甲香港的貧窮情況一本研究對貧窮的定義貧窮的定義無論在學術政治方面, 一直存有爭議, 若過份執著於追求一個單一所有人都接受的定義, 會流於捨本逐末就此, 本研究認為應採取相對貧窮的概念因為香港是經濟發展水平較高的城市, 所以基本上不存在連生存也維持不了的絶對貧窮, 以此定義

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圃酒涕尹
7 years ago
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1 扶貧研究 2013 就業為本. 積極扶貧前言貧窮問題近年受到社會關注, 民間機構發表的貧窮人口數據政府公佈的堅尼系數, 均令大眾意識到表面富裕的香港, 隱含著的社會問題比以往想像的更嚴重政府一貫對待貧窮的態度有兩種..一是提供社會安全網, 救濟最貧窮的人 ; 二是對於貧富差距的問題, 視為理所當然, 難以處理第一種態度令到社會保障制度只能消極地僅僅滿足窮人的生存需求, 但未能有效協助他們積極脫貧, 長期深度貧窮及跨代貧窮的問題接踵而來第二種態度造成努力工作的基層人士分享不到經濟發展的成果, 社會流動階梯斷裂, 民眾對分配不公的怨氣大增這兩種情況經年累月, 釀成貧富懸殊的深層次矛盾工聯會以勞工基層為本, 對貧窮問題一直有所建言第四屆特區政府於 2012 年 11 月 9 日重新成立扶貧委員會, 吸納社會各界關心貧窮問題的人士, 集思廣益, 研究香港最新的貧窮情況, 討論有效創新的政策建議就此, 工聯會研究部展開了扶貧研究 2013, 從不同視角分析本港貧窮問題, 並以就業為本積極扶貧為方針提出一系列政策建議就業為本旨在增加就業機會, 改善工作條件, 保障勞工權益, 以減低有工作能力的基層人士陷入貧窮的風險積極扶貧重點協助有社會需要的人士及其家庭, 除給予直接財政資助外, 亦增強其社會資本, 建立脫貧能力 1

2 甲香港的貧窮情況一本研究對貧窮的定義貧窮的定義無論在學術政治方面, 一直存有爭議, 若過份執著於追求一個單一所有人都接受的定義, 會流於捨本逐末就此, 本研究認為應採取相對貧窮的概念因為香港是經濟發展水平較高的城市, 所以基本上不存在連生存也維持不了的絶對貧窮, 以此定義貧窮也不合時宜此外, 國際普遍以相對貧窮制定貧窮線, 可見其已被廣泛接納, 可信度較高, 亦方便與國際比較至於貧窮線的設定, 本研究參考經濟合作與發展組織 (OECD) 的 1 貧窮率計算方法, 以從事經濟活動的家庭住戶入息中位數 ( 除稅及福利轉移前 ) 的 50%, 按住戶人口訂立貧窮線 2 然後, 計算全港所有住戶的收入, 若低於相應住戶人口的貧窮線, 即屬貧窮住戶, 而居於貧窮住戶中的人口即為貧窮人口二整體貧窮人口..未能分享經濟成果根據本研究向政府統計處查詢的數據,2012 年的貧窮住戶有戶, 貧窮人口為人, 貧窮率為 22.4% ( 見表一 ) 貧窮人口中, 有人為在職人士, 佔全港在職人士的 9.6% ( 見表二 ) 近年的整體貧窮情況與 10 年前相若, 沒有明顯惡化然而, 當我們將這個時期的貧窮數據與經濟表現比較, 則會發現經濟增長對改善貧窮情況作用非常有限 2001 年至 2012 年間, 本地生產總值上升 54.6%, 而物價亦上升約 16.2%, 但貧窮率沒有下降 ( 見表三 ) 由此可見, 1 從事經濟活動的家庭住戶是指家庭住戶內除外籍家庭傭工外, 至少有一名成員從事經濟活動 2 以收入計算貧窮線的方法主要預設收入可反映住戶參與社會主流生活及活動所需的能力, 若把沒有從事經濟活動的住戶也計算在內, 會低估有關的能力需求, 亦即低估了貧窮的情況故此, 本研究在設定貧窮線時, 只計算有從事經濟活動的家庭住戶的收入然而在計算貧窮人口及貧窮率時, 則會量度所有住戶 ( 不論有沒有從事經濟活動 ) 2

3 只依賴發展經濟, 縱使能做大個餅, 但在收入分配方面卻未能惠及基層, 未能有效透過所謂滴漏效應扶貧解困表一整體貧窮住戶人口比率貧窮住戶數目比率 26.3% 27.9% 28.4% 28.1% 貧窮人口數目比率 21.8% 22.6% 22.8% 22.4% 表二按職業分類的貧窮人口 (2012 年 ) 人數百分比佔組別 % 經理及行政級人員專業人員輔助專業人員文書支援人員服務工作及銷售人員工藝及有關人員機台及機器操作員及裝配員非技術工人其他職業所有職業 * * 由於進位原因, 數字加起來可能與相應的總數略有出入 3

4 3 表三經濟表現與貧窮情況比較本地生產總值物價綜合消費物價指數甲類消費物價指數百萬港元按年變動指數按年變動指數按年變動 ,321, % % % ,503, % % % ,936, % % % ,041, % % % 本地生產總值與貧窮人口比率的比較 ( ) 3 政府統計處香港統計資料 2013 年 3 月 15 日, 取自.. 4

5 乙政策倡議一整體建議 1. 訂立明確貧窮線, 作為扶貧政策的參考指標促請政府盡快訂立貧窮線, 具體內容如下.. i) 一條主貧窮線參考經濟合作與發展組織 (OECD) 的貧窮率計算方法, 以家庭住戶入息中位數 ( 稅收及福利轉移前 ) 的 50% 訂立貧窮線按此貧窮線, 政府可計算出貧窮住戶數目居住在貧窮住戶的人數, 貧窮率 ( 貧窮人口佔整體人口百分比 ), 及貧窮人口的組成 ( 如年齡組別家庭結構就業狀況等 ) 這條主貧窮線的數據應由政府主動定期向公眾發佈, 以作為社會衡量貧窮情況的主要標準 ii) 兩組參考貧窮數據一組是中位數 40% 60% 的數據, 以分別量度嚴重貧窮及瀕臨貧窮的情況 ; 另一組稅收及福利轉移後的數據, 以量度政策成效這兩組參考貧窮數據主要用於研究用途, 政府不必主動發佈, 但須發放予公眾查閱 iii) 二十四項多元指標前扶貧委員會制定的二十四項指標, 以觀察不同群體的情況雖然這二十四個多元指標是前扶貧委員會用以代替貧窮線的產物, 但由於其所涵蓋範圍廣泛多元, 有保留價值政府可如現時般定期整理此套指標的統計結果, 予公眾查閱 2. 落實就業優先的經濟發展策略, 讓勞工分享經濟成果前文所述貧窮問題可按首次分配與再分配兩個層面理解, 扶貧政策亦可由此兩個層面入手就首次分配而言, 應採用工聯會一直提倡 5

6 就業優先作為經濟發展的策略方針重點內容如下.. i) 未來經濟發展方向, 要考慮對創造就業機會 ( 尤其是基層勞工 ) 的成效, 提高人力資本水平經濟發展必須帶動社會發展, 使基層勞工在經濟發展時能分享成果, 而非遭受淘汰這樣基層勞工方能得到安穩的工作, 積極防貧脫貧 ii) 除就業機會外, 工資水平直接影響勞工的首次分配所得最低工資自 2011 年實施後, 在提升基層勞工收入改善生活方面已初見成效未來應加強完善機制, 例如由現時的最少兩年一檢, 確立為一年一檢, 適時回應通脹對基層生活造成的負擔 iii) 工會處理的個案反映, 僱主為逃避僱傭條例最低工資法例的法律責任, 會刻意以長散合約兼職形式聘用員工, 甚至出現假自僱的情況這種去僱傭關係情況近年日趨惡化, 使任何對勞工的法定保障措施無效化, 勞工容易陷入貧窮就此, 政府應檢討僱傭條例, 釐清僱傭關係的定義此外, 亦可檢討符合連續性僱傭合約 (4.1.18) 定義方受保障的條文, 擴大為不限時間, 只要能證明有僱傭關係均受法律保障 ; 研究兼職工按比例計算有薪年假疾病津貼假日遣散費及長期服務金等僱傭權益 3. 改進綜援制度, 設立一站式社會援助服務, 保障基層生活綜合社會保障援助計劃 ( 簡稱綜援 ) 一直是政府用以保障低收入及有需要人士的社會安全網此政策自 1993 年實施至今, 雖然經歷數次改動, 但仍未能滿足社會需求其中之一為綜援連帶著的標籤效應, 使有需要人士對綜援甚為抗拒, 未能適時獲得協助究其原因, 主要以綜援一詞包含不同類型, 不同需要的人士, 未能劃分當中的差異如社會主要對於健全有工作能力的人士領取綜援有所保留, 但造成的標籤效應, 卻連累長者單親家庭等弱勢有需要的市民因心理因素而抗拒申請, 終得不到應有的協助, 進一步影響其生活 6

7 對此, 本研究建議將現時綜援計劃中的有工作能力的健全人士抽離綜援制度, 設立獨立的就業援助計劃, 提供針對性的支援 ( 詳情見下文的獨立就業援助計劃及就業扶貧儲蓄戶口 ) 現時綜援計劃本已分為標準金額補助金特別津貼三個部份, 按不同個案的需要提供不同的金額, 所以上述改動不會大幅增加政府的社會福利開支, 反而可減低污名化的影響, 讓有需要人士安心領取援助另外, 現時綜援金額的調整是根據社會保障援助物價指數的變動, 然而這種調整只考慮到綜援受助人的開支變化, 但沒有顧及到金額水平本身是否合理有效地照顧基層生活就綜援金額水平, 政府曾於 1996 年, 以基本需要標準及以住戶開支統計調查來釐定綜援標準金額的下限然而, 政府後來在檢討綜援標準金額時 ( 如 1999 年 2003 年 ) 都沒有考慮到這個標準, 並且將綜援金額大幅削減, 致使有論者質疑目前金額水平已與基本需要的標準脫離 4 就此, 政府應明確訂立綜援作為保障基層生活的水平, 採用基本需要的原則, 制訂基本生活標準預算, 檢討綜援水平, 並以此作為日後調整的依據由於上一次官方制訂的基本生活標準預算已是 1996 年之時, 近 20 年間的社會變化迅速, 有關生活基本需要的定義已不合時宜 ( 如當年電話並不列作生活需要 ) 故此, 政府應重新開展有關研究, 訂立新一套基本生活標準預算, 檢討綜援金額水平, 使有需要的基層市民能獲得應有及必須的援助此外, 現時不同範疇的福利援助, 由不同的政府部門負責, 如社會福利署勞工處房屋署教育局對於一個基層家庭而言, 每每有不同範疇的需要, 故須尋求不同部門的協助, 費時失事為方便有需要人士申請相關援助, 建議政府可參考澳洲 Centrelink 的做法 5, 成立關愛站, 將不同範疇 ( 社會保障勞工教育醫療 ) 的福利援助集中處理, 為基層及有需要人士提供一站式的服務, 利民紓困 4 黃洪 (2005) 香港基本生活需要研究報告 2013 年 5 月 16 日, 取自 Australian Government Department of Human Services. Centrelink Website. Retrieved May 6, 2013, from 7

8 二有關在職貧窮建議 1. 獨立就業援助計劃, 加強就業支援為加強對有工作能力人士的援助, 政府應將現有的自力更生支援計劃抽離綜緩制度, 成為獨立的就業援助計劃, 改由社會福利署及勞工處協作負責, 加強就業支援就業援助計劃的對象為.. i) 歲的身體健全人士 ; ii) 失業 ; iii) 有工作但每月收入少於 $1,845 或工作時數少於 120 小時 ; iv) 最年幼子女年齡介乎 12 至 14 歲的單親家長或兒童照顧者計劃參與者除可獲得就業援助金 6, 亦可使用社福機構提供的各類就業支援服務, 有關詳情與現時服務相若為加強就業配對及工作轉介, 勞工處應設專責部門, 與社會福利署合作, 研究計劃參與者的工作需求, 提供針對性的工作轉介政府亦可提供資助予相關社福機構, 提供實習機會予計劃參與者對於持續失業半年的個案, 應提供針對性的加強援助服務, 安排專業社工介入, 了解其失業原因, 關顧是否有特別需要, 加強輔導及協助至於長期失業五年個案, 政府除繼續加強就業支援及輔導外, 亦應強制要求其持續參與每星期五天的社區義務服務, 以加強對社會的參與感 6 就業援助金的標準金額須按上文所述的基本生活標準預算釐訂, 另加因應個別需要的各項補助金及特別津貼 ( 如單親補助金 ), 與現時綜援制度相同 8

9 2. 設立就業扶貧儲蓄戶口, 推動積極扶貧根據黃洪及葉盛泉教授的設立法定最低工資對香港弱勢社群勞動力市場狀況及生活質素的影響研究, 發現即使實施最低工資後, 綜援人士對工資工作及生活質素的滿意度都低於沒有領取綜援的低收入人士而且就工時而言, 綜援人士的工時並沒有顯著增長 7 即是說, 最低工資對於綜援人士而言, 鼓勵就業的效果並不明顯然而這並不是最低工資的問題, 而是現時綜援制度下, 有工作的人士實際可得工資須按現時豁免計算入息的安排計算有關安排如下.. 每月豁免計算的工作入息..入息豁免計算方法最高豁免計算金額首 800 元全數豁免 800 元其後 3,400 元半數豁免 1,700 元 4,200 元或以上豁免首 800 元的全部及其後 3,400 元的一半 2,500 元由此可見, 綜援人士工作工資的最高豁免計算金額為 2,500 元, 工資超出此數後會被全數扣除換言之, 若果其入息超出 4,200 元, 其可自己收取的工資亦只會維持於 2,500 元, 並無分別根據上述研究, 最低工資實施後, 綜援人士的每月主要收入平均只增加至 3,648 元, 可見綜援人士很有可能為免工資超出 4,200 元後, 有做等於無做, 索性減低工作時數, 與計劃鼓勵就業的原意相違此外, 現時綜援計劃中的資產限額較低, 二人健全家庭為 34,000 元, 三人健全庭為 51,000 元縱使最低工資能增加綜援人士的收入, 但為免資產過高而失去領取綜援的資格, 故他們一般不會有儲蓄這情況令他們日後若脫離綜援網, 會因為缺乏儲蓄而不能應付生活上的突發情況故此, 現時的豁免計算入息安排已不合時宜, 與最低工資的實施並不銜接但若直接提高入息豁免額及資產上限, 將不利公共財政運用就此, 7 黃洪葉盛泉 (2012) 設立法定最低工資對香港弱勢社群勞動力市場狀況及生活質素的影響 2013 年 5 月 20 日, 取自.. 9

10 本研究建議政府推出就業扶貧儲蓄戶口計劃 8, 內容如下.. i) 為所有有工作的綜援人士設立戶口, 將目前被扣除的工資, 存入戶口內, 由社會福利署管理 ii) 儲蓄金額於 24 個月後或儲蓄達到上限時 ( 上限可定於現時資產限額的兩倍 ), 連同利息發還給參與者 iii) 除了財政方面的鼓勵外, 此計劃亦可參考現時兒童發展基金中師友配對的做法 9, 為每位參與者安排一位義務的就業伙伴該就業伙伴須為在業界有豐富工作經驗及社交網絡, 認同積極扶貧自力更生的理念, 甚或曾有類似脫貧經驗就業伙伴可為參與者作分享鼓勵意見參考, 增加他們的積極性, 及擴闊生活圈子, 強化社會資本以就業為本的儲蓄計劃除可鼓勵綜援人士工作外, 又可協助其儲蓄, 加強其在經濟困難時期的抗逆能力另外, 透過相關社福機構及就業伙伴的協助, 可增加低收入人士對未來的信心, 學習規劃人生, 培養積極脫貧的價值觀 4. 特設基層家庭生活津貼, 以補助基層, 鼓勵就業對於沒有領取綜援的低收入家庭, 可設立基層家庭生活津貼 10 此政策可針對瀕臨貧窮的基層, 提供適時的協助 ; 此外亦可透過按工時增加的津貼, 可發揮鼓勵就業的效果具體內容如下.. i) 申請以家庭住戶為單位, 住戶中必須最少有一人為在香港受僱的僱員或 8 自僱人士, 每月工作不少於 36 小時此建議參考香港中文大學社會工作系黃洪教授提出的家庭脫貧戶口 9 參加兒童發展基金計劃的兒童會獲得一名由營辦機構所選派, 並屬義務性質的私人友師友師會為他們提供指導, 協助他們訂立和實踐具有特定發展目標的個人發展方案 10 此建議參考樂施會提出的低收入家庭津貼, 然樂施會的建議主要針對有兒童的家庭, 而本研究的基層家庭生活津貼則旨於鼓勵就業, 兩者具體內容方向有別 10

11 ii) 每月入息限額以住戶入息中位數 50% 釐定, 資產限額以入息限額的 24 倍釐定住戶人數每月入息限額資產限額 1 $7,500 $180,000 2 $11,000 $264,000 3 $12,250 $294,000 4 $14,700 $352,800 5 $15,050 $361, $16,350 $392,400 iii) 合資格者每月可取得津貼按工時劃分 ( 住戶中如有超過一人工作, 以工時最高者計算 ), 其後按通脹 ( 甲類消費物價指數 ) 變化幅度調整, 詳情如下.. 每月工時 * 津貼金額 36 小時 $ 小時 $ 小時 $1, 小時 $1,600 * 工時要求分四個水平, 首兩個水平與現時鼓勵就業交通津貼水平相同至於第三及第四個水平是根據統計處 2011 年收入及工時按年統計調查中, 兼職工工時 3/4 位數及全職工工時 1/4 位數而定, 以配合鼓勵就業的政策原則 11

12 三有關長者貧窮的建議完善退休保障制度, 為貧窮老年化作長遠打算隨著貧窮老年化的趨勢, 貧窮長者未來必定大幅增加, 政府必須未雨綢繆, 完善退休保障制度由於退休保障制度是長遠應對長者貧窮的政策, 必須有效照顧所有長者基本生活所需, 而在公共財政上具可持續性要建立一套有效完善可持續的退休保障制度, 必須凝聚社會共識, 然而討論諮詢需時, 政府目前可先落實以下措施, 以解燃眉之急, 並作打遠打算.. i) 抽撥 500 億成立退休保障基金, 並將每年財政盈餘的 5% 投入基金, 以便未來推行退休保障方案時, 政府已有一筆相關款項可供使用, 從而增加計劃的財政可持續性 ii) 就目前強積金制度, 設立更簡易的平台, 供市民掌握更多強積金資訊, 降低投資風險取消強積金中僱主供款部份與遣散費 / 長期服務金的對沖機制, 保障基層勞工的儲蓄不會被此對沖機制所蠶食 iii) 廢除長者綜援制度中要求子女簽署不供養父母的聲明的做法 ( 俗稱衰仔紙 ), 減低污名化效果, 保障長者獲得社會福利的權利 12

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