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1 幼托整合與幼兒園經營問題研究 康龍魁中臺科技大學文教事業經營研究所教授吳秀全臺中市太平國小退休校長胡淑娟台中市大坑國小退休校長 摘 要 歷經十五年的擬議與折衝, 幼兒教育及照顧法 終於通過立法, 並將於明年一月實施, 為我國幼兒學前教育立下一個改革的里程碑 終結幼兒學前教育分屬兩個不同主管部門 不同法令依據 不同師資要求 不同設備標準的現象 法令的完美與否, 有待日後的落實與檢驗 ; 實施之初, 對既有現狀必有相當衝擊, 但為了教育的理想, 政府 教師 學者及業界都應真誠面對, 解決問題 本研究在探討目前幼兒學前教育現況下, 實施幼托整合後, 將遭遇的問題及其解決之道 根據相關文獻, 編製訪談大綱, 並以幼兒學前教育的現場工作人員為對象, 進行非結構性的深度訪談, 最後整理 分析訪談資料, 歸納出結論與建議, 冀望有助於幼托整合政策的實施 一 為推動幼托整合, 各縣市政府均按既定期程積極辦理前置行政措施, 但應讓教育局提早接手業務 二 大多數公立托兒所沒有立案, 無法以照換照改制為幼兒園, 解決辦法有原地改善 新設聯合托兒所 擇地新建 納入國小幼稚園 或撤銷設立等方式辦理 三 停止托兒所及托嬰中心兼辦業務的規定, 引發業者異議, 宜聽取業界意見 四 教師比率的改變, 對幼稚園及托兒所各有不同的影響, 也引發幼兒園教師標準降低的疑慮 五 現職教師進修後, 有實習上的困難, 應儘速修法准許在原園所在職抵實習 六 各園所改制為幼兒園, 對 2 到 3 歲的幼兒設施設備, 應明確規範與區隔 七 美語不能設科教學, 但因應社會趨勢, 對美語環境的塑造應可放寬規定 八 學前幼教師資養成應朝幼教系 幼保系合流的方向改進, 或提升教保員的層級為教保師 九 幼兒園例行評鑑仍屬必要, 但應妥善運用評鑑結果, 並慎選評鑑委員 十 國小附設幼兒園和專設幼兒園, 對收托年齡及寒 暑假有不同的傳統, 有待主管機關的溝通與決策 關鍵字 : 幼托整合 幼兒園經營 1

2 壹 緒論 一 問題背景與研究動機教育發展與社會政經條件息息相關, 二次大戰後, 台灣經濟發展乃屬農業社會, 大多數人民的生活水準與所得條件, 使他們對子女的教育, 除接受政府所推動的國民義務教育外, 能有機會接受幼兒學前教育者, 為數不多, 也使早期幼兒學前教育不甚發達, 後來歷經政府與人民的共同努力, 台灣經濟發展, 由農業社會步入工業化社會, 進而為知識經濟的時代來臨, 人民的生活水準與所得逐漸改善, 人民對子女教育的重視, 也逐漸落實, 幼兒學前教育的發展, 也就逐步展開, 根據教育部統計資料顯示,99 學年度, 台灣地區就讀幼稚園的幼兒人數已達 人 ; 就讀托兒所的幼兒人數, 也高達 人 顯見幼兒學前教育相當發達 惟我國幼兒學前教育, 歷年來一直分別由兩個單位來推動, 其一為隸屬於教育行政主管部門的幼稚園, 依據幼稚教育法及相關法令規定設立, 招收 4 足歲至入國民小學前之幼兒 ; 其二為隸屬於內政部社會福利機關的托兒所, 依據兒童及少年福利法及相關法令規定設立, 招收 2 足歲至入國民小學前之幼兒 ; 其中,4 足歲至入國民小學前年齡的幼兒, 幼稚園與托兒所皆可以招收, 是重疊部分 不過, 隨著社會變遷及家庭的需要, 同樣負起幼兒照顧與教育責任的兩個機構, 在部分收托年齡重疊 教育目標與功能相似, 收托時間相似 ; 卻因二者在法令依據, 主管機關 師資要求 設備與課程標準 ; 及立案要求不同等因素, 而衍生了教育品質 受教權利與機會 政府資源應用等等不公平問題之疑慮, 而使關心幼兒教育品質的各界人士與幼兒家長等, 早就不斷地提出幼托應該整合的呼籲與訴求, 行政院蕭前院長萬長也於民國 86 年 12 月 4 日在行政院 2256 次院會中提示 : 托兒所與幼稚園都是以促進幼兒身心健康發展, 增進其生活適應能力為依歸, 卻分屬社政及教育兩個體系, 其對象的年齡又有部分重疊, 就國家資源的應用而言, 似非經濟有效, 請內政部與教育部兩部門審慎研究該統合問題 ; 蕭前院長復於民國 87 年 7 月 21 日全國社會福利會議結論時指示 : 將托兒所與學前教育整合事宜列為應優先推動之重點工作 ( 幼托整合政策規劃專業報告,2003), 這可說是幼托整合政策有了開端, 此後, 復經各界的努力, 事關幼托整合政策的法令依據 - 幼兒教育與照顧法終於於本 (100) 年 6 月 10 日立法院第 7 屆第 7 會期完成三讀程序, 並訂於 101 年 1 月 1 日開始實施, 該法案整合幼稚園及托兒所為幼兒園, 實現幼托整合之理想與訴求, 代表我國幼兒學前教育一個新時代的開始 雖然幼托整合要開始實施了, 但早期幼托分離所引起的問題, 如師資資格問題 設備及課程問題 等等, 在幼兒教育與照顧法實施後, 是否仍然存在或已解決, 仍尚待進一步探討, 此乃本研究之主要動機 二 研究目的 2

3 1. 幼兒學前教育的現況 2. 幼托整合實施後, 尚待進一步解決的問題 3. 幼托整合後, 幼兒園經營問題解決之道 一 我國幼兒學前教育概況 貳 文獻探討 我國學齡前幼兒的照顧與教育一向分別由托兒所及幼稚園負責, 雖然兩者均以促進兒童身心健全發展為宗旨, 均強調實施健康教育 生活教育 倫理教育與家庭教育密切結合, 但兩者間存在著若干差異 ( 一 ) 隸屬機關的差異幼稚園係依幼稚教育法暨施行細則及相關法規設立之學前教育機構, 其主管機關在中央為教育部, 地方則隸屬所在地教育行政機關, 其定位屬教育體系 ; 托兒所則係依兒童福利法及省市政府訂定之托兒所相關法規設立之兒童福利機構, 其主管機關在中央為內政部兒童局, 地方則隸屬所在地社會行政機關, 其定位屬社會福利體系 ( 二 ) 招收對象年齡之差異幼稚園招收 4 足歲至入學國民小學前的幼兒, 托兒所則分為 (1) 收托自出生滿一個月至未滿二歲幼兒之托嬰中心 ;(2) 收托 2 歲至入國民小學前幼兒之托兒所 就招收對象年齡而言, 幼稚園與托兒所間有重疊部分, 即 4 歲至入學國民小學前之幼兒 ( 三 ) 師資資格與福利之差異幼稚園教師的聘用須依幼稚教育法 師資培育法 高級中等以下學校及幼稚園教師資格檢定辦法等規定, 取得幼稚園教師證書者 ; 托兒所專業人員主要依據兒童及少年福利法與兒童及少年福利機構專業人員資格及訓練辦法等辦理 ; 依據該法規定, 負責於托育機構提供兒童教育保育服務之人員稱為教保人員及助理教保人員, 負責於托育機構照顧未滿二歲兒童之人員稱為保母人員, 至於其資格, 根據上述法令規定 : 1. 教保人員應具備下列資格之一 : (1) 專科以上學校幼兒教育, 幼兒保育相關學院 系 所 學位學程 科畢業或取得其輔系證書者 (2) 專科以上學校畢業, 並修畢幼稚園教師教育學程或取得教保人員專業訓練結業證書者 (3) 高中 ( 職 ) 學校畢業, 於本辦法施行前, 已修畢兒童福利專業人員訓練實施方案乙類 丙類訓練課程, 並領有結業證書者, 於本辦法施行日起十年內, 得遴用為教保人員 (4) 普通考試 相當普通考試以上之各類公務人員考試社會行政 社會工作 3

4 職系及格, 或具社會行政 社會工作職系合格實授委任第三職等以上任用資格者 2. 助理教保人員應具備下列資格之一 : (1) 高中 ( 職 ) 以上學校幼兒保育相關學程 科畢業者 (2) 高中 ( 職 ) 以上學校畢業, 並取得教保人員專業訓練結業證書者 (3) 高中 ( 職 ) 學校家政 護理等科畢業, 於本辦法施行日起十年內得遴用為助理教保人員 (4) 高中 ( 職 ) 學校畢業, 於本辦法施行前, 已修畢兒童福利專業人員訓練實施方案甲類訓練課程, 並領有結業證書者, 於本辦施行日起十年內, 得遴用為助理教保人員 3. 保母人員應具備下列資格之一 : (1) 高中 ( 職 ) 以上學校幼兒保育 家政 護理相關學程 科畢業, 並取得保母人員技術士證者 (2) 高中 ( 職 ) 以上學校畢業, 取得保母 教保或保育人員專業訓練結業證書, 並取得保母人員技術士證者 (3) 其他於本辦法施行前, 已取得保母人員技術士證者, 於本辦法施行日起十年內, 得遴用為保母人員 其次, 關於人員待遇 福利 退輔制度問題, 根據幼稚教育法第 13 條規定, 公立幼稚園園長 教師 職員之待遇 退休 撫卹 保險 福利 及成績考核等, 比照公立國民小學校長 教師 職員之規定辦理, 私立幼稚園園長 教師 職員之待遇 退休 撫卹 及福利等, 則由各幼稚園依相關法規訂定章則, 並報所在地主管教育行政機關備查, 公立托兒所則依公務人員各項法令規定辦理, 私立托兒所則由各經營者自訂 顯示幼稚園與托兒所人員資格要求不一, 公私之間也有相當大之差別 ( 四 ) 課程與教學方面的差異根據幼稚教育法施行細則 ( 民國 91 年 8 月 30 日修正 ), 第 4 條規定, 幼稚園之教學應依幼稚教育課程標準辦理 ; 而托兒所之教學, 則依內政部訂頒之托兒所教保手冊辦理, 不過, 近年來, 托兒所常因現實環境及家長需求, 除延用教育部所頒訂之幼稚教育課程標準辦理外, 常會加入一些外語教育課程及才藝 ( 如音樂 美術 ) 等課程 ; 此乃幼稚園與托兒所差異較小之處 ( 五 ) 設立要件及空間設備之差異幼稚園設立要件及空間設備要求係依據幼稚教育法 幼稚教育法施行細則 及教育部所訂頒之幼稚園設備標準, 強調園舍以平房或樓房之地面層為限, 但不敷使用時, 在不影響兒童安全原則下, 得報經主管教育行政機關核定, 依序利用同址第二層 第三層房屋 托兒所之設立要件及空間設備要求, 係依據兒童及少年福利機構設置標準 ( 民國 100 年 5 月 12 日修訂 ) 辦理, 依該標準之規定, 托育機構應提供受托兒童獲得充分發展之學習活動與遊戲, 應有固定地點, 及完整專用場地, 其使用建築物樓層除專辦課後托育中心, 得使用地面樓層二樓至四樓 4

5 外, 以使用地面樓層一樓至三樓為限 而且其活動空間面積也要合乎一定之要求 顯示幼稚園與托兒所設立要件之標準相差不遠 總之, 幼稚園與托兒所的教育目標類似, 招收對象也有部分重疊, 但其設立依據法令 師資條件 及設立要件等仍有些許差異, 此種現象在台灣早期, 由於幼兒教育不發達, 社會眾人眼光尚無法顧及, 但時至今日, 台灣的社會經濟環境及家庭結構已有相當程度的變遷, 幼兒教育已有相當程度的進步, 受教人數也大幅度的增加, 根據教育部的統計資料, 民國 91 年受教人數達到頂峰, 托兒所收托人數高達 人, 幼稚園收托人數也達 人 ; 近年來雖受少子化效應影響, 收托人數略有下降, 但以 99 年度而言, 托兒所收托人數也達 人, 幼稚園收托人數也有 人 因此, 托兒所與幼稚園的差異情形, 在教保合一的幼教理念 教育機會均等的理想 及保障幼兒教保品質, 及兼顧弱勢幼兒權益的前提下, 幼托整合的呼聲仍逐年昇溫, 行政院及立法院仍擬定幼兒教育及照顧法, 推動幼托整合政策, 該法終於在民國 100 年 6 月 29 日公布, 並預定於民國 101 年 1 月 1 日施行 確立我國幼兒教育與照顧新時代的開始 二 幼兒教育與照顧法實施後, 幼兒園經營問題之探討幼兒教育與照顧法主要重點乃在 幼托整合, 而所謂 幼托整合, 係指將原來歸屬社會福利部門管轄之 托兒所 與教育行政主管機關所管轄之 幼稚園 合併為 幼兒園, 招生 2 足歲至入國民小學前之兒童 ; 歸屬教育行政主管機關管轄 幼兒教育與照顧法即將在民國 101 年 1 月 1 日施行, 該法實施後, 幼兒園經營上, 值得探討的問題如下 : 1. 相關子法訂定問題 : 幼兒教育與照顧法是母法, 預定於民國 101 年 1 月 1 日施行, 距今僅剩兩個月時間, 但其施行細則及其他相關子法, 如幼兒園與其分班基本設施設備之標準 幼兒園教保活動課程大綱及服務實施準則 幼兒園行政組織及員額編製標準 公立幼兒園教保服務人員的進用程序 考核及待遇等相關辦法 等等, 均是幼兒園經營的依據法規, 均急需訂定 2. 幼兒園教保服務人員的資格 權益與福利問題根據幼兒教育與照顧法, 幼兒園的教保服務人員包括有園長 教師 教保員及助理教保員等, 其中, 除幼稚園教師應依師資培育法規定取得資格, 其餘均只以學經歷來規範其資格, 未經師資培訓歷程, 及某種形式的資格檢定, 也就是說, 幼兒園教保服務人員的品質是否整齊一致, 尚有待探討 其次, 幼兒園教保服務人員中, 教師 教保員 助理教保員間存在何種關係, 是否僅有類別不同的關係, 抑或有等級不同的想像空間 ; 他們之間, 能否相互流用 ; 如果要相互流用, 如教保員要成為教師, 或教師要轉為教保員 ( 尤其是 2 歲到 4 歲的幼兒園 ), 可透過何種在職進修方式達成, 仍有商討空間 此外, 公立幼兒園教師和原公立托兒所依公務員及依雇員管理規則任 雇用的人員, 都是依其任用時適用的相關法令辦理, 其餘則依勞動基準法及其相關法 5

6 令規定, 以契約進用 ; 其他私立幼兒園人員, 其勞動條件, 也是依勞動基準法規定辦理, 顯然, 同為幼兒園的教保服務人員, 會因其服務職稱及公私機構不同, 會有不同的任用條件, 待遇 及退休撫卹制度等差異現象 3. 幼兒園教保活動課程及服務內容問題根據幼兒教育與照顧法第 1 條 第 11 條 及第 12 條之規定, 幼兒園主要目標乃在密切與家庭和社區配合, 以達成 : (1) 維護幼兒身心健康 (2) 養成幼兒良好習慣 (3) 豐富幼兒生活經驗 (4) 增進幼兒倫理觀念 (5) 培養幼兒合群習性 (6) 拓展幼兒美感經驗 (7) 發展幼兒創意思維 (8) 建構幼兒文化認同 (9) 啟發幼兒關懷環境 藉以促進其身心健全發展 因此, 幼兒園之教保服務內容如下 : (1) 提供生理 心理及社會需求滿足之相關服務 (2) 提供營養 衛生保健及安全之相關服務 (3) 提供適宜發展之環境及學習活動 (4) 提供增進身體動作 語文 認知 美感 情緒發展與人際互動發展 (5) 能力與培養基本生活能力 良好生活習慣及積極學習態度之學習活動 (6) 記錄生活與成長及發展與學習活動過程 (7) 舉辦促進親子關係之活動 (8) 其他有利於幼兒發展之相關服務 根據以上所述, 幼兒園教保活動課程及服務內容準則為何? 乃有待透過集思廣益, 獲得最佳結果 4. 幼兒園之設立條件, 教學場地空間及設備問題為確保幼兒教保服務品質, 除應注意師資條件 課程與教學條件外, 幼兒園的設立基準 教學場地空間及設備問題, 是一重大影響因素, 也是值得廣聽民意, 進一步探討 5. 幼兒園之品質控管問題幼兒園的對象是 2 足歲至入國民小學前的兒童, 是人生成長的早期階段, 所謂 好的開始, 就是成功的一半, 因此, 幼兒園兒童的身體健康, 生活習慣 倫理價值觀念 等等的養成, 都會影響其一生的發展, 再說, 當今社會發展與家庭結構變遷頗大, 幼兒園教育可補家庭教育之不足, 也顯現幼兒園教育品質控管的重要性 至於如何進行幼兒園之品質控管問題, 或可從過程的角度, 進行全面品質管理 ; 或可從結果的角度, 進行績效成果品質管理 都是值得進一步探討 6

7 参 研究方法 茲因時效關係, 本研究除文獻分析外, 僅採深度訪問蒐集資料 一 深度訪談法 (Depth interview) 這一種一對一所進行的個別深度訪問, 訪問時間約在 1-2 小時之間, 訪問時, 訪問員的訪問技巧很重要, 絕不可把深度訪談變成訪問員與受訪者間一問一答的訪問過程, 在開始訪問之前, 應先使受訪者完全輕鬆下來, 並和受訪者建立融洽的關係 在受訪過程中, 訪問員通常只講很少的話, 儘量不問太多問題, 只問歇性地提出一些適當的問題, 或表示一些適當的意見, 以鼓勵受訪者多說話, 逐漸洩露他們內心深處的想法, 訪問員若能善用沉默的技巧及重播技巧 (playback technique), 常可促使受訪者洩露內心無意識的想法 透過訓練有素的人來主持晤談, 使受訪者能對主題作深入詳細說明, 雖可得較深入的資料, 但時間較長, 成本高, 成敗完全依賴主持人, 資料解釋主觀 它是一種無結構性 廣泛性的晤談方式, 用於研究過程中之第一階段, 有如精神醫生或心理醫生對病人的診療晤談 主持人要有高度技巧, 透過發問很多問題, 鼓勵受訪者自由談話, 而不影響其方向, 但可暸解其問題所在 二 研究對象本次研究因時效問題, 採立意取樣法, 以台中市教育局幼教科長 (A1) 及承辦人 (A2) 台中市幼兒教育暨福利協會理事長(A3) 南投幼教學會理事長(A4) 公立幼稚園園長 (B1) 公立托兒所所長(B2)(B3) 私立幼稚園執行長(B4) 私立托兒所創辦人 (B5), 共 8 人為訪談對象 三 研究工具本研究深度訪談的問題, 採非結構性開放型問題, 也就是說我們擬訂一份問題, 然後由訪談者採臨機應變方式, 與受訪者進行深度訪談 茲將訪談問題列於下 : 1. 實施幼托整合, 政府主管機關的行政措施有哪些? 2. 實施幼托整合, 在政策面上有無疑義? 您的意見為何? 3. 實施幼托整合, 在設施設備方面, 各園所有何困難? 如何解決? 4. 實施幼托整合, 在師資人員方面, 各園所有何困難? 如何解決? 5. 實施幼托整合, 在課程活動方面, 各園所有何困難? 如何解決? 6. 對實施幼托整合, 您有何期待或建議? 肆 研究結果與分析 7

8 一 政府主管機關推動幼托整合的前置行政措施以臺中市為例, 實施幼兒教育與照顧法後, 幼兒園的主管單位為教育局幼稚教育科 幼照法今年六月公布, 明年一月正式實施, 在時程上原本就相當急迫, 加上縣市剛合併, 各項行政運作正處於磨合期, 原臺中縣的公私幼兒園所併入後, 臺中市有 113 所公立幼稚園 138 私立幼稚園 22 所公立托兒所 ( 含 117 所分所 ) 423 所私立托兒所 ( 臺中市議會賴清標局長專案報告, ), 整體幼兒園所的數量高達 791 所, 預定 101 年 12 月 31 日前全數改制完畢落實幼托整合政策, 因此推動幼托整合對行政機關應是一件繁重的工作 目前台中市府為推動幼托整合, 設有兩個會議 一個是教育局與社會局的 因應小組協調會, 每兩月召開一次, 會議中就員額移撥 預算編列 法規整併及檔案移交等事項進行討論 教育局幼教科陳科長於訪談中表示, 除教育部的移撥整併作業要點規定外, 本會議已有具體結論, 包括社會局移撥教育局的人數與編制 預算編列的任務分配 移撥人員除七位行政承辦員外, 還包括原公立托兒所 614 名正式或約僱人員及 399 名臨時人員 另外一個是 幼稚教育及托育服務整合委員會, 每六個月召開一次, 邀請學界 業界參加, 盼能提供意見俾利幼托整合政策的實施 相關子法方面, 權屬地方應訂定的子法有八項, 市府已成立法規研擬暨整併小組, 俟教育部公布相關法令及子法後, 依規研擬 為協助幼稚園及托兒所順利完成改制, 臺中市教育局及社會局本年度中陸續派員到各園所, 協助符合改制規定, 並宣導幼托整合事項 預定完成改制期程為 : 公立幼稚園 101 年 8 月 1 日, 私立幼稚園 101 年 1 月 31 日, 公私立托兒所 101 年 12 月 31 日 各園所於期限前, 檢具立案許可證明文件及建物公安檢查申報合格資料, 向教育局申請改制 截至 100 年 10 月止, 公 私立幼稚園及私立托兒所皆符合改制要件, 而公立托兒所則尚有 71 所分班正改善中 ( 臺中市議會賴清標局長專案報告, ) 二 政策面推動幼托整合面臨的問題與解決 ( 一 ) 公立托兒所問題幼照法於今年六月公布, 明年一月就要實施, 其間只有六個月的時間, 以致於相關子法及實施細則都尚未研擬完成並公布, 包括權屬中央的 22 項子法和權屬地方的 8 項子法 因此, 現在各縣市辦理的前置作業, 是按舊有幼稚園和托兒所的法規辦理換照 換證, 也就是以照換照 目前臺中市的公立幼稚園 ( 國小附設幼稚園 ) 私立幼稚園 私立托兒所都為合法立案的園所, 領有立案證書, 可以順利換照 唯獨公立托兒所推動換照, 遭遇相當的困難 公立托兒所大多為民國六十年代以降, 依據兒童福利政策, 配合社區發展, 減輕農忙, 提供婦女支持性福利, 而由鄉鎮區公所設立, 利用社區活動中心等公共場所辦理 由於場地不符建築法規的用途使用規定, 也沒有辦理申報公共安檢 8

9 查, 設備設施大多不符托兒所的設備標準, 因此也就沒有辦法立案取得立案證書 ; 沒有立案證照, 就無法於明年實施幼照法時換照為幼兒園 以公立豐原托兒所為例, 下轄 11 分所, 核定總收托人數為 806 人, 到年底能取得立案證書的, 只有三個分所 其他無照公托, 要以半年的時間要完成場地用途變更, 有事實上的困難 台中市政府為解決公托問題, 今年度投入經費依個案改善 幼教科陳科長表示, 目前有三種解決方式 : 新設聯合托兒所 擇地新建 納入國小幼稚園 同時以五年的需求來評估, 如果三種方式都無法解決, 而未來需求並不急迫的話, 則讓該托兒所退場, 撤銷設立 臺中市幼教協會理事長 (A3) 認為 : 市府花大筆經費讓公托合法立案, 對私托很不公平 政府應就個案考量, 若附近已有足夠的私立園所, 而本地公托又不合法, 改善經費不貲, 倒不如將經費補助附近的私立園所, 而將公托退場 若偏遠地區園所不足, 那當然要將公托合法化, 但也不宜投入太多經費, 把學生都拉過去, 讓私立園所無法生存, 或使幼兒不能就近就讀 ( 二 ) 托兒所與托嬰中心兼辦問題目前幼兒園所有許多托兒所兼辦托嬰中心, 及托嬰中心兼辦托兒所的情形, 依幼照法第五十五條的規定, 必須於兩年內申請完成改制 當初依兒童及少年福利法許可兼辦的托兒所, 或托兒所兼辦的其他業務, 必須於兩年內停止辦理 換句話說, 幼照法實施兩年後, 托兒所除課後照顧服務外, 不得兼辦托嬰中心, 而托嬰中心也不得兼辦托兒所 臺中市幼教協會理事長 (A3) 認為 : 依法律的信賴保護原則, 當初都是合法設立的機構, 現在卻因新法的實施必須選邊站, 放棄已投注的投資, 顯然不公平 目前業界爭取的, 是希望政府能准許十二月底前於同一營業地點, 先給予托兒所和托嬰中心兩張執照, 兩年內業者再依新法的設備標準, 選擇托兒所 托嬰中心, 或是兩者都設立 但是同一個園所領有兩張執照, 分屬社會局和教育局管轄, 又將陷於過去權責不分 重複的困境, 非實施幼托整合的初衷 因此, 托兒所與托嬰中心的兼辦問題, 有待中央兼顧法理與情理明確釐清 ( 三 ) 年齡切割的疑義幼托整合政策的推動, 延宕十多年遲遲無法完成立法, 年齡的劃分是爭議之一 有主張 0 到 12 歲的, 有主張 0 到 6 歲的, 有主張 2 到 12 歲的 幼照法公布後明確的劃分 0 到 2 歲為托嬰階段,2 歲到學前為幼兒教育階段, 爭議應可曳然而止, 但實際執行的業界卻有不同的看法 受訪私立托兒所創辦人 (B5) 認為 : 幼兒的成長發展是完整不可切割的, 三歲以下的幼兒是大量模仿期, 模仿的對象當然是哥哥姐姐, 而二歲以下是最難照顧的階段, 滿兩歲就必須離開托嬰中心到幼兒園去, 就家長的立場可能認為幼兒成熟度不夠, 還想留在托嬰中心 ; 就業者的立場可能因 1:5 的師資成本太高, 增加家長負擔 現在法規既然公佈, 最好的辦法還是讓托兒所可以附設托嬰中心, 讓園所依孩子的發展, 實施混齡編班, 讓孩子不斷透過模仿去學習 三 實施幼托整合在設施設備方面的問題與解決 9

10 幼照法第五十五條第七項規定施行一年內, 於完成改制前之托兒所 幼稚園, 應由本法施行前之原主管機關依原有法令管理 而有關子法 幼兒園與其分班基本設施設備標準 尚未公布, 因此目前幼兒園的換證, 或年底前申請籌設托兒所 幼稚園, 僅能各自依原有的托兒所或幼稚園的設備標準辦哩 就年齡上, 原托兒所與新法幼兒園的收托年齡相同, 設施設備應相差不多, 但新法規定 2 到 3 歲的幼兒不得混齡, 且教師編制為 1:8, 顯見新法對幼兒發展過度期的重視與保護, 因此, 未來設施設備標準的擬定, 應對這部分明確規範與區隔, 使之更符合幼兒發展的需要 對原幼稚園來說, 新法向下延伸了收托幼兒的年齡, 因此, 設施設備的不足, 應是普遍的現象 幼照法實施後, 幼稚園改制為幼兒園勢必增加投資改善設備, 以符合收托 2 到 3 歲幼兒的教保需要 目前業界對此, 均持較觀望的態度, 法規的研擬與公佈自應廣泛徵求學者與業者的意見, 審慎評估 公立幼稚園因涉及預算編列, 實施新法之初, 應無法收托 2 到 3 歲幼兒 受訪的公立幼稚園園長 (B1) 表示 : 公立幼稚園基於原有的設備及師資結構, 並不適合收托 2 到 3 歲幼兒, 希望維持現狀, 也就是只收托四到六歲幼兒 這部分有待各縣市施政上的斟酌 四 實施幼托整合在師資人員方面的問題與解決 ( 一 ) 教師比率改變幼稚教育法規定, 幼稚園每十五名幼兒應置正式幼教師一人 ; 兒童及少年福利機構設置標準規定, 托兒所每收托十五名幼兒應置教保人員或助理教保人員一人 新頒幼兒教育及照顧法則規定, 三歲以上每招收十五名幼兒應置教保服務人員一人, 但五歲以上的班級, 每班應有一人為幼兒園教師 師資比率的改變, 對公立幼稚園影響不大, 因公立幼稚園教師編制與甄選, 早已為每班兩名合格正式幼教師, 遠超幼照法的標準 即使當年由自立幼稚園納編的老師, 也因薪資銓敘, 紛紛經由進修取得正式教師資格 師資比率改變, 對私立幼稚園則是一項利多政策 受訪的臺中市私立幼稚園執行長 (B4) 表示 : 在私立幼教領域, 合格正式幼教師很不好找, 即使聘到了, 明年這位幼教師很可能又跑去應考公立幼稚園了, 所以幼照法的實施, 減輕了許多我們師資需求的壓力 相對的, 對公 立托兒所卻是一項增加的負擔 以目前各公 私立托兒所的狀況, 明年起開始實施幼照法, 必須為五歲以上的大班每班聘請一位合格正式幼教師, 或有現職教師經由進修取得幼教師證書 而且, 園內助理教保員的人數不得超過三分之一 為了幫公私立托兒所解套, 幼照法第五十五條第四項給了五年的緩衝期限 各托兒所在五年內, 應可經由人事更新代謝, 聘請足夠的合格正式幼教師, 或鼓勵現職教師參加進修取得資格, 達到比率標準 ( 二 ) 教師標準降低的疑慮任何教育事業的發展, 均應朝不斷提升品質的方向前進, 如國小教師從初期的師範畢業, 提升到師專, 又從師專提升到大學, 目前也積極鼓勵教師到研究所 10

11 進修 但幼照法的公佈實施, 卻將幼稚教育每班需兩位合格正式教師, 改為只要大班而且只要一位合格正式教師即可, 不免讓人有降低教師標準的疑慮 顯然的是立法之際, 為顧及現況, 將托兒所和幼稚園的師資標準向中間折衷 我國學前教育的師資養成課程, 目前的主流為大學院校的幼教系 幼保系, 兩者的修業年限相同, 課程頗多相似 但幼保系畢業者, 除非修畢師資教育職前課程並完成實習 檢定, 否則不具正式教師資格 實務上, 也因此而使兩者在待遇上有所差別 學前教育的 教育 及 保育 的功能與目標, 應同等重要, 教師不應有階級差等之分 因此, 著眼於幼稚教育的發展, 理想的政策應是將教保員提升到教保師的層級, 使幼兒園的教師有類別之分而無階級之差, 園內氛圍也易趨於和諧 受訪的幼教協會理事長 (A3) 及教育局幼教科承辦人 (A2) 都提出相同的主張 ( 三 ) 公立托兒所人事問題公立托兒所改制幼兒園, 除了有因場地而無法立案的問題外, 另外還有人員去留的處理問題 鄉鎮區公所為了辦理公立托兒所, 成立之初, 大多編制有經由特考晉用的教保服務人員, 具有公務人員的身分 若公立托兒所無法改制而必須撤銷退場, 原有的約聘僱人員, 自當依原約聘僱條例辦理不續聘雇, 但具公務人員身分的教保人員卻無法解聘, 鄉鎮區公所必須處理這類教保人員的安置 據臺中市幼教科陳科長表示, 臺中市將全面檢討公立托兒所的教保服務人員及司機 廚工等約僱人員, 實施總量管制, 以改制後的幼兒園缺額辦理遷調 移撥, 以保障所有人員的工作權益 ; 公務人員若仍無公立園所缺額, 則遷調區公所服務 但受訪的公立托兒所 (B2) 憂慮的表示 : 大部份的老師都服務二十幾年了, 比較喜歡小孩, 不願調到不熟悉的行政領域, 對有些老師來說, 幼托整合是痛苦的 另外, 幼照法第五十六條第二項規定教師資格的轉換, 僅列舉托兒所教保人員 助理教保人員轉換為幼兒園較保員 助理教保員, 以及幼稚園教師轉換為幼兒園教師 但對於持有教師證書的現職托兒所教保人員, 能否直接登記為幼兒園教師, 則並不明確 受訪的公立托兒所所長 (B2) 認為 : 有證書之托兒所教保人員若不能直接登記為幼兒園教師, 勢必因參加教師甄試 分發而離開服務多年的園所, 不合情理 ; 而同屬公立園所的教師, 登記權益不同, 顯然不公平 ( 四 ) 現職教師進修實習問題為確保並提升教師教學品質, 政府訂有獎勵進修辦法, 鼓勵教師進修 但托兒所現職教師修完幼教學程後, 卻往往因實習上的困難, 無法更上一層取得教師證書 現職具公務人員身分的教保人員, 無法留職停薪去實習 ; 大多數聘雇的教保人員也有經濟顧慮, 而無法辭職到幼稚園實習 以致改制幼兒園時, 無法順利登記為幼教師 ; 長遠來看, 更可能因園所調整教師比率以符合幼兒園的師資標準而被不續聘 受訪的 (B2) (B4) 均認為 : 教育主管機關應同意准許現職教師修完規定學程後, 可在自己的園所透過例如方案教學等方式, 或考試的機制, 抵實習 臺中市私立幼稚園創辦人 (B4) 表示 : 實施幼托整合後, 正式幼教師的比率雖然 11

12 降低了, 但師資需求的問題仍然存在, 在職的老師正在進修或已畢業的很多, 只因無法實習而沒有教師證, 若能有所解套, 例如准許在園實習或在職抵實習, 則許多老師馬上就可以成為正式幼教師, 那師資需求的問題就可以徹底解決 ( 五 ) 護理人員設置問題幼照法第十八條規定幼兒園招收幼兒總數兩百人以下, 得以特約或兼任方式設置護理人員 ; 二百零一人以上者, 則應專任, 而且沒有緩衝期 目前除公立國小附設幼稚園, 其校內已有專任護理人員外, 其餘幼兒園所大多沒有護理人員的設置 受訪的私立幼稚園創辦人 (B4) 質疑其必要性, 因園所內所有服務人員包括駕駛人及隨車人員, 每二年都須接受八小時以上基本救命術訓練及緊急救護情境演習, 應能應付幼兒緊急狀況 ; 而且目前社會氛圍, 幼兒還是後送家長指定醫院為宜 同時, 明年一月實施幼照法, 一時之間護理人員可能出現供需問題 因此, 業界建議主管機關能放寬規定, 並給予緩衝期 五 實施幼托整合在課程活動方面的問題與解決現行公私立幼稚園均依教育部訂定之 幼稚園課程標準 實施統整課程 ; 而托兒所於民國八十二年兒童福利法修正前, 大致依內政部訂定之托兒所教保手冊, 做為幼兒教保及衛生保健工作之依據 精省後, 授權地方政府, 但托兒所因社會現況壓力與因應, 大多沿用幼稚園相關課程及內容, 二者事實上已漸難區分 ( 教育部,2011b) 目前相關子法 幼兒園教保服務實施準則 及 幼兒園教保活動及課程大綱 尚未公佈, 但因應明年幼托整合的實施, 教育部國教司已委託相關學者進行 幼托整合後幼兒園教保活動綱要及能力指標 研究, 未來規劃將幼兒園課程區分為 認知 語文 社會 情緒 美感 及 身體動作 共六大領域, 強調幼兒的全面發展, 而不以學科知識做為領域劃分的方式, 目標為培養幼兒的 知覺辨識 表達溝通 關懷合作 推理賞析 想像創造 和 自主管理 六大能力 受訪各公私立幼稚園及托兒所對現行及未來的課程標準, 都沒有太大的意見, 而主管機關也能從研習 觀摩和評鑑中, 激勵各園所發揮創意創新教學 唯獨對美語的教學, 私立園所有相當的期望 雖然在五歲幼兒免學費政策的合作園所評鑑中, 明定不得有全日或半日的外語教學, 但不可諱言的, 私立園所陽奉陰違的情況十分普遍 受訪的私立園所均認為 : 不教美語會影響招生, 也不符民情 教育局承辦人 (A2) 也指出 : 最大的問題是美語教學和外師問題, 有些園所為了上美語, 寧可放棄參加合作園所計畫 臺中市私立托兒所創辦人 (B5) 認為 : 如果我們認定英文的重要性 中文的必要性, 以及母語文化資產保留的需要性, 那就應讓這些語言都進來, 如母語的學習原理一樣, 自然形成一種環境, 讓孩子每天接觸, 自然學會 因此, 有關外語的教學, 衡諸社會現狀, 值得主管機關研究與斟酌 六 實施幼托整合在評鑑方面的問題與解決 12

13 為品質的確保與提升, 評鑑是必要的手段 尤其幼照法已公布並將於明年一月實施, 相關子法都未公佈, 目前只能以舊有的法規辦理換照, 若將來子法公佈, 其標準異於舊法, 主管機關勢必藉評鑑促各園所改善 臺中市教育局幼教科陳科長表示 : 為了使明年的幼托整合能順利推動, 臺中市將於 101 年度暫停評鑑一年, 並計畫 102 年起於四年內評鑑完全部七百多所幼兒園 在確保幼教品質 目標達成 和業者利益成本之間, 主管機關對評鑑的過程 指標 結果應審慎研究, 不能為遷就現狀, 而降低標準, 犧牲幼教的理想 臺中市幼教協會理事長 (A3) 認為 : 評鑑的結果不能做為補助 減少招生或是退場的依據, 就像准許一家商店合法開店, 不能以其營業額不好而令其關門一樣, 違反母法的信賴保護原則 評鑑結果不好, 應予輔導, 這是政府的責任 另外,(A3) 也建議 : 評鑑委員除應有的迴避原則外, 公立幼稚園的園長不宜擔任評鑑委員, 因為公立園長沒有商業經營的實務經驗, 不能瞭解經營與教學的關係 這些意見值得主管機關的參考 七 實施幼托整合在行政方面的問題與解決實施幼托整合後, 公立托兒所改制為公立幼兒園, 依教育部 幼兒園行政組織及員額編制標準草案 的規定是為專設幼兒園, 將來在教師聘任 考核 待遇 遷調 福利等方面, 都和學校附設幼兒園教師相同 但同屬公立園所, 學校附設幼兒園的教師每年有寒 暑假, 而專設幼兒園的教師卻沒有, 形成不公平的現象 學校附設幼稚園傳統上依循國小的行事曆, 公立托兒所因應設社區的需求而設立, 兩者各有其背景, 幼托整合後, 公立專設幼兒園的教師勢必爭取這方面的權益, 主管機關應未雨綢繆, 及早廣納意見做成決策 此外, 各鄉鎮區公立托兒所為因應社區的需要, 往往設有許多的分所 為統合管理各分所及辦理共通的行政事務, 如總務 採購 驗收等, 而有聯合辦公室的設置, 就近利用公設空間辦公 以臺中市豐原托兒所為例, 其聯合辦公室配置所長 保育組長 行政組長 護士 保育員 助理保育員等 12 人, 負責下轄 11 個分所的行政業務 ; 各分所各另有一位專任行政人員, 實際上為各分所的負責人 實施幼托整合後, 依 幼兒園行政組織及員額編制標準草案 的規定, 本所除園長為專任外, 各組長均為教師或教保員兼任 ; 職員部分, 依編制標準, 本所可設二至三人 因此, 明年起本所的編制, 實質上是縮編了, 行政人員大幅減少 受訪的公立托兒所所長 (B2) 憂慮的表示 : 將來改為幼兒園, 老師教學又要兼辦行政工作, 有實際上的困難 目前編制標準僅為草案, 尚未公佈, 為了使教師能專心教保幼兒, 園務正常發展, 主管機關宜再徵詢意見, 適度放寬, 或於實施兩三年後, 檢討修正 伍 結論與建議 歷經十五年的擬議與折衝, 幼兒教育及照顧法 終於通過立法, 並將於明年一月實施, 為我國幼兒學前教育立下一個改革的里程碑 終結幼兒學前教育分 13

14 屬兩個不同主管部門 不同法令依據 不同師資要求 不同設備標準的現象 法令的完美與否, 有待日後的落實與檢驗 ; 實施之初, 對既有現狀必有相當衝擊, 但為了教育的理想, 政府 教師 學者及業界都應真誠面對, 解決問題 本研究在探討目前幼兒學前教育現況下, 實施幼托整合後, 將遭遇的問題及其解決之道 根據相關文獻, 編製訪談大綱, 並以幼兒學前教育的現場工作人員為對象, 進行非結構性的深度訪談, 最後整理 分析訪談資料, 歸納出以下的結論, 並提出相關建議, 冀望有助於幼托整合政策的實施 一 結論 ( 一 ) 為推動幼托整合, 各縣市政府均按既定期程辦理前置行政措施, 清查各公私立托兒所和幼稚園, 召開整合委員會, 內部進行社會局與教育局之間業務 人員及預算的移撥, 外部徵詢學界與業界的意見, 務期 幼兒教育及照顧法 於明年一月如期實施 ( 二 ) 幼托整合面臨最大的困難, 應屬公立托兒所的改制問題 基於社區發展的時代背景, 大多數公立托兒所並沒有立案, 無法以照換照改制為幼兒園 而沒有立案的原因, 大多為使用場所不符土地及建築法令的規定 ( 三 ) 為解決公立托兒所改制問題, 縣市政府投入經費依個案改善, 如無法於原地取得立案證書, 則另以新設聯合托兒所 擇地新建 或納入國小幼稚園的方式辦理 若仍無法改善, 而評估五年內的需求也不迫切, 則撤銷該所的設立, 已收托幼兒轉介他園, 教保服務人員遷調 不續聘 解約 ( 四 ) 托兒所兼辦托嬰中心, 或托嬰中心兼辦托兒所者, 依幼照法規定須於兩年內停止辦理其兼辦業務 此規定引發業者異議, 咸認違反法律的信賴保護原則, 損失既有的投資, 顯失公平 ( 五 ) 原收托 4 到 6 歲的幼稚園改制為幼兒園, 得收托 2 歲以上的幼兒, 其設施設備不足應是必然的現象, 但相關子法尚未公布, 業者無法提早規劃充實改善, 較持觀望的態度 公立幼稚園, 基於原有設備及師資結構, 教師則希望維持現狀, 只收托 4 到 6 歲幼兒 ( 六 ) 教師比率的改變, 對幼稚園及托兒所各有不同的影響 對私立幼稚園而言, 大大減低了正式幼教師的需求負擔 ; 對公 私立托兒所而言, 則必須為大班幼兒增聘正式幼教師 為使托兒所改制後的師資能合乎要求, 幼照法給了五年的緩衝期 教師比率的改變, 也引發幼兒園教師標準降低的疑慮, 認為是為顧及現況, 政策向中間折衷 ( 七 ) 現職教師進修, 修完規定學程後, 有實習上的困難, 以致改制為幼兒園時無法登記為正式幼教師, 使園所的師資需求問題仍然存在, 而教師本身也有工作的不確定感 ( 八 ) 在教保活動方面, 幼稚園和托兒所雖各自訂有標準可資依循, 但因應社會供需壓力, 事實上托兒所已多採用幼稚園相關課程與活動 對於尚屬草案的未來 幼兒園教保活動及課程大綱, 各園所教師都樂於參加研習 14

15 但對於禁止教美語的規定, 私立園所一致認為不符家長的期待, 會影響園所的招生 以致違規增加美語課程的現象, 非常普遍 ( 九 ) 為確保並提升學前幼教的品質, 評鑑仍為必要的過程 但為了使明年的幼托整合能順利推動, 主管機關將於民國 101 年度暫停評鑑一年,102 年起繼續實施常態性評鑑 ( 十 ) 國小附設幼稚園和公立托兒所改制後, 同為公立幼兒園, 教師權利義務相同, 但對寒 暑假卻有不同的傳統, 形成不公平的情形, 有待主管機關的溝通與決策 ( 十一 ) 公立托兒所改制為專設幼兒園後, 實質上縮編了行政組織編制, 行政人員大幅減少, 教師須兼辦行政工作, 引發教師的憂慮 二 建議 ( 一 ) 有關公立托兒所的改制問題不少, 尤其是變更場地用途申請立案或是擇地新建等, 對原主管的社會局來說, 以不到半年的時間處理, 勢難有所作為 ; 而對教育局來說, 又因尚未接管, 難以插手, 形成公立托兒所困擾的空窗期 主管機關應於前置行政作為時, 技術性的先行移交業務與經費, 及早讓教育局接手, 積極的掌控狀況解決問題 ( 二 ) 公立托兒所不宜一昧的為改制而投入經費, 應依個案考量 若附近已有足夠的私立園所, 而改善公托又所費不貲, 則應考慮讓公托退場, 將經費適度補助附近私立園所, 善用現有資源 ( 三 ) 私立托兒所與托嬰中心相互兼辦的情形, 有其發展背景與立法依據, 驟然停止兼辦有違法律信賴保護原則 折衷之計, 應先同意給予兩張執照, 另訂五年落日期限, 讓業者有充分的時間選擇與準備 ( 四 ) 新法規定 2 到 3 歲的幼兒不得混齡, 原托兒所及幼稚園都無相對的設施設備, 未來 幼兒園與其分班基本設施設備標準 的擬訂, 應明確規範與區隔, 使之更符合幼兒發展的需要 ( 五 ) 公立幼稚園基於原有的師資與設備, 希望改制為幼兒園時, 仍只收托 4 至 6 歲的幼兒 如此將使 4 歲以下的幼兒無從選擇, 只能就讀私立園所, 形成另一種形式的切割, 不符幼照法的立法精神 因此, 縣市主管機關應有明確的決策 ( 六 ) 為提高學前幼教的師資素質, 並使幼兒園的教師有類別之分而無階級之差, 師資養成課程應朝幼教系 幼保系合流的方向改進, 或提升教保員的層次為教保師 ( 七 ) 為解決現職教師進修後無法實習的問題, 教育部應儘速修訂 師資培育法, 或訂定特別條例, 准許現職教師修完規定學程後, 可在原園所在職抵實習 同時, 持有正式教師証書之托兒所教保員, 應能直接登記為幼兒園教師 ( 八 ) 美語不能設科教學, 但因應社會趨勢, 應可放寬規定, 同意園所塑造語 15

16 言環境, 讓幼兒自然接觸 自然學習 ( 九 ) 幼兒園例行評鑑仍屬必要, 但評鑑的結果不應做為補助 減招 退場的依據, 主管機關應負輔導改善的責任 同時, 本身有經營園所的學者及公立幼兒園園長, 不宜擔任評鑑委員 參考文獻 臺中市政府教育局 (2011) 臺中市幼托整合執行進度專案報告 臺中市議會第一屆第六次臨時會 2011 年 10 月 臺中市政府 (2011) 臺中市 100 年度第一次幼稚教育及托育服務整合委員會會議手冊 2011 年 6 月 22 日 南投縣政府 (2011) 情緒管理與人際關係課程暨幼托整合政策宣導研習手冊 2011 年 8 月 10 日 教育部 (2011a) 幼托整合政策規劃專業報告 201 年 11 月 9 日, 取自 教育部 (2011b) 幼兒教育及照顧法草案總說明 2011 年 11 月 10 日, 取自 臺中市政府社會局 (2011) 托育服務 2011 年 11 月 12 日, 取自 16

三 高級中等以上學校畢業, 擔任早期療育助理教保人員三年以上者 四 普通考試 相當普通考試以上之各類公務人員考試社會行政 社會工作職系及格或具社會行政 社會工作職系合格實授委任第三職等以上任用資格者 專科以上學校畢業, 依身心障礙福利服務專業人員遴用訓練及培訓辦法取得身心障礙福利服務教保員資格者,

三 高級中等以上學校畢業, 擔任早期療育助理教保人員三年以上者 四 普通考試 相當普通考試以上之各類公務人員考試社會行政 社會工作職系及格或具社會行政 社會工作職系合格實授委任第三職等以上任用資格者 專科以上學校畢業, 依身心障礙福利服務專業人員遴用訓練及培訓辦法取得身心障礙福利服務教保員資格者, 兒童及少年福利機構專業人員資格及訓練辦法 第 1 條 第 2 條 1. 中華民國九十三年十二月二十三日內政部台內童字第 0930093916 號令訂定發布全文 29 條 ; 並自發布日施行 2. 中華民國九十八年二月十九日內政部台內童字第 0980840004 號令修正發布全文 29 條 ; 並自發布日施行 3. 中華民國九十九年四月二十二日內政部台內童字第 09908400223 號令修正發布第

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