Traditionally, telecommunications services were deemed natural monopolies and were provided This was true around the world

Transcription

1 信 息 通 信 技 术 监 管 工 具 包 模 块 6: 监 管 工 作 的 法 律 和 机 构 问 题 内 容 提 要

2 信 息 通 信 技 术 监 管 工 具 包 模 块 6: 监 管 工 作 的 法 律 和 机 构 问 题 年 11 月 Telecommunications Management Group, Inc.

3 缩 写 词 和 首 字 母 缩 略 语 ACIF 澳 大 利 亚 通 信 行 业 论 坛 ISP 互 联 网 服 务 提 供 商 ADR 替 代 性 争 端 解 决 机 制 ITU 国 际 电 信 联 盟 ARE 经 济 管 理 委 员 会 ( 佛 得 角 ) MCMC 马 来 西 亚 通 信 和 多 媒 体 委 员 会 ASEAN 东 南 亚 国 家 联 盟 NRA 国 家 监 管 机 构 CAATEL 安 第 斯 电 信 管 理 局 委 员 会 MERCOSUR 南 方 共 同 市 场 CEMAC 中 非 经 济 和 货 币 共 同 体 NRA 国 家 监 管 机 构 CRA 通 信 管 理 局 NRF 新 的 监 管 框 架 DCITA 通 信 信 息 技 术 和 艺 术 部 OECS 东 加 勒 比 海 国 家 组 织 DOJ 美 国 司 法 部 PSTN 公 众 交 换 电 话 网 DSB 世 界 贸 易 组 织 争 端 解 决 机 构 PTT 邮 政 和 电 信 公 司 EC 欧 洲 委 员 会 SADC 南 部 非 洲 发 展 共 同 体 ECOWAS 西 非 国 家 经 济 共 同 体 SIDEAMET 爱 沙 尼 亚 国 家 通 信 委 员 会 ENUM 电 子 号 码 ( 电 话 号 码 变 址 ) TRAI 印 度 电 信 管 理 局 EU 欧 洲 联 盟 TRASA 南 部 非 洲 电 信 监 管 机 构 协 会 ( 最 近 重 新 命 名 为 南 部 非 洲 通 信 监 管 机 构 协 会 (CRASA)) FCC 联 邦 通 信 委 员 会 UA 普 遍 接 入 FTC 联 邦 贸 易 委 员 会 UEMOA 西 非 经 济 和 货 币 联 盟 GATS 服 务 贸 易 总 协 定 US 普 遍 服 务 GTL 普 通 电 信 法 USO 普 遍 服 务 义 务 ICT 信 息 通 信 技 术 VoIP 经 互 联 网 协 议 的 语 音 ICTI 通 信 信 息 技 术 学 会 ( 佛 得 角 ) Wi-Fi 无 线 保 真 IDA 新 加 坡 信 息 通 信 发 展 局 WiMAX 微 波 接 入 全 球 互 操 作 性 INDOTEL 国 家 电 信 局 WLL 无 线 本 地 环 路 IP 互 联 网 协 议 WTO 世 界 贸 易 组 织 - 2 -

4 1. 引 言 近 年 来, 电 信 行 业 历 经 巨 变 在 新 技 术 和 新 业 务 的 发 展 以 及 电 信 对 于 国 家 经 济 日 益 重 要 的 作 用 和 电 信 服 务 国 际 贸 易 持 续 增 长 的 推 动 下, 许 多 国 家 的 国 有 电 信 运 营 商 实 现 了 私 营 化, 全 球 电 信 市 场 自 由 化 的 浪 潮 一 浪 高 过 一 浪 由 此, 大 多 数 国 家 的 电 信 行 业 从 垄 断 行 业 发 展 成 为 了 竞 争 性 行 业, 行 业 结 构 发 生 了 根 本 变 化 电 信 广 播 和 信 息 技 术 的 融 合 正 在 消 除 着 三 者 之 间 曾 经 清 晰 可 辨 易 于 分 别 进 行 管 理 的 界 限 为 了 适 应 这 些 新 的 发 展 变 化, 各 国 都 在 重 新 审 视 其 现 有 的 框 架, 制 定 新 的 立 法 并 创 建 实 施 立 法 的 新 的 监 管 机 构 这 种 框 架 对 电 信 行 业 至 关 重 要 ( 在 各 国 由 国 有 向 市 场 竞 争 进 行 过 渡 的 过 程 中 尤 其 如 此 ), 同 时 是 吸 引 新 的 市 场 参 与 者 和 私 人 投 资 的 必 要 条 件 本 文 讨 论 的 诸 多 法 律 规 则 和 最 佳 做 法 示 例 均 涉 及 电 信 行 业 的 根 本 变 化 和 电 信 在 信 息 通 信 技 术 (ICT) 范 围 内 的 发 展 演 变 情 况, 并 提 供 有 效 管 理 竞 争 的 指 导 原 则 然 而, 在 强 调 关 于 有 效 管 理 的 最 佳 做 法 的 同 时, 我 们 必 须 认 识 到, 我 们 需 要 根 据 各 国 的 具 体 政 治 经 济 社 会 和 其 它 条 件 及 情 况, 落 实 这 些 做 法, 设 计 和 制 定 适 合 本 国 国 情 的 法 律 和 监 管 文 件 本 内 容 提 要 概 括 介 绍 国 际 电 联 -infodev 联 合 开 发 的 ICT 监 管 工 具 包 在 线 监 管 模 块 的 法 律 和 机 构 问 题, 目 前 从 事 有 关 ICT 工 作 的 监 管 机 构 政 策 制 定 机 构 和 从 业 人 员 可 以 从 此 汲 取 最 佳 做 法 模 块 本 身 的 篇 幅 有 400 多 页, 对 全 球 法 律 和 监 管 框 架 进 行 了 全 面 分 析 ; 介 绍 行 业 专 家 和 机 构 ( 如 世 界 银 行 和 国 际 电 信 联 盟 ) 提 供 的 信 息 和 开 展 的 研 究, 并 提 供 大 量 的 有 关 做 法 的 说 明 和 参 考 材 料 - 3 -

5 2. 进 行 监 管 的 目 的 不 同 的 市 场 条 件 决 定 着 不 同 的 监 管 需 求 虽 然 监 管 框 架 的 设 计 方 法 各 有 不 同, 但 有 效 的 监 管 框 架 应 涵 盖 某 些 关 键 内 容, 包 括 有 效 监 管 ; 设 计 监 管 框 架 时 应 考 虑 的 问 题 ; 监 管 机 构 的 职 能 以 及 决 策 问 责 消 费 者 保 护 争 端 解 决 和 执 法 权 力 等 等 考 虑 并 适 当 落 实 这 些 内 容 是 创 建 有 利 于 行 业 发 展 和 提 高 消 费 者 利 益 的 环 境 的 根 本 所 在 上 世 纪 90 年 代, 许 多 国 家 着 手 对 其 国 家 电 信 运 营 商 进 行 私 营 化 改 制, 开 始 了 电 信 行 业 的 第 一 轮 改 革 在 此 之 前, 电 信 服 务 由 垄 断 机 构 提 供, 由 于 政 府 既 是 运 营 商 又 是 监 管 者, 因 此 行 业 监 管 十 分 有 限 在 最 初 实 现 市 场 自 由 化 的 进 程 中, 有 些 国 家 在 推 出 私 营 垄 断 企 业 的 同 时 成 立 了 监 管 机 构, 负 责 对 行 业 进 行 监 督 并 确 保 私 营 运 营 商 了 解 和 执 行 游 戏 规 则 在 第 二 轮 市 场 自 由 化 过 程 中 ( 有 时 与 私 营 化 同 时 进 行 ), 政 府 的 典 型 做 法 是 授 权 新 的 服 务 提 供 商 和 服 务 ( 例 如 移 动 业 务 和 增 值 业 务 ) 进 入 市 场 总 体 而 言, 这 一 轮 改 革 主 要 涉 及 许 可 框 架 的 修 改, 以 方 便 新 的 参 与 者 进 入 市 场, 并 出 台 便 于 这 些 运 营 商 参 与 市 场 的 具 有 互 补 作 用 的 细 则 和 规 则 图 1: 监 管 需 求 监 管 需 求 公 共 垄 断 环 境 政 府 是 唯 一 的 运 营 商 和 监 管 者, 因 此 监 管 有 限 私 营 垄 断 环 境 由 于 私 营 运 营 商 需 要 了 解 其 权 利 和 义 务, 政 府 需 要 有 关 对 运 营 商 进 行 监 督 的 监 管 框 架, 因 此 监 管 增 加 过 渡 部 分 竞 争 环 境 由 于 监 管 机 构 必 须 落 实 相 应 手 段 来 解 决 新 的 竞 争 市 场 的 问 题, 因 此 监 管 需 求 增 加 ( 如 关 于 可 能 出 现 的 反 竞 争 行 为 的 规 则 许 可 框 架 普 遍 服 务 资 费 确 定 等 ) 全 面 竞 争 环 境 由 于 竞 争 市 场 在 很 大 程 度 上 实 现 自 我 监 管, 因 此 出 现 了 向 事 后 监 管 进 行 变 化 的 趋 势, 监 管 更 加 有 限 来 源 : 电 信 管 理 集 团 有 限 公 司 - 4 -

6 行 业 的 第 三 轮 市 场 自 由 化 改 革 出 现 在 老 牌 运 营 商 的 专 营 权 结 束 之 后, 并 在 市 场 上 全 面 引 入 竞 争 的 时 期, 这 时, 监 管 机 构 的 作 用 得 到 了 加 强 ( 见 图 1)( 特 别 是 在 垄 断 向 有 效 竞 争 进 行 过 渡 的 初 期 阶 段 ) 如 下 述 图 2 所 示, 监 管 本 身 并 非 目 的, 它 是 实 现 广 泛 接 入 有 效 竞 争 和 消 费 者 保 护 并 使 其 得 以 持 续 的 手 段 为 了 向 有 效 竞 争 的 环 境 进 行 过 渡, 监 管 改 革 必 须 包 括 旨 在 实 现 下 列 目 标 的 措 施 :(i) 建 立 对 竞 争 引 入 进 行 监 督 的 职 能 监 管 机 构 ;(ii) 通 过 安 排 使 老 牌 运 营 商 为 面 临 竞 争 做 好 准 备 ( 例 如 确 定 其 市 场 专 营 期 限 );(iii) 以 一 视 同 仁 的 方 式 分 配 和 管 理 稀 缺 资 源 ;(iv) 扩 大 并 加 强 对 电 信 和 ICT 网 络 和 服 务 的 接 入 ;(v) 促 进 并 保 护 消 费 者 利 益, 包 括 普 遍 接 入 和 隐 私 保 护 图 2: 监 管 的 目 的 监 管 本 身 并 非 目 的 监 管 的 目 的 - 避 免 市 场 失 败 - 确 保 公 众 利 益 得 到 保 护 - 形 成 有 效 竞 争 的 保 障 - 防 止 反 竞 争 行 为 的 出 现 最 终 目 的 有 效 竞 争 护 大 ICT 接 入 并 保 护 消 费 者 来 源 : 电 信 管 理 集 团 有 限 公 司 人 们 普 遍 认 为, 一 旦 创 建 全 面 竞 争 的 环 境, 监 管 需 求 会 更 加 有 限 但 在 普 遍 接 入 和 普 遍 服 务 等 特 定 领 域, 市 场 力 量 往 往 不 足 以 形 成 实 现 公 众 利 益 目 标 所 需 的 条 件, 因 此 需 要 从 监 管 角 度 进 行 干 预 同 样, 监 管 机 构 必 须 确 保 合 理 管 理 和 分 配 无 线 电 频 谱 - 5 -

7 此 外, 尽 管 新 技 术 的 益 处 层 出 不 穷, 但 是 监 管 机 构 必 须 对 由 新 技 术 及 其 相 关 业 务 的 实 施 带 来 的 监 管 问 题 十 分 关 注 并 做 出 反 应 例 如, 如 今 监 管 机 构 想 方 设 法 加 以 应 对 的 垃 圾 信 息 和 个 人 隐 私 问 题 是 10 年 前 闻 所 未 闻 的 问 题 此 外, 各 国 政 府 正 在 重 新 审 视 其 监 管 结 构, 以 确 定 现 有 的 组 织 结 构 是 否 是 监 管 融 合 市 场 ( 通 过 同 一 平 台 提 供 多 项 业 务 ) 的 最 佳 结 构 同 样, 监 管 机 构 已 经 认 识 到, 现 有 监 管 框 架 可 能 妨 碍 了 运 营 商 向 客 户 提 供 三 网 合 一 或 四 网 合 一 的 服 务, 或 使 用 成 本 低 廉 的 经 互 联 网 协 议 的 语 音 (VoIP) 的 工 作, 而 且 众 多 国 家 政 府 目 前 正 在 开 展 有 关 数 字 电 视 的 磋 商 工 作, 以 确 定 此 类 业 务 应 采 用 的 标 准 监 管 机 构 还 应 确 保 消 费 者 对 新 技 术 存 在 的 局 限 性 了 如 指 掌 ( 例 如, 可 能 无 法 通 过 此 类 业 务 提 供 应 急 服 务, 或 所 提 供 的 服 务 的 质 量 甚 低 ) 采 取 有 效 的 监 管 框 架 能 够 促 进 经 济 增 长 加 大 投 资 降 低 服 务 价 格 提 高 服 务 质 量 和 服 务 普 及 率 并 实 现 本 行 业 的 更 加 迅 速 的 技 术 革 新 事 实 上, 监 管 环 境 是 投 资 商 决 定 是 否 在 一 国 进 行 投 资 的 关 键 因 素 所 在 1 图 3: 印 度 监 管 改 革 对 移 动 通 信 普 及 率 和 服 务 价 格 产 生 的 影 响 固 定 资 费 资 费 移 动 用 户 基 数 移 动 资 费 移 动 用 户 基 数 ( 百 万 ) ADC 由 占 行 业 30% 的 收 入 降 至 10% 电 信 资 费 命 令 第 3 和 第 4 家 蜂 窝 电 话 运 营 商 推 出 WLL 推 出 CCP 来 源 : 印 度 电 信 管 理 局 如 上 述 图 3 所 示, 印 度 电 信 管 理 局 (TRAI) 对 国 内 监 管 框 架 实 行 了 全 面 改 革, 提 倡 技 术 中 立 性 并 充 分 发 挥 不 同 制 式 之 间 进 行 竞 争 的 优 势 改 革 促 进 了 印 度 电 信 行 业 的 经 济 增 长, 增 加 了 移 动 用 户 数 量 并 降 低 了 移 动 业 务 资 费 1999 年 ( 印 度 于 该 年 度 出 台 新 的 电 信 政 策 ), 印 度 的 移 动 电 话 用 户 数 接 近 120 万 户, 移 动 业 务 收 费 - 6 -

8 为 每 分 钟 卢 比 年, 印 度 出 台 了 多 项 倡 导 竞 争 和 推 动 市 场 自 由 化 的 政 策 ( 如 2001 和 2002 年 分 别 颁 发 了 更 多 的 移 动 业 务 牌 照,2002 年 颁 发 了 无 线 本 地 环 路 (WLL) 业 务 运 营 牌 照 ), 对 移 动 通 信 普 及 率 和 服 务 价 格 产 生 了 积 极 的 影 响 目 前 印 度 一 直 保 持 着 这 种 发 展 势 头 : 截 止 到 2006 年 6 月, 印 度 的 移 动 用 户 数 ( 不 包 括 WLL(F) 用 户 ) 增 加 到 了 1.05 亿 户, 价 格 降 至 每 分 钟 卢 比 3 同 样, 竞 争 也 降 低 了 国 际 电 话 的 价 格 非 洲 国 家 长 途 电 话 领 域 的 竞 争 最 为 有 限, 因 此 其 国 际 电 话 和 宽 带 服 务 价 格 远 远 高 于 其 它 地 区 4 当 然, 为 弥 补 竞 争 的 缺 陷 并 确 保 竞 争 的 有 效 性, 监 管 机 构 必 须 适 时 进 行 干 预, 在 某 些 情 况 下, 这 种 干 预 包 括 进 行 某 种 形 式 的 强 制 性 监 管, 例 如 制 定 和 实 施 有 关 互 连 收 费 的 规 则 ( 要 求 老 牌 运 营 商 向 竞 争 对 手 收 取 基 于 成 本 的 批 发 互 连 价 格 ); 全 面 放 开 国 际 出 入 口 局 ; 消 除 转 售 方 面 的 限 制, 以 利 于 多 家 运 营 商 进 入 市 场, 从 而 加 强 竞 争 - 7 -

9 3. 监 管 改 革 的 法 律 环 境 监 管 不 是 在 真 空 环 境 下 进 行 的, 而 法 律 和 监 管 框 架 的 确 立 又 在 很 大 程 度 上 取 决 于 一 个 国 家 的 法 律 传 统 在 多 边 和 区 域 层 面 做 出 的 承 诺 市 场 的 成 熟 程 度 以 及 其 它 并 非 针 对 电 信 的 立 法, 如 有 关 税 收 外 商 股 权 消 费 者 保 护 和 不 动 产 等 方 面 的 法 律 3.1 不 同 法 律 传 统 对 监 管 框 架 的 影 响 各 国 之 间 有 关 法 律 和 法 律 制 度 的 理 念 不 尽 相 同, 它 牢 固 建 立 在 人 们 由 习 俗 文 化 宗 教 和 政 治 而 产 生 的 认 识 之 上 5 由 于 历 史 的 原 因 以 及 政 治 和 经 济 的 影 响, 各 国 的 法 律 制 度 往 往 融 汇 了 不 同 的 法 律 体 系, 囊 括 了 多 项 法 律 传 统 最 近 二 十 年 进 行 的 市 场 自 由 化 工 作 已 使 许 多 国 家 的 电 信 监 管 框 架 发 生 了 结 构 性 变 化, 监 管 模 式 涵 盖 了 国 际 公 认 的 最 佳 做 法 在 实 施 这 些 模 式 的 过 程 中, 法 律 传 统 影 响 到 了 有 关 实 现 政 策 和 监 管 目 标 ( 有 利 于 这 些 最 佳 做 法 ) 的 程 序 和 方 式, 但 不 一 定 决 定 了 电 信 监 管 框 架 的 内 容 6 此 外, 由 于 各 国 的 法 律 传 统 不 同, 因 此 对 于 监 管 电 信 行 业 的 法 律 文 件 的 制 定 也 大 不 相 同, 但 总 体 而 言, 法 律 框 架 采 用 了 分 层 结 构, 即 首 先 进 行 主 体 立 法 (primary legislation), 如 制 定 法 律 和 法 令, 然 后 根 据 这 些 法 律 和 法 令 进 行 衍 生 立 法 (secondary legislation), 如 制 定 规 则 决 议 和 导 则 这 种 立 法 反 过 来 为 监 管 机 构 或 相 关 部 委 发 布 授 权 文 件 ( 如 为 运 营 商 颁 发 的 牌 照 特 许 证 和 许 可 证 ) 奠 定 了 法 律 基 础 尽 管 主 体 立 法 应 解 决 基 本 监 管 问 题, 但 通 过 衍 生 立 法 能 够 更 好 地 解 决 细 节 问 题 各 国 通 过 主 体 立 法 ( 民 法 和 普 通 法 ) 进 行 监 管 的 内 容 十 分 相 似, 但 是 在 具 有 民 法 传 统 的 国 家 中, 法 律 准 备 金 原 则 涵 盖 的 诉 讼 领 域 ( 即, 宪 法 准 备 金 涉 及 的 由 法 律 系 列 中 某 一 法 律 文 件 予 以 监 管 的 诉 讼 事 由 ) 可 能 也 需 要 纳 入 主 体 立 法 的 文 本 之 中 此 外, 在 民 法 管 辖 中, 往 往 出 现 为 了 通 过 衍 生 立 法 对 某 些 问 题 进 行 监 管 而 首 先 需 要 在 主 体 立 法 中 对 其 加 以 引 述 的 情 况 另 一 个 问 题 是 各 国 之 间 的 主 体 立 法 的 详 细 7 程 度 ( 源 于 民 法 管 辖 ) 不 尽 相 同, 例 如, 保 加 利 亚 的 主 体 立 法 十 分 全 面, 而 诸 如 阿 8 尔 及 利 亚 等 国 家 的 主 体 立 法 虽 然 涉 及 类 似 的 问 题, 但 具 体 条 款 却 不 甚 详 尽 在 线 监 管 模 块 中 有 关 法 律 和 机 构 问 题 的 内 容 包 括 世 界 不 同 国 家 的 法 律 范 本 - 8 -

10 3.2 在 多 边 和 区 域 层 面 所 做 承 诺 的 影 响 对 于 在 全 球 和 区 域 层 面 承 诺 向 外 国 投 资 商 开 放 其 电 信 市 场 并 将 本 国 立 法 与 地 理 或 经 济 条 件 类 似 的 其 它 国 家 的 立 法 进 行 协 调 的 国 家 可 能 会 加 速 监 管 改 革, 同 时 这 些 承 诺 有 利 于 推 动 形 成 全 球 或 区 域 性 最 佳 监 管 做 法, 为 电 信 投 资 商 提 供 一 定 程 度 的 确 定 性 和 可 预 测 性 在 多 边 层 面 做 出 的 承 诺 世 界 贸 易 组 织 (WTO) 成 员 已 经 在 履 行 对 电 信 行 业 具 有 直 接 影 响 的 条 约 义 务, 这 些 义 务 和 承 诺 是 对 成 员 具 有 法 律 约 束 力 的 义 务, 可 通 过 WTO 具 有 约 束 力 的 争 端 解 决 程 序 加 以 执 行 因 此, 在 WTO 做 出 的 承 诺 对 一 个 国 家 的 监 管 框 架 的 影 响 表 现 在 成 员 自 愿 遵 守 承 诺 方 面, 或 表 现 在 通 过 WTO 争 端 解 决 机 制 来 执 行 承 诺 的 结 果 方 面 定 期 举 行 的 回 合 谈 判 是 逐 步 改 进 和 扩 大 义 务 和 承 诺 的 手 段 服 务 贸 易 总 协 定 (GATS) 是 WTO 有 关 电 信 的 最 重 要 的 法 律 文 件, 它 部 分 包 含 了 适 用 于 所 有 成 员 的 基 本 文 本 和 附 件 ( 框 架 ) 有 关 电 信 的 GATS 附 件 确 认, 接 入 和 使 用 公 众 电 信 网 对 于 有 效 提 供 GATS 涵 盖 的 各 种 服 务 至 关 重 要 该 文 件 要 求 WTO 成 员 确 保 计 划 中 的 服 务 供 应 商 能 够 以 合 理 和 非 歧 视 性 的 条 款 接 入 公 众 电 信 传 输 网 和 服 务 2004 年 WTO 争 端 解 决 中 出 现 的 有 关 墨 西 哥 电 信 规 则 的 小 组 裁 决 (panel ruling) 进 一 步 确 认 了 这 种 保 证 的 重 要 性 和 法 律 价 值 此 外,GATS 包 括 一 系 列 各 成 员 签 署 的 承 诺 开 放 具 体 业 务 实 现 市 场 准 入 的 时 间 表 各 成 员 可 以 自 行 决 定 有 关 承 诺 电 信 市 场 准 入 的 时 间 和 程 度 目 前 已 有 105 个 成 员 做 出 了 有 关 电 信 方 面 的 承 诺 ( 其 中 大 多 数 通 过 基 本 电 信 谈 判 ( 年 ) 做 出 ) 相 关 国 家 通 过 上 述 谈 判, 齐 心 协 力 消 除 了 在 市 场 进 入 和 竞 争 方 面 存 在 的 障 碍, 为 电 信 行 业 的 结 构 性 改 革 奠 定 了 基 础 然 而, 各 成 员 承 诺 的 时 间 表 却 大 相 径 庭, 有 关 可 以 进 行 竞 争 的 具 体 业 务 和 依 然 维 护 的 限 制 类 别 反 映 了 各 国 政 府 在 谈 判 进 行 时 已 进 行 的 或 预 期 进 行 的 改 革 情 况 9 通 过 有 关 基 本 电 信 的 谈 判, 相 关 国 家 制 定 了 监 管 原 则 参 考 文 件, 10 旨 在 为 适 合 于 竞 争 环 境 的 行 业 监 管 提 供 框 架 模 板 从 贸 易 角 度 而 言, 文 件 所 含 原 则 的 目 的 在 于 确 保 有 关 市 场 准 入 的 承 诺 不 仅 有 效 而 且 价 值 不 凡 然 而, 该 文 件 通 过 由 贸 易 和 电 信 官 员 共 同 参 与 的 谈 判 而 产 生, 因 此 在 很 大 程 度 上 反 映 了 赞 成 改 革 的 电 信 监 管 的 最 佳 做 法 如 今, 近 80 个 WTO 成 员 同 意 将 这 些 原 则 附 于 其 时 间 表 后 并 加 以 遵 守 - 9 -

11 该 参 考 文 件 所 含 的 六 项 原 则 已 成 为 许 多 国 家 衡 量 电 信 改 革 成 功 情 况 的 核 对 一 览 表, 这 些 原 则 分 别 涉 及 (i) 竞 争 保 障 ;(ii) 互 连 保 证 ;(iii) 透 明 和 竞 争 中 立 的 普 遍 服 务 机 制 ;(iv) 公 开 提 供 许 可 标 准 ;(v) 监 管 机 构 的 独 立 性 ;(vi) 稀 缺 资 源 的 公 平 分 配 和 使 用 程 序 区 域 层 面 的 承 诺 区 域 层 面 承 诺 在 推 动 市 场 自 由 化 和 电 信 监 管 框 架 协 调 方 面 也 发 挥 着 重 要 的 作 用 在 全 球 各 大 洲, 区 域 性 组 织 在 监 管 改 革 工 作 中 发 挥 先 锋 带 头 作 用, 为 电 信 行 业 的 发 展 创 造 了 有 利 的 环 境 欧 洲 2002 年, 欧 洲 委 员 会 (EC) 批 准 了 包 括 一 项 框 架 指 示 和 四 项 主 要 具 体 指 示 的 新 监 管 框 架 (NRF):(i) 授 权 指 示 ;(ii) 接 入 指 示 ;(iii) 普 遍 服 务 指 示 ;(iv) 数 据 隐 私 指 示 同 时,NRF 包 括 一 项 委 员 会 有 关 相 关 市 场 的 建 议 和 委 员 会 有 关 市 场 分 析 的 导 则, 旨 在 引 导 监 管 机 构 对 可 能 易 受 监 管 影 响 的 市 场 做 出 具 体 分 析 NRF 的 总 体 目 标 是 鼓 励 电 子 通 信 市 场 的 竞 争, 改 进 内 部 市 场 的 运 行 并 保 障 市 场 力 量 无 法 予 以 保 障 的 用 户 的 根 本 利 益 此 外, 根 据 在 融 合 方 面 汲 取 的 经 验 教 训, NRF 旨 在 实 现 技 术 中 立, 摒 弃 欧 盟 (EU) 曾 经 依 赖 的 有 关 语 音 电 话 和 固 定 与 移 动 通 信 之 间 界 线 的 理 念 美 洲 和 加 勒 比 地 区 1995 年 成 立 的 南 锥 体 共 同 市 场 (MERCOSUR) 是 阿 根 廷 巴 西 巴 拉 圭 乌 拉 圭 和 委 内 瑞 拉 之 间 的 经 济 共 同 体, 玻 利 维 亚 秘 鲁 和 智 利 为 该 共 同 体 的 准 成 员 虽 然 MERCOSUR 未 制 定 有 关 电 信 规 则 或 指 示 的 专 门 文 件, 但 受 MERCOSUR 条 约 约 束 的 共 同 市 场 委 员 会 发 布 的 有 关 商 业 事 务 的 决 定 随 后 都 在 成 员 国 的 国 家 立 法 中 予 以 采 纳 1995 年,MERCOSUR 共 同 市 场 集 团 成 立 了 负 责 通 信 事 务 谈 判 的 第 1 分 工 作 组 (SGT1), 迄 今,SGT1 已 发 表 了 若 干 已 被 纳 入 成 员 国 国 家 立 法 的 建 议, 具 体 涉 及 MERCOSUR 边 界 地 区 基 本 公 众 电 信 服 务 的 提 供 和 某 些 无 线 电 频 带 的 协 调 等 问 题

12 于 1969 年 初 创 的 安 第 斯 共 同 体 目 前 由 玻 利 维 亚 哥 伦 比 亚 厄 瓜 多 尔 和 秘 鲁 组 成, 其 准 成 员 包 括 阿 根 廷 巴 西 智 利 巴 拉 圭 和 乌 拉 圭 安 第 斯 共 同 体 在 推 进 该 地 区 电 信 服 务 自 由 化 方 面 发 挥 了 举 足 轻 重 的 作 用 1999 年 5 月, 该 地 区 集 团 通 过 了 有 关 消 除 电 信 行 业 ( 广 播 除 外 ) 市 场 进 入 障 碍 的 统 一 和 具 有 约 束 力 的 决 定 1991 年 11 月, 该 集 团 成 立 了 安 第 斯 电 信 管 理 局 委 员 会 (CAATEL), 负 责 在 共 同 体 层 面 向 安 第 斯 电 信 事 务 一 体 化 体 系 中 的 各 机 构 提 出 意 见 和 建 议 在 加 勒 比 地 区, 安 提 瓜 和 巴 布 达 多 米 尼 克 国 格 林 纳 达 蒙 特 塞 拉 特 圣 基 茨 和 尼 维 斯 圣 卢 西 亚 和 圣 文 森 特 和 格 林 纳 丁 斯 于 1981 年 成 立 了 东 加 勒 比 国 家 组 织 (OECS), 主 要 目 的 是 促 进 成 员 国 之 间 的 经 济 一 体 化 和 经 济 合 作 为 在 电 信 行 业 引 入 竞 争, 多 米 尼 克 国 格 林 纳 达 圣 卢 西 亚 圣 基 茨 和 尼 维 斯 及 圣 文 森 特 和 格 林 纳 丁 斯 五 个 国 家 一 致 同 意 采 取 协 调 一 致 的 监 管 框 架 并 成 立 负 责 市 场 竞 争 的 监 管 机 构 非 洲 西 非 国 家 经 济 共 同 体 (ECOWAS) 是 非 洲 地 区 积 极 创 建 推 进 其 电 信 和 信 息 技 术 活 动 合 作 及 一 体 化 举 措 的 经 济 共 同 体 之 一, 其 条 约 设 想 将 按 照 欧 盟 模 式, 实 现 包 括 电 信 在 内 的 立 法 的 协 调 统 一 为 此,ECOWAS 与 西 非 经 济 和 货 币 联 盟 (UEMOA) 一 道 开 展 了 电 信 监 管 协 调 项 目 11, 旨 在 在 ECOWAS 范 围 内 创 立 协 调 电 信 政 策 的 战 略

13 框 1: 非 洲 地 区 的 其 它 区 域 性 举 措 经 济 共 同 体 : 南 部 非 洲 发 展 共 同 体 (SADC) 成 员 国 : 安 哥 拉 博 茨 瓦 纳 刚 果 民 主 共 和 国 莱 索 托 马 拉 维 毛 里 求 斯 莫 桑 比 克 纳 米 比 亚 南 非 斯 威 士 兰 坦 桑 尼 亚 联 合 共 和 国 赞 比 亚 和 津 巴 布 韦 相 关 电 信 协 会 : 南 部 非 洲 电 信 监 管 机 构 协 会 (TRASA) 12 ( 最 近 重 新 命 名 为 南 部 非 洲 通 信 监 管 机 构 协 会 (CRASA)) 协 调 政 策 的 努 力 : 在 电 信 市 场 自 由 化 和 信 息 通 信 技 术 (ICT) 问 题 方 面,SADC 走 在 了 该 大 陆 各 区 域 经 济 共 同 体 的 最 前 列 CRASA 倡 导 成 立 独 立 监 管 机 构, 并 积 极 采 取 措 施 吸 引 外 商 在 电 信 基 础 设 施 发 展 方 面 进 行 投 资 该 组 织 提 倡 在 市 场 上 引 入 新 的 运 营 商 来 与 老 牌 电 信 运 营 商 进 行 竞 争, 并 对 公 共 运 营 商 进 行 股 份 制 改 造 13 CRASA 还 为 SADC 国 家 制 定 了 示 范 性 ICT 政 策 立 法 文 件 和 监 管 导 则 经 济 共 同 体 : 西 非 经 济 和 货 币 联 盟 (UEMOA) 成 员 国 : 贝 宁 布 基 那 法 索 科 特 迪 瓦 几 内 亚 比 绍 马 里 尼 日 尔 塞 内 加 尔 和 多 哥 相 关 电 信 协 会 : 无 协 调 政 策 的 努 力 :UEMOA 目 前 正 在 制 定 旨 在 协 调 成 员 国 电 信 法 的 指 示 由 于 该 联 盟 的 成 员 均 为 ECOWAS 成 员, 因 此 该 联 盟 积 极 参 加 ECOWAS 和 WATRA 有 关 ECOWAS 导 则 的 讲 习 班, 并 努 力 与 后 者 协 调 其 指 示 经 济 共 同 体 : 东 部 和 南 部 非 洲 共 同 市 场 (COMESA) 成 员 国 : 安 哥 拉 布 隆 迪 科 摩 罗 刚 果 民 主 共 和 国 吉 布 提 埃 及 厄 立 特 里 亚 埃 塞 俄 比 亚 肯 尼 亚 利 比 亚 马 达 加 斯 加 马 拉 维 毛 里 求 斯 卢 旺 达 塞 舌 尔 苏 丹 斯 威 士 兰 乌 干 达 赞 比 亚 和 津 巴 布 韦 相 关 电 信 协 会 : 中 部 和 东 部 非 洲 国 家 信 息 通 信 监 管 机 构 协 会 (ARICEA) 协 调 政 策 的 努 力 :COMESA 通 过 ARICEA, 一 直 在 积 极 从 事 成 员 国 的 能 力 建 设 工 作 该 组 织 发 起 了 协 调 ICT 政 策 和 吸 引 外 商 投 资 的 计 划, 并 起 草 了 示 范 性 ICT 政 策 许 可 规 则 和 框 架, 同 时 该 组 织 还 制 定 了 促 进 监 管 协 调 的 议 程 经 济 共 同 体 : 中 部 非 洲 经 济 和 货 币 共 同 体 (CEMAC) 及 中 部 非 洲 国 家 经 济 共 同 体 (CEEAC) CEMAC 成 员 国 : 喀 麦 隆 中 非 共 和 国 乍 得 刚 果 共 和 国 赤 道 几 内 亚 和 加 蓬 CEEAC 成 员 国 : 安 哥 拉 布 隆 迪 喀 麦 隆 乍 得 中 非 共 和 国 加 蓬 刚 果 共 和 国 刚 果 民 主 共 和 国 赤 道 几 内 亚 卢 旺 达 圣 多 美 和 普 林 西 比

14 相 关 电 信 协 会 : 中 部 非 洲 电 信 监 管 机 构 协 会 (ARTAC) 协 调 政 策 的 努 力 : 正 在 努 力 推 进 中 部 非 洲 国 家 经 济 一 体 化 的 工 作 亚 洲 近 十 年 来, 创 建 有 效 框 架, 推 进 电 信 行 业 的 发 展 已 成 为 东 南 亚 国 家 联 盟 (ASEAN)( 包 括 文 莱 达 鲁 萨 兰 国 柬 埔 寨 印 度 尼 西 亚 老 挝 马 来 西 亚 缅 甸 菲 律 宾 新 加 坡 泰 国 和 越 南 在 内 的 政 府 间 组 织 ) 工 作 的 重 中 之 重, 但 是, 由 于 ASEAN 通 过 的 决 定 对 其 成 员 国 不 具 备 法 律 约 束 力, 因 此 该 联 盟 提 出 的 监 管 改 革 建 议 ( 例 如 制 定 ASEAN 国 家 统 一 的 监 管 框 架 ) 尚 未 结 出 硕 果 市 场 的 成 熟 程 度 电 信 立 法 与 竞 争 政 策 之 间 的 关 系 从 具 体 针 对 行 业 的 监 管 到 以 竞 争 为 基 础 的 监 管 ICT 市 场 竞 争 激 烈 的 国 家 目 前 出 现 的 明 显 趋 势 是, 依 靠 竞 争 法 对 电 信 行 业 进 行 监 管 各 国 间 行 业 立 法 与 竞 争 政 策 之 间 的 关 系 因 国 家 的 经 济 发 展 水 平 和 市 场 的 成 熟 程 度 的 不 同 而 不 同, 无 论 采 用 何 种 监 管 模 式, 受 根 本 的 竞 争 原 则 指 导 的 政 策 对 于 发 展 有 利 于 消 费 者 的 市 场 至 关 重 要 通 常 情 况 下, 竞 争 管 理 机 构 需 要 在 反 竞 争 行 为 出 现 之 后 进 行 干 预, 因 此 竞 争 法 往 往 为 事 后 管 理 法 另 一 方 面 而 言, 电 信 监 管 却 是 事 先 监 管, 因 为 监 管 机 构 通 常 都 拥 有 强 行 规 定 审 批 条 件 ( 如 颁 发 牌 照 ) 和 事 先 对 行 业 参 与 者 的 某 些 行 为 进 行 干 预 ( 如 批 准 并 购 ) 的 权 利 赞 成 事 后 监 管 的 论 据 是, 此 种 做 法 更 加 灵 活, 在 不 出 现 滥 用 市 场 力 量 的 情 况 下, 游 戏 规 则 靠 市 场 力 量 决 定, 因 此, 不 像 事 先 监 管 那 样 干 预 过 多 人 们 常 说 应 用 的 有 关 事 后 监 管 的 缺 点 包 括 反 应 速 度 过 于 缓 慢, 不 适 应 快 速 发 展 的 通 信 环 境 的 要 求 15 人 们 认 识 到, 在 特 定 时 期, 需 要 采 用 事 先 监 管 的 方 式, 以 促 进 竞 争 尚 不 充 分 和 尚 未 做 好 准 备 来 即 刻 取 消 事 先 监 管 的 某 些 传 统 服 务 市 场 的 竞 争 例 如, 欧 盟 市 场 自 由 化 的 进 程 是 以 专 业 (niche) 市 场 为 开 端 ( 例 如 终 端 设 备 市 场 ) 的, 然 后 逐 步 向 核 心 市 场 ( 例 如 语 音 电 话 ) 发 展 根 据 新 的 监 管 框 架, 针 对 具 体 行 业 的 监 管 ( 事 先 监 管 ) 将 仅 限 于 竞 争 尚 未 发 挥 有 效 作 用 的 情 况 ( 即, 一 个 或 一 个 以 上 的 企 业 拥 有 极 大 的 市 场 力 量 且 国 家 竞 争 法 无 法 充 分 解 决 这 一 问 题 的 市 场 ), 16 因 此, 新 的 监 管 框 架 更 多 的 依 赖 欧 盟 的 普 通 竞 争 法, 并 寻 求 采 取 基 于 市 场 而 非 基 于 业 务 的 方 式 来 实 行 监 管 按 照 框 架 指 示, 欧 洲 委 员 会 必 须 确 定 可 能 带 来 竞 争 问 题 并 必 须 得 到 事 先 监 管 的 产 品 和 服 务 市 场 17 ( 表 1 提 供 目 前 欧 洲 委 员 会 列 出 的 市 场 清 单 ), 国 家 监 管 机 构 (NRA) 则 必 须 对 已 确 定 的 市 场 ( 易 于 受 监 管 影 响 ) 做 出 分 析 如 果 NRA 通 过 分 析 确 定 有 理 由 对 市 场 进 行 监 管, 则 可 以 提 出 措 施 草 案, 但 欧 洲 委 员 会 可 以 根 据 某 些 预 先 确 定 的 标 准 撤 消 此 种 监 管 按 照 这 一 体 制, 只 有 在 相 关 市 场 的 竞 争 尚 未 发 挥 有 效 作 用 的 情 况 下 才 能 够 进 行 事 先 监 管

15 18 表 1: 欧 盟 易 于 进 行 事 先 监 管 的 市 场 零 售 层 面 1. 住 宅 用 户 在 固 定 地 点 对 公 众 电 话 网 的 接 入 2. 非 住 宅 用 户 在 固 定 地 点 对 公 众 电 话 网 的 接 入 3. 在 固 定 地 点 为 住 宅 用 户 公 开 提 供 的 本 地 和 / 或 国 内 电 话 服 务 4. 在 固 定 地 点 为 住 宅 用 户 公 开 提 供 的 国 际 电 话 服 务 5. 在 固 定 地 点 为 非 住 宅 用 户 公 开 提 供 的 本 地 和 / 或 国 内 电 话 服 务 6. 在 固 定 地 点 为 非 住 宅 用 户 公 开 提 供 的 国 际 电 话 服 务 批 发 层 面 8. 在 固 定 地 点 提 供 的 公 众 电 话 网 内 的 呼 叫 发 起 9. 在 固 定 地 点 提 供 的 具 体 公 众 电 话 网 上 的 呼 叫 终 接 10. 固 定 公 众 网 内 的 经 转 服 务 11. 为 提 供 宽 带 和 话 音 服 务 而 进 行 的 金 属 环 路 和 子 环 路 的 批 发 式 非 捆 绑 接 入 ( 包 括 共 享 接 入 ) 12. 批 发 宽 带 接 入 13. 租 用 线 路 终 接 部 分 的 批 发 7. 最 低 限 度 的 租 用 线 路 14. 租 用 线 路 中 继 线 的 批 发 15. 公 众 移 动 电 话 网 的 接 入 和 呼 叫 发 起 16. 在 具 体 移 动 网 上 的 话 音 呼 叫 终 接 17. 公 众 移 动 网 国 际 漫 游 的 国 内 市 场 批 发 18. 为 向 最 终 用 户 提 供 广 播 内 容 而 进 行 的 广 播 传 输 服 务 [ 注 : 人 们 往 往 按 照 欧 洲 委 员 会 建 议 为 之 分 配 的 号 码 称 呼 相 关 市 场 ( 例 如, 移 动 终 接 市 场 被 称 为 第 16 号 市 场 ) ]

16 3.3.2 竞 争 管 理 机 构 和 监 管 机 构 间 管 辖 权 的 划 分 通 过 竞 争 管 理 机 构 和 监 管 机 构 之 间 管 辖 权 的 划 分 可 以 很 好 地 说 明 通 信 法 和 竞 争 政 策 之 间 的 关 系 如 果 有 专 门 的 实 体 分 别 负 责 具 体 行 业 的 执 法 和 竞 争 规 则 的 执 行, 则 平 衡 好 这 些 实 体 之 间 的 作 用 和 管 辖 权 是 促 进 行 业 不 断 发 展 壮 大 的 关 键 之 一 相 反, 如 果 只 有 一 个 实 体 ( 行 业 监 管 机 构 或 总 体 竞 争 管 理 机 构 ) 负 责 两 方 面 的 工 作, 则 适 用 于 ICT 市 场 的 政 策 也 应 有 利 于 行 业 的 增 长 和 竞 争 下 列 示 例 说 明 目 前 不 同 国 家 采 用 的 不 同 模 式 : 1. 最 常 见 的 情 况 是 一 个 国 家 既 设 立 电 信 行 业 监 管 机 构, 也 设 立 一 个 或 多 个 管 辖 整 个 经 济 领 域 竞 争 问 题 的 实 体 ( 例 如 美 国 智 利 和 南 非 ); 或 设 立 电 信 监 管 机 构 及 具 体 负 责 电 信 行 业 竞 争 问 题 的 竞 争 管 理 机 构 ( 例 如 澳 大 利 亚 ); 2. 另 一 种 模 式 ( 由 某 些 发 展 中 国 家 采 取 ) 是 不 成 立 竞 争 管 理 机 构, 但 成 立 负 责 具 体 行 业 竞 争 的 针 对 具 体 行 业 的 监 管 机 构 ( 如 多 米 尼 加 共 和 国 ); 3. 最 鲜 见 的 一 种 模 式 是 负 责 整 体 经 济 领 域 竞 争 问 题 的 竞 争 管 理 机 构 任 命 负 责 具 体 行 业 问 题 的 委 员 竞 争 政 策 的 结 构 和 相 关 机 构 之 间 的 相 互 作 用 并 不 一 定 由 现 有 的 法 律 制 度 预 先 加 以 确 定, 在 某 些 情 况 下, 政 治 和 其 它 一 些 对 实 际 情 况 的 考 虑 ( 如 现 有 人 力 和 财 力 的 管 理 ICT 市 场 的 发 展 和 规 模 以 及 市 场 的 竞 争 程 度 ) 决 定 了 这 种 结 构 和 作 用 在 线 监 管 模 块 的 法 律 和 机 构 问 题 专 门 辟 出 一 章 介 绍 发 展 中 国 家 在 协 调 电 信 监 管 机 构 和 竞 争 管 理 机 构 之 间 活 动 中 应 汲 取 的 实 用 可 取 的 经 验 教 训

17 框 2: 美 国 和 多 米 尼 加 共 和 国 采 用 的 模 式 美 国 的 联 邦 通 信 委 员 会 (FCC) 是 负 责 监 督 各 州 之 间 和 国 际 通 信 事 务 的 独 立 监 管 机 构, 但 在 涉 及 竞 争 问 题 时, 该 委 员 会 必 须 与 美 国 司 法 部 (DOJ) 或 联 邦 贸 易 委 员 会 (FTC) 进 行 协 调 ( 取 决 于 牵 涉 到 的 行 业 和 经 济 影 响 ) 19 例 如 在 对 并 购 做 出 分 析 时, 司 法 部 和 联 邦 贸 易 委 员 会 仅 仅 关 注 竞 争 问 题, 其 决 定 的 基 础 是 所 涉 交 易 会 否 聚 集 降 低 竞 争 并 影 响 消 费 者 的 市 场 力 量 20 虽 然 联 邦 通 信 委 员 会 也 对 竞 争 进 行 分 析, 但 是 这 种 分 析 是 一 种 更 加 广 泛 的 针 对 行 业 的 分 析, 重 点 关 注 交 易 对 公 众 利 益 的 利 害 是 否 能 为 公 众 带 来 方 便 是 否 必 要 等 问 题 21 在 某 些 情 况 下, 联 邦 通 信 委 员 会 可 以 批 准 一 项 并 购 案, 但 可 能 会 在 竞 争 问 题 上 会 商 司 法 部 后 对 并 购 提 出 条 件 而 多 米 尼 加 共 和 国 却 不 存 在 普 通 竞 争 规 则 或 管 理 机 构, 而 是 制 定 了 广 泛 的 电 信 规 则, 授 权 电 信 管 理 机 构 全 权 负 责 电 信 行 业 的 竞 争 问 题 普 通 电 信 法 (GTL) 22 规 定, 电 信 监 管 机 构 (INDOTEL) 负 责 按 照 GTL 及 其 规 则, 防 止 或 纠 正 市 场 上 的 反 竞 争 或 歧 视 行 为 其 它 立 法 的 影 响 有 效 进 行 电 信 监 管 并 实 现 监 管 目 标 还 可 能 受 到 影 响 电 信 行 业 的 其 它 法 律 的 影 响, 包 括 税 收 外 商 股 权 消 费 者 保 护 和 不 动 产 等 在 内 的 这 些 法 律 可 能 推 动 或 妨 碍 实 现 有 关 创 立 有 利 于 电 信 行 业 发 展 环 境 的 目 标 对 ICT 服 务 的 监 管 受 到 联 邦 州 或 本 地 有 关 此 类 服 务 税 收 的 影 响 虽 然 税 收 是 许 多 国 家 政 府 的 重 要 收 入 来 源, 但 对 电 信 行 业 过 渡 收 税 会 延 缓 市 场 的 竞 争, 并 妨 碍 该 行 业 的 技 术 发 展 和 投 资 24 同 样, 一 个 国 家 的 电 信 法 或 外 资 法 规 定 的 外 商 股 权 限 制 可 能 会 对 吸 引 投 资 产 生 重 大 影 响 如 果 法 律 方 面 继 续 限 制 外 商 股 权, 则 政 府 应 在 限 制 理 由 和 创 建 有 利 于 竞 争 和 发 展 的 环 境 及 获 得 充 盈 的 资 本 方 面 做 出 权 衡 有 关 消 费 者 保 护 的 规 则 对 于 创 建 有 利 于 公 众 利 益 提 高 公 众 信 心 和 促 进 人 们 对 ICT 行 业 的 参 与 的 环 境 也 至 关 重 要 大 多 数 国 家 都 在 电 信 立 法 中 制 定 了 有 关 保 护 消 费 者 的 条 款, 例 如 有 关 号 码 便 携 性 服 务 质 量 和 普 遍 服 务 的 条 款 同 时 还 有 许 多 国 家 制 定 并 颁 布 了 影 响 到 电 信 行 业 的 在 消 费 者 购 买 货 物 和 服 务 时 对 消 费 者 利 益 予 以 保 护 的 普 通 消 费 者 保 护 法, 然 而, 为 保 证 对 消 费 者 实 行 最 佳 保 护, 必 须 保 持 针 对 具 体 行 业 的 法 律 和 普 通 消 费 者 保 护 法 之 间 的 一 致 性

18 此 外, 电 信 法 或 传 统 消 费 者 保 护 法 可 能 无 法 应 对 ICT 行 业 持 续 不 断 的 技 术 发 展 所 带 来 的 某 些 挑 战, 为 此, 许 多 国 家 正 在 通 过 更 多 的 重 点 关 注 ICT 行 业 消 费 者 保 护 的 法 律 和 法 规, 如 有 关 知 识 产 权 垃 圾 信 息 隐 私 欺 诈 身 份 盗 窃 网 络 犯 罪 和 电 子 商 务 交 易 等 的 法 律 和 法 规 这 些 法 律 对 于 人 们 更 加 信 任 数 字 网 络 对 网 络 的 使 用 具 有 信 心 是 必 不 可 少 的 最 后 还 应 当 指 出, 一 个 国 家 有 关 不 动 产 交 易 的 法 律 也 会 在 几 个 方 面 影 响 到 电 信 法 的 有 效 性 有 关 所 有 权 和 政 府 没 收 的 不 动 产 法 通 常 是 投 资 商 决 定 是 否 在 某 个 国 家 进 行 投 资 的 考 虑 因 素, 这 些 法 律 影 响 到 投 资 者 对 于 电 信 行 业 稳 定 性 所 具 有 的 信 心 在 线 监 管 模 块 的 法 律 和 机 构 问 题 包 括 相 关 国 家 有 关 税 收 外 商 股 权 消 费 者 保 护 反 垃 圾 信 息 和 不 动 产 法 律 和 规 则 的 示 例 或 示 范 法 规

19 4. 融 合 对 监 管 的 影 响 4.1 何 为 融 合? 融 合 通 常 指 不 同 网 络 承 载 多 种 相 似 业 务 的 情 况, 抑 或 单 一 网 络 提 供 多 种 业 务 的 情 况, 如 所 谓 的 三 网 合 一 为 了 提 供 新 的 业 务, 人 们 对 现 有 网 络 进 行 了 改 造, 因 此 目 前 不 同 的 基 础 设 施 能 够 提 供 花 样 繁 多 的 业 务 ( 见 表 2) 表 2: 制 定 可 行 的 融 合 业 务 的 商 业 模 式 利 用 不 同 网 络 基 础 设 施 提 供 多 种 业 务 基 础 设 施 语 音 数 据 视 频 钥 线 ( 光 纤 ) RTPC DSL, FTTH, FTTC 有 线 模 拟,VoIP 电 缆 调 制 解 调 器 VOD, IPTV 模 拟, DTV 移 动 模 拟,2G, 3G 2.5 G, 3G DVB-H, 其 它 固 定 无 线 VoIP 专 有, 3G, WiMAX, LMDS, MMDS DVB 电 力 线 通 信 VoIP CPL VOD, DVB, IPTV DSL= 数 字 用 户 线 路,FTTH= 光 纤 到 驻 地,FTTC= 光 纤 到 路 边,VOD= 点 播 电 视,IPTV= 互 联 网 协 议 电 视,VoIP= 经 互 联 网 协 议 的 语 音,DTV= 数 字 电 视,DVB= 数 字 视 频 广 播,2G= 第 二 代 移 动 业 务,3G= 第 三 代 移 动 业 务,WiMAX==LMDS= 本 地 多 点 分 布 系 统,MMDS= 多 频 道 多 点 分 布 系 统,BPL= 经 电 力 线 的 宽 带 来 源 : 电 信 管 理 集 团 有 限 公 司 融 合 对 于 人 们 有 关 对 ICT 行 业 服 务 提 供 商 进 行 许 可 和 监 管 的 固 有 概 念 提 出 了 挑 战, 政 策 制 定 机 构 和 监 管 机 构 正 在 想 尽 千 方 百 计 来 应 对 这 些 挑 战 首 先, 目 前 的 趋 势 是 对 不 同 信 息 和 通 信 基 础 设 施 进 行 公 平 或 技 术 中 立 的 监 管 管 理 例 如, 欧 盟 印 25 度 和 肯 尼 亚 已 经 或 正 在 出 台 通 过 灵 活 和 技 术 中 立 方 式 对 融 合 进 行 监 管 的 法 律 框 架 和 规 则

20 其 次, 马 来 西 亚 新 加 坡 和 英 国 等 国 家 政 府 正 在 修 改 监 管 机 构 的 组 织 结 构, 赋 予 其 对 电 信 广 播 和 信 息 技 术 行 业 进 行 监 管 的 权 利 最 后, 各 国 政 府 正 在 起 草 和 实 施 新 的 法 律 和 法 规, 为 ICT 行 业 的 发 展 创 建 必 要 的 授 权 法 律 框 架, 具 体 涉 及 有 关 知 识 产 权 内 容 数 据 保 护 安 全 和 计 算 机 犯 罪 等 问 题 4.2 不 同 的 ICT 监 管 方 式 总 体 而 言, 不 同 国 家 采 用 了 三 种 方 式 来 解 决 融 合 问 题 :(i) 立 法 方 式 ;(ii) 监 管 方 式 ;(iii) 自 我 监 管 方 式 每 一 种 方 式 均 利 弊 兼 具, 没 有 哪 一 种 方 式 是 最 佳 解 决 方 案 通 常 而 言, 若 干 方 式 并 举 ( 特 别 是 立 法 和 监 管 方 式 并 举 ) 的 做 法 能 够 产 生 更 好 的 效 果 在 线 监 管 模 块 的 法 律 和 机 构 问 题 包 括 大 量 实 践 说 明 案 例 研 究 和 相 关 国 家 落 实 有 关 融 合 措 施 的 其 它 示 例 立 法 方 式 立 法 方 式 旨 在 制 定 对 近 期 或 预 期 融 合 趋 势 做 出 响 应 的 立 法, 通 过 各 种 立 法 方 案 确 定 应 对 融 合 和 引 导 未 来 政 策 走 向 的 新 的 法 律 或 创 建 新 的 监 管 框 架 具 体 方 法 是 对 整 个 电 信 法 律 框 架 予 以 改 造, 或 对 现 有 法 律 做 出 修 正 在 设 计 应 对 融 合 的 新 的 立 法 框 架 时, 立 法 机 构 必 须 特 别 关 注 所 制 定 法 律 不 能 很 快 过 时 的 问 题, 立 法 应 赋 予 监 管 机 构 足 够 的 有 关 法 律 解 释 权 的 灵 活 性, 以 便 在 必 要 时 落 实 方 案 ( 不 会 对 未 来 应 用 和 技 术 造 成 限 制 ), 从 而 惠 及 国 家 经 济, 提 升 消 费 者 的 福 祉 此 外, 与 融 合 的 发 展 如 影 相 随 的 有 关 何 种 技 术 和 服 务 将 立 足 于 市 场 的 不 确 定 性 也 要 求 各 个 国 家 持 续 不 断 地 审 议 现 行 立 法 某 些 法 域 ( 如 欧 盟 和 马 来 西 亚 ) 已 建 立 了 旨 在 解 决 融 合 问 题 的 永 久 性 立 法 审 议 程 序 监 管 方 式 各 个 国 家 通 过 监 管 方 式 对 现 有 规 则 做 出 修 改, 或 制 定 和 颁 布 新 的 针 对 新 技 术 的 规 则, 而 非 制 定 全 新 的 旨 在 解 决 融 合 问 题 的 立 法 监 管 方 式 是 解 决 融 合 问 题 的 切 实 可 行 的 方 法, 但 是 人 们 必 须 对 该 方 法 进 行 谨 慎 管 理, 以 最 大 程 度 地 消 除 新 的 规 则 和 现 有 规 则 之 间 的 不 一 致 性 政 策 制 定 机 构 常 常 将 监 管 方 式 与 立 法 方 式 并 举, 以 充 分 利 用 二 者 之 间 的 互 补 性, 方 便 政 府 制 定 旨 在 解 决 融 合 问 题 的 新 的 法 律, 同 时 通 过 监 管 实 现 法 律 的 具 体 效 应

21 例 如, 西 班 牙 政 府 通 过 这 种 并 举 方 式 落 实 了 新 的 监 管 框 架 并 修 改 了 现 有 规 则, 实 现 了 比 传 统 交 换 更 为 广 泛 的 互 连 互 通 ( 例 如, 运 营 商 可 以 与 部 分 基 础 设 施 互 连, 或 批 发 购 买 随 后 进 行 零 售 的 服 务 ( 即 宽 带 批 发 服 务 )) 然 而, 由 于 更 多 的 基 于 IP 的 系 统 和 业 务 的 出 现, 使 运 营 商 的 需 求 不 断 发 生 变 化, 因 此 该 国 监 管 机 构 随 后 出 台 了 一 项 决 议, 规 定 (i) 以 基 于 容 量 的 互 连 互 通 体 制 作 为 传 统 的 基 于 时 间 的 体 制 的 替 代 方 式 ;(ii) 可 以 接 入 部 分 基 础 设 施 并 获 得 批 发 服 务 自 我 监 管 进 程 自 我 监 管 是 通 过 特 设 的 或 现 有 的 协 商 机 构 设 计 和 制 定 有 关 融 合 的 政 策, 上 述 机 构 通 常 由 若 干 政 府 机 构 行 业 代 表 和 其 它 利 益 相 关 方 构 成 协 商 机 构 的 作 用 和 职 能 各 不 相 同, 但 总 体 而 言, 他 们 向 政 府 提 出 有 关 如 何 解 决 融 合 中 出 现 的 变 化 以 及 相 关 立 法 和 / 或 规 则 问 题 的 建 议 协 商 机 构 是 一 种 不 断 审 视 和 监 督 融 合 所 产 生 的 影 响 的 手 段, 能 够 就 业 界 和 其 它 方 面 面 临 的 日 常 融 合 问 题 提 供 直 接 和 第 一 手 的 接 触 交 流 机 会, 作 用 弥 足 珍 贵 但 是, 自 我 监 管 进 程 本 身 存 在 一 些 潜 在 的 问 题, 因 为 参 与 进 程 的 行 业 代 表 的 干 预 可 能 在 尚 不 存 在 竞 争 的 管 辖 领 域 内 带 来 风 险, 同 时, 如 果 运 营 商 之 间 十 分 不 对 称, 则 也 会 引 发 问 题, 因 为 协 商 机 构 可 能 被 这 些 运 营 商 操 纵, 其 各 项 结 论 可 能 往 往 只 反 映 少 数 方 面 的 利 益 澳 大 利 亚 主 要 依 靠 自 我 监 管 进 行 行 业 的 监 管, 并 存 在 若 干 通 信 行 业 协 商 论 坛, 其 中 最 重 要 的 论 坛 是 澳 大 利 亚 通 信 行 业 论 坛 (ACIF) 27 后 者 负 责 实 施 和 管 理 行 业 的 自 我 监 管, 在 其 于 2004 年 12 月 举 行 的 有 关 VoIP 自 我 监 管 活 动 的 会 议 上 具 体 研 究 讨 论 了 融 合 问 题 28 通 过 这 些 会 议 以 及 随 后 的 其 它 一 些 活 动, 该 论 坛 制 定 了 有 关 新 的 和 正 在 出 现 的 业 务 政 策 和 监 管 问 题 报 告, 该 报 告 已 获 得 批 准 并 已 正 式 提 交 通 信 信 息 技 术 和 艺 术 部 (DCITA)( 负 责 电 信 的 澳 大 利 亚 政 府 部 门 ) 修 订 电 信 立 法, 解 决 融 合 问 题 旨 在 解 决 由 融 合 引 发 的 问 题 的 大 多 数 法 律 改 革 均 集 中 于 电 信 立 法 和 规 则 的 修 改 工 作, 然 而, 随 着 融 合 的 发 展, 电 信 立 法 的 改 革 日 益 需 要 与 有 关 广 播 和 信 息 技 术 的 立 法 进 行 协 调 或 与 之 融 为 一 体 针 对 融 合 进 行 的 改 革 遵 循 了 影 响 电 信 监 管 各 方 面 的 司 空 见 惯 的 趋 势, 特 别 是 有 关 牌 照 频 谱 互 连 互 通 普 遍 服 务 和 号 码 等 的 趋 势

22 4.3.1 牌 照 发 放 融 合 对 于 传 统 上 按 照 业 务 和 按 照 技 术 进 行 分 类 的 牌 照 发 放 体 制 带 来 了 影 响, 使 监 管 机 构 按 照 该 方 式 发 放 牌 照 的 工 作 日 益 复 杂 有 鉴 于 此, 各 国 正 在 修 订 有 关 牌 照 发 放 的 框 架, 简 化 牌 照 发 放 机 制, 以 适 应 这 一 新 情 况 ( 见 图 4) 牌 照 发 放 改 革 的 第 一 种 趋 势 是 出 台 技 术 中 立 的 牌 照, 即 在 一 张 牌 照 内 融 入 融 合 业 务 或 扩 大 业 务 的 类 别 例 如, 马 来 西 亚 过 去 的 牌 照 发 放 框 架 包 括 31 种 以 业 务 为 基 础 的 牌 照, 而 新 的 框 架 只 包 含 四 大 类 技 术 中 立 的 牌 照 30 第 二 种 趋 势 是 引 入 统 一 牌 照 发 放 机 制, 即, 牌 照 发 展 演 变 为 涵 盖 一 系 列 不 同 业 务 的 单 一 牌 照, 包 括 肯 尼 亚 和 印 度 在 内 的 不 少 国 家 已 经 或 正 在 采 取 这 一 方 式 肯 尼 亚 于 2004 年 9 月 公 布 的 新 的 牌 照 发 放 机 制 即 采 用 了 统 一 的 技 术 中 立 的 牌 照 发 放 框 架, 允 许 运 营 商 采 用 任 何 形 式 的 通 信 基 础 设 施 来 提 供 任 何 类 型 的 通 信 业 务 31 该 牌 照 发 放 机 制 与 此 前 针 对 具 体 业 务 的 牌 照 发 放 机 制 相 去 甚 远, 它 将 包 含 46 种 不 同 业 务 的 牌 照 重 组 为 包 含 九 大 类 业 务 的 牌 照 图 4: 简 化 牌 照 类 别 大 类 别 业 务 : 马 来 西 亚, ECTEL 统 一 牌 照 一 种 业 务 一 个 牌 照 单 化 牌 照 : 多 种 业 务 一 个 牌 照 倒 金 字 塔 : 印 度 (TRAI) 统 一 牌 照 建 议 多 种 业 务 一 次 性 授 权 一 个 牌 照 每 种 业 务 通 知 前 阿 根 廷, 秘 鲁, 欧 盟 网 络 和 业 务 : 新 加 坡 来 源 : 电 信 管 理 集 团 有 限 公 司 第 三 种 趋 势 是 某 些 国 家 出 现 的 向 减 轻 牌 照 作 用 或 无 牌 照 方 向 发 展 的 趋 势 所 谓 无 牌 照 方 式 即 是 进 行 总 体 授 权 或 推 出 类 别 牌 照 制 度, 在 这 种 制 度 下, 运 营 商 可 以 根 据 监 管 义 务 自 由 提 供 服 务 通 常 而 言, 运 营 商 必 须 在 开 始 提 供 服 务 之 前 或 稍 后 向 监 管 机 构 提 交 最 简 单 的 通 知 欧 盟 成 员 国 即 采 用 了 这 种 简 单 的 授 权 机 制, 只 有 在 绝 对 必 要 的 情 况 下 才 单 独 发 放 牌 照 ( 例 如 为 无 线 电 频 谱 和 号 码 等 资 源 的 使 用 发 放 牌 照 ), 将 监 管 干 预 降 至 了 最 低 程 度

23 牌 照 发 放 的 第 四 种 改 革 趋 势 是 消 除 申 报 要 求 ( 相 关 业 务 不 属 于 监 管 机 构 的 权 限 范 围, 或 监 管 机 构 决 定 不 对 某 一 具 体 业 务 实 行 监 管 ) 美 国 在 互 联 网 服 务 提 供 商 (ISP) 和 服 务 商 所 提 供 的 服 务 ( 例 如 电 子 邮 件 互 联 网 接 入 和 VoIP) 方 面 采 用 了 这 一 方 式 为 了 促 进 互 联 网 的 持 续 发 展, 迄 今 为 止, 美 国 一 直 将 ISP 提 供 的 服 务 视 为 无 需 牌 照 的 信 息 服 务 32 ( 见 图 6) 图 5: 简 化 行 政 程 序 单 独 牌 照 类 别 授 权 登 记 通 知 放 松 监 管 来 源 : 电 信 管 理 集 团 有 限 公 司 频 谱 为 应 对 融 合 带 来 的 挑 战, 政 策 制 定 机 构 和 监 管 机 构 已 经 开 始 对 频 谱 监 管 做 出 改 变 首 先, 监 管 机 构 对 频 谱 使 用 进 行 授 权 ( 不 论 使 用 何 种 技 术, 即 技 术 中 立 方 式 ), 该 方 式 的 先 决 条 件 是 可 以 在 任 何 频 带 内 通 过 任 何 技 术 提 供 任 何 服 务, 而 且 可 以 在 任 何 时 候 改 变 对 频 谱 的 使 用 然 而, 某 些 问 题 对 该 方 式 形 成 了 限 制, 其 中 干 扰 管 理 规 模 经 济 ( 实 现 技 术 的 更 好 的 成 本 效 益 ) 和 频 率 的 国 际 协 调 ( 即 按 照 国 际 电 联 无 线 电 规 则 进 行 协 调 ) 澳 大 利 亚 危 地 马 拉 新 西 兰 和 美 国 等 国 已 经 在 制 定 技 术 中 立 的 频 谱 政 策 方 面 取 得 了 长 足 的 进 步, 允 许 运 营 商 灵 活 使 用 得 到 分 配 的 频 谱 第 二 个 应 对 措 施 是 进 行 频 谱 交 易 和 带 内 迁 移 (in_band migration) 频 谱 交 易 系 指 牌 照 持 有 者 可 以 销 售 其 频 谱 使 用 权 或 对 其 进 行 交 易 在 欧 盟 范 围 内, 新 的 监 管 框 架 规 定 允 许 进 行 频 谱 交 易, 33 例 如, 英 国 已 开 始 允 许 对 某 些 类 别 的 经 过 许 可 的 传 输 用 频 谱 进 行 交 易 34 带 内 迁 移 系 指 允 许 运 营 商 使 用 现 有 的 经 许 可 的 频 谱 提 供 新 的 服 务 的 政 策 美 洲 和 亚 洲 国 家 的 一 些 监 管 机 构 已 开 始 通 过 该 政 策 推 出 IMT-2000 系 统, 35 允 许 现 有 移 动 运 营 商 利 用 其 所 分 到 的 频 率 运 营 第 三 代 (3G) 网 络 由 于 该 政 策 允 许 运 营 商 使 用 现 有 频 谱 提 供 此 类 系 统, 无 须 为 新 的 牌 照 付 出 代 价, 因 此 有 效 降 低 了 这 些 系 统 的 实 施 成 本

24 4.3.3 互 连 互 通 传 统 的 互 连 互 通 监 管 机 制 以 电 信 运 营 商 按 时 间 ( 即 每 分 钟 费 率 ) 收 费 的 互 连 费 率 为 基 础, 然 而, 基 于 互 联 网 协 议 (IP) 的 服 务 与 传 统 的 交 换 语 音 互 连 机 制 格 格 不 入, 因 此 需 要 采 用 不 同 的 接 入 和 收 费 手 段 为 实 现 融 合 环 境 下 任 何 网 络 运 营 商 都 能 够 与 任 何 其 它 网 络 运 营 商 进 行 互 连 ( 即, 任 何 网 络 与 任 何 网 络 的 互 连 互 通 ) 的 目 标, 不 同 于 传 统 的 接 入 和 收 费 手 段 是 必 不 可 少 的 在 满 足 这 些 需 求 的 过 程 当 中, 相 关 国 家 出 台 了 一 系 列 监 管 措 施, 例 如, 丹 麦 和 阿 根 廷 采 用 了 对 称 互 连 机 制, 在 这 种 机 制 下, 不 论 使 用 何 种 类 型 网 络 的 运 营 商 均 必 须 与 其 它 任 何 运 营 商 进 行 互 连 同 样, 新 形 式 的 接 入 也 随 着 互 连 互 通 的 监 管 应 运 而 生 为 了 满 足 IP 网 络 和 服 务 运 营 商 在 互 连 互 通 方 面 的 不 同 需 求, 欧 盟 在 新 的 监 管 框 架 中 引 入 了 主 要 针 对 业 务 始 发 的 接 入 36 概 念, 允 许 运 营 商 通 过 直 接 接 入 或 转 售 方 式 与 网 络 基 础 设 施 37 实 现 临 时 性 互 连 ( 如 本 地 共 用 接 入 或 比 特 流 接 入 ) 38 解 决 融 合 环 境 下 互 连 互 通 需 求 的 一 种 较 新 的 措 施 是 按 照 容 量 成 本 进 行 包 干 收 费, 而 非 按 分 钟 数 进 行 收 费 西 班 牙 和 哥 伦 比 亚 等 国 家 的 监 管 机 构 已 采 取 了 基 于 容 量 的 互 连 收 费 方 式, 方 便 运 营 商 获 得 特 定 容 量, 并 按 照 该 容 量 固 有 的 成 本 支 付 包 干 费 率 号 码 有 关 号 码 的 政 策 和 规 则 最 初 是 针 对 语 音 电 话 业 务 而 制 定 的, 因 此 号 码 方 案 对 语 音 服 务 的 不 同 范 围 ( 距 离 ) 做 出 了 规 定 在 固 定 电 话 中, 号 码 被 分 为 地 理 区 域, 但 是, 随 着 融 合 的 出 现, 监 管 机 构 发 现 有 必 要 修 改 这 种 政 策 和 规 则 VoIP 业 务 的 普 及 给 监 管 机 构 带 来 了 是 否 应 为 VoIP 分 配 号 码 资 源 以 及 是 否 应 为 VoIP 服 务 提 供 商 制 定 传 统 电 话 业 务 运 营 商 所 履 行 的 义 务 的 问 题 例 如, 某 些 国 家 的 监 管 机 构 规 定, 如 果 服 务 提 供 商 按 照 传 统 的 话 音 服 务 机 制 提 供 服 务, 则 可 以 使 用 地 理 号 码, 但 也 必 须 履 行 其 须 履 行 的 义 务 而 诸 如 新 加 坡 韩 国 和 欧 盟 的 某 些 国 家 ( 如 爱 尔 兰 法 国 德 国 和 奥 地 利 ), 则 为 VoIP 制 定 了 具 体 的 号 码 范 围 ( 距 离 ) ( 主 要 因 为 这 种 业 务 呈 游 牧 使 用 形 式 ) 另 有 一 些 国 家 ( 如 西 班 牙 和 英 国 ) 则 将 二

25 者 合 二 为 一, 在 VoIP 运 营 商 按 照 语 音 服 务 机 制 提 供 服 务 时, 为 其 分 配 地 理 号 码, 而 当 他 们 按 照 信 息 服 务 机 制 提 供 服 务 时, 则 为 其 分 配 具 体 号 码 范 围 ( 距 离 ) 有 关 号 码 监 管 的 第 二 种 变 化 是 实 现 模 式 间 的 号 码 便 携 性 (inter-modality portability)( 如, 将 固 定 号 码 移 植 到 移 动 网 络, 反 之 亦 然 ), 例 如, 美 国 规 定 可 以 在 一 定 地 理 区 域 范 围 内 实 现 模 式 间 号 码 便 携 性 ; 阿 根 廷 的 电 信 法 规 定 监 管 机 构 可 以 允 许 运 营 商 实 现 号 码 的 模 式 间 便 携 性, 但 目 前 尚 未 付 诸 实 践 然 而, 未 来 有 关 号 码 政 策 的 发 展 方 向 可 能 取 决 于 电 话 号 码 变 址 (ENUM) 的 发 展 情 况 ENUM 是 有 关 电 子 号 码 的 一 项 国 际 性 举 措, 它 所 包 含 的 协 议 能 够 将 公 众 交 换 电 话 网 (PSTN) 的 电 话 号 码 转 换 为 IP 地 址 39 通 过 将 PSTN 电 话 号 码 转 换 为 IP 地 址,ENUM 将 更 加 方 便 人 们 通 过 电 子 手 段 相 互 联 络 ( 例 如 连 通 用 户 的 电 子 邮 件 电 话 号 码 传 真 和 即 时 信 息 地 址, 利 用 其 中 的 任 何 一 种 手 段 并 通 过 一 个 单 一 的 号 码 与 之 实 现 联 系 ) 包 括 澳 大 利 亚 中 国 法 国 日 本 韩 国 和 瑞 典 在 内 若 干 国 家 已 开 始 了 有 关 ENUM 的 试 验 工 作 普 遍 接 入 和 普 遍 服 务 融 合 为 传 统 的 普 遍 服 务 政 策 以 及 有 关 实 现 普 遍 接 入 和 普 遍 服 务 目 标 的 手 段 提 出 了 挑 战 监 管 机 构 在 此 方 面 遇 到 一 个 首 要 问 题 是, 提 供 融 合 服 务 ( 如 VoIP) 的 运 营 商 是 否 具 有 提 供 普 遍 服 务 的 义 务, 他 们 是 否 应 当 与 传 统 运 营 商 一 样 做 出 相 同 的 贡 献 由 于 担 心 这 种 义 务 可 能 妨 碍 融 合 业 务 的 发 展, 因 此 大 多 数 国 家 都 避 免 为 这 类 提 供 商 提 出 普 遍 服 务 义 务, 但 是, 随 着 更 多 的 业 务 由 PSTN 向 IP 发 展, 这 一 趋 势 正 在 发 生 变 化 例 如, 加 拿 大 对 包 括 VoIP 运 营 商 在 内 的 所 有 服 务 提 供 商 都 提 出 了 提 供 普 遍 服 务 的 要 求 4.4 修 订 有 关 广 播 和 ICT 的 立 法, 满 足 融 合 的 需 要 如 今,ICT 行 业 要 求 政 府 从 更 广 的 角 度 审 视 相 关 的 法 律 和 规 则, 并 对 电 信 立 法 与 有 关 ICT 的 立 法 ( 如 媒 体 / 广 播 立 法, 内 容 法, 知 识 产 权 法 和 隐 私 法 ) 之 间 的 相 互 作 用 和 影 响 做 出 评 估 随 着 数 字 化 的 发 展, 从 前 专 门 在 特 定 网 络 上 流 传 的 内 容 目 前 也 能 够 在 不 同 的 基 础 设 施 和 交 付 平 台 上 进 行 传 送, 这 就 为 监 管 造 成 了 潜 在 的 冲 突, 因 为 一 直 以 来, 对 于 电 话 声 音 和 电 视 广 播 印 刷 媒 体 和 互 联 网, 监 管 机 构 均 采 用 了 不 同 标 准 的 内 容 监 管 随 着 融 合 的 出 现, 可 能 需 要 修 改 政 策, 以 实 现 推 动 和 保 护 文 化 传 统 提 供 公 共 服 务 并 保 护 公 民 免 受 各 种 广 播 和 交 付 平 台 上 有 害 资 料 的 影 响 的 共 同 社 会 目 标

26 与 内 容 立 法 密 切 相 关 的 问 题 是 随 着 ICT 使 用 的 增 长 而 出 现 的 知 识 产 权 保 护 问 题 此 外,ICT 大 大 方 便 了 个 人 资 料 在 全 球 范 围 的 传 送, 使 人 们 通 过 互 联 网 即 可 轻 而 易 举 地 收 集 和 共 享 个 人 资 料, 因 此, 许 多 国 家 均 制 定 了 旨 在 保 护 个 人 隐 私 权 的 数 据 保 护 立 法

27 5. 监 管 机 构 有 效 发 挥 作 用 的 必 备 要 素 监 管 机 构 目 标 是 确 保 本 行 业 运 行 良 好, 消 费 者 和 其 它 利 益 相 关 方 的 利 益 得 到 公 平 和 平 等 的 保 护 能 够 有 效 发 挥 作 用 的 监 管 机 构 是 确 保 可 信 赖 的 市 场 进 入 以 及 遵 守 和 执 行 现 行 规 章 制 度 的 必 不 可 少 的 机 制, 为 此, 各 国 政 府 必 须 创 建 和 维 护 有 利 于 良 好 治 理 和 监 管 成 功 的 环 境 独 立 性 是 监 管 机 构 能 够 有 效 发 挥 作 用 的 关 键 因 素 之 一, 但 有 效 性 作 用 不 仅 仅 限 于 独 立 性 ( 见 图 6) 广 义 上 而 言, 能 够 有 效 发 挥 作 用 的 监 管 机 构 在 组 织 机 构 和 财 务 方 面 均 应 具 有 独 立 性, 但 是 监 管 机 构 真 正 的 有 效 作 用 取 决 于 它 是 否 能 够 独 立 和 自 主 地 成 功 履 行 其 职 能 图 6: 有 效 作 用 的 不 同 层 面 有 效 作 用 的 不 同 层 面 独 立 的 组 织 结 构 财 务 职 能 来 源 : 电 信 管 理 集 团 有 限 公 司 5.1 独 立 的 组 织 结 构 要 求 各 个 国 家 成 立 政 企 分 开 的 监 管 机 构 的 WTO 参 考 文 件 已 促 使 许 多 国 家 成 立 了 组 织 上 为 独 立 性 质 的 电 信 市 场 监 管 职 能 与 服 务 提 供 职 能 分 离 的 监 管 机 构 41 在 组 织 结 构 上 具 有 独 立 性 的 监 管 机 构 能 够 减 少 政 治 或 行 业 对 其 的 摆 布, 而 在 运 营 商 或 其 它 政 府 实 体 的 外 部 压 力 面 前 低 头 的 监 管 机 构 往 往 缺 乏 独 立 性, 它 的 决 定 既 不 可 能 客 观 也 不 可 能 透 明

28 5.2 财 务 独 立 此 外, 监 管 机 构 的 资 金 来 源 和 预 算 制 定 程 序 也 大 大 影 响 到 它 的 独 立 性 有 效 性 和 监 管 成 本 监 管 机 构 的 资 金 渠 道 以 及 将 资 金 变 为 该 机 构 的 实 际 预 算 的 程 序 直 接 影 响 到 该 机 构 履 行 职 责 的 自 主 权 和 能 力 监 管 机 构 的 预 算 可 以 为 政 府 预 算, 也 可 以 是 电 信 行 业 本 身 的 预 算 ( 通 过 牌 照 费 罚 款 和 其 它 行 政 性 收 费 获 取 ), 但 关 键 在 于 资 金 不 能 够 受 到 政 治 或 私 人 利 益 的 影 响 42 在 某 些 国 家, 监 管 机 构 的 预 算 是 政 府 为 其 所 属 部 委 划 拨 的 预 算 的 一 部 分, 在 这 种 情 况 下, 政 府 对 于 预 算 的 决 定 权 使 其 在 一 定 程 度 上 对 监 管 机 构 希 望 落 实 的 政 策 和 规 则 构 成 了 直 接 影 响 和 干 预 ( 或 至 少 看 上 去 如 此 ), 从 而 可 能 降 低 监 管 机 构 对 电 信 行 业 的 有 效 监 管 作 用 另 一 方 面 而 言, 依 赖 多 种 资 金 来 源 而 非 政 府 的 唯 一 拨 款 能 够 使 监 管 机 构 在 经 济 上 更 加 独 立, 更 少 受 到 外 界 的 影 响 美 国 联 邦 通 信 委 员 会 和 爱 沙 尼 亚 国 家 通 信 委 员 会 (SIDEAMET) 等 监 管 机 构 均 通 过 多 种 渠 道 筹 集 资 金, 尽 管 他 们 对 资 金 几 乎 没 有 控 制 权 巴 林 博 茨 瓦 纳 巴 西 尼 日 利 亚 坦 桑 尼 亚 和 乌 干 达 等 国 的 监 管 机 构 不 仅 财 务 独 立, 而 且 有 权 自 主 管 理 和 支 配 所 拥 有 的 资 金 后 一 种 做 法 给 监 管 机 构 带 来 了 监 管 工 作 上 的 更 大 的 确 定 性, 使 其 更 加 敢 于 独 立 对 行 业 进 行 监 管 5.3 职 能 尽 管 通 过 一 切 努 力, 政 府 可 以 建 立 一 个 在 组 织 结 构 和 财 务 上 与 其 它 政 府 部 门 完 全 分 离 的 监 管 机 构, 但 该 机 构 还 是 无 法 有 效 发 挥 作 用 ; 相 反, 某 个 监 管 机 构 从 法 律 角 度 而 言 可 能 并 未 与 其 它 政 府 机 构 分 离, 但 却 可 以 有 效 发 挥 职 能, 遗 憾 的 是, 没 有 哪 一 种 单 一 的 特 点 能 够 确 保 监 管 机 构 发 挥 职 能 事 实 上, 职 能 的 发 挥 取 决 于 交 错 一 起 的 各 种 因 素, 包 括 明 确 的 职 能 和 分 工 ; 适 当 的 决 策 权 和 执 法 及 争 端 解 决 权 ; 清 晰 明 了 的 有 关 监 管 机 构 的 任 命 撤 消 和 职 责 的 规 则 ; 调 动 工 作 人 员 发 挥 职 业 专 长 的 激 励 机 制 以 及 解 决 相 关 利 益 方 道 德 和 利 益 冲 突 的 完 善 规 定 同 时, 职 能 的 有 效 发 挥 还 取 决 于 保 障 监 管 机 构 决 策 的 一 致 性 及 时 性 和 问 责 制 的 规 章 制 度 以 及 确 保 监 管 程 序 公 开 透 明 和 公 众 进 行 参 与 的 相 关 程 序 监 管 机 构 如 果 难 以 或 无 法 有 效 发 挥 职 能, 则 无 法 取 信 于 行 业 的 各 参 与 方 和 潜 在 投 资 者

29 6. 监 管 的 组 织 和 制 度 方 式 6.1 制 度 规 划 备 选 方 案 监 管 机 构 的 职 责 和 权 限 一 旦 确 定, 就 必 须 随 之 确 定 监 管 机 构 的 制 度 规 划 及 其 与 政 府 行 业 和 公 众 的 关 系 监 管 机 构 的 制 度 规 划 会 影 响 到 监 管 机 构 体 制, 包 括 其 领 导 和 管 理 层 体 制 及 其 组 织 和 管 理 结 构 各 国 在 面 临 规 划 与 建 立 电 信 监 管 实 体 的 任 务 时, 考 虑 到 四 大 制 度 规 划 备 选 方 案 :i) 单 一 部 门 监 管 机 构 ;ii) 融 合 性 监 管 机 构 ;iii) 多 部 门 监 管 机 构 ; 和 iv) 本 身 并 非 具 体 领 域 的 监 管 机 构, 而 是 负 有 监 督 电 信 部 门 总 体 竞 争 责 任 的 主 管 部 门 制 度 方 案 本 身 并 不 能 保 证 监 管 机 构 成 功 履 职, 但 在 规 划 制 度 体 制 时, 必 须 牢 记 以 下 重 要 原 则 监 管 机 构 应 被 行 业 视 为 具 有 独 立 性 从 而 突 显 了 监 管 机 构 透 明 度 与 责 任 心 的 重 要 性 监 管 机 构 应 具 有 评 估 与 合 理 判 断 技 术 和 行 业 具 体 问 题 的 专 业 技 能 以 突 出 正 确 用 人 和 人 员 配 置 机 制 的 重 要 性 监 管 机 构 必 须 顾 及 不 同 的 观 点 和 利 益, 包 括 经 济 社 会 和 政 治 目 标 这 一 平 衡 应 在 制 度 结 构 及 制 衡 机 制 中 得 到 体 现 制 度 规 划 内 部 结 构 以 及 行 政 管 理 必 须 具 有 足 够 的 灵 活 性, 使 监 管 机 构 能 够 应 对 市 场 现 状 单 一 部 门 监 管 机 构 对 电 信 部 门 实 施 监 督, 是 单 一 部 门 监 管 机 构 的 唯 一 职 能 这 类 组 织 结 构 主 要 以 电 信 ( 有 时 以 邮 政 ) 部 门 为 侧 重 点, 而 其 它 政 府 实 体 负 责 广 播 和 信 息 技 术 问 题 人 员 配 备 是 这 一 可 选 方 案 的 一 大 优 势, 因 为 其 人 员 专 门 负 责 解 决 电 信 问 题, 从 而 形 成 了 一 个 专 业 人 员 核 心, 具 有 一 套 针 对 部 门 的 强 有 力 的 法 律 政 策 工 程 和 技 术 能 力 意 识 到 对 这 套 专 业 技 能 的 需 求 后, 佛 得 角 政 府 于 2004 年 在 其 现 有 的 同 样 负 责 电 信 监 管 的 多 部 门 ( 经 济 ) 监 管 机 构 ( 经 济 监 管 部 门 ARE) 之 外, 并 行 成 立 了 一 个 独 立 的 ICT 专 项 监 管 机 构 ( 通 信 和 信 息 技 术 机 构 ICTI) 单 一 部 门 监 管 机 构 的 另 一 优 点 与 其 人 员 的 来 源 相 关 在 许 多 情 况 下, 单 一 部 门 监 管 机 构 往 往 在 初 期 阶 段 留 用 前 国 有 邮 电 公 司 (PTT) 的 人 员, 因 而 从 一 开 始 便 拥

30 有 一 支 充 分 了 解 技 术 问 题 并 具 有 强 大 管 理 能 力 的 专 业 化 核 心 队 伍, 在 解 决 复 杂 网 络 问 题 时 占 尽 先 机 反 对 单 一 部 门 监 管 机 构 体 制 的 人 士 认 为, 这 套 专 项 技 能 的 来 源 实 际 上 对 于 建 立 单 一 部 门 监 管 机 构 极 为 不 利 这 些 批 评 者 指 出, 这 些 人 员 会 偏 袒 老 牌 运 营 商, 因 而 容 易 受 制 于 优 势 力 量 虽 然 这 是 一 个 需 要 考 虑 的 问 题, 但 从 以 下 的 讨 论 情 况 可 以 看 出, 这 不 独 是 单 一 部 门 监 管 机 构 面 临 的 问 题 仅 以 电 信 部 门 ( 或 任 何 其 它 单 一 部 门 ) 为 重 点 的 监 管 机 构 的 另 一 弱 点 是, 需 为 不 同 部 门 建 立 数 量 繁 多 的 监 管 机 构, 从 而 增 加 了 监 管 成 本 同 样, 尤 其 是 在 ICT 部 门 的 融 合 致 使 行 业 界 限 模 糊 化 的 情 况 下, 部 门 监 管 机 构 的 职 责 重 叠 也 成 为 一 个 问 题 这 种 重 叠 有 时 可 能 导 致 重 复 监 管, 就 连 向 公 众 提 供 一 些 大 致 相 同 的 业 务 也 需 要 获 得 批 准 融 合 引 发 的 困 难 致 使 南 非 英 国 等 多 个 国 家 逐 渐 脱 离 了 单 一 部 门 监 管 机 构, 走 向 了 融 合 的 监 管 机 构, 并 合 并 了 对 通 信 部 门 不 同 业 务 分 兵 把 口 的 机 构 融 合 的 监 管 机 构 根 据 融 合 的 机 构 规 划, 所 有 通 信 业 务, 如 电 信 以 及 无 线 电 通 信 广 播 和 媒 体 ( 有 时 也 包 括 邮 政 业 务 ), 均 隶 属 于 一 个 机 构 奥 地 利 意 大 利 芬 兰 荷 兰 沙 特 阿 拉 伯 新 加 坡 南 非 和 英 国 等 国, 都 遵 循 一 条 将 负 责 ICT 部 门 的 机 构 加 以 融 合 的 道 路, 通 常 是 将 以 前 分 别 负 责 电 信 广 播 和 信 息 技 术 的 多 个 机 构 合 而 为 一 融 合 监 管 机 构 与 单 一 部 门 电 信 监 管 机 构 的 情 况 相 似, 通 常 具 有 对 通 信 部 门 的 专 业 化 管 理 技 能, 一 套 解 决 复 杂 网 络 问 题 的 过 硬 本 领 此 外, 融 合 通 信 监 管 机 构 还 能 应 对 业 务 融 合 带 来 的 挑 战, 克 服 单 一 部 门 监 管 机 构 的 一 大 弱 点 ( 如 监 管 机 构 过 分 注 重 电 信 部 门 ) 由 于 所 有 业 务 都 集 中 在 一 个 政 府 部 门, 而 且 负 责 具 体 业 务 的 人 员 可 与 监 管 机 构 负 责 相 关 问 题 的 其 它 科 室 进 行 合 作, 这 一 模 式 既 提 高 了 内 部 管 理 的 灵 活 性, 也 简 化 了 管 理 程 序 此 外, 还 可 在 监 管 部 门 中 采 用 更 为 统 一 的 做 法, 使 它 日 渐 适 应 变 革 中 的 技 术 及 其 对 遗 留 规 章 制 度 的 影 响 随 着 监 管 权 限 的 拓 展, 融 合 已 被 纳 入 其 中, 所 需 的 独 立 监 管 机 构 的 数 量 也 在 下 降, 从 而 在 一 定 程 度 上 解 决 了 监 管 职 能 重 叠 的 问 题, 并 降 低 了 监 管 的 总 体 费 用

31 6.1.3 多 部 门 监 管 机 构 多 部 门 监 管 机 构 不 仅 对 电 信 部 门 也 对 其 它 具 有 共 同 经 济 和 法 律 特 点 的 行 业 部 门 ( 如 电 信 供 水 能 源 和 运 输 ) 实 施 监 管 哥 斯 达 黎 加 冈 比 亚 牙 买 加 拉 脱 维 亚 卢 森 堡 尼 日 尔 和 巴 拿 马 以 及 美 国 一 些 州 的 州 立 公 用 事 业 委 员 会, 也 选 择 了 这 一 体 制 察 觉 到 的 资 源 匮 乏 和 以 规 模 经 济 有 效 管 理 不 同 基 础 设 施 行 业 和 部 门 的 必 要 性, 通 常 是 为 支 持 多 部 门 监 管 机 构 而 提 出 的 一 个 主 要 论 据 一 个 常 见 的 论 点 是, 如 采 用 这 种 体 制, 一 部 分 人 员 可 用 于 监 管 各 类 行 业 然 而 正 如 伯 利 兹 和 卢 森 堡 的 情 况 所 示, 人 员 通 常 是 按 他 所 监 管 的 部 门 招 聘 的, 而 且 只 偶 尔 集 中 法 律 和 经 济 人 员 解 决 跨 部 门 的 具 体 问 题 诸 如 资 费 或 频 谱 管 理 等 许 多 问 题 是 不 能 跨 部 门 移 交 处 理 的 此 外, 多 部 门 监 管 机 构 适 用 于 妥 善 解 决 下 一 代 通 信 技 术 和 业 务 的 能 力 受 到 质 疑 这 是 因 为 不 同 公 用 事 业 部 门 共 用 经 济 学 家 和 法 律 专 家 时, 可 以 共 用 的 专 业 技 能 就 会 面 临 被 冲 淡 的 风 险, 从 而 有 损 于 监 管 机 构 的 能 力 并 最 终 降 低 其 信 誉 这 一 模 式 的 另 一 缺 点 是, 由 于 得 到 多 部 门 监 管 机 构 的 支 持, 电 信 部 门 通 常 是 最 为 开 放 的 部 门, 如 果 将 它 放 在 发 展 不 同 步 且 需 求 和 重 点 均 不 相 同 的 公 用 事 业 所 在 的 环 境 中 进 行 管 理, 电 信 部 门 将 受 到 负 面 影 响 此 外, 如 果 再 让 电 力 和 煤 气 等 不 能 持 续 为 监 管 机 构 带 来 收 益 的 部 门 加 盟, 电 信 部 门 可 能 要 负 担 过 于 沉 重 的 监 管 成 本, 进 而 可 能 增 加 电 信 提 供 商 的 监 管 费 用 这 一 模 式 的 支 持 者 坚 持 认 为, 与 单 一 部 门 监 管 机 构 相 比, 多 部 门 监 管 机 构 可 以 减 少 政 策 制 定 程 序 所 受 到 的 政 治 和 其 它 影 响 虽 然 有 人 提 出 了 受 制 ( 意 指 政 客 和 / 或 主 要 参 与 者 过 分 施 加 影 响 ) 之 说, 但 这 似 乎 并 不 一 定 与 制 度 规 划 可 选 方 案 本 身 相 关, 而 更 多 取 决 于 能 否 将 一 套 明 确 的 制 衡 机 制 纳 入 监 管 机 构 的 规 划 之 中 非 针 对 电 信 的 监 管 部 门 另 一 种 制 度 性 做 法 是 决 定 不 建 立 任 何 针 对 电 信 的 监 管 机 构, 依 靠 运 用 竞 争 和 反 垄 断 规 则, 而 不 是 具 有 部 门 针 对 性 的 详 细 规 则 和 机 构 规 划 实 施 这 种 模 式 既 省 钱, 又 简 单 此 外, 依 靠 整 个 经 济 领 域 的 规 则 和 体 制 进 行 部 门 监 管, 可 在 电 信 和 其 它 部 门 间 实 现 待 遇 平 等 另 一 个 好 处 是 降 低 了 受 政 治 左 右 的 风 险, 裁 判 员 此 时 最 终 承 担 起 在 电 信 部 门 实 施 经 济 监 管 的 责 任 这 一 选 择 的 一 个 不 利 之 处 在 于, 非 专 业 化 的 裁 判 员 不 具 备 解 决 复 杂 电 信 监 管 问 题 的 能 力 确 实, 没 有 针 对 具 体 部 门 要 求, 或 许 难 以 解 决 互 连 互 通 和 号 码 可 携 带 性 等 部 门 性 具 体 问 题

32 目 前 尚 没 有 这 一 模 式 在 任 何 国 家 实 际 运 行 的 实 例 在 通 过 2001 年 电 信 法 之 前, 新 西 兰 实 际 上 是 唯 一 实 施 这 一 模 式 的 国 家, 因 为 该 国 选 择 授 权 反 垄 断 部 门 实 施 所 有 控 制 电 信 市 场 力 的 规 则 43 新 西 兰 电 信 监 管 部 门 没 有 依 靠 具 有 部 门 针 对 性 的 监 管 做 法, 而 主 要 依 靠 通 用 的 竞 争 法, 即 1986 年 的 商 业 法, 以 防 范 反 竞 争 行 为 而 2001 年 的 电 信 法 确 定 了 电 信 专 员 的 地 位, 使 作 为 商 业 委 员 会 专 业 人 员 的 独 立 专 员 能 够 对 电 信 部 门 进 行 管 理 电 信 专 员 负 责 解 决 围 绕 受 监 管 业 务 出 现 的 争 议 ; 就 附 加 业 务 的 确 定 和 规 范 向 部 长 作 出 报 告 ; 并 监 测 和 实 施 Kiwi Share 的 义 务 多 样 化 体 制 为 监 管 部 门 确 定 理 想 的 组 织 结 构, 需 要 对 多 种 因 素 加 以 评 估, 包 括 国 家 的 需 求 和 目 标 ; 政 治 环 境 ; 法 律 要 求 ; 以 及 劳 工 市 场 提 供 的 专 业 技 能 45 从 根 本 上 讲, 监 管 部 门 分 为 两 种 领 导 体 制 :(i) 集 体 监 管 ( 由 多 个 成 员 组 成 的 董 事 会 或 委 员 会 ) 模 式 ; 以 及 (ii) 单 一 监 管 ( 通 常 称 为 主 席 或 总 裁 ) 模 式 两 种 模 式 各 有 利 弊, 其 变 种 模 式 在 世 界 各 国 得 到 采 用 集 体 监 管 模 式 通 常 包 括 一 个 由 个 体 成 员 组 成 的 董 事 会 或 委 员 会, 这 些 拥 有 不 同 领 域 专 业 技 能 的 成 员 可 以 从 各 自 不 同 的 视 角 处 理 监 管 问 题 此 外, 集 体 监 管 模 式 显 示 出 更 高 的 独 立 性, 因 为 它 减 少 了 全 体 成 员 受 政 府 或 私 营 部 门 中 同 一 主 体 影 响 的 可 能 性 鉴 于 所 有 决 策 程 序 都 有 多 个 主 体 参 与, 监 管 政 策 的 制 定 可 能 是 一 个 较 为 缓 慢 的 过 程, 而 且 更 易 于 受 到 内 部 斗 争 的 影 响 相 比 之 下, 单 一 监 管 模 式 具 有 监 管 和 决 策 步 调 一 致 的 潜 在 优 势, 因 为 决 策 部 门 由 一 人 负 责, 便 于 他 对 电 信 部 门 进 行 统 筹 规 划 与 集 体 领 导 模 式 相 比, 单 一 监 管 可 大 幅 度 加 快 决 策 过 程, 即 使 面 对 正 当 程 序 规 则 的 局 限 亦 是 如 此 但 是, 单 一 监 管 可 能 更 容 易 受 到 政 府 或 私 营 部 门 构 成 的 外 部 主 体 施 加 的 不 当 影 响 此 外, 经 验 丰 富 的 人 能 力 再 强, 也 难 与 由 背 景 各 不 相 同 的 个 人 组 成 的 监 管 班 子 相 比 随 着 政 府 对 电 信 部 门 监 管 框 架 的 重 组, 集 体 领 导 和 个 体 领 导 的 监 管 机 构 的 数 量 持 续 上 下 浮 动 然 而 国 际 电 联 最 近 收 到 的 对 其 年 度 电 信 监 管 调 查 的 回 复 显 示, 集 体 领 导 模 式 的 监 管 机 构 约 占 总 数 的 75%, 余 下 的 25% 为 个 体 监 管 者 领 导 的 监 管 机 构 从 2005 年 的 数 据 可 以 看 出, 不 同 地 区 的 集 体 领 导 和 个 体 领 导 的 监 管 机 构 之 间 的 比 例 存 在 巨 大 差 异 ( 见 图 7)

33 图 7: 全 球 个 体 领 导 和 集 体 领 导 监 管 机 构 的 比 例 全 球 个 体 和 集 体 领 导 监 管 机 构 的 比 例 90% 80% 70% 60% 百 分 比 50% 40% 30% 20% 10% 个 体 领 导 监 管 机 构 集 体 领 导 监 管 机 构 0% 非 洲 美 洲 阿 拉 伯 国 家 亚 太 欧 洲 / 独 联 体 区 域 来 源 : 国 际 电 联 2005 年 世 界 电 信 监 管 数 据 库 6.2 管 理 结 构 : 人 员 配 备 和 薪 酬 包 括 人 员 招 聘 程 序 职 员 的 法 律 地 位 薪 酬 原 则 以 及 与 外 部 咨 询 人 员 联 系 能 力 在 内 的 监 管 机 构 管 理 体 制, 使 人 们 能 够 重 点 了 解 监 管 机 构 的 独 立 性 知 识 水 平 和 公 正 性, 以 及 吸 引 和 保 留 合 格 职 员 的 能 力 我 们 可 以 通 过 检 验 监 管 机 构 的 资 历, 判 识 领 导 班 子 和 职 员 具 有 的 专 业 技 能 类 型 例 如, 印 度 电 信 监 管 局 的 成 员 必 须 具 备 电 信 工 业 金 融 会 计 法 律 管 理 或 消 费 者 事 务 方 面 的 专 业 知 识 或 专 业 经 验 48 人 们 要 求 监 管 机 构 或 监 管 班 子 成 员 具 有 某 些 专 业 部 门 的 经 验, 以 确 保 监 管 机 构 领 导 者 的 专 业 技 能 不 仅 限 于 电 信 领 域 在 喀 麦 隆 厄 瓜 多 尔 马 来 西 亚 和 美 国 等 其 它 国 家, 这 种 做 法 的 目 的 在 于 避 免 对 监 管 机 构 领 导 人 员 的 专 业 技 能 要 求 作 出 明 确 规 定 虽 然 这 种 方 法 无 疑 会 给 监 管 人 员 的 任 命 带 来 最 大 限 度 的 灵 活 性, 但 实 际 上 不 可 能 指 派 一 个 完 全 不 合 格 的 人 出 任 一 监 管 机 构 的 领 导 此 外, 监 管 机 构 领 导 人 的 任 命 方 式 也 能 揭 示 出 监 管 机 构 的 独 立 性 通 常, 如 果 一 监 管 机 构 领 导 人 是 由 政 府 的 单 一 部 门 任 命 的, 那 么 他 所 表 现 出 的 独 立 性 有 可 能 低 于 得 到 政 府 多 个 部 门 支 持 的 领 导 人 例 如, 集 体 式 监 管 机 构 可 能 拥 有 不 同 政 府 部 门 选 出 的 成 员, 从 而 保 证 任 何 单 一 政 府 部 门 都 不 能 对 监 管 机 构 施 加 过 多 影 响 尼 日 利 亚 和 美 国 等 国 就 是 这 种 情 况, 那 里 的 监 管 专 员 由 国 家 总 统 任 命, 但 需 要 国 家 参 议

34 院 的 批 准 另 外, 多 米 尼 加 共 和 国 土 耳 其 和 乌 干 达 等 国 采 用 的 体 制, 使 其 它 利 益 攸 关 方 ( 如 业 务 提 供 商 和 专 业 机 构 ) 也 能 任 命 一 定 数 量 的 监 管 机 构 董 事 会 成 员 与 此 相 比, 例 如 在 巴 巴 多 斯 和 印 度 尼 西 亚, 那 些 按 照 政 府 或 政 府 某 一 部 门 的 旨 意 工 作 的 监 管 机 构 领 导 人, 则 可 以 被 认 为 独 立 性 较 低, 因 为 他 们 的 职 位 保 障 与 一 具 体 主 体 密 切 相 关 监 管 机 构 工 作 人 员 的 法 律 地 位, 是 工 作 人 员 所 受 保 护 的 重 要 指 标 对 于 监 管 机 构 决 策 承 担 的 法 律 责 任 尤 其 说 明 问 题, 因 为 免 责 保 护 对 于 在 职 和 潜 在 的 工 作 人 员 都 是 一 个 需 要 重 点 考 虑 的 问 题 在 多 数 情 况 下, 监 管 机 构 的 工 作 人 员 被 视 为 公 共 雇 员 ( 也 可 以 用 文 职 人 员 或 公 务 员 的 类 似 术 语 表 示 ), 因 此 他 们 在 供 职 期 间 遵 循 与 整 个 政 府 公 务 员 相 同 的 规 则 加 拿 大 印 度 和 新 加 坡 等 国 也 将 这 种 地 位 赋 予 了 监 管 机 构 领 导 人 在 博 茨 瓦 纳, 监 管 机 构 雇 员 被 视 为 半 国 营 雇 员, 须 服 从 为 这 类 监 管 机 构 颁 布 的 特 殊 服 务 条 件 领 导 和 职 员 职 位 的 薪 酬 原 则 能 够 使 人 洞 悉 多 种 问 题, 其 中 包 括 与 其 它 政 府 雇 员 相 比, 监 管 领 导 层 和 职 员 拥 有 的 地 位, 以 及 赋 予 监 管 机 构 以 薪 酬 的 开 价 吸 引 和 保 留 合 格 人 员 的 灵 活 性 监 管 机 构 领 导 人 或 监 管 领 导 班 子 成 员 的 薪 金, 往 往 低 于 私 营 部 门 相 应 高 管 职 务 的 收 入 水 平 尤 其 常 见 于 监 管 机 构 领 导 层 的 一 种 现 象 是, 其 成 员 更 关 心 的 是 通 过 某 种 方 式, 将 公 职 与 经 历 知 名 度 和 通 过 监 管 领 导 职 位 逐 渐 建 立 的 联 系 网 相 结 合, 而 不 是 薪 酬 在 某 些 情 况 下, 相 关 法 律 或 规 定 允 许 政 府 或 其 指 定 的 代 表 酌 情 为 监 管 机 构 或 集 体 监 管 部 门 的 成 员 调 整 工 资 苏 丹 就 是 这 种 情 况, 该 国 支 付 监 管 委 员 会 成 员 的 薪 金 可 由 主 管 部 委 加 以 确 定 和 批 准 51 在 其 它 国 家, 这 类 官 员 的 薪 金 依 法 确 定, 但 不 以 数 字 明 示 例 如 在 保 加 利 亚, 监 管 机 构 集 体 领 导 成 员 的 薪 酬 与 立 法 代 表 的 薪 酬 挂 钩 52 监 管 人 员 与 外 界 专 家 的 签 约 能 力, 是 提 高 监 管 机 构 独 立 性 和 有 效 办 案 能 力 的 另 一 重 要 因 素, 但 条 件 是 这 样 做 能 够 实 现 公 正 分 析 弥 补 监 管 机 构 内 部 缺 乏 的 能 力, 并 听 取 利 益 攸 关 方 的 意 见 例 如, 巴 林 电 信 管 理 局 局 长 得 到 聘 用 顾 问 的 授 权, 以 便 于 监 管 机 构 在 考 虑 到 预 算 问 题 的 同 时, 履 行 法 律 规 定 的 义 务 53 某 些 监 管 机 构 既 有 权 将 他 们 的 权 利 不 仅 下 放 给 监 管 机 构 中 的 某 些 部 门, 也 有 权 下 放 给 外 部 专 家 新 加 坡 等 国 就 属 于 这 种 情 况, 新 加 坡 信 息 通 信 发 展 局 (IDA) 有 权 在 自 己 认 为 一 个 委 员 会 能 够 提 供 更 好 的 管 理 或 监 管 时 成 立 这 样 一 个 委 员 会 这 类 委 员 会 可 能 由 IDA 内 部 或 外 部 的 人 员 组 成 除 了 聘 用 外 部 咨 询 人 员 和 权 力 下 放 外, 外 包 的 另 一 种 办 法 是 成 立 顾 问 或 咨 询 委 员 会 顾 问 委 员 会 通 常 由 相 关 各 方 或 监 管 机 构 确 定 的 主 要 利 益 攸 关 方 构 成 这 种 结 构 向 监 管 机 构 提 供 了 可 在 日 常 工 作 当 中 借 助 的 外 部 专 业 技 能, 但 不 是 用 它 来 开 展 具 体 的 监 管 工 作, 或 让 它 承 担 任 何 下 放 的 权 限 澳 大 利 亚 54 巴 林 55 香 港 ( 特 别 行 政 区 ) 和 美 国 的 监 管 机 构 都 有 权 使 用 这 类 顾 问 委 员 会

35 6.3 权 力 分 离 和 监 管 机 构 与 其 它 实 体 的 关 系 监 管 机 构 的 职 责 和 权 限 及 其 与 政 府 和 其 它 市 场 主 体 的 关 系, 有 赖 于 国 家 的 权 力 下 放 而 这 类 权 力 的 下 放 程 度, 则 又 取 决 于 一 个 国 家 的 法 律 传 统 和 创 建 独 立 和 称 职 的 监 管 机 构 的 政 治 意 愿 这 些 因 素 都 会 影 响 到 监 管 机 构 的 具 体 职 责 权 限 以 及 对 开 展 的 具 体 活 动 承 担 的 责 任 虽 然 不 太 可 能 达 到 百 分 之 百 的 独 立, 监 管 机 构 应 在 规 则 和 政 策 的 实 施 过 程 中, 具 有 足 以 抵 御 政 客 或 其 它 政 府 机 构 等 利 益 相 关 方 过 分 干 预 的 独 立 性 ( 运 作 独 立 性 ) 通 过 法 律 和 条 例 付 诸 实 施 的 制 度 规 定 以 及 监 管 机 构 的 行 政 体 制, 对 于 确 保 这 一 独 立 性 至 关 重 要, 然 而 不 同 国 家 监 管 机 构 的 独 立 程 度 却 有 着 千 差 万 别 当 今 最 流 行 的 体 制 是 建 立 独 立 监 管 机 构, 担 负 实 施 和 管 理 监 管 框 架 的 责 任, 并 将 决 策 职 责 移 交 给 具 体 的 政 府 部 委 ( 见 表 3) 表 3: 监 管 机 构 的 体 制 职 能 政 策 制 定 监 管 网 络 运 行 / 业 务 提 供 主 管 机 构 政 府 部 和 执 行 部 门 独 立 监 管 机 构 私 人 和 / 或 商 业 电 信 运 营 商 然 而 应 当 看 到, 独 立 性 并 不 意 味 着 监 管 机 构 应 当 在 真 空 中 运 行, 在 那 些 法 律 和 司 法 基 础 设 施 薄 弱 的 国 家 尤 其 如 此 独 立 性 必 须 与 明 确 提 出 的 责 任 要 求 相 协 调 这 包 括 提 出 :(i) 明 确 规 定 监 管 机 构 目 标 的 详 细 政 策 和 法 律 ;(ii) 向 政 府 或 议 会 作 出 报 告 的 具 体 要 求 ;(iii) 程 序 性 要 求 ; 以 及 (iv) 司 法 审 议 的 可 能 性 6.4 监 管 机 构 的 法 律 地 位 监 管 机 构 的 法 律 地 位 通 常 以 提 供 最 适 用 的 组 织 结 构 为 基 础, 以 确 保 与 具 体 国 家 的 法 律 和 行 政 框 架 相 适 应 因 此, 它 与 每 个 国 家 的 政 治 和 法 律 体 制 息 息 相 关 多 数 监 管 机 构 是 公 共 或 半 公 共 机 构, 但 某 些 监 管 机 构 是 作 为 法 人 团 体 成 立 的 然 而 正 如 葡 萄 牙 和 奥 地 利 的 情 况 所 示, 作 为 法 人 团 体 依 法 成 立 的 监 管 机 构 的 实 际 运 行, 在 行 政 隶 属 关 系 预 算 和 内 部 管 理 方 面 与 作 为 行 政 机 构 的 监 管 机 构 大 致 相 同 此 外, 全 球 电 信 监 管 机 构 担 负 的 责 任 可 粗 略 归 入 若 干 类 别, 以 反 映 政 府 三 个 部 门 的 成 分 许 多 国 家 的 监 管 机 构 根 据 其 具 体 授 权, 拥 有 司 法 或 半 司 法 权 力 以 及 立 法 或 半 立 法 权 力 在 美 国, 各 州 公 共 事 业 委 员 会 对 在 多 个 州 运 行 的 公 共 事 业 公 司 具 有 管 辖 权, 通 过 确 定 费 率 和 批 准 资 费 行 使 其 半 立 法 职 责, 并 通 过 听 取 投 诉 和 对 具 体 违 规 方 作 出 判 决 行 使 其 半 司 法 权 力

36 6.5 伦 理 规 则 和 利 益 冲 突 监 管 机 构 能 够 进 行 合 法 和 有 效 管 理 的 基 础 在 于, 其 官 员 和 职 员 的 实 际 和 可 感 知 的 廉 洁 诚 实 与 合 乎 道 德 的 行 为 以 及 他 们 作 出 的 决 定 因 此, 监 管 机 构 必 须 以 一 种 道 德 框 架 约 束 其 雇 员 的 活 动, 并 保 证 恪 守 最 起 码 的 职 业 和 道 德 规 范 防 止 利 益 冲 突 是 所 有 道 德 框 架 面 临 的 核 心 问 题, 因 为 这 种 冲 突 有 损 于 监 管 机 构 作 出 客 观 和 透 明 决 策 的 能 力 一 种 确 定 管 理 公 共 服 务 所 需 的 核 心 价 值 和 行 为 标 准 的 方 式, 是 采 用 和 执 行 对 所 有 雇 员 均 有 约 束 力 的 道 德 行 为 准 则 在 多 数 国 家, 公 共 服 务 部 门 的 道 德 准 则 可 作 为 适 用 于 包 括 独 立 监 管 实 体 在 内 的 所 有 政 府 机 构 的 通 用 道 德 指 导 原 则 但 是, 不 同 的 处 室 部 门 和 监 管 机 构 可 以 根 据 各 自 具 体 的 职 能 和 情 况, 制 定 补 充 指 导 原 则 道 德 准 则 可 以 成 为 诸 如 英 国 文 官 管 理 法 典 58 这 类 更 全 面 的 管 理 规 范 的 一 部 分, 也 可 以 作 为 一 项 单 独 立 法 发 布, 加 拿 大 的 公 职 人 员 利 益 冲 突 及 卸 任 后 操 守 准 则 59 就 是 其 中 一 例 巴 林 电 信 管 理 局 等 其 它 监 管 机 构, 将 利 益 冲 突 条 款 纳 入 了 电 信 立 法 道 德 准 则 可 促 使 职 员 避 免 可 能 出 现 的 利 益 冲 突 局 面 或 行 为 失 当 的 表 现 作 为 其 中 一 例, 香 港 ( 特 别 行 政 区 ) 公 务 员 良 好 行 为 指 南 提 出 了 下 述 指 导 原 则 : 不 应 接 受 过 于 优 厚 的 款 待 或 恩 惠, 以 免 陷 于 欠 下 人 情 须 予 回 报 的 处 境, 以 及 避 免 处 于 令 人 怀 疑 你 不 诚 实, 或 利 用 公 职 使 自 己 家 人 或 亲 友 得 益 的 情 况 60 职 员 还 往 往 被 要 求 申 报 所 有 相 互 冲 突 的 财 务 利 益 或 个 人 利 益, 抑 或 收 到 的 所 有 超 过 一 定 金 额 的 礼 品 例 如, 巴 西 电 信 监 管 机 构 Anatel 的 内 部 管 理 规 定 禁 止 机 构 雇 员 在 (i) 与 处 理 中 的 问 题 有 着 直 接 或 间 利 害 关 系 ;(ii) 以 专 家 证 人 或 代 表 的 身 份 参 与 或 可 能 参 与 该 项 工 作, 或 者 这 种 情 况 涉 及 配 偶 亲 属 或 第 三 顺 序 血 缘 关 系 亲 属 ; 或 者 (iii) 与 相 关 方 正 处 于 司 法 或 行 政 诉 讼 程 序 当 中 时, 参 与 行 政 程 序 在 发 现 利 益 冲 突 时, 可 要 求 雇 员 辞 职 或 摆 脱 冲 突 的 利 益 例 如 在 加 拿 大, 非 但 不 能 获 得 资 产 免 税 61, 公 职 人 员 必 须 申 报 和 / 或 放 弃 其 掌 控 的 资 产, 因 为 这 些 资 产 的 价 值 可 能 会 因 为 该 雇 员 所 在 机 构 在 一 定 程 度 上 参 与 制 定 的 政 府 决 定 或 政 策, 受 到 直 接 或 间 接 影 响 62 另 一 种 解 决 办 法 可 能 是 宣 布 该 雇 员 不 合 格 取 消 其 资 格 或 将 他 调 离 涉 及 利 益 冲 突 的 具 体 问 题 的 处 理 工 作 在 线 版 的 监 管 机 构 法 律 和 体 制 问 题 模 块 包 括 了 大 量 国 家 道 德 准 则 的 实 例, 以 及 与 行 为 准 则 和 收 受 礼 品 相 关 的 其 它 参 考 资 料

37 7. 监 管 职 能 方 面 的 问 题 7.1 监 管 机 构 权 限 与 职 责 概 览 在 衡 量 监 管 机 构 的 效 率 和 独 立 性 时, 不 仅 要 看 其 体 制 和 组 织 结 构, 还 要 关 注 监 管 职 能 方 面 的 问 题 为 实 施 有 效 监 管, 监 管 机 构 除 具 有 机 构 规 划 外, 还 应 有 行 使 其 监 管 职 能 所 需 的 足 够 权 威 与 权 限 必 须 清 晰 界 定 监 管 机 构 的 职 责 范 围 而 且 这 一 范 围 可 视 监 管 机 构 的 独 立 程 度, 以 及 它 与 主 管 部 委 等 负 责 ICT 部 门 的 其 它 实 体 的 互 动 关 系 而 有 所 差 异 电 信 监 管 机 构 通 常 得 到 授 权, 通 过 电 信 法 附 属 条 例 和 政 令 等 法 律 文 件 履 行 广 泛 职 能, 其 中 包 括 对 制 定 规 则 和 颁 布 条 例 的 授 权 ; 许 可 证 发 放 和 其 它 授 权 ; 问 题 的 裁 定 与 执 行 ; 以 及 解 决 各 种 电 信 问 题, 包 括 互 连 互 通 价 格 监 管 编 号 和 频 谱 管 理 规 则 制 定 职 能 规 则 制 定 职 能 使 监 管 机 构 能 够 发 布 建 议 的 条 例, 在 颁 布 新 的 规 章 制 度 之 前 确 定 所 需 的 程 序 为 履 行 这 一 职 能, 监 管 机 构 必 须 执 行 适 用 的 内 部 程 序, 其 中 不 仅 包 括 管 理 监 管 机 构 决 策 程 序 各 个 方 面 的 具 体 步 骤, 还 包 括 有 效 发 挥 其 监 管 作 用 的 必 要 制 度 能 力 规 则 制 定 职 能 通 常 包 括 以 下 程 序 : 规 则 制 定 申 请 ; 法 律 关 系 裁 决 申 请 ; 投 诉 程 序 ; 许 可 证 申 请 ; 许 可 证 修 订 申 请 ; 在 具 体 问 题 审 议 期 间 与 公 众 和 相 关 方 互 动 的 指 导 原 则 ; 正 式 发 布 和 公 布 决 定 的 程 序 ; 以 及 就 监 管 决 定 寻 求 正 式 上 诉 或 审 议 的 程 序 美 国 等 国 的 监 管 机 构 尤 其 依 赖 规 则 制 定 程 序, 用 以 解 释 和 实 施 相 关 的 通 信 立 法 监 督 职 能 这 项 职 能 包 括 监 管 机 构 监 测 电 信 公 司 业 绩 的 能 力, 并 确 保 公 司 遵 守 电 信 条 例 及 其 它 附 属 规 则 为 保 证 监 督 职 能 的 有 效 性 和 透 明 度, 监 管 机 构 必 须 实 施 解 决 争 议 和 执 行 程 序 等 详 细 的 附 属 指 导 原 则 此 外, 为 保 证 条 例 和 许 可 条 件 得 到 遵 守 和 执 行, 监 管 机 构 必 须 有 权 根 据 需 要 对 业 务 提 供 商 的 活 动 和 公 司 记 录 开 展 调 查, 并 对 违 反 法 律 条 例 或 许 可 条 件 的 行 为 采 取 惩 戒 措 施 走 向 竞 争 的 市 场 凸 显 了 这 一 必 要 性, 因 为 老 牌 运 营 商 出 于 延 长 其 垄 断 地 位 的 明 显 动 机, 延 迟 新 市 场 主 体 入 市, 如 在 秘 鲁, 监 管 机 构 的 监 督 职 能 包 括 要 求 公 共 和 私 营 部 门 双 方 提 供 信 息 的 权 力 例 如 它 可 能 要 求 电 信 公 司 就 其 财 务 记 录 用 户 合 同 以 及 安 装 就 绪 的 基 础 设 施 等 项 目 提 供 信 息 通 常, 监 测 与 执 行 方 面 的 规 定 涵 盖 了 调 查 违 法 行 为 确 定 错 误 标 准 采 取 惩 罚 措 施 请 求 监 管 机 构 审 议 执 行 决 定 和 向 监 管 机 构 或 法 院 提 出 上 诉 的 程 序

38 7.1.3 许 可 在 多 数 国 家, 发 放 许 可 是 监 管 机 构 的 主 要 职 能 之 一, 但 在 某 些 国 家, 这 项 职 责 隶 属 于 部 门 主 管 部 委, 或 由 监 管 机 构 和 部 委 共 管 政 府 往 往 通 过 发 放 许 可, 将 开 放 市 场 向 缺 乏 服 务 地 区 提 供 服 务 实 现 电 信 基 础 设 施 现 代 化 和 向 其 它 ICT 政 策 提 供 支 持 的 政 策 付 诸 实 施 许 可 的 职 责 通 常 包 括 : 编 制 和 发 布 示 范 许 可 ; 制 定 许 可 申 请 指 导 原 则 和 评 估 标 准 ; 并 就 许 可 费 用 和 复 审 做 出 规 定 最 近, 由 于 技 术 的 日 益 融 合 以 及 向 统 一 或 融 合 的 许 可 模 式 的 过 渡, 监 管 机 构 开 始 对 其 许 可 做 法 进 行 重 新 审 查 竞 争 政 策 与 竞 争 保 护 电 信 市 场 的 开 放 和 竞 争 的 加 剧, 需 要 监 管 机 构 的 积 极 参 与, 为 试 图 与 地 位 稳 固 的 老 牌 运 营 商 开 展 竞 争 的 新 入 市 公 司 提 供 平 等 的 竞 争 环 境 老 牌 运 营 商 往 往 拥 有 巨 大 优 势, 如 基 本 完 成 折 旧 的 无 处 不 在 的 传 统 网 络 大 规 模 的 用 户 基 础 和 市 场 影 响 力 新 入 市 公 司 需 要 确 保 能 够 得 到 充 分 的 监 管 保 护, 使 老 牌 运 营 商 不 能 采 取 反 竞 争 行 为 或 滥 用 其 垄 断 地 位 资 费 监 管 监 管 机 构 必 须 建 立 有 效 和 透 明 的 资 费 体 制, 推 动 电 信 部 门 有 序 地 引 入 竞 争 随 着 市 场 竞 争 与 日 俱 增, 资 费 监 管 成 为 一 项 重 要 性 较 低 的 监 管 职 能 然 而 在 监 管 机 构 确 定 资 费 后, 就 应 该 通 过 发 布 规 则 及 其 它 监 管 工 具 正 式 确 定 资 费 互 连 互 通 鉴 于 互 连 互 通 对 竞 争 电 信 网 络 总 体 运 行 的 深 刻 影 响, 它 往 往 是 部 门 面 临 的 最 具 争 议 的 监 管 问 题 监 管 机 构 在 互 连 互 通 监 督 工 作 中 发 挥 着 举 足 轻 重 的 作 用 在 多 数 情 况 下, 监 管 机 构 必 须 审 查 与 定 价 相 关 的 经 济 原 则 ; 对 互 连 互 通 费 用 做 出 分 析 并 提 出 对 策 ; 建 立 可 供 所 有 运 营 商 使 用 的 通 用 成 本 模 型, 并 制 定 导 则 与 规 则 服 务 质 量 监 管 的 作 用 与 职 责 监 管 机 构 在 确 定 服 务 质 量 (QoS) 目 标 和 作 出 报 告 时, 具 有 两 项 基 本 目 标 它 必 须 确 保 公 众 ( 即 消 费 者 ) 得 到 满 意 的 服 务, 并 保 证 运 营 商 的 日 常 运 营 工 作 不 会 因 为 过 多 的 汇 报 要 求 而 受 到 干 扰 围 绕 服 务 质 量 的 监 管 干 预 程 度, 通 常 取 决 于 市 场 在 多 大 程 度 上 引 入 了 竞 争 总 之, 对 于 一 个 高 度 竞 争 的 市 场 来 说, 监 管 机 构 对 于 服 务 质 量 监 测 和 报 告 的 要 求 采 取 较 为 放 手 的 态 度 但 无 论 市 场 条 件 如 何, 报 告 和 报 告 分 析 程 序 都 不 应 对 运 营 商 或 监 管 机 构 构 成 过 重 负 担