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1 從史托姆競爭性政黨行為理論探究梅克爾大聯合政府時期聯邦朝野政黨關係 51 從史托姆競爭性政黨行為理論 探究梅克爾大聯合政府時期 聯邦朝野政黨關係 劉書彬 一 前言 二 競爭性政黨行為理論 三 梅克爾大聯合政府時期朝野政黨特質 與制度性因素影響之分析 四 朝野政黨在聯邦政治的互動 五 結論 梅 克 爾 組 成 了 聯 邦 德 國 第 二 次 的 大 聯 合 政 府 執 政 的 聯 盟 黨 和 德 國 社 民 黨 在 聯 邦 議 會 擁 有 近 73%超 高 比 例 的 席 位 這段期間內 是否因為該結構性使然 在野小黨對執政黨 之監督與制衡 就無用武之地 執政與在野各黨之間 是否就 是壁壘分明之對立狀態 小黨勢力是否明顯受到壓制 事實證 東 吳 大 學 政 治 學 系 副 教 授 投 稿 日 期 2012 年 2 月 22 日 接 受 刊 登 日 期 2013 年 1 月 10 日 東吳政治學報/2012/第三十卷第四期/頁

2 52 東吳政治學報/2012/第三十卷第四期 明並非如此 甚至出現大黨勢力衰退 小黨實力增長 執政選 項變多的發展情勢 對此本文透過史托姆競爭性政黨行為理論的適用 就朝野 政黨在國會的互動與政府官職取得進行討論 發現此一時期政 黨領袖強度 政黨意識形態和邦政府的政黨執政選項 是影響 朝野政黨實踐政黨目標的重要因素 此一時期 朝野政黨都以 追求聯邦官職為目標 政黨實踐目標能力強者若與意識形態接 近的執政黨接近 在立法政策議題上會有一定程度的夥伴合 作 但監督關係則仍是朝野關係 官職追求上 除了左黨另行 提 出 人 選 其 他 四 黨 在 2009 年 的 聯 邦 總 統 選 舉 和 聯 邦 議 會 選 舉爭取聯邦執政之位時 則打破原先的朝野界線 呈現傳統左 右對抗之勢 如此一來 梅克爾大聯合政府時期的朝野關係極 具特殊性 德國民主更為多元 責任政治也能落實 關鍵詞 梅克爾大聯合政府 政黨體系 黑紅聯合政府 德國政治

3 從史托姆競爭性政黨行為理論探究梅克爾大聯合政府時期聯邦朝野政黨關係 53 一 前 言 二 次 大 戰 後 德 意 志聯邦共和國 以下簡稱德國 是一採行議會 內閣制 且為溫和多黨制的國家 從 1949 年起至 2009 年 9 月間的 60 年之間 23 屆的聯邦政府僅有 年中的 14 個月是由聯 1 盟黨 Unionspartei 單獨執政 所以聯合政府是德國執政的常態 聯合政府中 均出現由聯盟黨或德國社會民主黨 Sozialdemokratische Partei Deutschlands; SPD 以下簡稱社民黨 為大黨 主導組閣的情 形 以 主 要 執 政 黨 執 政 的 時 間 長 度 來 檢 視 除 了 年 年兩次大聯合政府 grand coalition 2 之外 聯邦政府 多以最小聯合政府的型態存續著 期間最短七年 最 長 則 為 17 年 3 可 見 大 聯 合 政 府 在 德 國 並 非 為 存續較久的執政型態 細究梅克爾 1. 聯 盟 黨 為 兩 個 傳 統 結 盟 之 姊 妹 政 黨 基 督 民 主 聯 盟 Christliche Demokratische Union Deutschlands; CDU 簡 稱 基 民 盟 與 巴 伐 利 亞 邦 基 督 社 會 聯 盟 Christliche Soziale Union in Bayern; CSU 簡 稱 基 社 盟 的 合 稱 基 民 盟 在 南 部 巴 伐 利 亞 邦 為 尊重基社盟 所以並無政黨組織 基社盟範圍僅限於巴伐利亞邦 為一具有全國 性地位之地方性政黨 就法律地位而言 兩政黨是分別獨立的法人 偶爾會有衝 突 但聯邦政治層次上 通常合稱兩政黨為 聯盟黨 行文中 若基民盟和基 社 盟 的 政 黨 行 為 出 現 個 別 差 異 有 必 要 分 別 討 論 之 時 就 會 分 別 使 用 基 民 盟 基社盟 的名稱 2. 李 帕 特 將 一 內 閣 擁 有 比 足 以 構 成 國 會 多 數 支 持 更 多 的 政 黨 組 合 政 府 型 態 稱 之 為 過 大 內 閣 oversized cabinet 此 亦 是 一 般 所 謂 的 大 聯 合 政 府 grand coalition Lijphart, 1999: 在 實 際 狀 況 中 常 見 是 由 兩 個 最 大 黨 且 意 識 形 態 差 異 大 之 執 政 組 合 德 國 第 十 六 屆 國 會 會 期 裡 總 數 614 位 議 員 中 聯 盟 黨 226 席 與 社 民 黨 的 222 席 共 448 席 執 政 聯 盟 的 政 黨 比 例 達 72.96% 3. 由 聯 盟 黨 自 民 黨 主 導 的 政 府 經 歷 艾 德 諾 Konrad Adenauer 14年 艾 哈 德 Ludwig Erhard 總 理 3年 的 統 治 共 持 續 了 17年 年 由 聯 盟 黨 季 辛 格 Kiesinge 領 導 與 社 民 黨 合 作 組 成 的 第 一 次 大 聯 合 政 府 年 為 社 民 黨 與 自 民 黨 合 作 的

4 54 東吳政治學報/2012/第三十卷第四期 4 黑 紅 大 聯 合 政 府 時 期 聯 邦 議 會 的 結 構 三 個 在 野 黨 自 由 民 主 黨 Freidemokratische Partei Deutschlands. FDP 以下簡稱自民黨 左黨 die Linke 與綠黨 die Grünnen 在聯邦議會僅有 27%之席 次比例 只要黑紅兩大黨妥協出決策草案 若無大黨議員倒戈相向 三 小 黨 根 本無力撼動之 然而 是否因為該結構使然 在野黨在權 力 監 督 與 制衡上 就無用武之地 小黨們無法挑戰兩大黨的執政地 位 抑 或 是大聯合政府時期 是否為一個嚴重缺乏權力制衡的民主 時 代 或 是聯邦政治的執政與在野各黨之間 呈現壁壘分明之對立 狀態 進而壓縮甚至限制小黨的發展 前述問題對應 2005 年 11 月 22 日以來 德國政治所呈現的狀況和預期的答案顯然有著截然不同 的 內 容 初步顯露的實情是 三個小黨在此期間 蓬勃地發展 並分 別 在 聯 邦 與邦政治層面上 挑戰了兩大黨的執政地位 雖然如此 但 三 在 野 黨在某些 聯邦與邦政治的立法領域與官職獲取上 各別和 兩 大 黨 間 有著不同程度的合作 這些在衝突競爭中夾雜著合作的政 黨行為 其因素 目的 結果和影響 是本文的研究重點 研 究 梅 克 爾 政 府 大聯合政府時期聯邦層級朝野政黨關係 將接 續過去德國溫和多黨體系於 1950 年代-1998 年由聯盟黨 社民黨與 13年 期 間 經 歷 布 蘭 德 Willy Brand 5年 施 密 特 Helmut Schmidt 8年 的 治 理 後 來 右 派 的 聯 盟 黨 與 自 民 黨 合 作 共 16年 均 由 柯 爾 Helmut Kohl 擔 任 總 理 年 的 7 年 期 間 則 由 左 派 的 社 民 黨 與 第 一 次 入 閣 的 綠 黨 合 作 施 羅 德 Gerhardt Schröder 為 總 理 年 則 是 聯 盟 黨 梅 克 爾 擔 任 邦 聯 總 理 與 社 民 黨合作的大聯合政府 4. 區 分 德 國 政 黨 時 會 以 其 傳 統 代 表 顏 色 分 別 之 聯 盟 黨 以 教 會 出 身 的 黑 色 來 顯 示 社民黨為傳統左派政黨 以廣大無產階級所犧牲的血對抗資產階級 因此以紅色 為 代 表 自 民 黨 於 1972 年 起 以 黃 字 藍 底 為 代 表 綠 黨 主 張 生 態 保 護 以 綠 色 為 代 表 具 有 共 產 黨 背 景 的 左 派 政 黨 左 黨 同 樣 以 傳 統 的 紅 色 來 代 表 故 稱 聯 盟 黨 社民黨的聯合政府 為黑紅政府 其他執政之聯合政府可依前述原則連結之

5 從史托姆競爭性政黨行為理論探究梅克爾大聯合政府時期聯邦朝野政黨關係 55 自民黨形成的三黨體系 演變為 年四黨 黑 紅 黃 綠 體 系 之後的政黨體系發展 持續分析政黨數目由四黨轉變為五 黨 的 成 因 影響 而呈現德國在其憲政體制與德國統一背景下 因 應 全 球 化 結構變局下而有的黨政關係變化 加上政黨體系和政局的 穩 定 息 息 相關 德國政府的政策走向 經常主導歐盟整合的發展 故 無 法 忽 略此一時期德國朝野政黨的關係發展 本文將聯邦層級梅 克爾大聯合政府執政的聯盟黨和社民黨 設定為研究對象的執政 黨 自 民 黨 綠黨與左黨三黨則為本文的在野黨 將藉著理論尋求 結 合 環 境 與制度性因素 以及微觀的個人或政黨組織行為的觀察 來 研 究 其 在聯邦政治內的互動關係 最後本文將綜合評論德國此一 時 期 朝 野 政黨的行為互動 以瞭解其具備何種特質 與其對德國政 治的影響 二 競爭性政黨行為理論 (一) 史托姆的競爭性政黨行為理論 本 論 文 探 討 德 國 梅克爾大聯合政府的四年內執政的兩大政黨 與在野的三小黨行為 因此研究重點為政黨行為 行為科學於 1950 年代崛起後 唐斯 Anthony Downs 於 1957 年就以 理性抉擇 rational choice 理論探討競爭性政黨的行為 建構出議會民主體 制 下 競 爭 性政黨的三種模式 分別為 以追求選票 獲取官職 和 追 求 政 策 實踐為目的之行為 據此來研究政黨間的選舉競爭 和聯 合執政過程的行為 因而形成各自分立的目標追求研究途徑 Downs, 1957 三 者之中又以獲取官職為目的之研究 在多黨體系下形成 聯 合 政 府 組成與其 維繫的分析最多 聯合政府研究的理論主要分為

6 56 東吳政治學報/2012/第三十卷第四期 5 兩 類 一為歐洲政治的傳統 European political tradition 另一 6 則是賽局理論的傳統 game theoretic tradition 相對於賽局理論 者 列佛 Ｍichael Laver 和休費德 Norman Schofield 則重視多 黨聯合政府存在的現象 並結合了結構性與微觀個別行為的研究 7 Laver and Schofield, 1990 之後列佛與雪波斯勒 Kenneth A. Shepsle 的研究並擴及聯合政府無法持續的原因 Laver and Shepsle, 1996 惟 聯合政府理論爭取官職之研究多以執政黨或可能的執政 黨 為 研 究 對象來分析 且多強調初期聯合政府組成的協商 和結束 時 政 府 崩 解的原因 這並非本研究以黑紅大聯合政府成立後至任期 屆 滿 改 選 時 涉及執政與在野黨之間為主題的關係重點 因此 並不 適合採用 學 者 根 據 分 別 獨 立的政黨目標 追求極大化的選票 官職 和 5. 以 李 帕 特 Arend Lijphart Lijphart, 1984 薩 托 利 Giovanni Sartori Sartori, 1976 為 主 的 學 者 探 討 環 境 與 結 構 對 多 黨 組 閣 的 影 響 主 要 將 單 一 國 家 的 研 究 集 結 形成跨國政治研究 他們認為聯合政府是整個政治過程形成的部份 透過事實個案 資料 歸納修正前一次所建立的理論 來建立戰後的歐洲政府研究基礎 因此對於 特 定 政 治 過 程 實 踐 中 結 構 的 內 涵 深 具 意 義 但 通 則 性 的 分 析 則 被 認 為 科 學 價 值 較 少 6. 這 派 學 者 包 括 William Riker Riker, 1962, Sven Groennings, E. W. Kelley, Michael A. Leiserson (Groennings et al., 1970) 其 將 聯 合 政 府 視 為 個 別 政 黨 或 政 黨 領 袖 獲 取 一 定 報酬的賽局過程 這報酬就是爭取席次的分配 並以幾個代表性內閣國家的最小獲 勝 政 府 運 作 做 為 實 證 案 例 來 研 究 在 賽 局 中 行 為 者 在 實 際 政 治 協 商 的 互 動 與 考 量 都具備普遍性 而可以被檢視 但這建構出的賽局理論 卻常常因為缺乏詳細的政 治體系資料 無法解釋許多歐洲國家如 義大利 德國 荷蘭或其他國家出現的特 質 7. 兩 人 透 過 五 個 面 向 來 分 析 多 黨 聯 合 政 府 的 形 成 其 分 別 為 1.聯 合 執 政 賽 局 中 各 行 為 者 的 主 體 性 和 動 機 2.可 能 組 成 聯 合 政 府 成 員 的 形 式 3.聯 合 政 府 存 續 的 時 間 長 度 4.聯 合 政 府 成 員 分 享 的 回 報 為 何 5.在 聯 合 執 政 談 判 議 價 中 憲 法 規 範 和 歷 史 與 談 判 行 為 的 限 制 之 影 響 在 該 研 究 下 兩 人 建 構 了 歐 洲 政 治 與 賽 局 理 論 研 究 途 徑 的 橋 樑 使聯合政府研究在政治科學的地圖上成為一系統性的研究

7 從 史 托 姆 競 爭 性 政 黨 行 為 理 論 探 究 梅 克 爾 大 聯 合 政 府 時 期 聯 邦 朝 野 政 黨 關 係 57 政 策 實 踐 來 研 究 政 黨 間 的 競 爭 與 合 作 關 係 時, 常 未 呈 現 完 整 的 政 黨 競 爭 內 容 史 托 姆 (Karre Strøm) 則 透 過 研 究 政 黨 追 求 選 票 官 職 與 政 策 三 者 之 間 的 關 係 變 化 中, 發 展 出 結 合 政 黨 組 織 和 制 度 性 因 素 的 單 一 理 論 此 一 突 破 除 了 使 政 黨 行 為 與 綜 合 性 目 的 充 分 連 結 ; 更 重 要 的 是 將 每 一 政 黨 內 部 的 組 織 特 性 和 制 度 性 環 境 因 素 結 合, 前 者 解 構 為 微 觀 的 政 黨 行 為 因 素, 後 者 則 化 為 宏 觀 的 憲 政 制 度 因 素, 據 此 可 以 詳 細 分 析 特 定 時 空 下 所 形 成 的 政 黨 競 爭 行 為 (Strøm, 1990: 565) 史 托 姆 認 為 : 在 議 會 內 閣 政 體 競 選 執 政 協 商 組 閣 執 政 的 過 程 中, 選 票 都 會 被 轉 移 為 官 職 獲 取 和 政 策 影 響 力, 因 此 選 票 追 求 的 工 具 性 質 就 顯 得 明 顯, 這 樣 只 要 討 論 政 黨 如 何 權 衡 官 職 的 獲 取 與 政 策 影 響 這 一 重 點 即 可 至 於 現 時 的 官 職 和 政 策 影 響 力, 和 未 來 選 票 追 求 之 間, 則 可 歸 結 出 是 短 期 與 長 期 利 益 的 協 調 為 此 需 探 究 : 這 些 目 的 如 何 在 短 期 內 被 實 現, 並 被 協 調 以 配 合 長 期 目 的, 史 托 姆 於 是 繼 續 發 展 出 影 響 政 黨 三 目 的 追 求 協 調 的 兩 大 因 素 : 一 為 政 黨 本 身 的 組 織 與 特 性 二 為 制 度 性 因 素 政 黨 作 為 影 響 政 黨 行 為 的 組 織 性 因 素 時, 被 定 義 為 參 與 法 定 選 舉, 並 從 取 得 的 官 職 中 獲 利 的 組 織 探 討 政 黨 組 織 特 性 時, 特 別 關 注 1. 政 黨 領 袖 強 度 8 2. 黨 內 決 策 非 集 中 化 程 度 9 3. 甄 補 結 構 的 封 閉 8. 政 黨 領 袖 的 強 度 可 依 據 (1) 是 否 具 備 ( 企 業 ) 組 織 營 運 觀 點 (The Entrepreneurial Perspective): 此 多 意 旨 該 領 袖 主 要 以 追 求 職 位 為 取 向, 次 為 尊 重 選 民 需 求 的 政 策 取 向, 因 此 政 黨 領 袖 的 甄 補 會 以 黨 職 人 員 和 積 極 者 的 排 名 來 進 行, 加 上 其 政 策 動 機 的 基 礎, 最 後 經 黨 員 決 定 後 擔 任 之 (2) 是 否 有 政 黨 組 織 權 威 (The organizational imperative): 此 時 政 黨 領 袖 會 特 別 需 要 位 於 國 會 外 的 政 黨 組 織 能 力, 來 配 合 競 爭 性 環 境 的 各 類 需 求, 這 分 為 三 類 : 一 為 關 於 選 舉 和 其 表 現 的 資 訊 二 為 競 選 中 對 政 黨 支 持 者 的 動 員 三 為 在 政 黨 獲 取 不 同 機 構 影 響 力 位 置, 而 能 從 事 政 策 推 動 其 中 政 黨 組 織 考 慮 到 資 金 ( 包 括 先 進 技 術 與 知 識 ) 與 勞 工, 而 使 政 策 有 右 左 之 分 (Strøm, 1990: ) (3) 是 否 存 有 積 極 者 (activist): 若 有 則 多 為 政 策 取 向, 會 提 供 財 政 與 人

8 58 東吳政治學報/2012/第三十卷第四期 性 10 4.對領袖課責程度這四個因素 Strøm, 1990: 第 二 個 影 響 政 黨 行為目的選擇的是制度因素 針對政黨而言 其 內 容 包 括追求官職之規範 以及如何維繫這官職的一般相關行為 模式 Schlesinger, 1985: 1154 Strøm, 1990: 579 若無視於政黨 結 構 差 異 直接的影響因素是指針對不同制度設計而來的刺激 這 主 要 包 括 三 者 1. 選 舉 制 度 electoral institution 2. 立 法 制 度 legislative institution 3.政府制度 governmental institution 說明如下 Strøm, 1990: 選舉制度 選 舉 制 度 當 其 純 粹意指機制時 被定義為是選舉法規 其會直 接影響政黨在選舉和立法席次的實力 因此選舉制度的採用 影響到 選舉的競爭性 electoral competitiveness 與選舉的扭曲性 electoral system distortion 德 國 採 取 參 考 選 區 當 選 人 的 比 例 代 表 制 personalized proportional representation 政黨得票比例與國會席 次實力的比例大致相同 力之捐獻 而其支持多可轉化為未來公共政策承諾的交換 所以政黨領導者寧願提 供積極者目標性的誘因 使其能源源不斷支持 對於積極者而言 混合著職位與政 策影響力的獲利 影響著外行與專業之間政治家甄補的平衡 所以存在越多由官職 轉到政策影響比例的獲益 也就顯示有越多比例的非政治專業人士走向決策體系 9. 決 策 的 非 集 中 化 將 以 選 票 與 官 職 為 代 價 去 強 化 政 策 追 求 的 程 度 意 即 分 權 化 的 決策機制 將越會以政策追求為核心目標 10. 封 閉 性 的 甄 補 結 構 意 味 著 所 有 高 階 官 員 和 候 選 人 均 由 黨 內 低 層 黨 員 產 生 時 將 有 利於政黨追求政策目標 11. 在 政 黨 內 對 領 袖 個 人 課 責 將 大 大 降 低 政 黨 對 長 遠 獲 利 的 追 求 這 意 味 著 將 使 政 黨 領袖較少關注於選票的追求 此時官職的獲取與政策影響力兩目的的協調程度將擴 大 而黨主席或擔任官職之黨員參與選戰失利 或因其他政策推展失敗之政治因素 下台 將是檢視政黨領袖課責之主要依據 因此政黨領袖更替之原因和次數等則是 具體的檢視指標

9 從史托姆競爭性政黨行為理論探究梅克爾大聯合政府時期聯邦朝野政黨關係 立法制度 立 法 制 度 設 計 下 的刺激影響則轉換為政黨擁有的議會席次 涉 12 及議會中的 立法議價能力 legislative bargaining power 而 且 經 常 要 轉換為政府執政的官職後 才能顯見 作為觀察政黨立法 議 價 能 力 的權力指標包括 政黨組成政府的實力 政黨的內部策略 行為 政黨政策位置等 Strøm, 1990: 政府制度 政 府 制 度 設 計 對 政黨競爭行為的影響 部分取決於議會內閣制 政府內的形式 Strøm, 1990: 部分取決於政治體系的 性 質 例 如 少數政府的型態相對於多數政府型態 前項的執政黨 勢必要與在野黨分享政策的影響力 前 述 綜 合 後 得 出 制度性因素刺激後對競爭性政黨的行為影響 史 拖 姆 將 之 歸 納 為 四 項 可 操 作 性 的 要 素 分 別 為 1.選 舉 的 競爭性 electoral competitiveness 2.選舉制度的扭曲性 electoral system distortion 3.政黨意識形態的位置距離 spatial dimentionality 4.政黨數目 number of parties 制 度 因 素 的 間 接 因 素 還 包 括 下 列 幾 項 1.政 黨 財 務 的 來 源 與 狀 12. 政 黨 的 立 法 議 價 能 力 包 括 1.政 黨 組 成 政 府 的 實 力 (若 該 政 黨 為 執 政 黨 具 備 議 題 設定能力和國會多數的議席 自然立法議價能力高 而執政聯盟內的政黨數目多寡 和實力大小 其間也有立法議價能力之差別 一般情況下在野黨立法議價能力低 但 若 是 少 數 政 府 時 在 野 黨 的 立 法 議 價 能 力 高 ) 2.政 黨 的 內 部 策 略 行 為 (政 黨 若 能 具 備良好的政策推動策略 即使非執政黨也能善用議事技巧 取得法案內容實質上或 政 黨 宣 傳 面 上 的 獲 益 也 能 提 升 立 法 議 價 能 力 ) 政 黨 政 策 位 置 政 黨 之 間 政 策 主 張 意識形態的位距 影響政黨接受 或杯葛法案的程度 通常接受者議價能力高 採 杯葛態度者議價能力低 13. 史 托 姆 根 據 執 政 黨 和 在 野 黨 之 間 政 策 影 響 和 官 職 獲 取 關 係 的 分 配 情 形 來 說 明 不 同 內閣政府的形式

10 60 東吳政治學報/2012/第三十卷第四期 況 2.聯邦主義的制度性特質 Strøm, 1990: 579 在 聯 邦 制 度 下 地 方 的 邦 政治情況若與聯邦政治運作掛勾 也會引發政黨之間競逐 邦 層 級 選 舉的選票 影響邦政府官職 獲取和政策走向的情形 形成 聯 邦 與 邦 級政黨的連動影響 德國為聯邦國家 前述聯邦制度影響 邦政治的狀況也明顯 事實上 史托姆在 1990 年該篇的研究成果中 就根據組織性和 制度性條件 針對各議會內閣制國家的實施經驗 研析出三類政黨 分 別 是 以 選票追求 以英國保守黨為代表 官職追求 如 義大 利 基 督 民 主黨 政策追求 如 芬蘭社會民主黨 為主要目標的 政黨 和有利於其形成的環境條件 Strøm, 1990: 對筆 者 而 言 其所提出的政黨競爭行為理論 以政黨目的之追求結合政 黨 組 織 特 質 和制度性因素之分析 能清楚從政黨各種因應環境的 變 化 連 結目的設定之差異而瞭解政黨的定位 政治決定與行為 具 有 實 際 可操作性 使得具體的個別政黨變化的分析 能連結到與 其他政黨的互動 因此將採用該理論 (二) 分析架構 1. 影響政黨行為的組織特性分析架構 首 先 將 探 討 此 一 時期內五大政黨的組織特質 特別強調政黨領 袖 強 度 和 對領袖課責的影響 主因是德國的政黨領袖依據黨內民主 原 則 選 出 是最能代表並實踐政黨意志與目標的人物 也能具體反 映 政 黨 特 質 所以將以其為 觀察指標來討論 根據史托姆的政黨領 袖 強 度 內 涵 將以政黨領袖 此時意指黨主席或是政黨核心人物 是 否 具 備 以 下 條 件 以 及 其 內 容 影 響 性 來 說 明 政 黨 特 性 Strøm, 1990:

11 從 史 托 姆 競 爭 性 政 黨 行 為 理 論 探 究 梅 克 爾 大 聯 合 政 府 時 期 聯 邦 朝 野 政 黨 關 係 61 (1) 政 黨 領 袖 強 度 a. 領 袖 觀 點 意 指 政 黨 領 袖 具 備 的 組 織 營 運 的 觀 點, 獲 取 政 黨 最 大 利 益 考 量 的 內 容 這 觀 點 的 形 塑, 可 從 政 黨 領 袖 本 身 是 否 具 有 獨 特 或 服 眾 的 魅 力 如 何 主 導 政 黨 於 官 職 追 求, 和 形 成 具 有 選 民 基 礎 的 政 策 實 踐 目 標 選 擇 之 間 探 知 b. 政 黨 組 織 權 威 支 持 強 調 政 黨 領 袖 是 否 獲 得 國 會 外 的 政 黨 組 織 支 援 是 否 具 備 獲 取 不 同 機 構 影 響 力 位 置 來 綜 合 討 論 德 國 為 內 閣 制, 聯 邦 要 角 多 為 國 會 議 員, 若 再 身 兼 黨 職, 獲 得 政 黨 組 織 運 作 和 能 量 的 奧 援, 則 實 力 將 如 虎 添 翼 但 身 兼 非 聯 邦 官 職 或 地 方 職 務 之 政 黨 領 袖, 如 : 邦 總 理 之 職 等, 即 使 獲 得 黨 主 席 之 位, 將 因 忙 於 地 方 與 黨 中 央 事 務, 兩 頭 奔 波, 較 難 掌 握 聯 邦 政 治 的 權 力 核 心, 也 難 以 遂 行 其 志, 常 常 只 能 維 持 政 黨 現 狀, 此 時 政 黨 領 袖 主 導 的 政 黨 目 標 無 論 在 官 職 牟 取 或 政 策 推 動, 都 因 政 黨 無 法 有 效 整 合, 難 以 推 展 相 較 而 言, 執 政 黨 領 袖 若 具 有 聯 邦 政 府 官 職, 常 可 動 員 公 部 門 權 力 協 助 遂 行 政 治 目 的, 所 獲 政 黨 權 威 將 更 形 強 大, 有 助 於 其 所 代 表 的 政 黨 主 流 意 見 推 動 c. 積 極 者 支 持 檢 視 政 黨 有 無 積 極 者 提 供 財 政 與 人 力 之 捐 獻 如 黨 員 人 數 增 多, 黨 費 或 政 治 獻 金 也 將 隨 之 增 長 ; 若 積 極 者 人 數 不 多, 但 確 有 具 體 支 助, 如 : 其 具 有 調 和 鼎 鼐 募 款 能 力 等, 也 都 能 強 化 其 所 支 持 的 政 黨 領 袖 主 張 (2) 領 袖 之 課 責 將 透 過 檢 視 各 黨 主 席 或 擔 任 重 要 官 職 之 黨 員 下 台 次 數 的 多 寡, 來 探 究 政 黨 領 袖 能 否 成 功 整 合 政 黨, 而 反 映 政 黨 實 踐 政 黨 目 標 的 能 力 至 於 另 外 的 政 黨 民 主 程 度 與 財 務 甄 補 管 道 等 因 素, 因 德 國 自 1965 年 政 黨 法 實 施 後, 主 要 政 黨 長 期 受 規 範 約 制, 並 根 據 選 舉 結 果

12 62 東吳政治學報/2012/第三十卷第四期 受 到 國 家 補助 所以均成為支持體系之民主政黨 前述因素並 不會 成 為 影 響 德國政黨行為差異的重要因素 為此在政黨性質因素上 將 主 要 探 討政黨領袖強度和領袖課責兩者對政黨目標追求 政黨競 爭行為的影響 如 前 所 述 德 國 的選制具備比例代表制的精神 議席的分配較 能 真 實 反 應政黨得票的斬獲 因此選票獲取就為政黨重要的追求目 標 事實亦顯示 德國聯邦層級的五大政黨 從 1990 年德國統一以 來 在 選 戰中皆以積極爭取選票為目的 兩大黨固然爭取組成聯合 政府的主導權 小黨如 自民黨 綠黨 民社黨 /左黨 在力求跨過 5%全國的選票門檻外 也要爭取夠多的選票 並在衡估大黨們的選 情 後 決 定是否加入成為聯 合政府的一員 這意味著選票追求此一 目 標 並 不構成分析德國政黨目標追求的差異性 為此筆者在適用 史托姆的政黨競爭行為理論時 對於德國五大政黨追求目標的討 論 將僅限於官職獲取 政策影響兩項目的 2. 影響政黨行為的制度性因素分析架構 前文提到制度性素可歸納出的四項可操作性因素 1. 選舉的競 爭 性 2. 選 舉 制 度 的 扭 曲性 3. 政黨意識形態的位置距離 4. 政 黨 數 目 然五大黨經歷 參考選區當選人的比例代表制 的篩選 進 入 到 聯 邦政治中 參與聯邦議會政策立法 或有政黨形成多數聯 盟 執 政 在這內閣議會制的政黨互動裡 四個 要素中因為該時期聯 邦 選 舉 制 度未變 且未提前舉行聯邦議會選舉 加上聯邦政黨數目 也 未 改 變 因此五政黨 處於相同聯邦選舉的競爭性中 此時決定其 在 立 法 決 策 或官職獲取的影響因素就只剩下 政黨意識形態的位 置距離 為此探討 年聯邦層級朝野政黨間的競爭行為 與互動時 將僅以其作為探討影響德國政黨 官職獲取 v.s. 政策影

13 從史托姆競爭性政黨行為理論探究梅克爾大聯合政府時期聯邦朝野政黨關係 63 響 目標設定的關鍵因素 3. 政黨行為對政黨目的追求結果之分析 為瞭解五大聯邦政黨在政黨目標上追求的互動結果 將討論 2005 年起第 17 屆聯邦議會立法會期裡 朝野政黨在聯邦議會 聯 邦參議院 Bundesrat 透過各項國會機制運作 從其議決法案之立 場 行 動 與 監督施政情形 瞭解朝野政黨的立法與政策推展行為 並 將針對該時期內兩項官職 2009 年 5 月聯邦總統選舉 2009 年 9 月 聯 邦 議 會選舉和聯邦政府之組成 探究主要政黨如何尋求官職 達到官職數極大化 或藉此推展政策 換 言 之 當 政 黨 的目標一致或相近時 政黨們會採取一致或合 作 的 行 為 來促成目標的實現 因此政黨領袖們會出現支持 或附 和 欲 支 持 某政黨的言論或具體行為 如 在官職爭取上 對某候選 人 投 下 同 意票 或在政策推動上 在兩院正式的立法議決程序裡投 同意票 或放棄重啟異議程序 而讓該法案依法定程序通過 反之 若政黨間追求的利益有重大核心的歧異 則會依不贊成程度之差 異 在法案與官職的同意投票程序上 以未投票 棄權等行為呈現 若 是 有 明 顯的利益衝突與歧異 則會投下反對票表達意向 如此一 來 就可以具體梳理聯邦政黨的行為與目標落實情形 三 梅克爾大聯合政府時期朝野政黨特 質與制度性因素影響之分析 (一) 德國五大聯邦政黨之特質 本 節 第 一 部 分 將 討論德國梅克爾大聯合政府時期 聯邦層面五 大 政 黨 的 領導強度 以及對政黨領袖課責所反應的政黨特質差異

14 64 東吳政治學報/2012/第三十卷第四期 如 此 將 可 掌握各該政黨追求的主要目的 為何 和其實施策略 以瞭 解 政 黨 落 實 政 黨 目 標的能力 之後再檢視制度性因素影響下 各政 黨 意 識 形 態定位 將進一步掌握政黨合作的難易程度 再結合前述 兩 者 完 整地探究影響政黨行為的因素 作為下一節分析政黨行為 結果的依據 1. 聯盟黨之基民盟 基 民 盟 之 梅 克 爾 因取得聯邦總理之位 而為執政聯盟的政策主 導 者 四 年中黨主席梅克爾因初期並未有特別的政策方向指引 而 備 受 各 界 批評 不過時勢造英雄 身為聯邦總理 具有總理原則的 領 導 地 位 優勢 使她掌握黨和政府的權威 讓黨內幾位具有政治實 力 的 幾 個 邦 總 理 如 史 托 伯 Edmund Stoiber 柯 訶 Roland Koch 沃爾夫 Christian Wulff 和穆勒 Peter Müller 14 僅願 在邦級舞台上發揮 就 所 獲 得 的 積 極 者支持而言 梅克爾透過親信如 總理府部長 Kanzleramtsminister 戴麥哲爾 Thomas de Maizière 聯邦議 會聯盟黨黨團主席考德 Volker Kauder 黨秘書長波發拉 Ronald Pofalla 表 一 分 別 掌 握 府 會 黨的幕僚長職務 並獲得聯 邦 政 府 最 多的正式資源挹注 如透過幕僚 單位 電視與網路新媒體 15 來加強與民眾互動 Niclauß, 2008: 8 加上社民黨內多由黨內右 年 10 月 間 史 托 伯 因 為 未 協 調 好 其 原 有 的 巴 伐 利 亞 邦 總 理 職 務 接 棒 人 選 而 沒 有接受原定由他出任聯邦政府經濟部長的職務 失去了投身聯邦政治的機會 影響 力 下 降 柯 訶 為 黑 森 邦 總 理 ~ 沃 爾 夫 為 下 薩 克 森 邦 總 理 ~ 穆 勒 ~ 為 薩 爾 邦 總 理 15. 這 幕 僚 單 位 主 要 為 總 理 府 與 聯 邦 新 聞 局 Bundespresseamt 尤 其 後 者 運 用 新 媒 體 透過電視形塑梅克爾的個人形象 並且經由個人官網的設立 電子郵件的收發 與 每週即時影音訊息和民眾互動

15 從史托姆競爭性政黨行為理論探究梅克爾大聯合政府時期聯邦朝野政黨關係 65 派 主 張 新 自由主義者主導政務 因此在與社民黨進行政策協商中 多能獲益 使基民盟在四年內穩住大黨地位 表一 基民盟 梅克爾大聯合政府時期主要政黨領袖名單 基社盟 聯 Merkel 邦 ( 正 副 ) 總 理 社民黨 自民黨 綠黨 左黨 1. Müntefering ( ) 2. Steinmeier ( ) 黨 Merkel 1.Stoiber 主 ( ) (1999.1席 ) 2.Huber ( ) 3.Seehofer 1.Platzeck Westwelle 1.Bütikofer Lafontaine ( ( (20044) 11) 2.Beck ( ) 3.Steinmeier ( ) ) Roth +Bisky (2004- ( ) Roth ( ( (2008-) ) 10) Ö zdemir 4.Müntefering (2008-) ( ) 其 de Glos 他 Maizière ( 重 要 ( ) 部 ) 長 黨 Kauder Ramsauer 團 ( ( 主 ) ) 席 Steinbrück ( ) Struck 1.Gerhardt Künast Lafontaine ( (2001- ( ( ) ) 009.9) 2.Westwelle +Fritz ( ) Kuhn ( ) )+ Gysi ( )

16 66 東吳政治學報/2012/第三十卷第四期 黨 Pofalla 秘 (2005.1書 ) 長 1.Söder Heil Niebel ( ( ( ) ) ) Lemke 無 (2002-)* 2.Haderthauer ( ) 3.zu Guttenberg ( ) 4. Dobrindt ( ) 資料來源 作者自行整理 黨 員 人 數 多 寡 除 了可檢視積極者的支持 另外也有利於政黨黨 費 政 治 捐獻 轉換為選票時可助於政黨獲得國家補助 表二為五 大 政 黨 的 黨員數變化 基民盟黨員數雖持續下降 但競爭對手的社 民黨下降更多 因此於 2008 年 全國扣除巴伐利亞邦基社盟黨員人 數後 基民盟於 15 個邦的黨員人數已經超越社民黨 成為名符其實 黨員人數最多的大黨 至 2008 年有 529,972 人之多 總言之 在梅 克 爾 獲 得 政黨權威 積極者支持是強烈正向的情況下 對於獲取官 職目標的追求 是比較容易達成的

17 從史托姆競爭性政黨行為理論探究梅克爾大聯合政府時期聯邦朝野政黨關係 表二 年至 2009 年德國主要政黨黨員人數 民社黨/ 左 黨 基民盟 基社盟 聯盟黨 社民黨 自民黨 綠 黨 , , , ,485 65,022 45,105 61, , , , ,239 64,880 44,677 60, , , , ,861 64,078 44,320 71, , , , ,970 65,600 45,089 75, , , , ,519 72,116 48,171 78, % -6.4% -8.3% -13.2% 10.9% 6.8% 27.4% 增減 資料來源 Bundestag (2011) 至 於 政 黨 目 標 的 檢視上 作為當時德國最大的政黨 基民盟以 繼續維持執政地位為最高原則 在 2008 年底 社民黨的黨內人事問 題 解 決 也 確 定 副 總 理 兼 外 交 部 長 的 史 坦 邁 爾 Frank-Walter Steinmeier 為該黨總理候選人後 在其對未來執政伙伴問題保持開 放 態 度 下 基民盟高層眼見原執政夥伴未將黑紅大聯合政府選項視 為優先選向 加上兩黨執政期間齟齬不斷 於是公開與自民黨唱和 以 黑 黃 聯 合執政為執政優先取向 甚至主張在特例狀況下 組成黑 黃綠三黨政府 可見其的確以爭取官職極大化為核心目標 2. 聯盟黨之基社盟 基 社 盟 只 在 巴 伐 利 亞 發 展 但 在 此 一 時 期 經 歷 年兩任黨主席胡伯 Erwin Huber 社赫弗 Horst Seehofer 的更

18 68 東吳政治學報/2012/第三十卷第四期 替 加上胡伯擔任黨主席時 巴伐利亞邦總理由貝克史坦 Günther Beckstein 擔 任 兩 人皆缺乏領袖魅力 難以引發巴邦人民的政治 熱情 James, 2009: 104) 另外 基社盟對於聯邦或巴邦推出的政策 亦 無 法 反 應多數巴邦人民的 利益 加上在聯邦政治上和社民黨有政 策 衝 突 很明顯地在弱勢的政黨組織權威 及政策無力失去方向感 時 未能獲得選民有效支持 使得基社盟於 2008 年 9 月在巴邦失去 長期的單獨執政地位 而和自民黨於巴邦聯合執政 基 社 盟 在 巴 邦 長 期執政 因此在這全國面積最大 人口最多的 邦 其 黨 員人數 就超過在野三小黨的全國黨員總數 但作為聯邦 執 政 成 員 之一 連帶分擔聯邦施政責任 加上基社盟在該時期有重 大 的 人 事 更迭 新的黨政領袖不若歷屆表現優異 又遇到同屬右派 自由選民黨 Freie Wähler 和極右派政黨的挑戰 因此黨員人數下 降趨勢顯著 3. 社民黨 比 較 其 他 四 黨 以政黨領袖的課責檢視黨主席的更替原因和次 數 顯示出 2005 年底至 2008 年 10 月的三年內 社民黨更替了四位 黨主席 長期以來政務由右派的明特菲凌 Franz Münterfering 史坦邁爾 史坦布呂克 Peer Steinbrück 表一 主導 幾乎架空 聯 邦 的 黨 中 央 派 系 屬 性 較 為 偏 左 的 萊 蘭 普 法 爾 茲 邦 總 理 貝 克 Kurt Beck 擔任黨主席時 政務與黨務衝突嚴重 政策路線搖擺 未 能 堅 守 左派公平正義之立場 使左黨聲勢扶搖直上 社民黨逐漸 喪 失 大 黨 的選民基礎 社民黨雖然仍以 爭取聯邦執政地位為優先 但因政策搖擺不定 又受到左黨強力挖角 直到 2008 年底才漸漸由 黨內右派整合整個社民黨 然而時機已晚 於 2009 年 聯 邦 大 選 時 成為僅獲 23%選票的中型政黨 其領導階層雖然開放組閣對象 但

19 從史托姆競爭性政黨行為理論探究梅克爾大聯合政府時期聯邦朝野政黨關係 69 選 前 選 後 又嚴拒與從社民黨出走的拉方田 或和左黨有任何執政合 作機會 在 前 述 社 民 黨 執 政路線的搖擺 和黨內左右派對與聯盟黨合作 或 未 來 與 左黨合作之爭執中 部分左翼人士出走加入左黨後 又繼 續 向 社 民 黨內不滿當權者作法的黨員挖角 吸收其進入左黨 因此 社民黨的黨員人數從 2005 年的 590,485 遽降為 2009 年的 512,520 人 減少 77,965 人 將 2009 年與 2005 年的數據相比 社民黨之降 幅達到 13.2% 為五黨之冠 表二 4. 自民黨 自民黨主席威斯特威勒 Guido Westwelle 於 年又 兼 任 聯 邦 議會黨團主席後 擁有了強力的政黨組織權威 且擬定只 與 同 屬 右 派的聯盟黨聯合執政的政黨目標 在政策上堅守右派自由 主義 競爭創意 來鞏固選民基礎 這段期間直至 2009 年 9 月聯邦 大選後 自民黨已在 15 個邦議會選舉中 獲得 7 個邦執政地位 自 民 黨 除 積 極參與聯邦議會選舉 在個別邦層級政治之發展狀況上 自 民 黨 對 聯盟黨釋出善意 具體提供實質合作 強化黑黃兩黨的政 治信賴 以爭取最多的執政機會 使得自民黨 2008 年初至黑紅大聯 合政府下台的一年半之間 於 9 個舉行邦議會選舉的邦中 獲得 6 個 執 政 黨 地位的榮景 聲勢上漲的情勢 成為自民黨領袖繼續 堅 定 自 由 競 爭與創新政策立場 以增進黑黃兩黨執政地位實力 這項 政黨目標的最大助力 自 民 黨 的 黨 員 人 數 於 三 年 間 大 約 保 持 在 64,600 人左右 僅有 1,000 人不到的微幅減少 2008 年起則開始成長 分 別增加為 65,600 和 2009 年的 72,116 人 該年之成長幅度為 10.9% 對小黨而言 這樣的成績表現不簡單

20 70 東吳政治學報/2012/第三十卷第四期 5. 綠黨 綠黨在 2005 年聯邦大選後 成為提爾廷 Jürgen Trittin 琨 娜司特 Renate Künast 以聯邦議會為舞台主導政黨發展的局面 提 爾 廷 代 表中間偏左的選民 琨娜斯特則為綠黨批判性市民階層的 代表 2008 年 9 月 在兩者所代表的力量幾乎相持不下時 綠黨決 定 由 兩 人 擔 任 聯 邦 議 會 選 舉 的 聯 邦 總 理 候 選 人 Probst, 2009: 兩人代表性雖不同 但共同特點都是以爭取執政為目的 不 過 兩 人 於黨團的過度競爭 除了不利於政黨組織權 威的整合 也 讓綠黨的政策在兩人主導的務實派和其他派之間游移 由 於 綠 黨 領 導 階 層的權力衝突無暇反應基層需求 使得在野的 綠 黨 這 時 和紅綠政府當時決定的社會 外交與社會安全政策保持距 離 因 此 也被政治觀察家評論為綠黨正遠離左派路線 也面臨某種 政 黨 危 機 相對而言 黨中央的 雙黨主席 人事少有異動 才稍 微穩定綠黨的發展 綠黨的黨員數在五個政黨中是最少的 於 年間黨員 人數略降 平均在 44,701 人 年的兩年間黨員人數開始 上升 至 2009 年達到 48,171 人 綠黨 2008 年黨員的漲幅 是 6.8% 低於自民黨的 10.9% 更低於左黨的 27.4% 表二 的成長幅度 6. 左黨 2007 年 6 月成立的左黨 是由德東的民社黨和德西的勞動正義 黨所組成 繼拉方田 Oskar Lafontaine 與吉西 Gregor Gysi 共 同擔任於 2005 年黨團主席後 拉方田與德東的畢斯基 Lothar Bisky 於 2007 年中左黨成立時 共同擔任黨主席 如此一來 拉方田集合 黨 團 與 黨 中央的力量 並在德東政治實權者吉西的支持下 成為左 黨最具權威的人 左黨於 2007 年在黨員數 表二 和政黨捐獻上獲

21 從 史 托 姆 競 爭 性 政 黨 行 為 理 論 探 究 梅 克 爾 大 聯 合 政 府 時 期 聯 邦 朝 野 政 黨 關 係 71 得 成 長, 尤 其 在 邦 政 治 上, 從 2007 年 起, 即 在 除 了 巴 伐 利 亞 以 外 的 7 個 德 西 邦 議 會 選 舉 中, 取 得 6 個 邦 議 會 席 次, 成 長 幅 度 驚 人 身 為 社 民 黨 前 主 席, 出 身 於 德 西 薩 爾 邦 的 拉 方 田, 網 羅 許 多 前 社 民 黨 邦 層 級 和 工 會 的 領 袖, 進 入 拉 方 田 左 黨 黨 團 主 席 辦 公 室, 如 : 毛 爾 (Ulrich Maurer) 擔 任 德 西 地 區 左 黨 的 任 務 負 責 人, 或 恩 斯 特 (Klaus Ernst) 成 為 聯 邦 議 員, 自 成 堅 強 的 活 動 團 隊 (König, 2009: 50) 16 左 黨 成 立 後, 黨 員 人 數 於 2007 年 跨 過 七 萬 人, 之 後 年 的 黨 員 人 數 依 舊 成 長, 增 長 達 27.4%( 表 二 ), 為 聯 邦 五 黨 增 幅 最 高 者, 顯 示 許 多 人 以 具 體 行 動 加 入 左 黨, 成 為 黨 員 左 黨 的 政 黨 目 的 首 先 希 望 左 黨 踏 穩 腳 步 發 展, 若 其 他 左 派 政 黨 的 政 策 能 和 左 黨 協 調 一 致, 才 能 談 聯 合 執 政 ; 若 政 策 無 法 協 調, 左 黨 寧 願 放 棄 執 政 地 位 至 於 拉 方 田 個 人 的 政 治 地 位 選 擇, 顯 得 比 左 黨 寬 廣, 憑 其 個 人 魅 力, 其 以 最 後 取 代 社 民 黨 為 終 極 目 標 前 述 以 五 大 政 黨 黨 主 席 或 主 要 領 袖 以 政 策 或 官 職 何 者 為 重 的 觀 點 黨 主 席 更 替 狀 況 和 頻 率 與 其 關 聯 是 否 獲 得 政 黨 組 織 權 威 的 因 素 來 檢 視, 可 看 出 政 黨 領 袖 如 何 發 揮 領 袖 功 能, 訂 定 政 黨 目 的, 進 而 是 否 能 有 效 落 實 政 黨 目 標, 將 之 形 諸 於 表 三 五 黨 中 自 民 黨 與 左 黨 因 均 無 黨 主 席 輪 替, 而 且 黨 主 席 能 統 合 各 方, 形 成 強 有 力 領 導, 因 此 落 實 政 黨 目 標 的 能 力 最 強 社 民 黨 則 因 黨 主 席 替 換 頻 繁, 無 法 形 成 強 有 力 的 領 導 中 心, 因 而 雖 以 追 求 官 職 為 目 的, 但 很 難 遂 行 其 志 16. 黨 內 積 極 者 如 :Dietmar Bartsch, Bodo Ramelow 以 及 黨 內 的 年 輕 改 革 者, 如 :Katja Kipping, Jan Korte, Caren Lay, Matthias Hoehn 為 主

22 72 東吳政治學報/2012/第三十卷第四期 表三 影響德國五大政黨行為的組織因素 政黨領袖強度 政黨領袖觀點 可強化領袖支持度 領袖課責 (更替次數) 官職 政策 政黨組織權威 積極者支持 基民盟 + 0 基社盟 + /+* / + * 2 社民黨 + 3 自民黨 綠 黨 + 1 左 黨 資料來源 作者自製 說明 * 基社盟自 2008 年 10 月後 社赫弗身兼基社盟主席和巴伐利 亞 邦 總 理 後 大 力 改革 因此政黨組織權威與積極者支持部 分轉向正面 目標明確 行動堅定/正向力量 視狀況而定目標與行動 /波動少 目標與行動矛盾/負向力量 惟 德 國 為 溫 和 多 黨制國家 多以聯合政府組織型態執政 不管 大 黨 小 黨都需要他黨助一臂之力 齊力合作才能執政 此時政黨 實 力 之 外 意識形態的距離是影響其能否組成聯合政府 或發揮政 策影響力的關鍵 (二 ) 制度性因素刺激與影響下的各黨意識形態定位 本段將綜合分析 年間 德國聯邦各政黨的意識形態

23 從 史 托 姆 競 爭 性 政 黨 行 為 理 論 探 究 梅 克 爾 大 聯 合 政 府 時 期 聯 邦 朝 野 政 黨 關 係 73 重 點, 將 可 說 明 各 政 黨 進 行 立 法 政 策 或 官 職 追 求 合 作 上 的 難 易 程 度, 進 而 有 利 於 瞭 解 政 黨 們 行 為 和 政 黨 目 標 的 關 係 根 據 克 林 曼 ( Hans-Dieter Klingemann ) 與 福 肯 斯 ( Andrea Volkens ) 彙 整 1948~1998 年 五 大 政 黨 於 歷 次 聯 邦 議 會 選 舉 各 項 黨 綱 主 張 後, 有 關 意 識 形 態 分 類 的 研 究 結 果 ( 表 四 ), 其 將 傳 統 的 左 右 意 識 形 態 細 分 出 五 項 的 代 表 性 內 容, 分 別 為 右 派 : 自 由 社 會 市 場 經 濟 保 守 主 義 有 限 福 利 國 家 軍 事 安 全 ; 與 左 派 對 應 的 民 主 計 畫 經 濟 文 化 多 元 主 義 建 立 福 利 國 家 和 平 與 裁 軍 (Klingemann und Volkens, 2002: 521) 在 此 基 礎 上 筆 者 因 應 1970 年 代 末 期, 後 工 業 社 會 中 綠 黨 崛 起 所 反 映 的 生 態 主 義 社 會 分 歧 現 象, 新 增 生 態 主 義 價 值 面 向, 17 來 探 討 政 黨 中 生 態 中 心 論 v.s. 科 技 中 心 論 的 意 識 形 態 傾 向 18 希 冀 勾 勒 出 五 大 政 黨 意 識 形 態 定 位 17. 生 態 主 義 都 包 含 了 兩 大 思 想 主 軸 : 一 為 人 類 和 自 然 的 關 係 是 遠 離 人 本 中 心 主 義 論, 另 一 則 是 接 受 成 長 是 有 限 度 的 18. 生 態 中 心 論 者 則 認 為 大 自 然 最 為 重 要, 人 和 其 他 動 植 物, 乃 至 於 理 化 環 境 都 屬 於 生 態 自 然 的 一 部 份, 生 態 環 境 若 破 壞, 人 也 將 無 所 依 靠, 這 為 前 現 代 和 後 現 代 主 義 的 思 維 相 對 地 則 為 現 代 主 義 的 人 類 中 心 論, 其 核 心 是 將 人 類 的 利 益 置 於 優 先 的 最 高 地 位, 一 切 萬 物 與 環 境 皆 為 人 類 所 用, 以 剝 削 管 理 宰 制 予 取 予 求 的 方 式 對 付 大 自 然, 進 而 因 破 壞 自 然 而 產 生 危 機 ( Naess, 1989; Carson, 1985) 當 人 本 中 心 主 義 與 人 類 對 運 用 與 掌 握 科 技 的 能 力 結 合 時, 在 社 會 裡 就 形 成 了 一 個 以 科 技 中 心 和 生 態 中 心 的 社 會 分 歧

24 74 東吳政治學報/2012/第三十卷第四期 表四 1948~1998 年五大政黨在左右議題立場上的平均分佈差距 民社黨% a 綠 黨% b 社民黨% 自民黨% 聯盟黨% 右 左 右 左 右 左 右 左 右 左 右 左 自由 民主 33.3 V V 61.0 V Ｖ 社會市 場經濟 計 經 畫 濟 保 主 守 義 文化多 元主義 39.1 V V 59.8 V V Ｖ 有限福 利國家 建立福 利國家 軍事的 安 全 和平與 裁 軍 0.2 V V V V 69.1 V 資料來源 Klingemann und Volkens (2002: 521) 說明 a: 民社黨為 1990~1998 年的資料 民社黨為左黨前身之一 b: 綠黨為 1983~1998 年的資料 V: 為某黨該項意識形態於左右分類中較具明顯特色之註記 表 四 顯 示 社 會市場經濟 是五大政黨經濟領域的選舉黨綱 內容中 不分左右黨派區分 具備超過 55%傾向的共同主張 另一 個 讓 五 政 黨跨越傳統左右路 線的主張是左傾的 建立福利國家 內 容 五 大 政黨中 即使是強烈主張自由競爭的自民黨與聯盟黨 在 德 國 進 入 已開發國家之列 福利國家思潮當道時 都必須順應時勢 發展與民眾所需 而在此議題的相關黨綱中顯示出 94.4 %以上的內 容都與此議題相關 Klingemann und Volkens, 2002: 521 這意味 著 重 視 軟 硬體設施福利 強調公平正義 與促進生活條件差異整合 的 左 派 核 心價值 已經成為不分左右政黨差別的社會主流了 不過 即 使 各 黨 均重視 福利國家 議題 但卻因為實踐福利國的立論基 礎與途徑方式不同 而能各自吸引選民支持 簡而言之 由於五大黨均強調 社會市場經濟 並在建立 福

25 從史托姆競爭性政黨行為理論探究梅克爾大聯合政府時期聯邦朝野政黨關係 75 利 國 家 的基礎上推動重大的經濟與社會福利政策 這就形成德國 政 治 上 非 常重要的政黨共識基礎 而為了利於區分各政黨間最新的 黨綱意識形態差異 將以政黨因應 2009 年聯邦議會選舉最新的選舉 黨綱意識形態傾向來討論 參見表五 表五裡的 19 項選舉政見中 基本主張所根基的社會市場價值 除了左黨提出市場經濟的質疑 外 其 他 四黨均以其作為基礎 而在福利國家制度的保障上 五黨 在 勞 動 就 業 退休 健康與教育上都給予重視 只是在國家資源投 入 的 形 式 與多寡上 有所不同 因此 要區分德國聯邦五政黨組成的 溫和意識形態政黨體系的差異 僅有從較為分歧的政見中去查覺 表五 2009 年德國聯邦議會選舉五大政黨的選舉政見重點比較 基 聯 盟 黨 主張社會市場經濟的核心價值 要求鞏固社會市場經 本 主 濟 但反對以企業方式治理國家 政府要喚醒市場自我恢復的能 張 力 這要從預算整合 調降稅率政策與投資未來發展性達成 社 民 黨 強調 社會市場經濟 的核心價值 但認為金融危機 是利益極大化 失去以人為中心的意識形態的結果 主張建立一 個強大而有能的國家 自 民 黨 主張社會市場經濟 清楚強調 自由責任和更少的國 家干預 主張簡化低額且制定公平的稅率 反對社會民主福利 國的行政官僚造成過度干預的不良後果 綠黨的政見是 綠色嶄新的社會 主張德國不該重回 70 年 代或是東德 新的社會要在生態平等政治參與 社會安全的聯繫 下成就獨立人格 其主張包括氣候 平等和自由的議題 綠黨認 為現在是新工業革命時代 太陽能的時代已經來臨 左黨認為資本主義市場經濟失效 全球性的資本不復以往能 保證維持相當不錯的生活條件 左黨提供兩大黨之外的新的選 擇 選擇努力提升整體社會 視人們的需要為中心 並讓國家更 社會化

26 76 東 吳 政 治 學 報 /2012/ 第 三 十 卷 第 四 期 勞 動 就 業 稅 務 財 政 危 機 退 休 健 康 衛 生 家 庭 教 育 聯 盟 黨 與 自 民 黨 反 對 制 定 法 定 最 低 工 資 社 民 黨 綠 黨 和 左 黨 則 支 持 設 立 所 有 政 黨 均 支 持 就 業 媒 合 機 制 繼 續 發 展, 並 以 不 同 形 式 出 現 聯 盟 黨 和 社 民 黨 將 降 低 進 口 稅 率 自 民 黨 將 重 新 調 整 德 國 稅 制, 並 降 為 三 類 明 確 的 稅 基 社 民 黨 綠 黨 與 左 黨 將 提 高 最 高 稅 基, 短 期 股 票 交 易 稅 也 應 該 課 徵 所 有 政 黨 都 主 張 強 化 財 政 市 場 以 避 免 繼 續 發 生 危 機 當 聯 盟 黨 社 民 黨 自 民 黨 與 綠 黨 主 張 更 多 透 明 與 監 督 時, 左 黨 更 進 一 步 主 張 : 銀 行 的 國 有 化, 而 投 機 的 金 融 工 具 和 對 沖 基 金 都 應 禁 止 所 有 政 黨 都 支 持 法 定 退 休 金 繼 續 實 施, 並 且 應 該 在 德 東 德 西 有 一 套 平 衡 的 退 休 體 系 不 同 之 處 在 於 : 未 來 私 人 的 老 年 照 顧 應 該 扮 演 何 種 角 色 所 有 政 黨 都 支 持 預 防 性 措 施 的 重 要, 以 便 及 早 瞭 解 並 避 免 疾 病 綠 黨 和 左 黨 要 廢 除 門 診 的 費 用 和 其 他 附 加 支 出 自 民 黨 也 反 對 門 診 費 用, 但 支 持 自 行 負 擔 的 政 策 自 民 黨 綠 黨 和 左 黨 批 評 健 康 基 金 的 設 置, 將 取 消 之 所 有 政 黨 都 支 持 給 予 孩 童 更 多 長 期 且 免 費 的 照 顧 機 會 父 母 津 貼 應 該 繼 續 進 行, 且 以 不 同 形 式 發 放 除 了 聯 盟 黨 之 外, 所 有 政 黨 將 特 別 給 予 單 親 家 庭 和 雙 親 家 庭 一 樣 的 生 活 條 件 的 社 群 支 持 所 有 政 黨 都 將 投 入 更 多 經 費 在 教 育 和 教 育 設 施 的 品 質 上 社 民 黨 綠 黨 和 左 黨 反 對 學 費 之 收 取, 自 民 黨 將 授 權 高 校 自 行 決 定 學 費 之 高 低 除 了 聯 盟 黨 之 外, 所 有 政 黨 將 改 革 聯 邦 教 育 補 助 制 度, 協 助 更 多 人 們 學 習

27 從 史 托 姆 競 爭 性 政 黨 行 為 理 論 探 究 梅 克 爾 大 聯 合 政 府 時 期 聯 邦 朝 野 政 黨 關 係 77 核 能 能 源 環 境 氣 候 變 遷 歐 洲 政 策 聯 邦 國 防 軍 聯 盟 黨 和 自 民 黨 將 延 長 核 電 廠 的 有 效 使 用 年 限 社 民 黨 和 綠 黨 支 持 有 關 2021 年 核 能 退 出 的 協 議 繼 續 有 效 左 黨 要 求 立 刻 停 止 核 電 廠 核 能 設 施 聯 盟 黨 社 民 黨 和 自 民 黨 將 繼 續 探 勘 Gorleben 作 為 最 終 堆 置 場 的 活 動, 當 綠 黨 與 左 黨 則 將 繼 續 挑 戰 前 述 的 任 務 所 有 政 黨 都 支 持 強 化 公 民 對 能 源 有 效 使 用 的 敏 感 度 也 對 再 生 能 源 使 用 設 施 的 設 置 和 時 間 表 無 有 疑 問 聯 盟 黨 主 張 2020 年 的 能 源 將 有 20% 使 用 再 生 能 源, 綠 黨 則 強 調 應 於 2040 年 前 完 全 改 裝 能 源 系 統 所 有 政 黨 支 持 強 化 動 物 保 護, 以 及 農 業 土 地 的 使 用, 也 提 倡 森 林 或 海 的 保 護 地 區 應 該 擴 大 社 民 黨 自 民 黨 與 綠 黨 則 將 引 進 環 境 法 典, 以 便 達 成 聯 邦 實 施 的 一 致 性 所 有 政 黨 在 其 選 舉 政 見 中 確 立 減 少 溫 室 氣 體 排 放 此 外 碳 排 放 交 易 雖 將 持 續, 但 將 修 訂 除 了 左 黨 之 外 的 所 有 政 黨 都 認 為 在 歐 巴 馬 所 領 導 的 美 國 政 府 時 期, 國 際 間 有 機 會 達 成 對 抗 氣 候 變 遷 的 全 球 戰 略 所 有 政 黨 都 視 歐 盟 為 外 交 重 要 的 場 域 所 有 政 黨 都 強 調 歐 盟 在 不 同 角 度 上 進 行 或 多 或 少 的 改 革 例 如 : 聯 盟 黨 與 自 民 黨 重 視 : 降 低 官 僚 結 構 ; 社 民 黨 重 視 工 作 權 ; 綠 黨 重 視 外 交 政 策 ; 左 黨 則 重 經 濟 政 策 等 當 社 民 黨 和 綠 黨 清 楚 支 持 擴 大 政 策 時, 聯 盟 黨 和 自 民 黨 則 持 保 留 態 度, 並 希 望 新 加 入 國 家 必 須 通 過 入 盟 能 力 的 檢 測 聯 盟 黨 確 立 防 禦 義 務 時, 社 民 黨 也 持 繼 續 發 展 的 態 度, 但 自 民 黨 綠 黨 甚 至 是 左 黨 想 要 完 全 取 消 防 禦 義 務 除 左 黨 外, 其 他 政 黨 支 持 在 符 合 嚴 格 的 條 件 下, 聯 邦 國 防 軍 可 參 與 國 外 出 兵 任 務

28 78 東吳政治學報/2012/第三十卷第四期 阿 除了左黨之外 四大黨支持聯邦國防軍在阿富汗的駐防任務 但 富 汗 他們也要求駐防期間 聯邦國防軍應該加強對國家結構的重建 問 題 反 恐 五大政黨均認為恐怖主義為德國最嚴峻的挑戰 自民黨 綠黨和左黨 在黨綱中特別強調反恐活動對人權的傷害 而聯盟黨則支持在緊急狀 態時 聯邦國防軍得參與國內事務 然而其他政黨則反對 資 除了聯盟黨之外的所有政黨都反對資料儲存時由國家進行資料儲 料 保 備 並支持雇員個人資料保護 自民黨和綠黨甚至認為應將資料保護 護 置入基本法中 所 有 政 黨 支 持 快 速 網 路 建制的設備擴及邦層級 以及進行智慧財產 網 權 法 的 改 革 聯盟黨特別強調封鎖有關兒童色情圖畫的內容 自民 路 黨 綠黨與左黨則反對 社民黨則並未對此表示意見 網路搜 索的議 題僅出現在小政黨上 移 民 兩 大 政 黨 都支持透過更多的教育來促進移民的整合 社 民 黨 自 民 黨 綠黨和左黨支持雙重國籍 並將簡化依親移入的規範 聯盟黨則 反對雙重國籍制度的引進 資料來源 Tagesschau 2009 例 如 在 國 家 安 全與個人自由上 聯盟黨對資料保護與網路使 用 採 取 國家應當介入管理的態度 但包括執政後期的盟友自民黨 在內的其他四黨都採尊重個人資料保護 和尊重網路的自由使用 權 基 於 同樣理由 聯盟黨也主張於必要的緊急狀態 聯邦國防軍 得以參與內政秩序的維護 但其他四黨予以強烈反對 至 於 歐 洲 政 策 上 所有政黨都視歐洲政策為重要場域 但以歐 盟 擴 大 來 檢視 聯盟黨與自民黨持保留態度 須達一定條件才可 而 社 民 黨 則清楚支持多元主義看法 如 對土耳其的加入持正面態 度 在 國 內的雙重國籍承認上 聯盟黨持反對態度 但其他四黨以 正面看待 顯示出聯盟黨的保守性

29 從 史 托 姆 競 爭 性 政 黨 行 為 理 論 探 究 梅 克 爾 大 聯 合 政 府 時 期 聯 邦 朝 野 政 黨 關 係 79 而 在 社 福 財 稅 政 策 上, 左 派 政 黨 與 右 派 政 黨 的 差 異 明 顯 一 最 低 工 資 上 : 聯 盟 黨 與 自 民 黨 反 對 制 定 法 定 最 低 工 資 社 民 黨 綠 黨 和 左 黨 則 支 持 設 立 二 稅 制 改 革 上, 社 民 黨 綠 黨 與 左 黨 將 提 高 最 高 稅 基, 短 期 股 票 交 易 稅 也 應 該 課 徵 ; 但 兩 大 黨 則 要 降 低 進 口 稅 率 三 財 政 危 機 上, 左 黨 主 張 銀 行 國 有 化, 來 取 代 銀 行 資 訊 透 明 與 加 強 監 督 四 健 保 制 度 上, 左 派 的 綠 黨 和 左 黨 要 廢 除 門 診 附 加 費 的 收 取 自 民 黨 則 支 持 自 行 負 擔 五 孩 童 免 費 照 顧 與 教 育 上 之 資 金 投 入 為 各 黨 所 主 張, 各 黨 也 多 主 張 給 與 父 母 津 貼 與 教 育 補 助, 但 在 經 費 有 限 的 狀 況 下, 聯 盟 黨 並 不 主 張 普 遍 性 一 視 同 仁 的 社 福 支 出 補 助 至 於 在 生 態 主 義 面 向 上, 鑒 於 德 國 在 全 球 氣 候 變 遷 議 題 上 的 重 要 責 任, 以 及 能 源 經 濟 選 項 兼 具 經 濟 倫 理 等 價 值 意 涵, 因 此 以 政 黨 對 能 源 使 用 之 主 張 來 檢 視 基 民 盟 亟 思 於 再 生 能 源 發 展 未 臻 成 熟 前, 以 核 能 作 為 減 碳 能 源 的 替 代 方 案, 以 核 電 廠 延 役 方 式 來 進 行, 至 於 再 生 能 源 將 於 2020 佔 30% 電 力 來 源, 這 在 其 2009 年 聯 邦 議 會 選 舉 中 成 為 黨 綱 內 容 (CDU/CSU, 2009: 24-27) 自 民 黨 在 生 態 議 題 上, 視 核 能 為 過 渡 型 技 術 儘 快 廢 核 是 錯 誤 而 在 適 當 條 件 下, 燃 煤 電 廠 應 繼 續 興 建 (FDP, 2009: 52-66) 社 民 黨 在 生 態 議 題 上, 訂 出 2021 年 要 退 出 核 電 計 畫, 並 有 條 件 興 建 新 的 燃 煤 與 天 然 氣 電 廠,2030 年 時 再 生 能 源 預 估 佔 50% 電 力, 國 家 並 應 參 與 智 慧 電 網 之 設 立 (SPD, 2009: 17-21) 綠 黨 在 能 源 政 策 上, 主 張 儘 快 廢 核, 停 止 興 建 燃 煤 電 廠, 採 用 累 進 能 源 稅 和 國 家 參 與 智 慧 電 網 的 建 構 (Die Grünen, 2009: 60-77) 左 黨 在 環 境 政 策 部 分 有 著 綠 黨 的 綠 色 立 場 ; 能 源 政 策 上 主 張 立 即 廢 核 不 再 興 建 燃 煤 電 廠, 能 源 集 團 也 應 該 國 有 化 (Die Linke, 2009: 12-16) 總 結 五 黨 在 意 識 形 態 的 定 位, 基 民 盟 為 強 調 市 場 競 爭 功 能, 保 守 且 兼 具 傳 統 家 庭 價 值 和 偏 科 技 中 心 論 的 大 黨 社 民 黨 則 是 本 質

30 80 東吳政治學報/2012/第三十卷第四期 為 一 主 張 社會主義市場經 濟 重視社會保障與福利 自由主義與較 偏 向 生 態 中心論的政黨 但卻因為黨內左派與右派權力鬥爭 加上 外 部 其 他 政黨相逼 因此意 識形態經常左右擺盪 兩大黨的意識形 態 差 異 在 財稅經濟與能源政策上 自民黨明顯是以自由競爭 提升 教 育 投 資 與創新來創造成長 及降低稅賦來刺激就業需求 但生態 領 域 上 為 偏科技中心論之政黨 在核心的財經政 策和新領域的能源 政策上 聯盟黨和自民黨的主張有很大的相似性 合作空間大 綠 黨 的 核 心 價 值 是 生態 並透過該生態主張與工具和其他 領域的教育 社會 經濟 財稅政策結合 在生態社會市 場 主 義 下 強 調 自 由 主義個人保障 所以明顯是生態中心論的政黨 除了生態 主 張 的 差 異 綠黨在自由主義與創新理念與自民黨有合作空間 但 在 生 態 與 公平正義的主張上 綠黨和社民黨的觀念則較契合 也因 此綠黨曾和社民黨執政 為社民黨設定的主要執政夥伴 左黨則為強烈的社會主義者 國家介入各政策層面 以國有化與 提 高 稅 收 為 工 具 來維持正義與個人權利的自由與保障 因 支持廢 核 不興建新煤廠 因此偏向生態中心論 左黨認為唯有強大的國家 才 能 解 決 社 會 問題 國家應該持續不斷地保護人民避免生存的危機 Jesse and Lang, 2008: 199 左黨不排斥參與政府執政 其認為相 較於社民黨自己更能代表社會主義者的聲音 再者 其並未刻意避開 社民黨 也未直接否認社民黨可能是未來執政的合作夥伴 僅表示將 來有機會執政時 社民黨可能列為考慮名單 Die Linke, 2007: 18 分 析 完 影 響 德 國 五大政黨形為因素的政黨組織與政黨意識形態 定 位 因 素 後 筆 者 根據史托姆競爭性政黨理論中 政黨目標 影響 因 素 行 為 之 架 構 將梅克爾大聯合政府時期主要影響因素對德 國聯邦主要政黨目標與行為分析的結果 彙整成表六說明之

31 從 史 托 姆 競 爭 性 政 黨 行 為 理 論 探 究 梅 克 爾 大 聯 合 政 府 時 期 聯 邦 朝 野 政 黨 關 係 81 表 六 梅 克 爾 大 聯 合 政 府 時 期 聯 邦 層 面 政 黨 目 標 影 響 因 素 行 為 分 析 表 ( ) 基 民 盟 基 社 盟 社 民 黨 自 民 黨 綠 黨 左 黨 政 黨 組 織 因 素 制 度 性 因 素 結 果 政 黨 領 袖 強 度 政 黨 領 袖 可 強 化 領 袖 觀 點 支 持 度 政 黨 組 積 極 者 官 職 政 策 織 權 威 支 持 領 袖 課 責 ( 更 替 次 數 ) / + * / + * 政 黨 意 識 形 態 定 位 強 調 市 場 經 濟, 兼 具 傳 統 家 庭 價 值 和 偏 科 技 中 心 論 兼 具 社 會 保 障 與 市 場 經 濟 自 由 主 義 ; 為 較 偏 向 生 態 中 心 論 政 黨, 但 經 常 左 右 擺 盪 自 由 市 場 競 爭 創 新 自 由 主 義, 和 偏 科 技 中 心 論 的 政 黨 生 態 社 會 市 場 經 濟 自 由 主 義 生 態 中 心 論 的 政 黨 社 會 主 義 經 濟 強 調 國 家 角 色, 自 由 主 義, 偏 生 態 中 心 主 義 邦 政 府 內 合 作 政 黨 之 組 成 黑 黃 黑 紅 黑 綠 黑 黃 綠 黑 黃 紅 綠 紅 紅 紅 黑 黑 黃 紅 綠 黑 綠 黑 黃 綠 紅 紅 資 料 來 源 : 作 者 自 製 說 明 :* 基 社 盟 自 2008 年 10 月 後, 社 赫 弗 身 兼 基 社 盟 主 席 和 巴 伐 利 亞 邦 總 理 後, 大 力 改 革, 因 此 政 黨 組 織 權 威 與 積 極 者 支 持 部 分 轉 向 正 面 + : 目 標 明 確 行 動 堅 定 / 正 向 力 量

32 82 東吳政治學報/2012/第三十卷第四期 視狀況而定目標與行動/波動少 目標與行動矛盾/負向力量 面對 2009 年聯邦議會大選 選前有共識也有分歧的五黨意識形 態 除顯示選後各自結盟執政的可能性外 也呈現合作的難易程度 例 如 聯 盟黨不可能和意識形態差異最大的左黨合作 而自民黨在 經 濟 政 策 上採自由主義 因被聯盟黨和社民黨所接受 加上過去曾 與兩大黨執政 因此成為兩大黨積極爭取的執政對象 然在經歷三 四 年 黑 紅 執政時而偏左 時而偏右經常爭執的財經 社會福利政策 實 施 兩 大黨分道揚鑣後 可能結盟的方向已經出現各自回到傳統 路 線 的 態 勢 來爭取選民支持 在估量過去在聯邦與邦的執政合作 經驗時 此時主要呈現黑黃 v.s. 紅綠的對抗主軸 惟在政黨目標落 實的能力上 其和政黨領袖強度息息相關 進而能吸納選民的支持 轉 為 選 票 很清楚地 自民黨 基民盟受益於領袖優勢 所以比左 派 政 黨 中 僅有左黨具有領袖強度上的優勢 相對之下 右派黑黃的 政黨結盟行為和政黨目標的實現 較易實現 並容易獲得選民支持 轉 而 為 具 體的執政地位 原來執政的社民黨和綠黨與左黨的關係 如何互動以接近執政地位或推展政策之目標 其中均充滿競合狀 況 然 不 管如何 其過程非一蹴可及 後文將針對此一重點 來分 析朝野的實際互動 四 朝野政黨在聯邦政治的互動 分 析 完 德 國 梅 克 爾大聯合政府時期影響聯邦五大政黨個別目標 和 行 為 的 關聯性後 本節將在此基礎上 討論朝野政黨在實際政治 場 域 中 的 互動 以實例來驗證前述理論性的適用狀況 然此之前 先 簡 單 描 述執政聯盟內部的關係 再討論朝野關係 將較能完整瞭

33 從 史 托 姆 競 爭 性 政 黨 行 為 理 論 探 究 梅 克 爾 大 聯 合 政 府 時 期 聯 邦 朝 野 政 黨 關 係 83 解 該 時 期 德 國 主 要 政 黨 的 關 係 與 行 為 特 色 聯 盟 黨 和 社 民 黨 於 2005 年 11 月 執 政 起, 持 續 了 約 半 年 的 蜜 月 關 係 後, 兩 黨 即 在 幾 個 重 要 法 案 與 議 題 上 發 生 嚴 重 的 衝 突, 尤 其 於 2006 年 5 月 底 聯 邦 執 政 委 員 會 (Koalitionsausschuss) 開 始 討 論 健 保 制 度 改 革 法 案 起, 至 2007 年 2 月 2 日 聯 邦 議 會 完 成 該 法 的 三 讀 過 程 中, 兩 大 黨 內 部 都 有 強 烈 的 不 滿 聲 浪, 19 導 致 聯 邦 議 會 三 讀 議 決 該 案 時, 仍 各 自 有 33 與 35 席 黨 籍 議 員 未 支 持 該 案, 該 案 的 同 意 比 例 僅 有 63.9%, 遠 低 於 大 聯 合 政 府 所 佔 約 72.9% 的 議 席 比 例 (Bundestag, 2007) 之 後, 基 民 盟 基 社 盟 與 社 民 黨 在 家 庭 政 策 ( 父 母 津 貼 ) 外 國 人 與 居 留 法 (Ausländer- und Bleiberecht) 20 美 國 在 東 歐 部 署 防 禦 飛 彈 的 計 畫 最 低 工 資 幾 個 法 案 中, 都 有 明 顯 的 意 見 衝 突 民 意 對 出 爐 的 妥 協 方 案 滿 意 程 度 也 不 高, 為 此 三 大 黨 領 袖 的 協 商 關 係 甚 為 惡 劣 惟 在 此 一 階 段, 曾 出 現 短 暫 一 年 關 係 和 緩 的 狀 況, 此 即 總 理 梅 克 爾 因 為 德 國 成 功 舉 辦 幾 項 大 型 國 際 賽 會, 如 : 世 界 杯 足 球 賽 擔 任 歐 盟 輪 值 主 席 國, 成 功 說 服 其 他 國 家 對 歐 盟 憲 法 條 約 的 替 代 方 案 改 革 條 約 達 成 共 識 以 及 七 大 工 業 國 家 的 高 峰 會 透 過 後 兩 者 的 高 峰 會 外 交 (Gipfeldiplomatie), 意 外 替 梅 克 爾 製 造 政 治 利 多 (Niclauß, 2008: 6), 也 舒 緩 人 民 對 黑 紅 執 政 的 不 滿 但 2007 年 10 月 社 民 黨 在 黨 主 席 貝 克 主 導 下, 黨 代 表 大 會 通 過 重 回 社 會 主 義 路 線 的 漢 堡 黨 綱 11 月 起 商 議 的 郵 政 人 員 最 低 工 資 案 也 遲 未 定 案 社 民 黨 勞 工 部 長 明 特 菲 凌 和 基 社 盟 經 濟 部 長 葛 羅 19. 聯 邦 議 員 法 第 47 條 第 一 項 : 黨 團 應 共 同 參 與 聯 邦 議 會 任 務 之 執 行 黨 團 作 為 聯 邦 議 會 獨 立 的 成 員, 也 應 該 控 制 與 減 輕 聯 邦 議 會 意 見 形 成 與 議 決 過 程 之 負 擔 議 員 們 多 認 為 身 為 黨 團 成 員, 依 前 述 規 範, 他 們 在 政 府 決 策 過 程 中, 應 該 預 先 被 徵 詢 意 見, 而 非 僅 是 於 決 策 尾 聲 階 段 有 小 幅 修 訂 之 權 限 20. 該 法 案 准 許 某 些 具 備 融 入 能 力 的 外 國 人 得 以 獲 得 一 段 長 時 間 的 居 留 狀 態, 居 留 期 間 並 可 工 作

34 84 東吳政治學報/2012/第三十卷第四期 斯 在 第 二失業金數額之間無法取得妥協 一再加劇內閣政府 不和 的現象 曾導致梅克爾聲望大跌 11% 這顯示兩大黨政策與意識形 態 的 重 大 差異 實在難以抵擋政治領袖主觀上結盟執政的意欲和用 心 埋 下 兩大黨下一屆期 可能不再合作的種子 於是兩大黨重新 回 到 政 黨 發展的本位思考 如何爭取下次選舉的選票極大化 進而 與其他可能執政伙伴結盟 繼續維持執政地位的策略 就隨之開展 特別於 年交替之際 隨著第 16 屆聯邦議會進入後半會期 的 第 三 年 邦層面的黑森邦與漢堡議會選舉後 兩大黨和其他主要 小黨的關係 也出現明顯變化 此節將根據史托姆競爭性政黨理論 分別從 1. 政策立法 決 策 2. 聯邦官職的追求來分析朝野政黨的行為 (一) 政策立法面向的觀察 1. 聯邦議會中的朝野政黨的立法關係 (1) 立法關係 第 16 屆聯邦立法統計資料 表七 顯示 在提案階段 各政黨 就 有 摒 棄 黨派意見 聯合提出法律案的情形 分別為 五黨聯合提 出 2 件 21 黑紅兩大黨與自民黨 綠黨的共同提案數為 8 黑紅兩 大黨和自民黨合提的有 4 件 黑紅和綠黨提出的則為 2 件 Bundestagsbibliothek, 2010 值得注意的是 這 16 個法案都被 聯 邦 議 會 通過 顯然這幾個提案政黨在各該法案上的立場意見相當 21. 這 包 括 五 黨 共 同 提 出 的 回 憶 責 任 與 未 來 基 金 會 法 的 第 四 次 修 訂 Viertes Gesetz zur Änderung es Gesetzes zur Errichtun einer Stiftung Erinn erung, Verantwortun und Zukunft 和 兩 年 後 接 續 提 出 的 記 憶 責 任 與 未 來 基金會法第五次修訂

35 從 史 托 姆 競 爭 性 政 黨 行 為 理 論 探 究 梅 克 爾 大 聯 合 政 府 時 期 聯 邦 朝 野 政 黨 關 係 85 一 致, 有 著 法 案 提 案 與 審 議 上 的 合 作 五 大 黨 合 作 的 議 案 為 : 修 改 22 記 憶 責 任 與 未 來 基 金 會 法 (Stiftung Erinnerung Antwortung und Zukunft)(EVZ Stiftung, 2012), 因 為 其 是 德 國 各 界 對 納 粹 時 期 作 為 共 同 形 成 的 反 省 補 償 與 展 望 機 制, 因 此 獲 得 不 分 黨 派 五 大 聯 邦 政 黨 之 聯 合 提 案 與 支 持 至 於 黑 紅 兩 黨 與 自 民 黨 綠 黨 的 共 同 提 案 的 八 個 法 律 案, 主 要 分 成 三 領 域 : 有 三 項 是 關 於 歐 盟 事 務 參 與 加 強, 及 因 應 歐 盟 條 約 修 改 之 基 本 法 修 改 ; 兩 項 是 有 關 聯 邦 議 員 與 保 護 權 限 修 改 ; 另 外 三 項 分 別 為 基 本 法 修 改 聯 邦 總 統 選 舉 法 修 改 和 有 關 納 粹 時 期 非 法 判 決 處 罰 照 護 取 消 之 修 改 等 與 自 民 黨 共 同 提 案 的 四 項 則 是 修 改 聯 邦 邦 事 務 合 作 的 法 律 基 本 法 45d, 和 選 舉 監 察 法 的 修 訂 國 會 加 強 對 聯 邦 新 聞 服 務 的 監 督 等 與 綠 黨 共 同 提 案 則 為 強 化 與 擴 大 聯 邦 議 會 與 參 議 院 對 歐 洲 事 務 參 與 的 權 限, 和 對 德 東 秘 密 警 察 文 件 法 的 修 訂 從 前 述 可 看 出 綠 黨 與 自 民 黨 對 德 國 國 會 增 加 對 歐 盟 事 務 的 參 與 有 重 大 利 益, 因 此 與 兩 大 黨 共 同 提 案, 並 支 持 法 案 通 過 當 然 也 顯 出 自 民 黨 相 較 於 綠 黨 在 法 案 上, 與 兩 大 黨 有 更 多 的 利 益 交 集 除 了 五 大 黨 出 現 兩 草 案 合 作 提 案 的 情 形 外, 黑 紅 兩 大 黨 均 曾 和 自 民 黨 與 綠 黨 共 同 或 分 別 合 作 過, 唯 獨 未 出 現 黑 紅 兩 執 政 黨 和 左 黨 聯 合 提 案 的 情 形, 這 或 可 解 釋 為 兩 大 黨 與 左 黨 的 政 策 立 場 差 異 仍 大 ; 或 同 時, 左 黨 的 提 案 內 容 並 未 被 兩 大 政 黨 視 為 可 行 方 案 所 以 未 加 以 重 視 此 外, 三 小 黨 各 提 了 個 法 律 草 案, 總 數 達 到 135 個, 但 聯 邦 議 會 並 未 通 過 一 個, 顯 示 出 未 被 兩 大 黨 支 持 的 草 案, 絕 22. 記 憶 責 任 與 未 來 基 金 會 成 立 於 2000 年, 宗 旨 是 記 憶 德 國 與 歐 洲 境 內 的 衝 突 歷 史, 增 進 對 不 同 文 化 與 猶 太 人 在 歐 洲 歷 史 中 的 認 識 與 理 解 提 升 人 權 行 動 對 納 粹 時 期 的 受 害 者 有 責 任 並 給 予 應 有 之 賠 償

36 86 東吳政治學報/2012/第三十卷第四期 無可能獲得聯邦議會多數支持 表七 立法過程統計數字-第 16 會期概覽 2010 年 4 月 21 日 1. 聯 邦 參 議 院 聯 邦 議 會 提 案 總 計 政府提案 539 各邦提案 167 會期前已交付聯邦參議院之提案 13 聯邦議會提案 聯 邦 議 會 提 案 905 政府提案 537 聯邦參議院提案 104 聯邦議會提案 264 聯盟黨 社民黨 自民黨 左黨 綠黨 2 聯盟黨 社民黨 自民黨 綠黨 8 聯盟黨 社民黨 自民黨 4 聯盟黨 社民黨 綠黨 2 聯盟黨 社民黨 97 自民黨 44 左黨 43 綠黨 48 非黨團提案 聯 邦 議 會 第 一 階 段 審 查 法 案 聯 邦 議 會 通 過 616 政府提案 488

37 從史托姆競爭性政黨行為理論探究梅克爾大聯合政府時期聯邦朝野政黨關係 聯邦參議院提案 19 聯邦議會提案 89 聯盟黨 社民黨 自民黨 左黨 綠黨 2 聯盟黨 社民黨 自民黨 綠黨 8 聯盟黨 社民黨 自民黨 4 聯盟黨 社民黨 綠黨 2 聯盟黨 社民黨 自民黨 0 左黨 0 綠黨 0 非黨團提案 3 5. 進 入 聯 邦 參 議 院 處 理 的 法 案 (包括第二回合議決和組成兩院協調委員會者) 616 參議院否決之法案 1 參議院提出 異議 之法案 3 由聯邦議會否決參議院異議之法案 3 6. 總 統 公 布 之 法 律 * 613 為須參議院通過之法律 256 (41.8%) 不需參議院通過之法律 357 (58.2%) 資料來源 Bundestag 2010b 檢 視 執 政 聯 盟 或 聯邦政府提出的法案通過得票率和各政黨投票 的 情 形 除了可看出執政黨內的政黨關係和諧度 以及對共同提案 的 支 持 度 外 也可查知其他政黨對該等法案內容 或是對執政黨的 附 和 程 度 根據聯邦議會法案議決結果 發現在多項國際維和行動

38 88 東吳政治學報/2012/第三十卷第四期 案 的 表 決 中 只要不涉及出兵行動 或是雖涉及出兵軍事行動但出 兵 地 點 屬 於低風險之地區 其所獲得的同意票都高於執政聯盟全部 議員數的總和 依據聯邦議會官網記名投票的結果顯示 2007 年 3 月以來 在 124 項記名投票案中 有 2 項提案獲得自民黨 左黨與 綠 黨 三 黨 集體性的同意支持 一為有關基本法財政稅收權限調整與 行政管理之基本法條文 b 修改 屬於德 國 因 應 全 球金融危機下為穩定財政與就業包裹立法下的一部分 另 一 則 是 否 決聯邦參議院有關 律師及公證人任用權益程序現代化 之 提 案 投 票 前項投票無人反對 後 項投票則僅有一無黨籍議員投 反對票 參見表八 表八 時間 部分獲其他小黨支持通過的法案 法案名稱 修正勞工派遣法之 第 一 草 案 - 聯 邦 政 府提案 德國派兵參與蘇丹 之和平行動 德國派兵進駐外國 與 贊 成 AMIS 監 督 委員會 德國派兵參與科索 沃之國際安全現局 第二次財政機關法 修改提案 德 國 出 兵 參 與 Darfur 計畫 德國出兵參與蘇丹 和平行動 勞工派遣法之修訂 案 執政黨 支 持 (他黨 支持) 同 意 反 對 廢 票 % % % Union 206 左黨 47 SPD196 綠 % % % Union 200 自民 52 SPD202 綠 % % % Union 208 自民 50 SPD201 綠 % % % % % Union 205 SPD212 Union 203 SPD201 Union 203 SPD208 Union 206 SPD208 Union 176 SPD % 10.07% % 0.0% % 7.75% % 7.17% % 12.68% 自民 57 綠 41 自民 60 綠 43 自民 55 綠 46 自民 57 綠 46 左黨 39 綠 44

39 從 史 托 姆 競 爭 性 政 黨 行 為 理 論 探 究 梅 克 爾 大 聯 合 政 府 時 期 聯 邦 朝 野 政 黨 關 係 里 斯 本 條 約 法 之 提 案 基 本 法 修 正 案 ( 第 條 )( 增 進 兩 院 憲 法 法 院 對 歐 盟 事 務 的 參 與 和 司 法 審 查 ) 聯 邦 軍 進 駐 科 索 沃 短 程 交 通 費 補 貼 財 政 市 場 穩 定 法 聯 邦 軍 進 駐 阿 特 蘭 大 以 抵 禦 海 盜 議 案 基 本 法 修 正 案 ( 第 b )( 財 政 稅 收 權 限 移 轉 以 因 應 金 融 危 機 ) 妊 娠 時 期 之 困 境 救 助 案 聯 邦 軍 進 駐 科 索 沃 聯 邦 軍 參 與 阿 特 蘭 大 行 動 重 回 聯 邦 參 議 院 決 議 : 律 師 及 公 證 任 用 權 之 程 序 現 代 化 法 案 聯 邦 軍 參 與 Darfur 行 動 聯 邦 軍 參 與 蘇 丹 之 和 平 行 動 聯 邦 軍 參 與 NATO-AWACS 駐 軍 阿 富 汗 % % % % % % % % % % % % % % % % % % % % 0 0.0% % % % % % % % % % % % % % 0 0.0% % % % 0 0.0% % % % Union 198 SPD211 Union 202 SPD210 自 民 59 綠 47 自 民 59 綠 47 Union 204 自 民 56 SPD198 綠 41 Union 203 綠 47 SPD200 Union 213 自 民 55 SPD207 Union 209 自 民 53 SPD194 綠 35 Union 209 SPD204 Union 207 SPD199 Union 208 SPD208 Union 199 SPD192 Union 202 SPD204 Union 190 SPD195 Union 194 SPD199 Union 200 SPD184 自 民 53 左 黨 49 綠 46 綠 45 自 民 10 自 民 48 綠 39 自 民 52 綠 31 自 民 52 左 黨 41 綠 48 自 民 48 綠 45 自 民 48 綠 46 自 民 46 綠 30

40 90 東吳政治學報/2012/第三十卷第四期 拓 展 強 化 國 會 兩 院 446 參與歐盟事務權 90.28% % % Union 195 自民 39 SPD171 綠 40 資料來源 作者整理自 Bundestag 2010a 另外 124 項記名投票議案中 共有 23 項執政聯盟所提的 提 案 獲 得 在 野 三黨不同程度上的集體支持而以超過聯邦議會議席八 九 成 的 同 意 票數 通過這些議案 佔該一時期所有記名法案通過案的 18.5%比 例 其 中 有 關 德 國 聯 邦 國 防 軍 出 兵 參 與 聯 合 國 維 和 活 動 或是提升國會參與歐盟事務的 14 項提案 都獲得自民黨與綠黨議員 的多數支持 比例高達 11.3% 自 民 黨 與 綠 黨 為 何會支持該類提案呢 探究起來 綠黨主要是 基 於 持 續 支持過去紅綠政府參與維安行動政策的延續 對自民黨而 言 則 是 基於長期外交政策上支持右派政府 以積極方式參與國際 維和行動而顯現的投票行為 至於其他類型有關社會政策與經濟議題等法案 也有獲得綠 黨 自 民 黨與左黨支持之情形 獲得左黨支持的法案則為重視勞工 權 益 之 法 案如 修正的雇員派遣法第一草案 等 自民黨也曾單 獨 支 持 財政市場穩定法 希望儘速恢復金融秩序 以促進自由 經 濟 綠 黨則單獨支持 短程交通費補貼法 的立法 這將提升乘 客 搭 乘 大 眾運輸工具的意願 而對環境友善 三小黨對三項黑紅提 案 的 支 持 分別反應三黨議題重視的差別 更重要地亦顯示出 某 些 執 政 聯 盟之提案 也能關照在野黨人士的意見 在此前提下 在 野 黨 對 執 政黨政策提案上之投票狀況 並非完全依照典型的意識形 態差距來進行 顯現德國國會政黨理性溝通 前 述 在 野 黨 對 執 政聯盟法案支持的現象 若從政黨競爭行為的 角度分析 即出現綠黨多數於此 23 項法案中支持了 22 項 多數自 民黨議員支持 20 項法案 以及左黨支持 3 項法案的結果 這顯示在

41 從 史 托 姆 競 爭 性 政 黨 行 為 理 論 探 究 梅 克 爾 大 聯 合 政 府 時 期 聯 邦 朝 野 政 黨 關 係 91 前 述 以 聯 邦 國 防 軍 派 兵 進 駐 低 風 險 地 區 或 非 軍 事 性 的 維 和 活 動 乃 至 於 國 會 歐 盟 參 與 為 主 的 法 案 中, 綠 黨 投 票 支 持 黑 紅 政 府 主 導 的 法 案 情 形, 比 自 民 黨 還 多 ; 意 味 著 在 許 多 外 交 事 務 上, 綠 黨 的 外 交 政 策 走 務 實 路 線, 以 致 於 和 自 民 黨 的 右 派 路 線 少 有 差 異, 趨 同 於 黑 紅 執 政 的 外 交 路 線 (2) 聯 邦 議 會 政 黨 對 聯 邦 政 府 之 監 督 討 論 聯 邦 議 會 監 督 政 府 施 政, 尤 其 應 重 視 在 野 黨 所 扮 演 的 角 色 國 會 監 督 的 內 容 含 括 : 對 監 督 對 象 國 家 行 為 的 後 果 觀 察 後 果 評 估 以 及 規 劃 ; 而 質 詢 權 屬 於 國 會 及 議 員 典 型 的 監 督 權 ( 呂 坤 煌,2008:42) 聯 邦 議 會 議 事 規 則 規 定 的 質 詢 方 式 包 括 : 大 質 詢 (große Anfragen) 23 小 質 詢 (kleine Anfragen) 24 提 問 時 間 (Fragestunde) 書 面 質 詢 及 時 事 時 間 (Aktuellestunde) 表 九 為 梅 克 爾 大 聯 合 政 府 時 期, 各 類 監 督 方 式 的 統 計 數 據 大 質 詢 的 主 題 多 為 具 有 重 大 政 治 意 涵 的 綜 合 議 題, 多 為 在 野 黨 所 提 出 自 民 黨 綠 黨 與 左 黨 各 自 提 出 件 的 大 質 詢, 兩 大 黨 同 期 僅 提 出 1 件 對 在 野 黨 而 言, 可 透 過 大 質 詢 來 主 導 議 題, 在 辯 論 中 獲 致 與 執 政 黨 團 公 開 論 政 與 評 價 的 資 訊 自 民 黨 綠 黨 與 左 黨 提 出 的 小 質 詢 數 目 驚 人, 分 別 為 而 這 些 回 覆 的 資 訊, 所 發 生 的 影 響 力 大 小, 多 視 其 是 否 能 被 再 運 用 為 大 質 詢 或 法 律 提 案 的 素 材, 而 有 公 開 性 的 擴 大 效 果 而 定 議 員 亦 可 單 獨 提 出 不 同 形 式 的 個 別 詢 問 (Einzelfragen von Abgeordneten)( 表 九 ), 來 監 督 政 府 的 施 政 績 效 ( 呂 坤 煌,2008: 23. 大 質 詢 根 據 聯 邦 議 會 議 事 規 則 75 條 第 1 項 第 5 款 76 條 第 1 項 及 100 條 第 1 項 之 規 定, 為 聯 邦 議 會 任 一 黨 團 或 議 員 總 額 百 分 之 五, 得 向 議 長 提 出 對 於 聯 邦 政 府 之 大 質 詢 將 該 通 知 聯 邦 政 府 後, 並 要 求 聯 邦 政 府 表 示 何 時 答 覆 之 24. 小 質 詢 提 出 後 根 據 議 事 規 則 104 條 第 2 項, 議 長 應 要 求 聯 邦 政 府 於 14 天 內 回 覆, 不 然 得 展 延 期 限

42 92 東吳政治學報/2012/第三十卷第四期 42-51

43 從 史 托 姆 競 爭 性 政 黨 行 為 理 論 探 究 梅 克 爾 大 聯 合 政 府 時 期 聯 邦 朝 野 政 黨 關 係 93 表 九 國 會 監 督 能 力 統 計 數 字 - 第 16 會 期 概 覽 (2010 年 3 月 5 日 ) I. 質 詢 在 野 黨 監 督 比 例 大 質 詢 63( 件 ) 聯 盟 黨 社 民 黨 1 自 民 黨 % 左 黨 11 綠 黨 34 小 質 詢 3,299 聯 盟 黨, 社 民 黨 1 自 民 黨 1, % 左 黨 1,505 綠 黨 788 議 員 個 別 質 詢 a) 口 頭 質 詢 2,703 聯 盟 黨 130 社 民 黨 35 自 民 黨 % 左 黨 977 綠 黨 1,176 無 黨 團 2 b) 書 面 質 詢 12,789 聯 盟 黨 2,053 社 民 黨 772 自 民 黨 4, % 左 黨 2,881

44 94 東吳政治學報/2012/第三十卷第四期 綠黨 2,821 無黨團 175 c) 緊 急 質 詢 111 自民黨 18 左黨 41 綠黨 % II. 其 他 相 關 統 計 數 字 時事時間 113 聯邦議會的問題時間 67 聯邦政府問題時間 59 資料來源 Bibliothek des Bundestags 2010 被媒體喻為 使國會辯論具有及時反應時政意義 的 時事時 間 運 用 多由黨團主席或黨內具專 家背景的議員代表上台發言 企 圖 透 過 精采言詞辯詰 發表該黨之政策立場 因能引發各黨政策 重 新 評 估 與再度精準確立價值的作用 常有爆炸性的吸睛效果 呂 坤煌 表十顯示該期間共舉行 113 件 時 事 時 間 由基民盟單獨提出者有 1 次 黑紅執政聯盟提出者有 18 次 其他單 獨由自民黨 綠黨與左黨提出者分別有 至於跨黨派提 出 的 五 種 組合 扣除大聯合政府的黑紅組合 其他四組合 如 黑 紅綠 黃(小)紅綠 黃(小)紅 黃綠 的次數分別介於 1-2 次 但多 為 黃 綠 (小 )紅 三 小 黨 之 間 的 合 作 較 為 奇 特 者 是 出 現 兩 次 大 聯 合 黑 紅兩黨與綠黨合作提案運用時事時間 頗讓人驚訝三黨的合作關 係 竟然可以跨越執政與在野黨之分際

45 從史托姆競爭性政黨行為理論探究梅克爾大聯合政府時期聯邦朝野政黨關係 表十 95 時事時間統計數字-第 16 會期概覽 (2010 年 3 月 5 日) 時事時間總計 113(件) 有別於問題時間者 102 與問題時間相關者 11 在野黨提出比例 提出者 聯盟黨 社民黨 綠黨 2 聯盟黨 社民黨 18 聯盟黨 1 自民黨 左黨 綠黨 1 自民黨 左黨 2 自民黨 綠黨 2 自民黨 81.4% 24 左黨 綠黨 1 左黨 27 綠黨 35 總計 113 資料來源 Bundestag 2010b 2. 朝野政黨在聯邦參議院的關係 朝 野 政 黨 在 聯 邦 參議院的互動 最主要影響到聯邦政策立法的 方 向 與 效 率 聯邦參議院的結構由各邦政府代表組成 因此只要邦 議會改選 邦政府組成改變 就會影響聯邦參議院之政黨組成結構 其 多 數 黨 組成結構一旦與聯邦之執政聯盟不同 就可能藉著這多數 杯 葛 需 參議院通過法律 在參議院的通過 尤其在聯邦制度改革 於 2006 年 9 月生效前 基本法中有關 需參議院通過法案 項目約

46 96 東吳政治學報/2012/第三十卷第四期 佔所有法律案之 60 國會兩院的多數不一致將影響聯邦政府政務 之 推 動 這也是聯邦制度改革中要減少基本法中有關 需參議院通 過法案 項目的重要理由 以此來提升聯邦立法的效率 表十一為 2005 年梅克爾大聯合政府成立以來 聯邦參議院在各 地邦議會選後不同政黨結盟所佔的席次比例 2005 年 5 月北萊茵 威 斯 特 法 倫邦議會選舉後 社民黨失去該邦執政權 引發當時聯邦 的 施 羅 德 政府認為聯邦議會裡在野的聯盟黨與自民黨 擁有參議院 43 席 其比例接近 2/3 參議院總數規模 有能力在參議院杯葛紅綠 政 府 所 提 出法案 將不利聯邦政府施政 而提請聯邦總統解 散聯邦 議會 重新改選 2005 年 11 月梅克爾大聯合政府成立後 僅由黑 紅兩大政黨握有的席次達到 36 席 超過總席次之一半 若還透過 政 黨 議 事 協商 廣納各邦同具執政伙伴 小黨的意見 再予協商 就 能 順 利 獲 取爭取法案的通過 達到最大的立法效益 進行重大政治 改革 截至 2009 年 1 月底黑森邦議會改選前 黑紅兩大黨得利於掌 握 國 會 兩 院多數 而順利推動政務 然而政策追求極大化 除了使 法 案 獲 得 議會支持的合法正當性外 也要讓民眾滿意 並轉換為對 執 政 黨 選 票的支持 如此選票極大化 和執政機會的爭取 獲取官 職 的 目 標 結合時 才是三合一效果的極致 惟社民黨所獲得回饋與 支 持 度 下 降迅速 另外 聯邦參議院的政黨結盟議席亦反應歷年各 邦議會選舉及邦政府的更替結果 表十一也顯示 2009 年 1 月後 兩 大 黨 已 喪 失主導邦 政治發展的地位 取而代之的是聯盟黨與自民黨 在聯邦參議院與邦政治中的優勢 幸好 2006 年 7 月基本法已經修 改 將 需 聯邦參議院同意的法案條件調整 使該類法案數從原本佔 每屆所有法案數的比例從 60%降至 30-35% 後來近七成送進聯邦參 議 院 的 法 案 只要法定程序走完 不管參議院通過與否 聯邦議會

47 從 史 托 姆 競 爭 性 政 黨 行 為 理 論 探 究 梅 克 爾 大 聯 合 政 府 時 期 聯 邦 朝 野 政 黨 關 係 97 的 同 意 大 底 決 定 了 該 法 案 的 命 運 2009 年 4 月 3 日, 聯 邦 參 議 院 雖 然 否 決 解 救 銀 行 法 (Bankenrettungsgesetz), 但 因 為 聯 邦 參 議 院 放 棄 提 議 成 立 兩 院 協 商 委 員 會, 因 此 該 法 案 完 成 兩 院 立 法 程 序, 送 聯 邦 總 統 簽 署 生 效 針 對 此 一 非 需 參 議 院 通 過 之 法 案, 即 使 參 議 院 未 獲 多 數 通 過, 但 在 聯 邦 議 會 黑 紅 擁 有 73% 議 席 情 況 下, 根 據 基 本 法 條 之 程 序, 聯 邦 議 會 的 執 政 聯 盟 可 輕 易 再 以 2/3 多 數 同 意 該 案 ; 當 該 案 第 二 回 合 再 送 至 參 議 院 表 決 時, 因 參 議 院 中 非 黑 紅 的 反 對 黨 聯 合 並 無 獲 得 2/3 多 數 否 決 該 案 之 實 力, 多 作 其 他 行 動 也 無 法 改 變 聯 邦 議 會 對 此 類 法 案 的 絕 對 影 響 力, 僅 是 徒 勞 無 功 而 已, 考 慮 至 此, 參 議 院 裡 的 非 黑 紅 陣 營 就 無 意 多 開 闢 戰 場, 或 破 壞 自 己 與 黑 紅 兩 黨 的 關 係 除 了 前 述 聯 邦 制 度 修 改 大 大 減 輕 聯 邦 參 議 院 對 聯 邦 立 法 之 杯 葛 外, 為 了 聯 邦 與 邦 關 係 和 諧, 或 為 了 中 央 地 方 施 政 的 需 要, 黑 紅 兩 黨 依 舊 須 加 強 與 聯 邦 參 議 院 成 員, 或 與 邦 政 府 進 行 政 策 協 調 ; 這 也 讓 最 具 連 任 實 力 的 聯 盟 黨, 在 黑 紅 聯 合 政 府 中 陷 入 尷 尬 角 色 : 要 在 現 今 的 執 政 伙 伴 社 民 黨 和 半 年 後 最 有 可 能 的 執 政 伙 伴 自 民 黨 之 間, 取 得 權 力 運 作 的 平 衡 這 情 勢 轉 變 也 讓 人 提 前 嗅 出 聯 邦 政 局 即 將 變 天 的 味 道

48 98 東 吳 政 治 學 報 /2012/ 第 三 十 卷 第 四 期 表 十 一 年 聯 邦 參 議 院 的 政 黨 議 席 席 次 比 例 變 化 時 間 邦 議 會 改 選 影 響 之 邦 政 府 組 成 黑 紅 席 次 增 加 狀 況 施 羅 德 中 間 偏 左 政 府 時 期 什 烈 斯 威 霍 爾 斯 坦 : 社 民 黨 + 綠 黨 變 成 基 民 盟 + 社 民 黨, 多 北 萊 茵 威 斯 特 法 倫 : 社 民 黨 + 綠 黨 變 成 基 民 盟 + 自 民 黨,0 梅 克 爾 大 聯 合 政 府 時 期 參 議 院 席 次 比 兩 大 黨 : 其 他 政 黨 ( 黑 黃 ) 36:33( 黑 黃 37) 36:33( 黑 黃 43, 接 近 2/3) 巴 登 符 騰 堡 : 沒 變 動, 還 是 基 民 盟 + 自 民 黨,0 萊 蘭 普 法 爾 茲 : 社 民 黨 + 自 民 黨 變 成 社 民 黨, 多 4 薩 克 森 安 哈 特 : 基 民 盟 + 自 民 黨 變 成 基 民 盟 + 社 民 黨, 多 梅 克 倫 堡 弗 波 門 : 社 民 黨 + 左 黨 變 成 社 民 黨 + 基 民 盟, 多 3 柏 林 : 沒 變 動, 還 是 社 民 黨 + 民 社 黨 ( 左 黨 ), 布 萊 梅 : 社 民 黨 + 基 民 盟 變 成 社 民 黨 + 綠 黨, 少 下 薩 克 森 : 基 民 盟 + 自 民 黨, 沒 變 動 0 黑 森 : 基 民 盟 變 成 少 數, 左 派 成 多 數 36:33( 黑 黃 43) 40:29( 黑 黃 43) 44:25( 黑 黃 39) 47:22( 黑 黃 39) 47:22( 黑 黃 39) 44:25( 黑 黃 39) 44:25( 黑 黃 39) 但 因 組 閣 不 成, 維 持 原 狀 漢 堡 : 基 民 盟 變 成 基 民 盟 + 綠 黨, 少 3 41:28( 黑 黃 36) 巴 伐 利 亞 : 基 社 盟 變 成 基 社 盟 + 自 民 黨, 少 Hessen 黑 森 : 基 民 盟 變 成 基 民 盟 + 自 民 黨, 少 5 35:34( 黑 黃 36) 30( 未 過 半 ): 39( 黑 黃 36)

49 從史托姆競爭性政黨行為理論探究梅克爾大聯合政府時期聯邦朝野政黨關係 薩爾 基民盟變成基民盟 自民黨 綠 黑 黃 33 黨 少 黑 黃 37 薩克森 基民盟 社民黨變成基民盟 黑 黃 33 自民黨 少 4 杜林根 基民盟變成基民盟 社民黨 什烈斯威 霍爾斯坦 基民盟 +社民黨變 黑 黃 37 成基民盟+自民黨 少 4 布蘭登堡 基民盟 社民盟變成社民黨 黑 黃 37 左黨 少 4 梅克爾中間偏右政府時期 北 萊 茵 威 斯 特 法 倫 基 民 盟 自 民 黨 黑 黃 31 變成社民黨 綠黨 0 未過半 資料來源 根據 Bundeswahlleiter 2011 中 歷年各邦議會選 舉資料與 Stüwe 2008: 彙整 除了基於地方執政實力 反映到聯邦參議院的政黨結盟考量 讓 各 政 黨 在聯邦參議院立法過程中會進行跨黨立法合作外 於特殊 狀 況 如 年 全 球 面 臨 金 融 海 嘯 也 促 使 政 黨立法行為 改變 而出現政黨之間在中央 地方大團結與合作 於 2008 年 10 月 17 日聯邦參議院於金融危機嚴重時 以一致性投票結果通過財政 穩定法案 Bundesrat, 2008 (二) 爭取聯邦官職議題之討論 2005 年 11 月至 2009 年 9 月 27 日聯邦議會屆期改選前 聯邦 層級的官職僅有 2009 年 5 月進行聯邦總統之改選 以及聯邦議會選 舉 後 形 成 新的聯邦政府 產生聯邦總理共兩項官職的競爭 這兩項 都 是 植 基 於政黨實力與結盟關係的結果 分述如下 以討論聯邦各 主要政黨在官職爭取上的衝突與合作

50 100 東吳政治學報/2012/第三十卷第四期 1. 聯邦總統選舉之討論 聯邦總統科勒 Horst Köhler 的第一個任期從 2004 年 6 月 1 日 開 始 當時正值紅綠聯邦政府時期 其是由聯盟黨與自民黨兩在 野 黨 所 推 舉的人選 要對抗社民黨與綠黨執政聯盟的候選人 以接 任 社 民 黨 籍 卸 任 總 統 勞 Johannes Rau 之 職 務 聯 邦 總 統 是 由聯 邦大會 Bundesversammlung 選舉產生 其成員總額之半數由所有 聯 邦 議 會 議員所組成 另外半數則由各邦議會依據各邦人口比例選 出 的 代 表 組成 兩者分別反應各主要政黨在聯邦議會與邦議會的政 治實力 2004 年選舉時 黑黃兩黨憑藉著在邦層面的政黨 多數 推 出曾擔任國際貨幣基金會秘書長的科勒和紅綠兩黨提名的施望 Gesine Schwan 競選 於第一輪投票中 科勒在 1,202 張有效票 中 即以 獲得絕對多數 當選為聯邦總統 五年總統任內 即 使 聯 邦 總統為一不具重要職權的虛位總統 但科勒任內因為提倡 德 國 的 愛 國主義 提升國民自信心與創新改革 並且因擱置三項有 違 憲 之 虞 的法案 凸顯了聯邦總統對公平 正義與法治國原則維護的 決心 而在民間擁有極高聲望 2008 年 5 月 22 日科勒主動出擊宣布其將競選下任聯邦總統 當時聯邦議會中 雖然黑紅大聯合政府約有 73 的議席比例 但因 兩大黨合作關係不佳 加上社民黨也決定自行推出 2004 年時同樣的 競選對手施望來參選 而形成左右對決的情況 由於科勒任內作為 對 梅 克 爾 聯邦總理的執政並非完全配合支持 因此傳出聯盟黨並非 十 分 情 願 支持科勒續選 後來考慮科勒民間聲望不墜 所以聯盟黨 仍 然 提 名 科勒參選 少了社民黨在聯邦議會之支持 聯盟黨僅能在 聯 邦 參 議 院積極爭取右派執政的邦政府代表支持 夾 著自民黨和基 民盟 基社盟在德西大邦聯合執政的優勢 並於 2009 年 1 月黑森邦

51 從史托姆競爭性政黨行為理論探究梅克爾大聯合政府時期聯邦朝野政黨關係 101 邦議會後 黑黃在聯邦參議院佔有過半席次多數 加上自民黨從 2005 年大選後 即視聯盟黨為下次聯邦議會選舉與聯合政府組閣的 唯 一 夥 伴 所以在爭取重回聯邦執政地位的考量下 自民黨願意大 力 奧 援 聯 盟黨 因此聯盟黨和自民黨 自由選民黨合組右派聯盟 共同支持科勒競選連任 2009 年 5 月 23 日聯邦大會改選聯邦總統 科勒以 613 票再度當選 該次聯邦總統選舉因為時間接近 2009 年 9 月底的聯邦議會選 舉 因 此 也顯示各主要政黨透過此次機會 展示合組執政聯盟的 意 向 態 度 與 合作強度 右派政黨在聯邦總統選舉的大團結成果豐碩 在 左 黨 另 外提出自家人選投入聯邦總統選戰的情況下 社民黨的施 望 得 票 數 下降 於三位候選人參選時 科勒能夠於第一輪投票就獲 得 絕 對 多 數 除了表示右派政黨的合作外 也顯示右派政黨實力大 增 的 結 果 但就政治人物而言 科勒五年來所累積的民間聲望與支 持 樹立全民總統地位 亦是自助人助的成功例子 2. 朝野政黨在聯邦總理位置的競逐 2008 年 9 月社民黨貝克辭去黨主席一職 放棄競逐聯邦總理的 提 名 後 黨代表大會提名當時的聯邦外交部長史坦邁爾為聯邦總理 候 選 人 並選出明特菲 凌為新任黨主席 由於此時距離下屆聯邦議 會 屆 期 改 選只剩一年光景 因此引發政黨間競選與執政結盟議題的 討 論 鑒 於社民黨在其特別黨代表會中 決議對於其未來執政夥伴 的 選 項 保 持開放態度 甚至在史坦邁爾拋出將會考慮紅黃綠的執政 選 項 之 際 當時的聯邦總理梅克爾也和自民黨主席威斯特威勒展開 一場信任談話 會議主軸為 2009 年 9 月 27 日的聯邦議會選舉 兩 黨將努力促使黑黃於 2009 年選後組成聯合政府 萬一未出現預期的 黑 黃 多 數 聯盟狀況 兩黨主席也作出以下承諾 一是聯盟黨將不會

52 102 東吳政治學報/2012/第三十卷第四期 與 社 民 黨 再次組成大聯合政府 二是自民黨也表示不會和社民黨組 成 紅 綠 燈 政府 在前述情形及社民黨不尋求與左黨合作時 黑黃兩 大 黨 將 努 力 爭 取 與 綠 黨 合 作 組 成 黑 黃 綠 的 聯 盟 執 政 Schuler, 2009 雖 然黑黃綠的執政組合未在聯邦層面出現 但在爭取官職 最 大 化 務必成為執政黨地位的考量下 聯盟黨的高層顯然衡估到 與 黃 綠 兩 黨合作實現自己政策主張的機會 比黑紅兩大黨繼 續合作 的 機 會 大 得多 而威斯特威勒則認為黑黃綠的組合 會比紅黃綠聯 盟 更 有 機 會取得執政地位 不過 黑黃兩黨領袖們決議組成黑黃綠 聯 盟 的 打 算 在聯盟黨與自民黨並未成為共識 仍有許多雜聲 根 據選舉研究學者薛波納爾 Klaus-Peter Schöppner 的研究顯示 聯 盟 黨 內 許 多議員認為根據當時漢堡市黑綠兩黨的執政經驗 黑綠聯 盟 對 基 民 盟主體認同的傷害是高於同樣為跨政黨分歧的黑紅聯盟 另 外 自 民黨內則有部分人士支持社民黨的史坦邁爾 而認為應該 採 紅 黃 綠 的 選 項 Spiegel, 2008 大 聯 合 政 府 內 早 就 對 社 民 黨不 滿的基社盟 對黑紅的繼續合作 也不期待 例如 2009 年 3 月中 旬 社 民 黨 外 交 部 長 史 坦邁爾於歐寶 Opel 汽車廠出現財政危機 發 出 政 府 將負責解決的言論時 基社盟主席社赫弗就發表 社民 黨若不滿執政聯盟 建議其應該退出執政聯盟 ZDF, 2009 的言 論 這意味著基社盟對社民黨的忍耐已經接近極限 另 一 方 面 從 左 派可能主導執政方向的社民黨角度分析 社民 黨和綠黨的合作因曾有 的紅綠合作經驗 因此當左派政 黨 獲 得 多 數時 紅綠容易 攜手合作 至於社民黨和左黨的組合 社 民 黨 認 為 左黨的存在與茁壯 對其發展與執 政是種兩難 主因為 前主席拉方田帶走重要的工會或邦層級領導人 König, 2009: 50

53 從 史 托 姆 競 爭 性 政 黨 行 為 理 論 探 究 梅 克 爾 大 聯 合 政 府 時 期 聯 邦 朝 野 政 黨 關 係 引 發 基 層 退 黨 潮, 致 使 社 民 黨 黨 員 人 數 急 遽 減 少, 左 黨 已 經 成 為 社 民 黨 發 展 的 最 大 威 脅 但 是 面 對 社 民 黨 民 調 支 持 度 低 迷, 若 要 繼 續 維 持 聯 邦 執 政 地 位, 除 了 組 成 大 聯 合 政 府 之 外, 和 其 他 具 備 執 政 能 力 的 小 黨 合 作, 維 持 和 諧 關 係, 就 有 其 必 要 性 綜 觀 過 去 社 民 黨 的 執 政 經 驗 中, 僅 有 柏 林 市 於 2001 年 起 和 左 黨 前 身 的 民 社 黨 有 聯 合 執 政 的 經 驗, 然 這 還 與 柏 林 市 長 沃 維 萊 特 (Klaus Wowereit) 特 殊 的 個 人 特 質 形 成 的 高 人 氣 有 關, 並 不 容 易 複 製 於 其 他 邦 2008 年 1 月 黑 森 邦 議 會 選 舉, 左 派 三 政 黨 獲 得 過 半 席 位, 很 有 機 會 取 代 基 民 盟 的 政 府 執 政 但 社 民 黨 邦 總 理 候 選 人 伊 普 希 蘭 提 (Andrea Ypsilanti) 選 前 排 除 和 選 後 與 左 黨 合 作 的 矛 盾 作 法, 因 無 法 成 功 說 服 社 民 黨 四 位 議 員, 而 使 社 民 黨 主 導 的 紅 紅 綠 組 閣 動 作 在 黑 森 破 局 這 失 敗 加 深 主 導 社 民 黨 聯 邦 政 治 路 線 的 明 特 菲 凌 與 史 坦 邁 爾 於 2009 年 的 選 舉 黨 綱 中 訂 下 : 排 除 與 左 黨 合 組 聯 邦 政 府 的 原 則 其 主 因 為 :A. 兩 黨 在 聯 邦 政 策 議 題 內 容 上 有 重 大 差 異 ( 例 如 : 在 自 由 主 義 和 政 府 權 威 主 義 的 衝 突 外 交 政 策 上 軍 事 武 力 的 使 用 選 擇 社 會 國 原 則 在 2010 議 程 對 於 公 平 實 現 的 衝 突 ) B. 基 於 歷 史 上 曾 有 社 民 黨 在 東 德 時 期 被 迫 與 德 國 共 產 黨 合 併 的 經 驗, 而 懷 疑 左 黨 內 部 民 主 的 程 度 C. 基 於 社 民 黨 許 多 領 導 階 層 對 左 黨 黨 主 席 拉 方 田, 以 及 對 其 他 前 社 民 黨 籍 背 景 的 左 黨 幹 部 的 懷 疑, 社 民 黨 認 為 其 為 背 叛 者, 因 此 社 民 黨 難 以 與 左 黨 合 作 (Niedermayer, 2009: 273) 這 樣 的 原 則 出 爐 後, 聯 邦 交 通 部 長 提 芬 舍 (Wolfgang Tiefensee) 25. 如 前 社 民 黨 巴 登 伍 騰 堡 邦 的 主 席 毛 爾, 成 為 左 黨 德 西 任 務 的 負 責 人 ; 還 有 金 屬 工 會 的 全 權 代 理 人 恩 斯 特, 也 成 為 聯 邦 議 員 ; 以 及 眾 多 在 德 西 各 邦 過 去 為 勞 動 正 義 黨 的 幹 部, 多 轉 為 左 黨 內 政 黨 或 黨 團 幹 部, 可 以 直 接 聽 命 於 拉 方 田 而 執 行 政 策 方 針, 除 了 使 左 黨 的 執 行 成 效 卓 著 外, 連 帶 也 引 發 更 多 社 民 黨 基 層 左 派 的 支 持 者, 投 入 左 黨 陣 營

54 104 東吳政治學報/2012/第三十卷第四期 認 為 選 前 排除紅紅執政選項 並不是個成熟的想法 他認為 對社 民 黨 而 言 要看到左黨具備聯邦執政能力 紅紅兩黨在聯邦層面組 閣 至 少 還要十年時間 醞釀 但當時的左黨黨主席兼聯邦議會黨團 主 席 的 拉 方田 則對與社民黨立即合作組成聯合政府一事 抱持開 放 態 度 他認為 左黨想要改善人民的生活條件 當我們達到進 入 聯 邦 政 府將使得我們的期待更容易實現成果時 左黨就會參與執 政 Spiegel, 2008 從 前 述 各 黨 領 導 人 物 對 2009 年 聯 邦 議 會 選 舉 的 執 政 組 合 意 向 和 各 黨選前的民調支持趨勢來檢視 屬於右派政黨主導的選項 中 聯 盟 黨與自民黨支持的優先選項同為順序為 黑黃 黑黃綠 左 派 政 黨 主導的選項中 社民黨以紅黃綠為主 黑紅次之 綠黨則 可右可左 或可與黑黃組成 牙買加聯盟 26 或與紅黃組成紅綠燈聯 盟 左 黨 則僅能組成紅紅綠聯盟 由此看出 自民黨與綠黨為黑紅 兩 大 黨 在 爭取執政地位時 不可少的對象 就可行性而言 自民黨 在 2009 年聯邦議會選舉前的實力與重要性又高於綠黨 因此其結盟 意向在選後主導了德國聯邦政府的組閣方向 然而 可以確定的是 選前選後 黑紅兩大黨的組合在 2008 年底 就非五大政黨間主要的 執 政 選 項 僅有社民黨仍對此抱持希望 希冀成為其維繫執政地位 的最大機會 但時不我予 9 月 27 日聯邦議會選舉結果揭曉 原三 個執政黨得票率均下降 基民盟為 27.3% 基社盟為 6.5% 兩者合 計 33.8% 社民黨的選舉結果更為二次戰後最差的一次 和 2005 年相較 流失 11.2%的選票 僅獲得 23.0%的選票支持 成為一個 中 型 政 黨 原先在野的自民黨 左黨與綠黨得票結果大躍進 均突 26. 牙 買加國 旗 因 為 黑 黃 綠 顏 色 特 徵 明 顯 因 此 德 國 人 亦 以 牙買加 聯 盟 來 稱 呼 黑 黃綠 聯盟或黑黃綠聯合政府