似情況 (David Marsh and Gerry Stoker,1998:236) 在資料收集部分, 高雄市部分採用訪談方法, 訪問在觀光產業發展中, 幾位指標性人物, 從訪談內容中, 用來加強高雄市觀光發展的源起脈絡以及實務經驗的內容 在香港部分, 則以資料分析為主, 從香港旅遊發展局和旅遊事務署的官方文件, 整理分析香港觀光組織的設計原則和運作成果 一 個案選擇 選擇香港和高雄市的個案, 在於兩地都是海港貿易城市, 經濟發展條件類 似 在行銷觀光部分, 香港早有專責機構, 高雄市則需要新的組織執行 由於香 10

20 港的觀光組織運作有長達五十年的歷史經驗, 因此, 適合做為高雄市發展觀光的比較對象 而比較的架構, 包括了觀光組織設立的背景 組織變革的內外在環境因素 組織架構 人事安排 預算 運作模式和效果等等 至於在分析上則採用的組織理論來進行驗視, 以 Richard L. Daft 提出組織變革中的雙核心途徑 (the dual-core approach) 9 為主, 從行政核心和技術核心的層面, 來檢驗香港和高雄市面對組織變革時所採取的策略是否存在差異 其次, 從市場體系的角度來分析, 觀光屬於一種生產與消費的經濟模式, 而組織運作想要達成的目標, 顯然就是為了獲得經濟成果, 因此, 香港和高雄市的觀光效益, 也是比較的重點內容之一 兩個案的在年限的選擇, 高雄市從 1998 到 2005, 主要是 1998 年高雄市政黨輪替, 對觀光產業的發展和之前比較有嶄新的作為,2005 年則為謝長廷轉任行政院長, 其後高雄市觀光產業的發展則出現預料外的變化 政黨輪替和首長的更換, 對觀光政策執行, 在個案中有明顥的影響 香港從 1997 到 2006 的選擇, 在於 1997 香港主權回歸中國, 政治的轉變, 對觀光產業造成衝擊 2006, 則為香港和中國簽訂 ECPA 後兩年, 在中國政府的支持下, 香港的觀光明顯倍數成長, 這部分可做為探討觀光政策影響的指標 二 深度訪談 本文除了資料分析進行比較之外, 為了重建高雄市觀光發展的前因和過程, 並加強資料的深度和廣度, 因此選擇深度訪談 選擇訪談的對象, 鎖定在負責高雄觀光的行政主管和民間團體, 訪談內容是希望重新建構高雄觀光發展過程中的運作面貌, 藉由曾經參與觀光產業推動的主事者回顧內容中, 去認清觀光局成立前後的運作模式, 用以解釋為什麼過去推動觀光很順利, 後來遭遇困境的前因後果 訪談的對象包括了前高雄市建設局長李文良 前高雄市觀光協會總幹事陳亞 9 Richard L. Daft Organization theory and design.thomson South-Western.9 th. p

21 任 高雄市議員王齡嬌 高雄市觀光局長林崑山以及前高雄市長吳敦義, 受訪者的資歷背景和訪談內容摘要整理見表 1-1 選擇李文良 陳亞任, 在於他們於謝長廷擔任高雄市長期間, 彼此合作共同開創了高雄燈會的新局面, 公部門和私部門的互動關係良好, 由他們來回顧高雄市的觀光發展, 可以理解高雄市觀光由盛轉衰的背景因素 選擇王齡嬌, 在於她是市議會法規召集人, 對於高雄市政府成立觀光局遭市議員擱置審查的過程, 能夠說明來龍去脈 選擇林崑山, 在於他接任觀光局長, 同時也是觀光局成立的籌備主任, 對於高雄市的觀光新局和發展能夠掌 至於吳敦義的訪談, 在於本文一開始是要做都市行銷的研究, 因此, 重點放在吳敦義當初如何建構都市行銷的藍圖上, 後因發現高雄市觀光 2007 遇瓶頸, 於是論文重點改為探討觀光產業的組織設計等議題上, 雖然吳敦義談都市行銷, 但高雄市的觀光問題之一, 就是被外界批評為不懂行銷, 本文決定收錄吳敦義的訪談可以做為觀光發展的背景參考資料 因為, 觀光產業本就可以視為都市行銷的一種手段和策略 表 1-1: 深度訪談受訪者與訪談重點摘要 受訪者姓名職稱訪談重點 李文良 現任高雄市議員 在其任建設局長時, 沒有成立觀光局的原 前高雄市政府建設因? 其和觀光團體的互動情形如何? 對成立 局長 ( ) 觀光局的評估? 陳亞任 現任大仁科技大學觀光業者需要怎樣的觀光局? 希望觀光局扮 觀光事業系助理教演什麼角色? 過去和市府的溝通協調情況? 授 前高雄市觀光協後來的發展如何? 會總幹事 王齡嬌 高雄市議員 ( 法規小希望市政府觀光局能發揮什麼功能? 如何監 組召集人 ) 督? 12

22 林崑山高雄市觀光局長觀光局的政策和目標? 有何策略來達成? 吳敦義 現任立法委員 前高高雄市長任內曾推動都市行銷的動機和背景 雄市 ( ) 為何? 作者整理 訪談前任建設局長李文良的重點, 在於他在擔任高雄市建設局長期間, 擴大舉辦了愛河燈會, 其任內致力於觀光的各項推展, 也頗獲好評, 一如他曾在宜蘭縣舉辦國際童玩節的成果一樣 這一部分的訪談, 是要重新建構出謝長廷任高雄市長期間, 市政府和觀光團體的合作情況和運作模式, 有利於理解高雄市沒有成立觀光局時的梗概 而他任建設局長時, 並沒有成立觀光局, 任市議員後, 支持觀光團體, 希望市政府成立觀光局, 其立場轉變的關鍵原因耐人尋味 訪談觀光業者代表陳亞任, 在於他擔任高雄市觀光協會總幹事期間, 長期和市政府合作推動各項觀光事務, 從業者的角度, 來說明政府和市場的合作機制狀況, 進而去理解民間業者, 之所以要呼籲政府成立一級單位觀光局的必要性 這一部分的訪談, 可以做為觀察組織變革的外在因素 高雄市議員王齡嬌的訪談, 重點放在觀光局的設立涉及了市政府組織的變革, 過程中市議員曾質疑觀光局的成立, 不符合組織縮減原則, 因此一度擱置市政府的提案 這部分的訪談目的, 是為了從民意代表的角度, 來了解市政府在決定組織變革時, 是否有充分的溝通和清楚的遊說? 訪談觀光局長林崑山, 是要確認觀光局的基本政策和目標, 用以和建設局時期的施政方針做比較, 來了解觀光局成立前和成立後, 在政策目標上有何差異性 至於採用前高雄市長吳敦義的都市行銷訪談, 在於 1998 年他的任內, 首度舉辦號稱十里燈河的高雄燈會, 而謝長廷接任後, 觀光團體以高雄燈會的模式有利於行銷高雄帶動經濟, 因此向建設局長李文良提議續辦 從歷史角度來看, 吳敦義任市長期間, 為高雄市締造了許多發展基礎 訪談內容中, 吳敦義強調他任內解決了高雄市工業污染的問題, 包括處理空氣污染問題 完成都市重劃和爭取 13

23 大學設立等等 高雄市的基礎建設, 在吳敦義時間已完成了許多, 因此, 這一部分的訪談內容, 可以做為觀察高雄市觀光產業發展的背景資料 除了訪談之外, 在資料蒐集部分, 主要是以香港旅遊發展局的出版品為主, 資料包括了每年出版的年報, 以及旅遊業的統計 這兩份出版品中, 詳實紀錄了每年赴香港旅遊的人數 消費的總額等等 除此之外, 香港旅遊事務署的電子化出版品也是參考文件之一, 在其官方網站上, 提供各類資訊和文件下載, 包括了政府出席會議的文件紀錄都有 在高雄市的資料方面, 同樣以新聞處介紹高雄市觀光景點的出版品為主, 其次是市政府張貼在官方網站上的新聞稿, 以及主計處提供的統計資料 本文在研究時遭遇的限制, 在於高雄市政府面對觀光產業時, 長期以來都是以打響高雄市知名度為職志, 也就是以辦觀光活動來增加港都的能見度, 對於觀光所能帶動的經濟效益, 往往都是語帶籠統, 缺乏可靠的精算數據, 因此, 和香港比較時, 高雄市的含糊數字顯得不具說服力 不過, 這項缺點, 也剛好可以凸顯高雄市有待加強改進的重點, 也就是在觀光產業的推動上, 需要鎖定經濟效益為目標, 才能履行高雄市成立觀光局的目的 另一項研究限制, 在於時間限制, 因此深度訪談只有一次 雖然深度訪談未必完美, 不過, 受訪者知無不言的內容, 仍然是寶貴的歷史材料, 也算是本文的貢獻之一 14

24 第二章文獻回顧與理論探討 針對觀光組織的發展和策略之研究相當多, 主題也多半鎖定在策略目標的探討, 或是如何應用行銷的技術來增加觀光的效益, 這些主題研究在許多觀光行政和觀光行銷的專書中, 都曾討論過 本文研究的對象為香港和高雄市兩個城市, 這有別於國家觀光組織 (National Tourism Organization, NTO) 的研究, 因為城市觀光的運作和特質, 和全國性的觀光組織比較上, 仍有程度上的差別 香港是一個海港城市, 在政治和經濟地位上, 一直被視為區域經濟體, 而高雄市則明顯的是一個地方政府形式 兩個城市需要發展觀光產業, 也自有其背景原因 香港以開創更多經濟效益為目標, 高雄市則為新興城市的產經發展轉型, 從發展觀光中找到一條便捷之道 本章的重點, 主要是先界定觀光產業擁有的經濟特性, 來檢視觀光產業的重要性, 而在組織發展部分, 經由組織理論中的設計原則和性質, 勾勒出組織面對變革時, 適合採取的策略方針, 以做為比較香港和高雄市觀光組織的基礎 第一節觀光產業的經濟效益 觀光產業是什麼? 依照我國的發展觀光條例第二條的定義來看, 它就是指有關觀光資源之開發 建設與維護, 觀光設施之興建 改善, 為觀光旅客旅遊 食宿提供服務與便利及提供舉辦各類型國際會議 展覽相關之旅遊服務產業 10 政府為什麼要重視觀光, 而觀光產業之所以重要, 主要是因為它被歸納為經濟發展的一環 世界觀光旅遊及觀光委員會 (World Travel & Tourism Council, WTTC) 就觀光產業的重要性歸納出三種功能 : 10 發展觀光條例 立法院第四屆第六會期第六次會議修正通過 2001 年 10 月 31 日 資料來源 : 立法院全球資訊網 file:///c:/docume~1/stan/locals~1/temp/ txt 15

25 第一 它可以活絡經濟 第二 有利於促進發展 第三 提供就業機會和事業 11 從經濟效益來看,WTTC 的研究指出 : 觀光產業的產值佔 GDP 的四分之一 以台灣為例,2006 年台灣觀光旅遊消費相關金額就有 億美元, 而且還有上升趨勢, 年增率為 5.75%, 甚至還高於全球平均 4.85% 的水準 12 從 拼經濟 的角度來看, 政府當然要非常重視觀光的推動 這也就是為什麼在台灣各縣市政府, 都努力的舉辦大型活動, 像是宜蘭的童玩節, 高雄的愛河燈會等等 因為可以帶動旅遊和消費 根據世界觀光組織 (World Tourism Organization,WTO)2000 年版的分析報告指出, 觀光 已成為許多國家賺取外匯的首要來源 在全球各國的外匯收入中約有超過百分之八來自觀光收益 ( 超過自動化電器產品的百分之七點八及醫藥品的百分之七點五 ), 總收益亦超過所有其他國際貿易種類, 高居第一, 約五兆三千三百億美元 依據前述分析報告指出, 全球觀光人數自 1960 年的六千九百萬人次至 1999 年的六億四千四百四十四萬人次, 足足成長了九點六倍, 而全球觀光收益亦從 1960 年之六十八億六千七百萬美元至 1999 年之四千五百四十五億五千三百萬美元, 亦成長了六十六點二倍 (Tourism Economic Report, 1st edition, 1998) WTO 更進一步預估, 至 2020 年, 全球觀光人數將成長至十六億二百萬人次, 全球觀光收益亦將達到二兆美元 13 在自由市場體系中公部門和私部門於觀光發展都扮演重要角色, 私部門在觀光發展上的角色更為明顯, 其基本角色就是提供觀光設施和服務給旅遊大眾, 由此獲得最大化的經濟效益 不過在已開發的社會中, 私部門已開始接受在追求自身利益之餘更要負起對社會和環境的責任義務 (Mill & Morrison,1992) 至於觀光所包含的領域相當的廣, 包括了自然 人文 社會 商業等等, 甚 11 Blueprint for new tourism WTTC. p 唐佩君 WTTC: 台灣為全球第二十九大觀光經濟體 中央社 2007 年 4 月 18 日 13 資料來源 : 交通部觀光政策白皮書

26 至連政治也可以成為促進觀光之一 以 2008 年中華民國舉行總統大選為例, 因為有可能二次政黨輪替, 在這樣的情境之下, 就引起世界各國關心民主政治發展的媒體關切, 於是紛紛派員到台灣採訪 而那些從事新聞工作的人士, 他們到台灣後必須要投宿旅館, 同時也要解決三餐飲食問題, 更需要有交通工具 而上述的這三件事務, 其實都是觀光業所含蓋的範圍 除此之外, 來自海外的新聞工作者在任務結束後, 也很有可能會在台灣短暫的從事旅遊才離境, 這就像是另一種商務觀光一樣 從業界別來看, 觀光產業是一種綜合型的事業 從旅行業到旅館業, 就彼此相關 除此之外, 還有餐飲業 交通運輸業 百貨商品業甚至到傳播業, 都是在觀光產業運作中相當重要的一環 是以這樣包羅萬象的產業, 的確需要一個事權統一的專責單位和組織來統籌推展 第二節觀光產業的組織設計 談到組織發展, 不得不想到亞當斯密的國富論, 在其著作中開宗明義就提到人類因為分工合作, 才使得生產過程有效率 同時累積了財富後, 促進了消費 以生產鋼鐵為例, 就有人負責採礦, 有人負責提煉, 最後生產出成品 所以集眾人之力, 才有事半功倍之效 將組織看成為一種由多種型態的結構和運作過程, 所交織而成的開放性社會系統 本質上它是一種將輸入轉換為輸出的重複性的循環系統 由於它必須從組織的外界環境中輸入各種物資 情報 人力和能源, 而後又必須將上述資源, 以產品和服務的方式轉換為輸出項, 並進行權威性的社會價值分配, 因此在設計上頗受功能及經濟因素的影響 又由於它必須從輸入轉換為輸出, 因此在轉換的過程中, 許多的事件都是 目標取向的 (goal-directed) ( 彭文賢,1983:378) 17

27 是以, 組織的設計與功能, 目的也不外乎為了達成預期的效率 然而人類社會是多變的, 因此很多組織也常常隨著時空做調整和轉變 就像政府制度一樣, 一直都處在變遷的狀態之中 而從許多經驗中也可以看到, 組織發展中的問題 例如組織中的疊層架屋及各自為政的問題, 最為明顯 然而, 有問題不代表就不需要組織的設立和運作, 在觀光事業的推動上, 因為觀光涉及的層面相當廣, 更需要一個專精的組織在負責 一 國家觀光組織 至於這專精的組織, 在很多國家設立國家級的機構, 來統籌宣傳和行銷事務 由於世界觀光事業的蓬勃發展, 各國均發現對觀光事業有加以輔導的必要 因, 此必須創立一個全國性機構, 用以負責觀光之宣傳, 代表觀光業利益, 執行觀光研究與提供觀光資料等工作 這種組織一般稱為 國家觀光組織 (National Tourism Organization, NTO) 的機構, 它可能為政府機構, 也可能為半官方或非官方機構 但是一般世界各國全國性觀光組織, 絕大部分為政府機構, 少部分為半官方或非官方機構 ( 李貽鴻,1996:98-104) 國家級觀光組織, 出現半官方或非官方的存在, 需要探討的就是官僚組織容易發生的問題, 也就是在官方組織中, 組織常常會以本位主義來運作, 一如高雄市 2007 年文化局和建設局在觀光運作上, 曝露出未能橫向協調的缺失 二 官僚組織的僵化和弊病 在民主國度裡, 由於其傾向分權管理和分散權力, 因而管理的組織變得非常錯綜複雜, 不但有不同層次的政府部門, 並有不同的分支機構, 且在單一分支機構內, 還有代表各區不相容之利益和不能妥協之差異的機構或委員會 官僚們被納入目標狹窄 任務特定, 而且相當具有凝聚力的同類單 18

28 位之中 在這種環境裡面, 單位與單位之間欲達成溝通往往只是一種理想, 有效率的管理幾乎是不可能的 政策與計畫乃由官吏所自主, 不經商議或輿論, 在半孤立狀態中草擬完成, 對於預期行動的枝節, 或對於不同任務之機構可能造成的衝擊等問題, 均缺乏周延的顧慮 ( 劉修祥 ;1994: 34) 因此, 在許多國家, 將觀光宣導和推廣等事務, 交由半官方或非官方組織來執行, 目的是為了避免官僚組織的僵化和弊病 然而在民主政治運作中, 首長的更迭往往也造成組織運作發生困頓或僵局 由於政務首長更迭頻繁, 更是經常出現人存政存與人亡政亡的現象 因此如何建立公共組織持續變革的動力, 業已成為每一位公共管理者所需對的最重要課題 ( 張其祿 ;2006:22) 謝長廷在高雄市長期間, 建立了公私協力的觀光發展機制, 但謝長廷離職後, 到陳菊接任期間, 原有的機制則逐漸失去功能, 直到 2007 年發生問題, 進而全面檢討 於是, 希望成立專精的組織 觀光局, 以期解決組織運作中的問題 因此, 怎樣的組織設計, 適合來推動觀光產業發展, 以及整合所有的觀光資源, 從組織理論中有諸多原理可以選擇 三 組織設計原理 在組織原理部分, 從古典到當代, 針對組織的運作, 主要區分為三大類別 一 機械式 ; 二 有機式 ; 三 權變式 傳統的組織理論, 視組織發展為理想, 也就是大部分的論述都在描述組織理想上的運作模式, 例如韋伯的科層組織 泰勒的科學管理組織等等, 這些組織的運作被歸類為機械式的組織 機械式組織的優點, 在於一條鞭式的指揮系統 有別於傳統組織理論, 後續的組織研究, 針對員工的順從和環境變遷進行探討, 發現組織的運作, 需要與時俱進, 隨著時空的轉變做出創新的改變和運作, 這類的研究結果, 歸納出組織運作是動態的, 是為有機式的組織 有機式的組織, 19

29 能利於對環境改變做出新的因應, 同時在技術更新上也較有創意 然而在機械式和有機式兩種模式中, 各有其優劣, 而組織運作要靈活, 可視組織目標, 區分組織內的職能, 例如大量生產的工廠, 適合採機械式管理 ; 而需要開發新產品的研發部分, 則採有機式管理比較有利 將機械式和有機式管理視需求而運用在同一組織中, 這種模式則稱為權變式的組織操作 四 策略與結構變革 時空環境的改變, 左右著組織發展, 因此, 很多組織也隨著時間不斷在策略與結構上作出改變 過去, 環境相較而這比較穩定, 大部分的組織只需注意小型 漸進的變動, 這樣就可以解決問題或掌握新的機會 然而, 隨著新的科技的發明, 和環境的遽變, 組織因此面臨了策略和結構上劇烈變革的需要, 管理程序也需適應新的競爭做出回應 早期, 組織面對的環境變遷小, 因此大部分的組織, 只要採取微調方式做出改變, 也就是漸進式的變革 (incremental change), 這種過程有助於維持組織的均衡 而當今, 隨著科技的進步和全球化的衝擊, 環境的變動快速, 因此組織在面對時採取的措施, 往往也必須大刀濶斧的進行大更動, 也就是劇烈式的變革 (radical change), 這種方式常常會破壞原本的組織架構, 因為整個組織的轉變, 可以創造新的均衡 (Daft,2007: ) Daft 針對組織改變採取對應措施的研究, 發展出雙核心途徑 (the dual-core approach), 也就是組織在面對改變時, 可以歸納為行政變革和技術變革兩部分 雙核心主要分為行政核心 (administrative core) 和技術核心 (technical core) 在組織層級中, 行政核心位於技術核心之上 如圖所示 : 20

30 圖 2-1 組織變革的雙核心途徑資料來源 :Daft, Richard L, 2007, Organization theory and design. Daft 針對雙核心途徑的組織設計原則做進一步說明, 以組織人事縮編或精簡為例, 為免基層反彈和增加阻利, 最佳的方式就是採機械式原則, 由上而下的命令指揮最為有效 不論是學校 醫院 政府官僚組織或商業公司等組織結構, 都可概念化成兩個核心部分 : 行政核心和技術核心 每一個核心有其員工 任務 所處環境, 且每一核心, 都可創新 行政核心的變革內容涉及組織的設計與結構, 包括結構重建 組織精簡和策略等等 這種方式, 需要由上而下的執行, 適合採用機械式組織的設計 技術核心部分, 則在於生產技術的改變 工作流程和產品創意等等, 這些變革, 從基層實務由下而上做改進, 較為有效率, 適合採用有機式的組織設計 (Daft,2007: ) 同一個組織當中, 面對環境的衝擊或競爭加遽等情況, 則視組織所需進行調整 例如組織需要縮編時, 採用行政核心由上而下的改革, 較能夠獲得結果, 若 21

31 由下而上, 則會遭遇基層的反對聲浪 是以雙核心的原則, 有助於區分組織變革情境的不同, 而選擇採取較有利途徑為佳 Daft 提供了理想的變革雙途徑, 但實際運作時仍會有所不足, 以行政核心為例, 就存在盲點, 也就是政府內部往往很難自發性地提出革新之道 Gerald Caiden 所質疑的, 依賴官僚體制的內發式行政革新, 其實是相當矛盾的概念 所以行政革新仍須結合政府領導人 (public leaders) 外在革新盟友 (extrnal allies) 及開明前瞻的文官 (progressive officials) 共同進行 ( 詹中原,1999:4) 組織變革需要動力, 而外在環境或建議, 常能發揮一臂之力的效果 以高雄市需要成立觀光局, 就是因為觀光業者有需求而促成 組織需要因應環境做出改變, 雖然是必然發生的, 但組織仍要認清一個事實, 那就是改變的必要性 組織的改變, 基本上有兩個因素, 包括了內部的需求, 和外部環境的衝擊 內外在環境的改變, 影響組織的運作和結果, 一如 Gary Dessler 所提的幾個問題思考方向 : 1 組織效能的主要決定因素; 2 這些決定因素之間的關係; 3 什麼因素造成某組織有效能, 而另一組織沒效能 ; 4 此類知識對實際問題的應用性; 5 為什麼組織在某一情境下有效能, 在另外情境下沒有效能 14 至於組織採取變革後, 是否就能夠長治久安, 也是問題 因為組織變革主要是手段 方法和過程, 目的是要讓組織適應新的環境, 進而能夠達成組織的目標 然而組織改革一旦成為 工具論 後, 容易變成一種迷思 組織變革經常被冷冰冰的合理化成為 提升競爭力 的必要性工具, 而缺乏讓組織成員共同享受組織生活中的加值性與創價性的經歷 公部門組織變革應是一項 有機的工程及過程 這個有機工程及過程絕不能只在傳 14 Gary Dessler 著 余朝權等譯 1983 組織理論 : 整合結構與行為 台北市 : 聯經 22

32 統的組織使命 組織預算及組織法規中做任務性的修正或政務性的考量在尋找生路 組織變革必須對變遷中的政經大理境做創新的戰略思維和有組織的策略規劃, 並重新詮釋 檢視及整備組織變革所需的動能 機會及資源, 為組織成員建構變革管理的信心及能力 ( 吳英明,2006:1) 至於組織面臨改革和重新設計時, 仍有幾項基本原則, 按韋伯 (Ross A. Webber) 整理分析, 主要也和組織運作一樣, 分三種方向 : 一 傳統原則 ; 二 動態準則 ; 三 權變理論 15 高雄市政府的組織架構, 主要就是傳統原則, 服膺於市長的施政方向和指揮系統 然而在行銷觀光部分, 要注重外在環境的改變, 消費者的喜好等因素, 因此, 在運作上實際上又必須符合動態準則 兩者如何權衡得失, 則有賴組織目標的規畫和管理 至於香港推展觀光事務, 一方面由官方的旅遊事務署在政策方針上做決策, 二方面則由半官方實由民間負責的旅遊發展局執行宣傳 香港的模式, 則傾向動態準則和權變理論 五 影響組織能力的因素 組織為了應付繁鉅而複雜的執行任務, 又要面對政策環境的動態性, 除了本身持有堅強的意志, 擁有執行的技能外, 更須兼具未雨綢繆及隨後因應的能力 組織能力受到許多因素影響 林水波整理分析包括下列幾種 1 相關人士的特性與組織能力; 2 問題的可處理性與組織能力; 3 結構相容性與組織能力; 4 資源充足性與組織能力; 5 工具妥適性與組織能力 Ross A. Webber 著 羅理平等譯 1990 組織理論與管理 台北市 : 桂冠 六版 ;p 林水波主編 1999 組織理論 台北市: 智勝文化 p

33 六 全球化的影響 觀光產業面對的就是市場競爭, 全世界各國都在發展觀光, 如何樹立特色相當重要 在全球化的影響下, 組織的佈局和職能, 同樣也需要考量到全球化的因素 如果要以服務業的觀點瞭解觀光與全球化, 首先必須認識兩個名詞 : 生產 (production) 與消費 (consumption) 觀光在全球化經濟中逐漸被商品化( 亦即以商品形式販售, 以服務形式供人消費 ), 觀光目的地則被當成一項產品供消費者 ( 觀光客 ) 消費 為了讓觀光商品化, 不同的觀光產業組織必須互相結合, 才能 生產 觀光體驗供觀光客消費 (Stephen J. Page & Joanne Connel,2007:18) 隨著全球化的出現, 人類社會也正面臨著各種風險與危機, 不論某單一事件是否發生在自己的國家之內, 其皆難免受到一定程度的影響 因此如何治理全球已成為各界所熱烈討論的議題 根據聯合國 全球治理委員會 (Commission on Global Governance) 在 1995 年所出版的 我們全球的夥伴 (Our global Neighborhood) 報告中, 對全球治理所做的官方定義為 : 治理是各種公 私部門中的個人與機構, 用以處理其共同事務的一方方式 ; 它是使相互衝突或不同利益的各造得以溝通調和, 並且採取聯合行動的一種持續性過程, 它包括了具有強制權力的正式 (formal) 機構與規章制度, 以及非正式 (informal) 的各種關係或安排 而這種治理機制均以參與民眾 機構的同意及共識為前題, 同時也符合各造利益的情況下所設置 ( 張其祿,2006) 香港旅遊發展局的組織方針, 就是全球佈局, 在全世界都設有辦事處, 除了提供旅遊相關資訊服務外, 也蒐集當地消費者的喜好資訊, 經由分析後, 再提供給政府機構香港旅遊事務署, 做為擬訂政策的參考 七 政府與市場 24

34 香港發展觀光的主力, 交由獨立機構進行市場行銷的運作模式, 由來已久 主要就是香港的發展歷史背景獨特, 香港從被英國殖民開始, 就是做為英國和中國及全世界通商的港口, 凡事以經濟發展為首要考量, 政府尊重市場機制的作為也成為傳統 香港政府從英國殖民到回歸中國, 一直都是附屬地位, 從英國殖民的過程中, 雖然政治上沒有自主權, 但經濟上則因為自由貿易和市場機制的運作, 造就是香港經濟的繁榮 香港自有其作風是因為它的體制一直是在民營與公營企業之間取得平衡 退休的殖民地官員英葛倫斯在 1950 年代應邀為殖民部寫一本關於香港的書, 結論是不該把香港視同如其他地方一樣的殖民地, 而該把香港當成一家百貨公司, 那些具有領導性的公民, 官方或非官方的, 則是董事會 誠如我們所知, 政府以及大商家之間, 無論是英 華或其他外國大商家, 兩者之間並未失掉多少互愛, 但香港也的確慣於兩頭政治的治理 民間企業萬歲! 1945 年英國社會黨政府任派的港督葛量洪爵士這樣寫道 (Jan Morris,2006;p ) 英國殖民下的香港重視經濟發展, 因此, 香港政府認為完全屬於私人範圍的事, 而不加干涉 這是香港政府所強調的 積極不干涉主義 ( Positive non-intervention) 17 這種精神則反映在觀光組織的設立上,1959 年成立的香港旅遊協會, 正是港府政府積極支持下形成的獨立運作機構, 政府的立場很清楚, 重視觀光產業, 至於行銷和宣傳等市場機制的運作, 則放手讓香港旅遊協會去執行 第三節觀光政策 香港的觀光政策目標明確, 官方機構的旅遊事務署開宗明義的指出其理想, 就是以建立和促進香港作為亞洲首要的國際城市, 並成為世界級的渡假和商務旅 17 王曾才 陳進傳合著 1983 香港的未來 台北市 : 百科文化公司 P

35 遊地 在這個目標下, 進一步定位香港為下列五項特色, 做為推動觀光的重點工 作 1 亞洲區內卓越的國際大都會, 中西文化薈萃, 共冶一爐, 別具一格 2 通往區內各地, 特別是中國內地的門戶, 盡享位處亞洲中心的地理優勢 3 區內優秀的商業和服務中心, 是發展亞洲商貿的必然之選 4 亞洲盛事之都, 多姿多采的盛事接踵而來 5 魅力凝聚之都, 為男女老少帶來各式各樣的視聽感觀享受 18 香港旅遊事務署以及香港旅遊發展局, 就依照上述的目標, 一個對內進行都 市設施的興建與觀光景點的改造, 一個則對外進行宣傳和拓展市場 除此之外, 香港為了開拓經濟發展,2003 年 5 月, 和中國政府簽訂 內地與香港關於建立更緊密經貿關係的安排 (Closer Economic Partnership Arrangement, CEPA) 在 CEPA 的架構下, 也為觀光市場引進了 個人遊 計劃, 允許中國內地居民以個人身份來港旅遊 這項計劃於 2003 年 7 月 28 日開始推出, 到 2006 年年底, 個人遊 計劃已經涵蓋了中國內地城市 44 個 根據計劃訪港的內地旅客超過 1720 萬人次, 佔訪港內地旅客總人次 (4360 萬人次 ) 的 39% ( 香港立法會工商事務委員會,2007) 高雄市的觀光政策, 按建設局第五科的資料, 重點工作有四項如下 : 1 辦理觀光活動; 2 觀光設施規劃; 3 東沙島的規劃開發; 4 建設觀光設施 高雄市的觀光政策, 雖也是簡潔明朗, 但缺少感性的夢想和願景描述 相較 18 資料來源 : 香港旅遊事務署官方網站, 26

36 之下, 香港的觀光政策以國際大都會做定位, 並強調是旅遊商務的最佳選擇, 高雄市的觀光政策應該做修正更新, 建立一套美景的政策目標, 更能激勵觀光產業推展 因為依照組織理論研究發現, 組織目標最容易發生的缺點, 就在於政策不明或混亂 政策片段化的現象經常使得 服務傳送系統 趨於多元 龐雜, 被服務的對象每易有茫然無措, 不知從何著手之感, 從而滋生 服務傳送系統績效不彰 的印象, 甚或挫折感 ( 江岷欽,1993:330) 為免政策不明折損執行的成果, 確立一套詳實而明確的政策有其必要, 唯有清楚的目標方針, 在推動觀光發展上, 才能達到事半功倍的效果 回顧本章, 首先是觀光產業的定義和範疇, 並界定觀光的特質在於經濟效益, 它是一種生產與消費的模式 至於發展觀光, 需要專責的組織去執行, 從組織理論中的各項基本原則, 可以做為觀光組織計設的方針 而組織常會面臨環境的改變或衝擊, 必須去因應甚至做改革, 組織理論中的雙核心途徑 (the dual-core approach), 提供了行政核心與技術核心兩個方向 任何組織的運作和發展, 都需要明確的發展政策, 觀光產業也不例外 27

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38 第三章高雄市觀光組織探討之訪談內容分析 在第一章中, 敘述了高雄市在 2007 年遇到觀光發展問題, 因此, 觀光團體要求市政府成立一級主管機構觀光局, 以期能畢其功於一役 本章進一步整理訪談內容, 從中尋找問題的根源所在 本章中整理的訪談內容, 以高雄市議員李文良 觀光業者陳亞任 高雄市議員王齡嬌 觀光局長林崑山為主, 另外, 立法委員吳敦義的訪談內容則做為背景資料 本章的目的, 是從受訪者的實務經驗和回顧中, 去探索高雄市觀光發展的過程及遭遇的問題, 進而能夠尋找出未來的解決之道 從訪談內容中筆者發現, 高雄市觀光產業的問題, 其實很多是治理上發生缺失, 例如政府內部橫向溝通有障礙, 或資源浪費, 這些都是管理上的問題 然而, 解決橫向溝通等等的問題, 高雄市政府以成立觀光局的組織變革來處理 採用組織和制度的革新, 是否能解決治理上的問題, 有待進一步探討 本章第一節, 整理訪談內容, 並歸納受訪者關注的焦點, 形成幾個基本概念, 用以做為第二節問題探訪的軸心 ; 第二節, 找出受訪者關切的觀光問題是否有交集, 再將之分類 ; 第三節, 從受訪者認為有效的解決方法中, 進一步整理出解決問題的途徑 第一節訪談內容整理與分析 本文在約訪前, 皆獲得受訪者同意以本名呈現, 而在訪談過程中, 氣氛相當融洽, 受訪者皆知無不言, 同時在回答新的問題時, 也都有新的回應 以下以表列方式, 呈現受訪者的內容, 並整理成重點議題, 便於簡潔地掌握整個訪談的結果 李文良市議員的訪談 ( 見附錄一 ), 主要是回答當初他擔任高雄市建設局長期間, 沒有成立觀光局的思考原因, 在於市府內各局處原本就存在溝通困難問 29

39 題, 而他能夠帶動觀光新的局面, 是受到謝長廷市長的大力支持, 同時, 觀光業 者提供建議, 也受益良多, 雙方互動頻繁, 是搭起公部門和私部門合作緊密關係 的重要因素 相關重點內容見表 3-1 表 :3-1 李文良市議員訪談重點 受訪者 : 李文良市議員 日期 :2008/04/07 地點 : 李文良議員服務處 敘述 高雄市要成立觀光局, 是高雄市觀光業者主動提議的 他們在去年 (2007) 在觀光協會的大會上提議的, 當時我列席, 同意協助他們建議市府成立觀光局 觀光協會的建議是認為, 現在建設局在統合行銷觀光上功能不彰, 沒辦法統合, 因此, 不如就成立一個專責單位 因為以前建設局長跟市長關係好, 橫的縱的聯繫都有辦法 但現在沒辦法, 陳菊市長上任後, 建設局長算是弱勢 業者因此希望獨立一個觀光局 因為從洪富峰局長到蔡武德當局長時, 他們工作重點多以招商為主, 觀光就被忽略 所以希望要求成立一個專責獨立機關 重點議題 1 不成立觀光局的理由 : 第一 統合比較有困難, 因為建設局是個很龐大的局, 當初統合已經很困難, 雖然我受到謝長廷市長相當信任, 但其實在統合上就已經很困難 再成立另外一個局的話, 統合上會更困難 第二 觀光部門是經濟部門 基於經濟部門的觀點來看, 它不單純只是行銷, 可能還要去推廣文化 推廣好山好水 有名的建築物等等 雖然是同一個市府團隊, 但官僚體系上好像每一個局長都一樣大, 但還要看誰比較獲得市長的支持 如果沒有人去統合, 業務推廣就會有困難 2 贊同觀光局成立的理由 : 觀光團體希望市府能有一個獨立一個機關, 就單純做觀光行銷 30

40 3 創意構想來源 : 當年我在建設局長時, 大力推動觀光, 主要很多創意是業者提供的 我的優點是願意接受和協助他們 做觀光當然是業者比較懂, 和業者合作才能事半功倍 現在公部門多半只聽市長的指示, 沒有聽業者的建議 而且也沒有來請教 4 政策目標 : 那時觀光協會就建議我們, 要能去行銷, 行銷包括對內對外 ; 要有固定的節慶 ; 要不定期的請人來踩線, 也就是像請香港 日本旅行公會來, 國內的也是, 請帶旅客他們來觀光 我們在了解他們的需求後, 曾經做補助每一位旅客補助費用 像日本觀光團, 每人補助大約台幣一百五十元 和業者簽約兩萬人, 業者有利可賺, 而旅客來高雄消費每個人超過的都不只一百五十元 那時我做得好, 是因為我願意聽業者的, 再變成政策去執行 5 領導管理的重要性 : 專責單位, 不過是幕僚單位而已 真正決定的人, 決定觀光政策的是這個頭腦, 而不是專責單位, 我可以指定一個科當專責單位 頭夠力的話, 弄一個特別小組 專責單位不重要, 頭腦才重要 不聽業者的建議, 公部門和私部門只會越來越疏離 6 香港經驗: 像打高空煙火, 一個晚上四十分鐘, 兩千五百萬港幣 我們議會不會同意, 一個晚上花一億多元 用香港模式, 體質完全不一樣 概念 統合 橫縱聯繫 行銷 政策的形成 公私部門合作 作者整理 從李文良的訪談中, 值得注意的幾個概念, 就是關於政府內部需要統合機制, 來進行橫向和縱向的聯繫溝通, 而觀光需要行銷推展和政策的形成, 這些都有賴私部門提供創意和建議, 進而活化官僚組織的作為, 最後, 促成公私部門合 31

41 作的契機 高雄市觀光協會和高雄市政府建立互動關係, 時任觀光協會總幹事的陳亞任, 對於謝長廷任高雄市長時評價相當高, 從陳亞任的訪談內容 ( 見附錄二 ), 可以感受到那是一個輝煌時代的誕生 針對高雄市需要觀光局, 陳亞任以其經驗和觀察, 提出資源整合的必要性, 以及領導者在觀光發展中的重要性 表 :3-2 陳亞任總幹事訪談重點 受訪者 : 陳亞任總幹事 日期 :2008/05/01 地點 : 旅遊業品質保障協會高雄辦 事處會客室 敘述 像建設局在印觀光地圖, 結果新聞處也在印 我擔任觀光協會總幹 事時, 就發現這個問題 文化局也辦觀光活動, 觀光協會那時候很忙, 像龍舟賽時, 就要去接洽教育局 文化局等等 如果成立單一個觀光局, 業者只要和觀光局接觸, 提供意見和建議 而高雄市政府在市政會議時, 觀光局就可以向市長報告, 各局處也能夠了解, 並配合觀光局 那觀光局就可以直接和業者接觸 重點議題 1 贊同觀光局成立的理由 : 辦高雄觀光活動, 各個局處都在辦, 工作分散而且各自為政 像新聞處辦夏不落日 ; 民政局辦左營萬年祭 ; 文化局辦鋼雕 ; 建設局辦燈會 各局處都在辦觀光, 可是資源浪費, 缺少一個統合單位 現今正式管理觀光的, 是建設局下的一個科室第五科, 裡面才七 八個工作人員, 怎麼負責高雄市整個觀光活動 設觀光局, 可以直接向市長負責報告 以前各個局處都在做, 簡單說就是資源浪費 2 創意構想來源 : 我們觀光協會是在吳敦義最後一年時成立, 燈會是之前就有了 他 ( 吳敦義 ) 做了之後, 我們想說在高雄市能不能結合觀光業來繼續, 因此想成立觀光協會, 於是找到了 32

42 當時的旅行公會的理事長黃金祥, 一起籌備成立觀光協會 成立之後, 吳敦義意外連任失敗, 換謝長廷接任, 李文良任建設局長, 結果他們做法更有創意, 吳敦義時做的時候已經可以了, 不過謝長廷他們比較上更重視觀光業者, 像做城市光廊和街道種花, 都很令人滿意 謝長廷時有接納我們的建議, 愛之船和燈會都做得很好 3 政策目標 : 市長從陳其邁到葉菊蘭, 再到陳菊, 這樣的更換, 觀光政策就這樣停頓下來, 沒有一系列的進展 當然他們都重視觀光, 他們也認為高雄市一定要發展觀光 可是市長更換得很頻繁, 各個局室局長就會有疑慮, 不知道下一步就開始出現停滯, 缺少長遠的規畫 沒有一個長遠的規畫, 而且也沒有檢討每年活動的缺點做改進, 或是針對優點做加強分析 後來都變成是為高雄市民辦活動, 是為了選舉爭取選票的考量 照理來講, 應該是要發展成吸引外縣市, 甚至是港澳 大陸人士的開放等等 4 領導管理的重要性: 發展觀光, 在高雄市, 需要市長來主導和發號施令 以國家來講, 像馬來西亞發展觀光, 馬來西亞總理都出來支持 英國發展觀光, 英國首相也出來 高雄市長謝長廷時期, 就很支持 5 香港經驗: 他們制度比較健全, 是有一個基金會在財務上支撐的 我認為觀光是國家的一個政策, 馬英九也都說要成立文化觀光部 概念 統合 資源浪費 單一窗口 政策規畫 領導統御 制度 作者整理 在訪談過程中, 陳亞任一再強調的是領導者和市長的重要性, 觀光局成立的 33

43 優點在於可以做為單一窗口, 整合公部門和私部門的資源, 市長的領導統御也可以更直接有效 而香港在發展觀光的優點, 在於制度比較健合, 財力也雄厚 王齡嬌議員的訪談 ( 見附錄三 ), 主要是議會審核觀光局的成立時有疑慮, 認為市政府送案時, 未能明確說明預算如何取得? 以及是否排擠其他單位的經費預算 表 3-3 中, 她認為觀光局成立後, 要提供觀光產業精確的數據, 期待觀光局能提升高雄市的經濟發展 表 :3-3 王齡嬌市議員訪談重點受訪者 : 王齡嬌市議員 ( 法規小組召集人 ) 日期:2008/12/1 地點: 高雄市議會一樓大廳敘述高雄市的產經正在轉型, 因此, 發展觀光產業, 對經濟發展有益, 市議員當然支持 高雄市長陳菊也很用心, 決定要設立觀光局, 市議員樂觀其成 不過, 高雄市政府將組織修定送議會審核時, 議員發現草案有不少問題, 因此一度擱置, 請高雄市政府釋疑後, 才通過 重點議題 1. 贊同觀光局成立的理由 : 考量觀光局的成立, 還負有一個重要責任, 那就是去行銷高雄, 因此獲得很多議員支持 除此之外, 也有人指出像台北市, 都已經成立一個觀光行銷局, 高雄市不能落人於後 推動觀光是建設局下的第五科, 是一個二級單位 新設的觀光局位階明顯提升, 成為一級單位 優點是, 一級單位間局對局的平行對話可以更順暢, 同時有利於跨局處的資源整合協調和溝通 2. 預算排擠 : 高雄市為了新設觀光局, 將其它單位做調整, 像是原本建設局所轄的市場管理處, 原本是二級單位, 但調整後卻成了三級單位, 預算也可能縮減 這一點, 當初市府沒有做說 34

44 明, 而未來組織重整後, 預算會不會有排擠效應, 市府也沒有明確規畫 感覺上, 高雄市政府是想到那就做到那, 沒有提供配套措施, 才會在市議會審議時讓很多議員有疑慮 3. 政策目標 : 目標的設定和預估成果要更精確 像是預計每年觀光產值和開拓觀光客人數要增加多少, 應該設定目標和精確的數值 不能像以前愛河燈會那樣, 每年都說參觀人次突破幾百萬, 但實際上的觀光產值到底多少, 都沒有看到確切的數據 4. 預期 : 觀光局的成立, 需要在經濟發展上有貢獻 不只是繼續舉辦觀光活動, 還要知道這些活動是否真的帶來觀光人潮, 更重要的, 必須看到經濟數值的成長才行 否則, 只會辦活動而不評估經濟效益的話, 就不必叫 觀光局, 反而改成 活動局 更能名符其實 概念 行銷高雄 資源整合 預算排擠 觀光產值 精確數據 活動局 作者整理 王齡嬌議員直率的表示, 觀光局一定要名符其實, 如果只是辦觀光活動而未能在經濟效益上有所貢獻, 那觀光局可以改名叫 活動局 在此訪談中, 同樣可以獲得幾個重要的思考概念, 也就是行銷高雄和資源整合, 是普遍對觀光局功能的期待 觀光局長林崑山的訪談 ( 見附錄四 ), 在訪談中, 林崑長坦言對於目標的達成有壓力, 不過仍會全力以赴, 願意為高雄市的觀光發展盡心盡力, 除了解決市府內部溝通問題, 也要加強整合資源有效應用, 為產業界提供最好的服務 表 :3-4 觀光局林崑山局長訪談重點 受訪者 : 林崑山局長 日期 :2008/12/8 地點 : 高雄市議會二樓會議室 敘述 觀光是個無煙囪產業, 對 GDP 成長有助益 高雄市發展觀光條件完 35

45 備, 從愛河整治有成果 捷運通車交通運輸建設便利 到綠美化等基礎建設業已成形 高雄市在地理環境上, 有海 河 山和港等優點, 可以做為行銷觀光的特色 市政府多年來以建設海洋首都為重點, 觀光政策延續海洋首都的精神, 並以高雄市的產業特質來發展觀光 重點議題 1 觀光局存在的理由: 整合資源, 並發揮帶動觀光發展的龍頭效益 在協助業者部分, 每年赴海外行銷宣傳仍然是重點 除此之外, 市政府負責觀光的行政單位, 從原本的建設局第五科, 提升為觀光局後, 在市府內跨局處的協調溝通也將更為有效 高雄市觀光景點設置, 未來將增設遊客服務中心 初步規畫, 在旗津海洋公園和愛河增設遊客中心, 提供觀光客更便捷的服務, 並增進遊客的滿意度 2 政策目標: 在市場經營部分, 高雄市除了吸引國內旅客外, 也積極爭取國際觀光客 持續推動大型重點觀光活動, 包括了高雄愛河燈會 夏日高雄 海洋博覽會以及蓮池潭的萬年祭 未來有幾項新的重點工作, 主要是結合高雄市的產業特色來發展 包括了婚紗觀光產業 美容醫療觀光 海洋特色美食文化和國際會展活動 3 區域聯盟: 高雄市除了本身積極發展觀光外, 還結合高雄縣和屏東縣的特色, 形成高高屏觀光策略聯盟, 針對各自的特點, 整合三縣市的資源, 共創觀光的效益 概念 行銷 產業特質 資源整合 龍頭效益 開拓市場 觀光策略聯盟 作者整理 林崑山局長在訪談中, 清楚地界定觀光局的角色和功能, 包括了都市行銷 36

46 資源整合, 並自我期許要發揮龍頭效益, 為觀光產業開拓新的市場, 包括了爭取國外旅客和大陸觀光客 資源整合部分, 不只是高雄市內部, 還包括了高高屏三縣市形成策略聯盟 吳敦義立委的訪談 ( 見附錄五 ), 是以都市行銷為議題 吳委員有備而來, 拿出一本印製精美的刊物, 一邊敘述他在高雄市長任內推動都市行銷的理念目的, 一邊以刊物圖片和內容佐證他在高雄市的建設成果 吳敦義在解說個案時, 鉅細靡遺, 包括了他赴行政院會時, 提議的過程都很詳細, 讓人彷彿身歷其境 由於內容豐富, 以下摘錄重點如表 3-5 表 :3-5 吳敦義立法委員訪談重點 受訪者 : 吳敦義立法委員 日期 :2006/05/18 地點 : 立法院吳敦義委員辦公室 敘述 我要行銷高雄, 則要先把高雄做好到一定的程度 那城市要好, 不 外乎幾個要件 第一個就是以人為本位, 能夠讓他有一個安全 健康的環境, 最好達到舒適的程度 第二個是發展的機會 第三個就是一個公益的社會 這就是做一個國家的領導或者是一個城市的領導要做的 重點議題 1 解決工業污染: 我把壽山和半屏山的採礦, 力爭後結束 2 改善環境: 我要行銷高雄, 我得從治安著手, 從採礦的結束著手, 從垃圾處理來著手, 從愛河的整治, 大量的種樹綠化美化 3 建設文化教育: 取爭設立四所大學, 一所叫空中大學, 一個叫高雄大學, 一個叫高雄科技大學, 一個叫高雄餐旅學校後來改成學院 4 基礎建設: 在我任內做了很多建設, 等於蓋好了一座房子, 像愛河整治, 是我大力整治的, 爭取了很多經費 連愛河的公園, 一號二號公園, 原本是違章工廠同盟路那附近, 我拆掉七百戶 37

47 的違章建築改成公園 地下街我處理的, 音樂廳我蓋的, 工商展覽中心我建的, 連老市政府改成歷史博物館也是我決定的 我舉這例子在說明, 民進黨會放煙火, 做表相奢華的燄火, 和國民黨樸實勤儉的作法是有不同 如果沒有我們這樣做, 皮之不存毛將焉附? 前鎮河的整治, 也是我開始做的 都市重劃也是我任內完成的, 內惟文化園區 農十六也是我做的 我任內做的就是做基礎建設, 是固本的工作 概念 行銷高雄 皮之不存毛將焉附 基礎建設 固本 作者整理 吳敦義強調他解決了高雄市長年的污染問題 飲水問題 著手整治愛河, 並且做好了都市規畫, 而這一切都為高雄市打好了基礎建設, 他認為這是樸實作風的呈現 關於吳敦義在高雄市的功績, 相信歷史會自有評斷, 本文在此呈現, 是做為觀察高雄市觀光發展的背景資料 一如林崑山局長所言 : 高雄市發展觀光條件完備, 從愛河整治有成果 捷運通車交通運輸建設便利 到綠美化等基礎建設業已成形, 以吳敦義的訪談內容來對照, 就饒富意味 綜合李文良 陳亞任 王齡嬌和林崑山四位受訪者的內容, 可以歸納出幾個共同議題, 包括了資源整合 觀光行銷 政策目標和領導統御, 在觀光產業的發展中, 佔了相當重要的一環 下一節則針對資源未能有效整合 資源浪費和政策目標不明等問題進一步以訪談內容做說明 第二節高雄市觀光產業的問題 高雄市 2007 年上半年, 觀光產值下滑, 又適巧高雄市文化局舉辦夏日戲水 活動, 以至於民間業者抨擊市政府搶了他們的生意 ( 見第一章第一節 ) 各界當 38

48 時已檢討政府的疏失 本文進一步訪問了幾位代表人物, 從他們的觀察和實務經驗中, 整理出高雄市政府面對觀光發展時的幾項缺失, 主要問題包括官僚系統協調溝通不足 觀光資源欠缺整合造成浪費 缺乏長遠的觀光政策 一 缺乏系統整合 : 高雄市政府內部橫向協調有問題, 陳亞任在多年接觸政府的經驗中有感而發 : 辦高雄觀光活動, 各個局處都在辦, 工作分散而且各自為政 ; 每個局都在發展觀光, 他們是很用心, 但對我們而言就是太分散 李文良回顧他擔任建設局長時, 就已經感受到 : 因為建設局是個很龐大的局, 當初統合已經很困難, 雖然我受到謝長廷市長相當信任, 但其實在統合上就已經很困難 因為以前建設局長跟市長關係好, 橫的縱的聯繫都有辦法 但現在沒辦法, 陳菊市長上任後, 建設局長算是弱勢 對於市府內部的橫向協調問題, 林崑山期許能夠克服 : 在協助業者部分, 每年赴海外行銷宣傳仍然是重點 除此之外, 市政府負責觀光的行政單位, 從原本的建設局第五科, 提升為觀光局後, 在市府內跨局處的協調溝通也將更為有效 二 資源浪費 : 陳亞任在訪談中, 多次指出資源浪費的問題 : 建設局在印觀光地圖, 結果新聞處也在印 我擔任觀光協會總幹事時, 就發現這個問題 ; 各局處都在辦觀光, 可是資源浪費, 缺少一個統合單位 李文良也認為市政府存在資源浪費問題 : 像去年文化局辦水上活動就是, 結果是兩個政府單位在相互抵觸 林崑山則表示觀光局將解決資源沒有整合的問題 : 高雄市觀光局成立後, 希望整合資源, 並發揮帶動觀光發展的龍頭效益 三 政策不明 : 從訪談中觀察到的問題之一, 就是高雄市的觀光發展雖然不因市長的更換而停頓, 但市長頻頻更替, 卻造成政策執行時的不穩定因素, 影響觀光發展 39

49 結果 陳亞任指出問題核心在於沒有長期規畫 : 我們的感覺是, 市長從陳其邁到葉菊蘭, 再到陳菊, 這樣的更換, 觀光政策就這樣停頓下來, 沒有一系列的進展 當然他們都重視觀光, 他們也認為高雄市一定要發展觀光 可是市長更換得很頻繁, 各個局室局長就會有疑慮, 不知道下一步就開始出現停滯, 缺少長遠的規畫 後來都變成是為高雄市民辦活動, 是為了選舉爭取選票的考量 外加一個選舉的因素, 使得高雄市舉辦觀光活動時, 窄化了觀光發展的目標 李文良則認為問題出在定位不明 : 我覺得現在市政府沒有找到觀光問題的所在 觀光局我們應將它定位, 觀光應該是經濟產業 從經濟效益方面思考, 王齡嬌進一步希望看到具體結果 : 不能像以前愛河燈會那樣, 每年都說參觀人次突破幾百萬, 但實際上的觀光產值到底多少, 都沒有看到確切的數據 綜合上述訪談內容整理發現, 高雄市觀光發展過程中施政的各項疏失, 歸根究底其實就是治理出了問題, 像是市政府內部協調溝通不足 觀光資源欠缺整合, 這些都是治理問題 在制度面部分, 原有的建設局第五科層級低, 是否真的影響溝通協調? 遺憾的是這方面的探討內容不夠充足, 因此很難斬釘截鐵的認定制度上有疏失 究竟解決高雄市政府觀光發展上的缺失, 是採制度改革較佳, 或是強化治理功能, 相關探討在第三節中呈現 第三節高雄市觀光問題的解決之道 本節中整理受訪者針對高雄市觀光問題, 提供了他們從實務經驗中獲得的解 決方法 一是從制度面確認政府在觀光發展中的職能, 二是從治理面, 修正政府 40

50 內部跨局處協調的障礙 一 制度改變之道 : 從受訪者討論高雄市觀光問題時發現, 普遍認為建設局第五科, 在組織層級當中位階不高, 跨局處的溝通協調上使不上力 因此, 觀光團體希望有一個一級主管機構 觀光局, 能夠做為業者溝通平台, 並在政府內部發揮橫向整合溝通的功能 陳亞任認為設觀光局的優點, 可以直接向市長負責 : 建設局下的一個科室第五科, 裡面才七 八個工作人員, 怎麼負責高雄市整個觀光活動 設觀光局, 可以直接向市長負責報告 李文良則認為建設局既然已經無法滿足觀光發展的需求, 不如成立觀光局更能夠事一致 : 現在建設局已經不行了, 已經沒辦法統合, 與其沒辦法統合, 不如成立一個專責單位 王齡嬌覺得一級主管單位, 能夠解決資源整合問題 : 建設局下的第五科, 是一個二級單位 新設的觀光局位階明顯提升, 成為一級單位 優點是, 一級單位間局對局的平行對話可以更順暢, 同時有利於跨局處的資源整合協調和溝通 建設局第五科層級不高, 被認為是市府跨局處溝通的障礙, 因此, 受訪者會認為從制度上設新的機構, 提高觀光組織的層級, 可以解決問題 也就是從制度面上, 去規範新的組織, 強化資源整合和協調的功能 二 管理改變之道 : 組織運作上的疏失, 除了從制度面去做變革外, 還有另一種解決方法, 那就是從管理面去處理 在訪談中除了認為新設專責機構有效之外, 從管理面去思考解決之道, 也是另一種途徑 李文良以他在建設局長任內的經驗指出, 在官僚組織中, 各局處都有官大一樣大的問題, 而解決問題的方法, 是由副市長出面協調並整合資源 李文良說 : 必須要有一個副市長去統合這些事務, 它的效果會比較好 因為他 41

51 可以做統合, 資源統合, 一條鞭 可以指揮例如說這燈會廣告, 你們都不要, 就交給新聞處去處理, 建設局把有關的廣告給它 ( 新聞處 ) 去執行, 對我負責 文化局也一樣, 活動就不要你辦, 活動的經費全部拿出來, 交給建設局, 副市長講了就算 李文良提議設立一個跨局處的觀光委員會, 就能解決各局處資源欠缺整合問題 它應該成立觀光委員會, 由副市長來擔綱 成員包括了工務 文化 新聞 海洋 建設 交通 如果成員太多, 至少要有文化 新聞 交通 建設, 包括副市長在內, 成立五人小組 也就是市政府只要做小幅度的修正, 不必大費章設新的觀光局, 同樣能夠從管理層面解決問題 觀光業者也認為領導階層的管理扮演了最重要的因素 從陳亞任的訪談中可以發現, 他一再強調的是市長的領導和參與 發展觀光, 在高雄市, 需要市長來主導和發號施令 以國家來講, 像馬來西亞發展觀光, 馬來西亞總理都出來支持 英國發展觀光, 英國首相也出來 高雄市長謝長廷時期, 就很支持 從上述資料中可以發現, 因應政府跨局處協調溝通的缺失, 從領導和管理的方法做處理, 同樣可以解決問題, 因此, 設立觀光局, 並非是解決問題的唯一選項 綜合上述受訪者的內容, 可以歸納出解決觀光發展的弊病, 有兩種途徑, 一是從設立新組織, 確認其職能解決問題, 另一個則是從管理層面, 來修正組織運作中的缺失 因此, 解決問題, 並非只有一種方法, 至於採用哪一種途徑和方法, 則有賴主事者做判斷和決策 回顧本章整理的深度訪談內容, 可以看到受訪者在討論高雄市觀光發展問題上有幾個焦點, 包括了政府組織運作上缺乏橫向資源整合和溝通, 導致在觀光發展中成為障礙 而設立觀光局, 雖然普遍被認為是解決問題最佳選擇, 但從訪談中, 仍然可以看到有贊同和不贊同的意見 而且, 在提供解決問題的建議上, 至少也出現兩種方案, 一是從制度面著手, 也就是設立觀光局 ; 二是從管理面著手, 42

52 由市長或副市長來統籌各局處資源整合 至於哪一種方法較為有利, 並沒有定論 因為組織發展, 不只是組織目標的設立 組織工作的分配和制度的設立, 整個組織運作中, 管理和領導同樣也左右了組織是否順利的因素 本文第四章 第五章, 將綜合探討高雄市和香港, 在組織設計 運作和成效上, 有哪些異同之處, 並從中發覺哪一種組織設計和運作, 比較適合觀光發展 43

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54 第四章高雄市觀光產業組織之探討 第一節高雄市背景 高雄市是台灣第二大直轄市, 同時也是一座港灣城市, 地理位置在台灣的西南方, 面臨台灣海峽 高雄在 1920 年以前叫做 打狗, 據學者考證 打狗 兩字, 是來自原住民的 Takao 高雄市有被殖民的歷史經驗, 在日治時期 1908 年, 日本人著手進行高雄港的興建, 為高雄市的現代化打下基礎 總人口在 96 年底戶籍登記人口共 152 萬 555 人 面積 平方公里 19 高雄市的經濟變遷, 從拆船業 水泥業 加工出口區 遠洋漁業到重工業等等, 帶動了高雄市的繁榮 從 1980 年代開始, 隨著環保意識的抬頭, 高雄產經開始轉型, 水泥廠採礦權停止, 空氣污染問題逐一解決 20, 整個產經結構朝向服務業和觀光業進行發展 2000 年前後, 高雄市政府體認到觀光產業的重要性, 因此, 大手筆投資在發展觀光上, 並成為施政的大目標 吳敦義市長時間, 吸收了都市行銷的概念, 推動觀光, 並開啟了赴國外招商的契機 謝長廷接任市長後, 將愛河沿線景觀更新, 擴大規模舉辦各項大型觀光活動, 不只讓高雄市在國際間擁有更多的曝光率, 並提升高雄市的知名度 第二節高雄市觀光產業組織發展過程 高雄市政府在成立觀光局之前, 推動觀光發展的機構為建設局 2009 年設 立觀光局的時空背景, 主要和 政府與市場 關係的轉變有關, 也就是政府重視 資料來源 : 高雄市 96 年統計年報 參見附錄五 吳敦義訪談實錄 吳敦義強調他為高雄市打造了一個良好的生活環境 45

55 觀光發展, 但市場的反應卻是績效下滑, 市政府的表現無法滿足觀光業界的需求, 於是希望以觀光局的成立來解決問題 高雄市需要觀光發展, 近十年來越來越被重視 陳菊在 2006 年競選市長時, 曾就觀光政策發表白皮書, 強調 每年要增加十萬名旅客為目標, 並讓來台旅客至少有百分之五十到高雄觀光 21 陳菊在就任高雄市長後, 也展現了政府著重在觀光產業的意志和決心, 因此, 高雄市政府積極舉辦了各項觀光活動 像是年初建設局擴大舉辦愛河燈會, 連文化局也參與舉辦水上觀光活動 然而, 高雄市政府很努力, 但市場上的反應卻未形成正面效果, 民間觀光業者發現業績不升反降 2007 年夏日, 文化局辦觀光活動排擠到了民間業者的業績, 結果成了檢討高雄市政府觀光政策效能的催化劑, 進而促成了 2009 年觀光局的成立 而從高雄市觀光局設立的過程中, 可以觀察到組織的確經常要面對內外在環境的需求做調整, 甚至有時候還要大刀闊斧的進行改革 一 高雄市組織變革的內外在因素 高雄市推動觀光, 從原先的建設局, 改設成觀光局的原因, 可分為外部環境刺激和內部需求兩個因素 4 外部因素 : 市場需求增加, 且外在環境變化 2007 年高雄市觀光業者發現市政府辦觀光活動, 沒有達到經濟效益 當時的行政院顧問 ( 也是旅館業界代表 ) 的林富男指出 : 多年來高雄市最受觀光客喜歡的愛河區域, 業績下跌了四成, 林富男認為市府不關心高雄市的經濟及觀光產業問題, 使得觀光旅館住房率遽減, 高雄除了金典及漢來飯店以外, 其他飯店住房率下滑百分之二十五, 業者苦不堪言 市府舉辦 2007 夏日高雄活動, 產業沒有具體化, 21 陳菊 2006 年競選高雄市長時提出觀光休閒政策白皮書 46

56 無法創造觀光產值 22 除了高雄市的觀光團體向市政府施壓, 希望能夠擁有一個全心全力投入在觀光發展的單責機構外 2007 台北市成立了觀光局, 也對高雄市形成了壓力, 因為同樣是直轄市, 台北市提升了觀光發展的位階, 相較之下, 高雄市明顯落後, 一如市議員王齡嬌所言 : 台北市都已經成立一個觀光行銷局, 高雄市不能落人於後 23 5 內部需求 : 高雄市政府的內部需求, 主要是觀光業務日益繁複, 建設局所屬的第五科工作增加不堪負荷, 的確有必要做新的職能調整 而高雄市長陳菊, 在其 2006 年競選市長期間所提的政策白皮書, 又有必要落實 因此, 在觀光業務增加, 以及市長政見要執行的兩個內部需求下, 為設立一級主管機構觀光局, 提供了一個改革的機會 至於觀光局設立的計畫, 就是將原有的建設局組織一分為二, 將觀光業務的相關單位畫分出去, 整併為 觀光局, 其餘原建設局的科室保留成立 經濟發展局 二 觀光局設立的過程一波三折 儘管高雄市需要一個新的機構, 來統籌發展觀光, 不論是外在環境壓力或內部需求都有共識, 但觀光局的設立過程並非一帆風順, 事涉高雄市政府組織名額已滿, 以及人員人事增加等問題, 又市議會民意機關的監督, 整程可以說是一波三折 1 機關名額上限 : 高雄市政府決定要增設一級機構觀光局, 首先遇到的一個關卡, 那就是 地方行政機關組織準則 第 11 條第 1 項, 有關市府所屬一級機關數不得超 22 涂建豐 觀光營收減高市府挨轟政院顧問開砲 蘋果日報 2007 年 08 月 15 日 23 參見附錄三 王齡嬌市議員 ( 法規小組召集人 ) 訪談逐字稿 47

57 過 29 個的規定 24 由於高雄市政府原有的組織已經額滿, 為了解決額度的問題, 高雄市政府採取了整個市府組織的大調動, 其方法可謂是劇烈式的 也就是部分一級單位整併, 挪出來的名額成立觀光局 高雄市政府草擬了 高雄市政府組織自治條例修正案, 送交高雄市議會審議, 但遭市議員以資料不全而擱置 25 2 議會擱置審查 : 高雄市政府組織自治條例修正案 送議會審議時, 議員發現有許多疑問, 例如政府再造強調精簡人事, 而市府的組織更動卻是增加人事和名額, 另一方面, 為了觀光局的成立, 原有的一些局處要整併成一個機構, 其中勞工局和公教人力發展局, 整併成 勞動及人力發展局 頗受爭議 因此議員提議退回市政府, 等市府提供詳細資料後再審 反對付委審查市府組織修正的議員, 包括了國民黨籍的市議員陳麗娜 黃柏霖和黃添財等人, 理由鎖定在組織應該人事精簡 而民進黨籍市議員蕭永達 林瑩蓉和李喬如等人, 則強烈主張應該付委審議 市議員的正反意見整理如表 4-1 所示 表 4-1: 高雄市政府組織自治條例修正案 市議員意見一欄表 贊成退回 反對退回 姓名 理由 姓名 理由 陳麗娜 市府組織的調整應進行人事精簡及發揮功能, 但市府提出的修正案卻未能符 蕭永達 認同市府提案並主張應由小組進行細節的審議 合 主張退回提案, 要求市府重新檢討再送大會審議 黃柏霖 市府的修正案卻是反而增加人事, 光是公務人員的員額就增加四十幾名, 他支持退回 林瑩蓉 組織條例的修正在大方向是正確的, 建議同意交付小組審查, 並由小組來審議相關細節 黃添財 同上 李喬如 如果不交付審查, 市民 資料來源 : 高雄市議會會刊,2008/04 出版 高雄市議會決議擱置市府提案過程及內容, 見 2008/05/12 高雄市議會新聞稿 48

58 資料來源 : 高雄市議會新聞稿 / 作者整理 無法知道議會究竟做了些什麼, 她認為應先行交付, 並由市府相關局處在小組中進行說明 雙方各有堅持, 林國正議員提議折衷辦法, 也就是先行擱置, 讓市府首長報告後再決定是否付委 最後, 議長莊啟旺裁示 : 市府組織調整應以精簡人事為要, 但市府提出的組織修正案例卻是增加人事, 並不適合, 議會將先舉行相關公聽會後, 再決定是否邀請市長赴議會進行專案報告, 因此, 他裁決先行擱置市府組織自治條例修正案 3 召開公聽會解決爭議 : 為了解決 高雄市政府組織自治條例修正案 的爭議, 市議會特別召開公聽會, 收集各方意見 高師大劉廷揚所長指出, 他肯定市府的用心, 但組織再造忌諱只是局部的整併, 政府組織不能缺乏整體性的整合 他對勞工局與人發局的合併也擔憂會發生業務萎縮的可能, 他說, 勞工和公教人力的法律與教育訓練完全不同, 合併業務是否適宜值得評估 26 除此之外, 高雄市議員王齡嬌針對預算是否增減的問題提出質疑, 以建設局市場管理處原為二級單位, 但調整後反而變成三級單位, 其原有的預算未來如何分配, 高雄市政府在送組織條例條正案時, 都沒有檢付相關資料 王齡嬌覺得市政府的作法相當倉促, 想到那就做到那, 缺法完整的配套和計畫 27 而議員連立堅則肯定市府拼經濟及拼觀光的用心, 他認為市府修編的方向是正確而且有必要 在正反意見充分表達後, 高雄市長陳菊赴市議會承諾人事和預算不增加的前提下, 高雄市政府組織自治條例修正案 才付委審議, 經由法規小組於 2008 年 26 高雄市議會新聞稿 市府組織再造公聽會議員建言踴躍 2008 年 06 月 03 日 27 王齡嬌市議員, 為市議會法規小組第一召集人 49

59 6 月 11 日通過 高雄市觀光局也因此有了合法的身分, 於 2009 年 1 月 1 日正式成立 從高雄市觀光局設立的過程中, 可以觀察到創設新的組織看似容易實則不然 組織變革, 須要有周詳的計劃, 例如新組織設計是否能夠符合預期目標? 組織的人事佈局和預算, 是否符合比例原則等等都需要考量 因此, 下一節就高雄市觀光產業的組織, 從建設局第五科, 轉變成觀光局的架構和人事安排等等進一步探討 第三節高雄市觀光產業組織架構 高雄市在成立觀光局之前, 一直都由市政府建設局的第五科, 負責觀光行政 早期是單純的行政庶務, 直到高雄市開始舉辦起燈會後, 業務逐漸複雜化, 同時在高雄燈會成為常態性活動後, 第五科的工作性質也跟著轉變, 包括了負責和觀光團體聯繫, 邀請廠商參與等等, 甚至後來赴海外行銷高雄觀光, 也都由第五科負責 從組織結構中來看, 第五科的位階及其實際從事的業務, 已超越了早期組織設計時所付多它的職能 至於新設的觀光局, 目的在提升組織的職能, 原本建設局第五科人員納入, 並且將風景區管理所及壽山動物園移至觀光局, 重新任務編組 對照原先的建設局和觀光局的組織架構, 並沒有明顯的差別, 組織架構仍然屬於傳統的科層組織結構 一 組織結構 高雄市建設局業務龐雜, 不只要管理觀光, 同時還要兼顧市場和家畜衛生檢 驗 建設局的整個組織結構 ( 見圖 4-1) 呈現的就是傳統的設計原則, 強調的是 管理上一條鞭的指揮鏈功能 而第五科, 是在整個大組織下的一個行政單位, 在 50

60 位階上被認為是邊陲地帶 第五科內設科長一人, 以及股長兩人, 負責整個高雄 市所有觀光事務 圖 4-1: 高雄市建設局組織架構圖資料來源 : 高雄市建設局 至於新的組織觀光局, 其組織結構 ( 見圖 4-2) 仍然依循市府原有的架構來 規畫, 和建設局比較, 整個組織架構其實是大同小異 51

61 圖 4-2: 高雄市觀光局組織圖資料來源 : 高雄市政府觀光局組織規程暨編制表總說明 二 人事安排及工作職掌 原建設局第五科, 設科長一人, 股長兩人 ( 見表 4-2) 表 4-2: 高雄市建設局第五科工作職掌表 職稱 科長 一股股長 職掌觀光事業之規劃及管理等事項 一 觀光事業宣傳政策 二 觀光事業之推廣 三 觀光社團之輔導管理 四 優良觀光事業從業人員表揚 五 旅行業之業務檢查 六 配合取締違規旅行業 七 旅行業從業人員資料管理 52

62 二股股長 一 觀光事業整體規劃 二 風景區之規劃 設計 三 風景區公共設施整建計畫 四 風景區民間申請興建遊樂設施之核定 五 風景區遊樂事業之輔導管理 六 觀光旅館興建增建擴建案 七 觀光旅館業務檢查 八 觀光旅館業之管理輔導 九 旅館業之管理輔導 資料來源 : 高雄市建設局 / 作者整理 新成立的觀光局, 其人事安排和工作職掌 ( 見表 4-3), 大致上就是承襲一般 一級單位的模式, 在職務上的規範上, 第一科肩負了國內外行銷的責任 表 4-3: 高雄市觀光局職務表 職稱局長副局長主任秘書第一科第二科第三科動物管理中心 職掌承市長之命, 綜理觀光局局務, 並指揮監督所屬員工 襄理局務 襄理局務 觀光政策擬訂 觀光事業發展計畫規劃 觀光資源開發 觀光資料彙整 國際及國內觀光行銷等事項 旅行業 旅館業 觀光旅館業 遊樂區與其他觀光產業之輔導管理 調查 研究 推展及重大觀光活動籌辦等事項 風景區 觀光設施之供需預測 規劃 設計 施工 環境綠美化及景觀維護等事項 辦理動物之飼養及保護管理 動物疾病及人畜共通傳染病之預防 治療與檢疫 ( 驗 ) 動物行為研究 動物交換及進出口 生態 ( 動物 ) 保育之教育推廣及舉辦活動等事項 資料來源 : 高雄市觀光局 / 作者整理 53

63 建設局第五科的工作屬於管制範圍較多, 包括了旅館業 旅行業和觀光業的管理, 而協助觀光發展的作法, 也比較保守, 停留在宣傳事務工作上, 例如印製觀光地圖等等 改制為觀光局後, 第一科負責的項目就比以前第五科具體, 像是明確的強調要負責國內外行銷部分, 都有規範和制定 除此之外, 對於觀光產業的資訊掌握, 也在新的觀光局組織下新增了這項功能 而觀光政策的規畫, 也在新的觀光局中做了工作職掌上的規範 對於高雄市的觀光發展而言, 高雄市政府已邁出了新的腳步 畢竟, 高雄市重視觀光產業, 從第一次舉辦元宵燈會開始至今, 剛剛滿十年的時間 市府和業界是從做當中學習, 而逐漸累積經驗, 並修正其目標和策略, 這樣的發展趨勢若持續進行, 相信高雄市能夠創造出更具特色的觀光產業和發展 三 預算 高雄市在觀光事業的預算投入, 因各局處也辦理觀光活動, 因此總體觀光的經費預算分散在建設局 新聞處 文化局和交通局等單位 而觀光局成立後, 其預算則較之為明確, 初期預算規畫為六億, 其中兩億元將用在行銷的項目上, 其餘預算用在觀光設施的硬體改善工程 第四節高雄市觀光產業組織運作 高雄市在觀光發展上展現大格局, 是近十年來的事 吳敦義在競選高雄市長連任時期, 吸收了 都市行銷 28 的概念, 於 1998 年的元宵節, 舉辦大型的十里燈河活動, 為高雄市的觀光開啟了一扇 機會之窗 謝長廷接任後, 採納了觀光團體建議續辦燈會活動, 並予以定期化每年舉行, 同時也擴大規模在愛河畔施 28 都市行銷的理念, 由中山大學汪銘生教授提出 54

64 放煙火, 讓高雄燈會成了南台灣最亮眼的觀光節慶之一 高雄市發展觀光歷經不同的市長, 呈現出各種不同的運作模式 早期, 吳敦義時期的由上而下模式, 呈現出來的是官方構思, 再由民間配合的公私合作結構 ; 謝長廷時期則是由下而上的模式, 由民間主動提創意, 官方採納後雙方合作執行 然而, 高雄市因過去在觀光發展上, 並沒有建構出穩定的政策, 以至於市長更替時, 也曝露了制度上的缺失 從 2005 年謝長廷轉任行政院長後, 到 2006 陳菊獲選市長期間, 短短兩年不到, 就歷經了四位市長, 其中就因為市長更換頻繁, 導致觀光發展推動時, 出現不穩定的現象 從高雄市推展觀光的過程中, 觀察公部門和私部門的運作關係, 可以歸納為三種型式, 第一 由上而下 ; 第二 由下而上 ; 第三 不上不下 綜觀十年來高雄市的觀光, 從 1998 年開始至今, 最早是由市政府從上而下主導, 政黨輪替後蛻變成由下而上的模式, 而後因高雄市長頻頻更換, 造成 政局不穩, 形成不上不下的空窗期形式 第一 由上而下模式的階段 : 據前任高雄市觀光協會總幹事陳亞任指出 1998 年年初, 高雄市為觀光發展開啟了一個新的機會之窗, 當年吳敦義擔任市長時, 吸收了 都市行銷 的概念, 為了行銷高雄, 因此考慮舉辦大型活動 有鑑於台北市年年有中央政府舉辦的燈會, 吸引全台目光且效果很好 因此, 高雄市政府為了在南台灣爭取曝光的機會, 於是考慮舉辦燈會活動 當年是市政府出面, 邀請民間業者共同參與, 活動號稱是四百年來港都最盛大的十里燈河, 地點就在愛河, 除此之外, 在文化中心廣場還開辦民俗嘉年華會, 設攤位推銷各種地方特色美食或禮品等等 十里燈河的活動, 市場反應良好, 參與的旅遊業者普遍認為效果相當的好, 於是業界發起籌組 55

65 觀光協會 29, 希望經由觀光協會的成立, 能夠和政府合作持續舉辦燈會活動, 做為高雄市定期的大型節慶項目, 以利旅行社 飯店業宣傳招攬觀光客 高雄市政府以行銷高雄為目標, 開辦了元宵燈節活動, 其運作模式, 就是典型傳統的由上而下的公私部門關係 而這樣的關係, 則在改選市長後, 因政黨輪替, 又為一個新的模式, 提供了一個機會, 讓民間業者有機會向新的政府提供建議, 因而從由上而下的關係, 演變成由下而上的溝通管道和模式 第二 由下而上模式的階段 : 1998 年年底高雄市長改選, 吳敦義卸任由謝長廷接掌 高雄市觀光協會認為吳敦義在任時辦的十里燈河元宵節活動, 有助於提升高雄觀光的聲勢和形象 於是觀光協會主動向當時的建設局長李文良獻策, 希望延續燈會, 使其成為高雄市年度節慶活動 而李文良對此回憶表示他自己非觀光專長, 民間團體主動提供建議他當然接受, 因此, 他也全力配合 於是有關燈會主辦的構想, 就採納業界的建言, 他再向謝長廷市長報告 李文良說 : 當年我在建設局長時, 大力推動觀光, 主要很多創意是業者提供的 我的優點是願意接受和協助他們 包括了燈會如何做, 到日本 香港等地推展觀光都是觀光團體提出建議, 我再去向謝長廷市長提, 獲支持後就用力去做 我那時做得比較活潑, 像是做燈會 做布魯樂谷都讓人眼睛一亮 由於公部門願意採納私部門的建議, 於是就形成了公私協力的模式 一個由下而上的溝通管道, 自然形成 這就是從吳敦義時期市府主導舉辦的高雄燈會, 演變成後來和觀光協會成為合作關係的過程 也就是一個原本由上而下的模式, 過度到了由下而上參與的模式 李文良以他擔任建設局長時曾經補助日本旅客費用為例, 說明當年為了拼觀光和業界合作的運作經過 李文良說 : 那時觀光協會就建議我們, 要能去行銷, 29 據高雄市觀光協會發起原由指出 : 時至 1998 年, 高雄市是全台唯一沒有成立觀光協會的地區 56

66 行銷包括對內對外 ; 要有固定的節慶 ; 要不定期的請人來踩線, 也就是像請香港 日本旅行公會來, 國內的也是, 請他們帶旅客來觀光 我們在了解他們的需求後, 曾經做補助每一位旅客費用的措施 像日本觀光團, 每人補助大約台幣一百五十元 和業者簽約兩萬人, 業者有利可賺, 而旅客來高雄消費每個人超過的都不只一百五十元 那時我做得好, 是因為我願意聽業者的, 再變成政策去執行 我們曾經去香港行銷, 那時華園的董事長, 還自己親自去裝資料袋 那時大家都很團結 整個運作模式, 首先由觀光團體從下而上提供構想給建設局長, 建設局長再向市長報告, 獲得認可後就去執行 市政府的角色和產業界形成更緊密的關係, 其中市長的親自參與則成為高雄市觀光順利推展的關鍵因素 以 2003 年亞洲地區遭遇 SARS, 觀光產業大受影響為例 高雄市觀光協會希望能到國外行銷提出建議, 因此高雄市政府於同年的九月, 由市長謝長廷率領 高雄市經貿觀光行銷團 30 赴日本, 舉辦了觀光說明會, 介紹高雄市沒有 SARS 的問題, 同時提出到高雄市旅遊的優惠方案, 吸引日本旅行業者的參與, 當時還簽下了 台日雙方觀光友好意願書 31 據陳亞任指出, 領導者願不願意參與, 左右了觀光發展的結果 市長主導很重要 像高雄燈會, 要整個建設局, 動員其它局處配合 建設局年度一個大的活動, 都需要市府整個動起來, 像都發局要去規畫, 工務局做硬體改善 市長要去做 謝長廷在高雄市長期間推動觀光, 其運行的模式優點, 在於能夠溝通管道暢通, 並整合公私部門的資源 在縱向溝通部分, 由觀光協會由下而上和建設局長洽談, 雙方在達成共識後, 再由建設局長向市長呈報計劃, 最後市長做裁示形成政策後去執行 在橫向溝通部分, 則是建設局獲得市長支持後, 透過副市長的指 30 高雄市政府新聞稿 謝市長九月一日率團赴日做經貿觀光行銷, 同時宣傳貨櫃藝術節及明年燈會和旗鼓節 2003 年 08 月 31 日 31 高雄市政府新聞稿 謝市長在日本東京舉辦 高雄市觀光說明會暨懇親會 活動, 大力行銷高雄市的觀光產業 2003 年 09 月 02 日 57

67 揮調度, 和其它局處平行溝通聯合執行 以燈會為例, 建設局縱向協調觀光業界, 推出美食和高雄特產伴手禮, 在橫向聯繋部分, 警察局負責交通管制, 工務局負責環境和硬體的維護, 教育局則請各學校配合, 例如舉辦校園花燈比賽等等, 交通局則規劃大眾運輸的調派 一個大型活動的舉行, 需要動員的單位相當多, 因此, 領導者的統御能力和技巧就顯得很重要 謝長廷擔任高雄市長期間, 在觀光發展上, 成功地建立了一套公私協力的模式, 但這種方式, 卻在謝長廷 2005 年離開高雄市後產生了質變, 原本由下而上的運作模式, 因市長的更替, 反而形成了一個新問題 第三 不上不下的模式階段 : 所謂人在政在, 人去政亡的現象, 在高雄市觀光的第三階段相當明顯 這時期的運作, 呈現出一種不上不下而且混亂的空窗期 整個過程, 就發生在謝長廷 2005 年 2 月從高雄市長轉任行政院長之後兩年 高雄市政府雖延續舉辦觀光活動的政策, 但市府和觀光團體的關係產生變化, 兩者不再像謝長廷主政時的關係密切, 反而是越來越疏遠 造成這種空窗期的因素, 主要是市長頻頻更換, 外加建設局長也跟著更替, 結果形成政策執行銜接出現漏洞和弊病 在市長更換部分, 短短一年不到, 高雄市長就換了三個人 2005 年 2 月, 陳其邁從謝長廷手中接任代理市長半年後, 因 泰勞事件 32 請辭 隨後 2005 年 9 月, 再由葉菊蘭接任代理市長 市長更迭太頻繁, 對行政效能產生了政務不穩定的衝擊 陳亞任指出 : 市政府各局處都努力做事, 但這兩年有點停頓 代理市長換人, 又遇到要選舉 謝長廷高升到行政院長, 高雄市反而沒有受益, 沒有跟著更發達 如果謝長廷做完市長任期, 也就是完整的八年, 市政就能延續更順暢 否 32 高雄捷運公司聘用的泰國勞工, 不滿資方限制他們居住和娛樂活動, 發生抗爭暴動事件 各方指責高雄市政府監督不周, 時任高雄市代理市長陳其邁, 以負起政治責任為由請辭 58

68 則, 新的市長來了, 各局處首長也跟著換, 政策就難免受影響 李文良則認為觀光發展停滯在於主政者太故步自封, 他說 : 做觀光當然是業者比較懂, 和業者合作才能事半功倍 現在公部門多半只聽市長的指示, 沒有聽業者的建議 ; 現在市府的做法顯得僵化, 都在想過去有的東西, 愛河很漂亮啦, 西子灣啦, 這些都是本來就有的 除了市長更換頻繁外, 另一個不穩定的因素, 就是各局處首長隨著市長的不同, 也做了更動, 其中, 負責觀光的建設局長同樣也在兩年內換了三個人 李文良任職到 2005 年 7 月 19 日, 接任的李葉田, 任職到 2006 年 3 月 20 日, 後繼者洪富峰, 則接任到 2007 年 9 月 18 日 高雄市觀光發展, 雖然每年繼續舉辦燈會, 但業者和過去謝長廷執政時比較, 覺得和市府的關係反而是漸行漸遠 我們的感覺是, 市長從陳其邁到葉菊蘭, 再到陳菊, 這樣的更換, 觀光政策就這樣停頓下來, 沒有一系列的進展 當然他們都重視觀光, 他們也認為高雄市一定要發展觀光 可是市長更換得很頻繁, 各個局室局長就會有疑慮, 不知道下一步, 就開始出現停滯, 缺少長遠的規畫 後來都變成是為高雄市民辦活動, 是為了選舉爭取選票的考量 照理來講, 應該是要發展成吸引外縣市, 甚至是港澳 大陸人士的開放等等 陳亞任如是說 觀光業界發現高雄市定期舉辦的大型活動, 原本是要提振高雄市的產業經濟, 但在代理市長接任後, 卻產生本質上的變化, 也就是辦活動的目的, 變成是為了爭取高雄市民的認同感, 以至於像燈會活動 夏不落日活動等等, 服務的對象轉而鎖定在高雄市民上, 導致市場自我侷限無法有效拓展 在質變之後, 各局處辦活動, 也逐漸出現本位主義, 缺乏一個統合的機制 例如建設局本身已經印製了觀光地圖, 不料, 新聞處也印製觀光地圖, 無形中資源重複浪費 各局處雖然都重視觀光努力辦活動, 卻曝露出市府內部沒有橫向整合資源, 而縱向和民間觀光團體的溝通, 也鎖定各局處自身的業務範圍內 以至於 2007 年, 高雄市文化局舉辦夏日水上活動 ( 見第一章 ), 因為缺乏和建設局支 59

69 持的觀光業者協商, 才會導致市府辦活動, 反而搶了業者生意的怪現象 從 2005 到 2007 年, 觀光團體深感資源缺乏有效整合, 因此要求成立專責單位 觀光局, 希望改正觀光停滯不前的狀況 綜觀高雄市觀光發展的三個模式和階段, 正像是一個組織從新生 到興盛 轉而衰敗的過程 吳敦義時期, 屬於傳統組織運作, 雖是由上而下的規劃, 但開啟了高雄市政府重視觀光的新契機, 市場上的正面反應, 促成了觀光協會的成立 謝長廷繼任後, 吸納了觀光團體的建議和精髓, 展現出由下而上的運作模式, 在組織理論中, 偏向雙組織模式, 雖公部門和私部門彼此是非制度化的合作關係, 但雙方在互信互賴互利的基礎上, 將高雄市的觀光發展, 引領到一個新的里程 然而, 在謝長廷時期將觀光發展定型化後, 原本應延續無礙的政策, 卻因任期未滿高升到行政院長, 而其代理市長接任的這個變數, 和緊接而來的市長改選等不穩定因素, 讓觀光政策的執行出現突變 因上層結構的不穩定性, 造成下層公務人員的不確定感, 而觀光政策又不能中斷的狀況下, 結果組織發展中容易出現的弊病也跟著出現, 也就是公務單位為了持續過去的政策, 最後流於照章行事的形式主義 所幸高雄市觀光業者並沒有坐以待斃, 正因為他們高分貝檢討市政府的疏失, 進而催生了新的組織 觀光局 的誕生 第五節高雄市觀光產業成果 高雄市在謝長廷任內 ( ), 以舉辦大型活動做為行銷高雄的重點工作, 從最初的愛河燈會, 發展到現今全年有四個大型且定期的活動, 分別是年初的高雄燈會 年中的夏日高雄 海洋博覽會以及年尾的左營萬年季 其中, 高雄愛河燈會一直都被列為推銷高雄的代表作, 其成效以每年參觀的人數增減, 做為量化的參考依據 高雄燈會的發展, 源於吳敦義, 到了謝長廷之後發揚光大, 成了高雄市政府 60

70 年度的重點工作, 而其重大的轉捩點是在 2001 年, 高雄市獲得中央政府的支持, 首度將長期在台北舉辦的燈會移師到高雄 由交通部主辦的那一屆高雄燈會, 由陳水扁總統主持開幕, 為中央政府重視高雄發展開啟了象徵意義 由於參加人次超過 500 萬, 成果豐碩, 又加上政治宣傳的效益, 因此, 高雄市延續那一次的經驗, 每年擴大舉辦 在吸引觀光人潮部分, 年年增長, 無形間也促進了高雄市的觀光經濟效應 在參觀人次部分,2008 年已經突破了 694 萬人次 歷屆的人次統計如表所示 : 表 4-4: 高雄燈會歷年遊客人次統計表 年份 參觀人次 天數 日期及備註 萬 8 天 2/7 到 2/14 台北燈會移師高雄 萬 10 天 2/22 到 3/ 萬 10 天 2/14 到 2/ 萬 12 天 2/4 到 2/ 萬 13 天 2/22 到 3/ 萬 18 天 2/11 到 2/ 萬 9 天 3/3 到 3/ 萬 16 天 2/16 到 3/2 燈會加藝術節 資料來源 : 高雄市建設局新聞稿, 作者整理 從人次來看,2002 年六百萬人次, 比前一年成長一百萬,2003 年受 SARS 影響, 人次遽減, 但仍有四百萬之多 2003 到 2005 年, 維持在五百萬以上的人次, 顯示高雄燈會的穩定性參與人數 2006 年, 雖有五百萬人次, 但舉辦的天數多達 18 天, 顯然和預期有很大的差距 按每日平均人次來計算,2005 平均每日有 42 萬人次, 2006 年則減為每日平均 27.7 萬人次 和歷屆比較, 成效不理想, 這也就是高雄市 61

71 觀光團體指出的, 績效下滑, 而市府推展觀光出現停滯狀態 至於在經濟效益上, 高雄燈會一向沒有多著墨, 歷屆的資訊都以參觀人次創新高, 來說明對觀光的正面成效 從 2001 年開始, 每年強調的是參觀人次的成長, 對於產業的經濟效益並沒有精確的計算 歷經多年的燈會活動後, 外界質疑高雄燈會能夠帶動多少經濟成長之聲出現 高雄市終於在 2008 年, 委託高雄餐旅學院, 做出較為精確的市場調查 按調查和估算,2008 年, 高雄燈會的經濟效益是 7 億 1371 萬台幣 旅館住房率, 在燈會期間成長了 2 成 謝長廷任內, 在都市景觀的更新上, 也有利於觀光發展, 以下以表列方式呈現在軟體上的成果 表 4-5: 高雄市觀光硬體設施 ( 謝長廷時期 ) 硬體建設 愛河沿岸景觀美化 高雄電影圖書館 說明更新公園設施 ; 委外經營 河邊曼波 黃金愛河 咖啡館 ; 開放經營遊河渡輪 愛之船 ; 架設 2001 年燈會主燈 鰲躍龍翔 成為地標等等 在愛河西岸, 成立電影圖書館, 推出電影節等活動 城市光廊將舊的扶輪公園改闢為中央公園, 設立城市光廊區, 以光雕藝術創設新的景觀, 並設有咖啡館和表演區, 成為高雄市著名的休憩場所 文化中心景觀美化 於文化中心四周, 架設裝置藝術, 並拆除圍牆, 夜間照明更新 打狗英國領事館 哨船頭更新 旗津風景區更新 委外經營餐飲, 提供英式茶點 設遊艇碼頭和水岸公園 設風車公園 海岸公園設施更新 渡船頭碼頭委外經 營咖啡館 設旗津觀光漁港等等 新光碼頭 內惟埤文化園區 高雄貨櫃藝術節主要場場, 設有嘟嘟火車站 巨型日晷裝置 委外經營餐飲服務 將美術館 雕塑公園和濕地公園, 整合為文化園區 62

72 蓮池潭景觀更新 漁人碼頭 高字塔文化園區 更新步道, 增設親水性設施 萬年祭主場地 七賢路底高雄港邊將香蕉棚改建, 成為景觀台, 將倉庫改建成為咖啡餐飲區 原高雄港第二港訊號台, 整建做為紅毛港漁業文化展覽館, 並提供咖啡餐飲服務 資料來源 : 高雄市新聞處遊 走水高雄手冊 / 作者整理 從謝長廷執政時期, 可以觀察到市政府在觀光景點上的更新甚多, 而且也以獎勵民間參與的模式, 開放公共設設委外經營餐飲和咖啡館, 從城市光廊開始執行後, 消費者普遍能接受, 而後就有了愛河的 河邊曼波 和 黃金愛河, 進而西子灣的打狗英國領事館也比照經營, 甚至連孔廟內也都委外經營餐飲服務 謝長廷在高雄市執政時, 為服務業提供了很多協助, 其中發展特色街並進行街道景觀改造成效卓著 表 4-6: 高雄市特色街一欄表 特色街名稱 新堀江商店街 三鳳中街 說明 2000 年完工, 更新店舖 照明設施和入口景觀 第一個由政府和業者合作, 打造新的商店行示範點 2000 年加入特色街, 景觀設施更新 2003 年完工, 架設遮雨棚 採光罩等設施,2004 年 1 月 10 日獲總統提署為 台灣第一街 之名號 大連皮鞋街 2002 年成為商圈計劃示範點, 以皮鞋零售業為主, 六合路觀光夜市南華觀光商圈光華路觀光夜市長明成衣街 2002 年進行街道景觀整建,2005 完工 俗稱 新興市仔, 為高雄市三大聞名的夜市 2003 年進行景觀整建 2004 年施工, 第一工程 2005 完工 第二工程 2006 完工 本市最大的成衣集中地 2004 年景觀工程,2005 完工 忠孝觀光夜市短短約二百公尺的街道, 攤店密度高達二百餘家 2005 年進行入口景觀設置 63