中国环境法庭面临的挑战及其应对

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宁需庞
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1 Africa-Asia Expert Meeting on Enforcement of Environmental Law CHINA S ENVIRONMENTAL COURT IN BACKGROUND OF JUDICIAL SPECIALIZATION Professor YU Wenxuan Ph.D. in Law, Director Institute of Environmental and Resources Law China University of Political Science and Law December 1 st, 2015 Kunming

2 主要内容 I. 引言 : 司法专门化与环境法庭 Introduction II. 中国环境法庭的现状 Current Situation III. 中国环境法庭面临的挑战 Challenges IV. 中国环境法庭的完善对策 Recommendations

3 I. 引言 Introduction 1. 司法专门化 (Judicial Specialization) 内涵环境司法专门化, 即国家或地方设置专门审判机构, 或者现有的人民法院在其内部设置专门的审判机构或组织, 依据环境司法程序, 对环境案件进行审理范畴审判主体的专门化 ( 机构 + 团队 ) 审判程序的专门化审理对象的专门化

4 I. 引言 Introduction 2. 环境法庭的概念和特征环境法庭 (Environmental Court), 亦称环保法庭, 是环境保护审判组织的简称, 是指人民法院依法设立的, 专门审理环境保护法律主体之间在开发利用保护和改善环境的过程中产生的纠纷的审判机构特征专业性机构, 人员专门性主体, 程序, 对象综合性管辖

5 I. 引言 Introduction 3. 设立环境法庭的必要性高效审理极具特殊性的环境案件的需要损害的长期性潜伏性难以恢复性案件本身的专业性和技术性法律争议的复杂性推进环境诉的需要取证难胜诉难不敢诉不会诉应对日益增大的审判压力的需要分流

6 I. 引言 Introduction 4. 设立环境法庭的法律基础人民法院组织法的相关规定第 23 条 : 中级人民法院设刑事审判庭民事审判庭经济审判庭, 根据需要可以设其他审判庭第 26 条 : 高级人民法院设刑事审判庭民事审判庭经济审判庭, 根据需要可以设其他审判庭第 30 条 : 最高人民法院设刑事审判庭民事审判庭经济审判庭和其他需要设的审判庭

7 I. 引言 Introduction 5. 其他专门审判机构的经验借鉴 20 世纪 50 年代, 云南省高级人民法院曾设立专门的铁路运输法院水上运输法院 (1957 年撤销 ); 20 世纪 80 年代, 建立森林法院海事法院 ; 2000 年, 建立知识产权审判庭 ; 其他领域 : 农垦法院石油法院军事法院等

8 II. 中国环境法庭的现状 Current Situation 1. 历史演进 : 数量递增 1989 年, 湖北省武汉市硚口区人民法院的审判庭试点设立环境保护合议庭 2008 年 10 月, 全国仅设立了 4 个环境法庭 2013 年 7 月, 全国设立各类环境法庭 134 个 2014 年 6 月, 最高人民法院成立环境资源审判庭 2015 年 9 月, 这一数字增加到 456 个

9 II. 中国环境法庭的现状 Current Situation 2. 类别 (1) 环境保护审判庭环境保护审判庭, 是指各级人民法院内部设置的专门审理环境案件的审判机构环境保护审判庭一般设置于对环境保护较为重视的地区, 或者环境污染和生态破坏较为严重的地区较之于普通审判庭, 环境保护审判庭的受案范围更为广泛, 在一定许可范围内还拥有跨越管辖范围的审判和执行权 (2) 环境保护合议庭环境保护合议庭, 是指由三名以上专门的环境法官以及专家型陪审员组成的审理环境案件的审判组织环境保护合议庭往往是为了审理环境案件而临时组建, 由院长或者庭长指定一名审判员担任审判长环境保护合议庭处理审判业务较为专业化, 主要审理各类涉及生态与环境保护问题的案件组成人员除法官外, 一般还包括环境保护方面的专业人员

10 II. 中国环境法庭的现状 Current Situation 2. 类别 (3) 环境保护巡回法庭环境保护巡回法庭, 是指由人民法院选派法官, 定点到辖区各地巡回处理环境案件的审判组织环境保护巡回法庭一般不在所在人民法院设立专门的审判场所, 其审判活动一般在同级环境保护行政机关的办公场所或同级的其他场所内进行环境保护巡回法庭的法官一般不固定, 且不常驻法庭 (4) 基层环境保护派出法庭基层环境保护派出法庭, 是指在一些污染较为严重环境污染事件频发的地区设立的属于基层人民法院组成部分的专门审理环境案件的派出人民法庭基层环境保护派出法庭的人员组成规模小, 组织结构简单, 主要审理一些简单的环境案件

12 II. 中国环境法庭的现状 Current Situation 3. 审理模式四合一模式 : 将有关环境保护的民事刑事行政和执行四类案件统一交由环境保护审判组织管辖江苏省连云区人民法院环境保护合议庭山东省青岛市城阳区法院上马人民法庭成立的环保法庭贵州省贵阳市中级人民法院环境保护审判庭清镇市环境保护法庭云南省昆明市中级人民法院环境保护审判庭等三合一模式 : 将民事行政和刑事三类环境保护案件合而为一, 实行集中管辖, 统一交由环境法庭审理江苏省无锡市中级人民法院环境保护审判庭北京市延庆县人民法院环境保护审判庭重庆市万州渝北区人民法院环境保护审判庭等单一模式 : 民事刑事和行政审判庭分别设立环境保护审判组织, 各环境保护审判组织分别受理所属类别的环境保护案件陕西省西安市碑林区法庭环境保护合议庭由行政庭法官组成, 主要受理环保行政处罚案件, 天津市和平区人民法院环境保护合议庭主要受理民事环保类案件

13 II. 中国环境法庭的现状 Current Situation 4. 审理的典型案件贵州清镇市环境保护法庭贵阳市两湖一库管理局诉贵州天峰化工有限公司污染侵权案中华环保联合会和贵阳公众环境教育中心诉贵阳市乌当区定扒造纸厂水污染责任纠纷案中华环保联合会诉贵州好一多乳业水污染责任纠纷环境公益诉讼案中华环保联合会诉贵州省修文县环境保护局环境信息公开案 5. 已经形成的一些审判规则和制度重庆市高级人民法院关于试点设立专门审判庭集中审理刑事民事行政环境保护案件的意见重庆市高级人民法院重庆市人民检察院重庆市公安局重庆市环境保护局关于试点集中办理环境保护案件的意见

14 III. 中国环境法庭面临的挑战 Challenges 1. 法律依据不足实践超前, 法律滞后 (1) 基层人民法院设立环境法庭 : 缺少法定权限人民法院组织法第 18 条第 2 款规定 : 基层人民法院可以设刑事审判庭民事审判庭和经济审判庭这意味着, 基层人民法院无权设立除此之外的任何审判机构, 由此排除了设立环境法庭的法律授权 (2) 中级以上人民法院设立环境法庭 : 缺少程序性规定根据人民法院组织法的相关规定, 中级人民法院高级人民法院和最高人民法院可以根据需要设立包括环境审判庭在内的其他审判庭但是, 对于设立其他审判庭的形式具体由谁决定以及该决定的审批程序等, 却无规定

15 III. 中国环境法庭面临的挑战 Challenges 2. 管辖制度形成掣肘 (2) 管辖范围不科学级别管辖规定不科学两审终审的审判制度多数环境法庭设在基层人民法院, 设在中级人民法院和高级人民法院的数量较少某一案件由下级人民法院的环境审判庭审理后, 上诉至上级人民法院, 而该院又没有专门的环境法庭, 只能由非环境案件专门审判机构审理属地管辖难以适应处理环境案件的特殊要求环境问题和环境纠纷的跨区域性指定管辖之局限

16 III. 中国环境法庭面临的挑战 Challenges 3. 案件来源不足 (1) 受案范围有限较少包括生态破坏案件局限于侵害特定人的利益局限于具体行政行为 (2) 受害者起诉意愿不足诉讼成本高诉讼过程复杂实际诉讼地位不对等

17 部分环境法庭的审理范围环境法庭清镇市生态保护法庭贵阳中级人民法院生态保护法庭江苏无锡市环境保护审判庭云南昆明市环境保护审判庭南京建邺区环保巡回法庭业务范围受理涉及两湖一库水资源保护贵阳市所辖区域内水土山林保护的排污侵权损害赔偿环境公益诉讼等类型的一审民事行政刑事案件和相关执行案件 ; 按照贵阳市中级人民法院下达的指定管辖决定书, 依法审判贵阳市辖区外涉及两湖一库水资源环境保护管理侵权等民事行政一审相关案件受理涉及两湖一库水资源保护贵阳市所辖区域内水土山林保护的环境保护管理侵权等类型的一二审民事行政刑事案件和相关执行案件 ; 按照省高院下达的指定管辖决定书, 依法审判贵阳市辖区外涉及两湖一库水资源环境保护管理侵权等民事行政一审相关案件审判涉及无锡市辖区内水土山林保护的排污侵权损害赔偿环境公益诉讼等涉及环保的一二审刑事民事行政案件 ; 负责对经审理的案件在案件生效后的相关执行工作 ; 对有关部门和企业提出环境保护方面的司法整改建议, 做好相关的法制宣传工作 ; 负责对基层人民法院进行业务指导负责审理昆明市行政管辖范围内涉及环境保护和一湖两江流域治理, 集中式饮用水资源保护的公益诉讼的刑事民事行政执行一审案件和相关二审案件审理和执行辖区内的环境行政案件, 开展环保法律法规知识的宣传和咨询活动, 参与化解组织协调环境保护行政争议

18 III. 中国环境法庭面临的挑战 Challenges 4. 支持保障机制不健全 (1) 特别程序缺失环境案件中, 民事刑事行政三大法律关系往往相互交织, 具有综合性和复杂性目前环境法庭采用的三合一和四合一模式, 实际上还是适用传统的诉讼机制 (2) 监测评估机构缺乏中立性环境监测机构 : 隶属于各级环境行政部门鉴定评估机构 : 缺乏完善的鉴定标准程序资格认证法律责任, 资质不一环评机构 : 花钱办证 ; 媒体总结六大罪状 (3) 审判人员审判能力不足审判人员的环境法律素质有待提高人员配备标准不统一 : 环境法庭岗位的职务职级无明确规定

19 部分环境法庭人员编制情况环境法庭江苏省无锡市惠山区人民法院环境保护合议庭江苏省江阴人民法院环境保护合议庭江苏省无锡市锡山区人民法院环境保护合议庭江苏省宜兴市人民法院环境保护合议庭江苏省无锡市中级人民法院环境保护审判庭贵州省清镇市人民法院生态保护法庭云南省昆明市中级人民法院环境保护审判庭贵州省贵阳市中级人民法院生态保护审判庭云南省澄江县法院环境资源保护审判庭福建省三明市泰宁县人民法院旅游生态资源保护合议庭人员编制审判长 1 人审判员 2 人审判长 1 人 ( 行政庭庭长兼 ) 审判员 2 人书记员 1 人审判长 1 人审判员 3 人审判长 1 人 ( 行政庭庭长兼 ) 审判员 2 人书记员 1 人庭长 1 人审判员 3 人书记员 1 人庭长 1 名副庭长 2 名审判员 3 名另聘用了书记员 2 名法警 2 名工勤人员 2 名庭长 1 人副庭长 2 人书记员 1 人庭长 1 人副庭长 2 人书记员 1 人庭长 1 人审判员 1 人书记员 1 人庭长 1 人审判员 2 人另有 5 名林业高级工程师生态资源保护专业人员为人民陪审员人民调解员

20 IV. 中国环境法庭的完善对策 Recommendations 1. 明确法律依据清晰和内洽的法律依据至关重要对于基层环境法庭的设立依据问题, 有两种解决方案可供选择针对人民法院组织法第 18 条第 2 款进行修改 : 基层人民法院可以设刑事审判庭民事审判庭和经济审判庭和其他专门审判庭针对人民法院组织法第 19 条制定司法解释, 将环境法庭解释为人民法庭的一种特殊形式这样既可解决在基层人民法院设立专门环境法庭的法律依据问题, 又符合中国现行审判制度中关于案件两审终审制的要求对于中级以上人民法院设立环境法庭的法律依据问题, 可以出台司法解释, 明确规定审批主体审批程序设立程序等事项

21 IV. 中国环境法庭的完善对策 Recommendations 2. 健全环境法庭体系 ( 一 ) 形式环境审判庭 ( 二 ) 层级环境法庭的设立不一定严格按照行政区划实行以环境要素和污染程度为基础的集中管辖在经济较为发达人口密集环境纠纷较多的地区, 按照行政区划逐级设立环境法庭在经济欠发达特别是生态较为脆弱的地区 ( 如西藏青海内蒙等 ), 对环境案件进行集中管辖在其他地区, 根据生态环境的特点人类活动对生态环境的影响程度以及环境案件的数量等视具体情况设立环境法庭欧盟经验 : 对环境保护问题具有综合的统一的裁决权, 包括民事行政刑事司法权和执行权, 以便为诉讼当事人提供一站式的司法资源

22 一条可选的思路 : 巡回法庭? 巡回法庭, 是指在辖区设置巡回地点, 定期或不定期到巡回地点受理并审判案件的制度最高人民法院第一巡回法庭 2015 年 1 月 28 日在广东省深圳市挂牌, 巡回区为广东广西海南三省区最高人民法院第二巡回法庭 2015 年 1 月 31 日上午在辽宁省沈阳市挂牌, 巡回区为辽宁吉林黑龙江三省区

23 IV. 中国环境法庭的完善对策 Recommendations 3. 完善审判程序建立多审合一的审判程序环境法庭的成功实践需要科学统一的审判程序, 以有效应对审判中遇到的具体情形, 提高司法效率降低司法成本目前发布相关司法解释和地方实践制定环境诉讼法环境损害赔偿法?

24 IV. 中国环境法庭的完善对策 Recommendations 4. 拓宽案件来源 -1 (1) 扩大受案范围关键问题环境污染纠纷引起的案件 ; 生态破坏纠纷引起的案件 ; 环境保护部门提起的强制执行案 ; 检察机关提起公诉的环境刑事案件 ; 其他应属环境法庭管辖的案件

25 国外经验澳大利亚新南威尔士州王树义教授 1. 环境污染 2. 规划 3. 生物多样性 4. 建筑与土地利用 5. 矿产资源开采 6. 环境许可 7. 与环境保护有关的政府决定 8. 环境影响评价瑞典主要受理企业环境许可申请美国佛蒙特州李挚萍教授 1. 为环境行政机构提起的行政执行案件和其他案件 2. 为要求对环境执行命令进行审查的诉讼 3. 为对环境行政行为和决定进行上诉的诉讼芬兰 Ari Ekroos 大学, 芬兰奥尔托大学隶属于行政法院

26 IV. 中国环境法庭的完善对策 Recommendations 4. 拓宽案件来源 -2 (2) 合理确定环境公益诉讼的起诉主体检察机关 ( 身份不同于诉讼地位 ) 行政机关环保公益社团组织欧盟经验 : 赋予个人和环境保护组织以起诉权如果个人或者环保组织财力有限, 则需要国家层面对公益诉讼的支持 (3) 鼓励起诉改进诉讼费用承担方式社会团体提起环境公益诉讼的, 原则上实行缓缴制度检察机关和行政机关提起环境诉讼的, 必要的诉讼费用由国家财政支付应从胜诉案件的罚金中提留一定比例, 作为环境诉讼基金, 用于支付社会团体败诉承担的相关费用检察机关支持起诉无锡经验社会团体支持起诉 CLAPV, 自然之友

27 无锡模式支持起诉 2008 年 9 月, 无锡市中级人民法院和无锡市人民检察院共同发布关于办理环境民事公益诉讼案件的试行规定, 对人民检察院支持起诉作出了明确规定根据该规定, 对于相关单位或者个人提起的环境民事公益诉讼, 人民检察院可以通过帮助原告收集证据派员参加庭审等方式予以支持

29 IV. 中国环境法庭的完善对策 Recommendations 5. 完善支持保障机制 (1) 审判队伍建设人员资质 : 法官, 专业技术人员专业陪审员和专家委员会培训考评和交流机制欧盟经验 : 环境法庭的审判人员应具有环境法和环境科学的知识背景, 否则应聘请外部独立的技术专家

30 IV. 中国环境法庭的完善对策 Recommendations 5. 完善支持保障机制 (2) 监测和评估鉴定机构监测机构从行政隶属关系中独立出来制定详细规程, 对环境监测机构的资质认定监测人员的资格认可环境监测方法标准监测工作程序与过程的科学规范检测仪器的可靠性等作出规定评估鉴定机构扩大专业鉴定机构的司法鉴定范围 ; 建立和完善鉴定标准鉴定程序鉴定方法规范责任追究等法律机制环评机构

31 Thanks. Professor YU Wenxuan Ph.D. in Law, Director Institute of Environmental and Resources Law China University of Political Science and Law

本系列政策与实践对比研究报告为中欧环境治理项目专家就中欧环境治理领域现状探究比较而成的研究报告, 由中欧环境治理项目聘请短期专家撰写分别从属本项目的四大主题, 包括中国卷及欧盟卷两部分其中本报告对应的是项目第三主题环境司法报告内容仅为作者观点, 不代表欧盟或任何其他官方意见中欧环境治理

本系列政策与实践对比研究报告为中欧环境治理项目专家就中欧环境治理领域现状探究比较而成的研究报告, 由中欧环境治理项目聘请短期专家撰写分别从属本项目的四大主题, 包括中国卷及欧盟卷两部分其中本报告对应的是项目第三主题环境司法报告内容仅为作者观点, 不代表欧盟或任何其他官方意见中欧环境治理中国环境法庭面临的挑战及其应对于文轩博士中国政法大学 2013 年 12 月中欧环境治理项目研究报告系列之报告七 ( 中国卷 ) 本系列政策与实践对比研究报告为中欧环境治理项目专家就中欧环境治理领域现状探究比较而成的研究报告, 由中欧环境治理项目聘请短期专家撰写分别从属本项目的四大主题, 包括中国卷及欧盟卷两部分其中本报告对应的是项目第三主题环境司法报告内容仅为作者观点, 不代表欧盟或任何其他官方意见