《二十一世紀》網絡版

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1 二 十 一 世 紀 網 絡 版 二 六 年 三 月 號 總 第 48 期 2006 年 3 月 31 日 五 保 戶 供 養 制 度 的 歷 史 現 狀 及 其 未 來 走 向 1 以 湖 北 省 咸 安 區 為 例 楊 振 傑 一 五 保 戶 供 養 的 歷 史 五 保 供 養 制 度 是 基 於 當 時 的 歷 史 背 景 和 社 會 主 義 意 識 形 態 的 需 要, 而 對 傳 統 的 地 方 救 助 做 的 翻 版, 它 主 要 是 針 對 特 殊 群 體 的 救 助 應 該 肯 定 其 在 歷 史 在 所 起 的 作 用 下 面 就 簡 單 的 梳 理 其 在 各 個 不 同 時 期 的 狀 況 及 政 策 變 化 ( 一 ) 五 保 供 養 制 度 是 在 農 業 合 作 化 的 二 十 世 紀 50 年 代 建 立 的, 當 時 採 取 的 是 由 村 級 集 體 經 濟 保 障 的 供 給 方 式 根 據 1956 年 的 高 級 農 業 生 產 合 作 社 示 範 章 程 規 定, 對 生 活 沒 有 依 靠 的 老 弱 孤 寡 殘 疾 社 員, 給 予 保 吃 保 穿 保 住 保 醫, 年 幼 的 保 證 受 到 教 育 ( 保 教 ) 和 年 老 的 保 證 死 後 安 葬 ( 保 葬 ), 簡 稱 五 保, 享 受 五 保 的 農 戶 便 統 稱 五 保 戶 進 入 農 業 合 作 化 後, 農 民 的 生 老 病 死 就 基 本 上 依 靠 集 體 經 濟 力 量 來 給 予 保 障 五 保 戶 只 不 過 是 其 中 比 較 特 殊 的 部 分 而 已, 他 們 由 原 來 靠 宗 族 鄰 里 親 朋 等 幫 扶 贍 養, 現 在 改 由 村 組 集 體 供 養, 群 體 範 圍 有 所 擴 大, 但 仍 然 局 限 於 原 有 的 熟 人 圈 子, 並 未 超 越 村 莊 界 限 而 且 在 大 鍋 飯 時 代, 一 方 面 是 政 治 壓 力, 誰 敢 說 不 養 這 些 人 呢 ; 另 一 方 面, 傳 統 的 鄰 里 情 節 大 家 都 是 知 根 知 底 的, 相 互 很 熟 悉, 只 要 有 一 口 飯 大 家 就 分 吃, 想 著 自 己 那 天 要 是 沒 飯 吃 了 也 得 靠 大 家 幫 一 把, 一 種 傳 統 的 濟 世 心 態 使 然 2 在 人 民 公 社 化 初 期, 對 五 保 老 人 實 行 集 中 供 養, 全 縣 辦 有 敬 老 院 85 所, 共 收 養 老 人 1082 人 1961 年 因 集 體 經 濟 困 難 而 被 解 散, 五 保 老 人 回 社 隊 分 散 供 養 救 濟 標 準 是 年 人 均 600 斤 稻 子 ( 約 合 360 斤 米 ),6 斤 油,60 元 錢 1978 年, 在 研 究 五 保 工 作 立 法 時, 又 把 五 保 條 件 進 一 步 修 改 成 無 法 定 扶 養 義 務 人, 無 勞 動 能 力, 無 生 活 來 源 的 老 年 人 殘 疾 人 和 未 成 年 人, 形 成 了 三 無 人 員 的 完 整 概 念 這 一 標 準 至 今 都 在 使 用, 只 是 具 體 的 評 判 條 件 各 地 有 所 不 同 而 已 ( 二 ) 農 村 實 行 分 田 到 戶 的 生 產 責 任 制 以 後,1985 年 國 務 院 規 定, 鄉 和 村 供 養 五 保 戶 的 費 用, 實 行 收 取 公 共 事 業 統 籌 的 辦 法 解 決 80 年 代 初 農 村 實 行 大 包 乾, 集 體 經 濟 解 散, 原 來 由 村 組 集 體 供 養 的 五 保 戶 的 生 活 來 源 成 了 問 題 民 政 部 門 及 時 採 取 措 施, 主 要 是 對 五 保 供 養 所 需 經 費 以 鄉 鎮 為 單 位 進 行 統 籌, 並 大 力 發 展 農 村 敬 老 院, 實 行 集 體 供 養, 政 府 給 予 必 要 的 支 持 在 80 年 代 中 期 掀 起 了 一 股 建 福 利 院 的 高 潮, 各 鄉 各 鎮 都 建 起 了 自 己 的 福 利 院, 並 劃 撥 了 一 定 的 土 地 給 福 利 院 作 為 生 活 用 地, 有 條 件 的 辦 起 了 養 殖 場 等, 以 增 加 收 入 改 善 經 濟 狀 況 統 籌 款 還 是 由 五 保 戶 所 在 的 村 組 承 擔, 只 是 由 鄉 鎮 統 一 收 支 而 已

2 當 時 五 保 供 養 方 式 各 地 可 能 有 不 同 的 方 式, 但 大 體 上 可 分 有 兩 種 ---- 集 中 供 養 和 分 散 供 養, 具 體 主 要 有 以 下 數 種 : (1) 網 路 供 養 ; 網 路 供 養 是 以 鄉 鎮 敬 老 院 為 五 保 服 務 中 心, 統 一 管 理 全 鄉 鎮 的 五 保 工 作 (2) 統 供 分 養 ; 以 鄉 鎮 或 村 統 一 制 定 供 養 標 準, 統 一 籌 集 分 配 供 養 款 物 五 保 對 象 則 是 在 原 有 家 中 生 活, 村 裏 安 排 有 服 務 組 提 供 日 常 的 生 活 服 務 (3) 承 包 供 養 ; 由 五 保 物 件 與 其 親 屬 或 鄰 居 自 願 協 商, 簽 訂 供 養 協 定 或 遺 贈 協 定, 在 建 立 了 供 養 關 係 後, 供 養 者 承 擔 全 面 供 養 的 義 務 (4) 集 中 供 養 ; 由 鄉 鎮 或 村 舉 辦 敬 老 院 福 利 院 等, 院 內 集 中 供 養 五 保 對 象 ( 三 )1994 年, 國 務 院 發 布 農 村 五 保 供 養 工 作 條 例, 民 政 部 發 布 了 敬 老 院 管 理 暫 行 辦 法, 正 式 通 過 法 規 的 形 式 對 五 保 供 養 的 性 質 對 象 內 容 形 式 等 做 出 了 明 確 規 定, 並 進 一 步 加 強 了 農 村 敬 老 院 的 建 設 其 中 1994 年 國 務 院 頒 發 農 村 五 保 供 養 工 作 條 例 規 定, 對 農 村 無 法 定 撫 養 義 務 人 或 雖 有 撫 養 義 務 人, 但 無 撫 養 能 力 的 ; 無 勞 動 能 力 的 以 及 無 生 活 來 源 的 老 年 人 殘 疾 人 和 未 成 年 人 在 吃 穿 住 醫 葬 和 未 成 年 人 義 務 教 育 等 方 面 給 予 生 活 照 顧 和 物 質 幫 助 按 照 國 務 院 頒 發 的 條 例 規 定, 五 保 的 具 體 內 容 包 括 保 吃 ( 供 給 糧 油 副 食 和 燃 料 ) 保 穿 ( 供 給 服 裝 被 褥 等 用 品 和 零 用 錢 ) 保 住 ( 提 供 符 合 基 本 條 件 的 住 房 和 傢 俱 ) 保 醫 ( 有 病 及 時 治 療, 對 生 活 不 能 自 理 者 給 予 照 料 ) 保 葬 ( 妥 善 辦 理 五 保 物 件 的 喪 葬 事 宜 ) 五 個 方 面 此 外, 五 保 對 象 是 未 成 年 人 的, 還 應 保 障 他 們 依 法 接 受 義 務 教 育 而 且 條 例 還 明 確 提 出, 村 集 體 經 濟 組 織 負 責 五 保 供 養 的 經 費 和 實 物, 鄉 人 民 政 府 負 責 五 保 供 養 工 作 的 實 施 1990 年 咸 安 區 雙 溪 橋 鎮 率 先 試 行 了 兩 金 統 籌 改 革 ( 五 保 金 軍 屬 優 撫 金 ), 其 具 體 做 法 是 : 根 據 本 鄉 鎮 的 五 保 人 數 義 務 兵 軍 屬 人 數 和 標 準 ( 當 時 350 元 / 年 ) 測 定 所 需 數 量 按 人 口 分 攤, 非 農 業 農 口 從 工 資 中 扣 除 ( 人 均 3 元 / 年 ), 農 業 人 口 隨 供 糧 代 徵 (20 斤 稻 子 / 年 ), 兩 金 由 鄉 鎮 負 責 統 一 徵 收, 納 入 鄉 一 級 財 政, 統 一 管 理 監 督 使 用 這 一 做 法 在 一 定 程 度 上 解 決 了 村 組 幹 部 收 款 難 五 保 戶 錢 糧 到 手 難 民 政 幹 部 工 作 難 的 問 題 1991 年 原 咸 寧 市 政 府 下 發 咸 政 發 [1991]13 號 文 件, 將 兩 金 統 籌 法 在 全 市 推 廣, 這 也 就 是 所 謂 的 鄉 統 籌 五 保 戶 作 為 一 個 特 殊 群 體, 其 生 存 能 力 有 限, 需 要 社 會 的 幫 扶, 可 以 看 出 來 一 直 都 是 得 益 於 熟 人 社 會 的 救 助, 其 幫 扶 面 從 未 超 出 過 鄉 的 範 圍, 而 且 即 使 是 由 鄉 統 籌 來 解 決, 其 資 金 仍 然 來 自 於 自 己 所 在 的 村 組, 這 也 就 意 味 著 各 村 組 負 責 各 自 的 困 難 戶, 如 果 說 在 解 放 前 的 救 助 是 一 種 鄰 里 幫 扶, 村 莊 情 結 的 緣 故, 那 麼 在 解 放 後, 除 了 這 層 原 因 以 外, 還 有 社 會 主 義 本 身 的 集 體 主 義 形 式 特 有 的 單 位 組 織, 也 就 是 說 當 時 大 眾 都 被 分 配 到 各 單 位, 各 單 位 自 己 組 織 生 產 生 活, 一 個 單 位 就 是 一 個 小 社 會, 在 裏 面 甚 麼 都 有, 單 位 負 責 其 成 員 的 生 老 病 死, 在 農 村 單 位 的 概 念 就 是 生 產 大 隊 生 產 小 隊 ( 也 就 是 後 來 的 村 組 ), 由 村 組 負 責 組 織 各 家 各 戶 的 生 產 生 活 對 五 保 戶 的 供 養 自 然 也 就 成 為 其 不 可 推 卸 的 責 任 這 種 責 任 也 一 直 延 續 著 二 五 保 戶 供 養 的 現 狀 根 據 2003 年 湖 北 省 辦 公 廳 的 文 件 五 保 戶 的 確 定 條 件 為 :1 依 照 婚 姻 法 規 定, 有 法 定 贍 養

3 義 務 的 一 般 不 能 定 為 五 保 物 件 對 有 女 ( 包 括 養 女 ) 無 子, 且 女 兒 已 成 人 出 嫁 的 孤 寡 老 人,2002 年 前 已 享 受 五 保 待 遇 的, 可 繼 續 保 留, 但 原 則 上 不 安 排 到 福 利 院 集 中 供 養 ; 尚 未 納 入 的, 除 女 兒 家 庭 在 農 村 特 困 戶 排 查 中 已 被 確 認 為 特 困 戶 外, 原 則 上 不 予 批 准 享 受 五 保 待 遇 2 對 年 齡 未 滿 60 周 歲 的 孤 寡 人 員, 除 完 全 喪 失 勞 動 力 的 盲 殘 呆 傻 者 外, 不 應 納 入 五 保 範 圍 ; 年 滿 60 周 歲, 本 人 身 體 好 未 提 出 申 請 者 也 不 納 入 ; 超 過 65 歲 的 孤 寡 老 人 除 本 人 有 比 較 穩 定 的 生 活 來 源 不 願 入 保 者 外, 必 須 全 部 納 入 五 保 範 圍 3 五 保 戶 的 基 本 原 則 是 鰥 寡 孤 獨 非 鰥 寡 孤 獨 家 庭 應 作 為 特 困 戶 對 待 供 養 方 式 : 集 中 供 養 和 分 散 供 養 分 散 供 養 的 五 保 對 象 由 村 申 報, 鄉 鎮 民 政 辦 復 審 並 登 記 造 冊, 鄉 鎮 財 政 所 復 核 後 開 局 三 聯 單 直 接 發 放 到 個 人 個 人 憑 單 即 可 領 取 轉 移 支 付 的 800 元 生 活 補 助 費, 另 外 口 糧 可 從 五 保 物 件 所 分 責 任 田 中 解 決, 或 自 己 耕 種, 或 委 託 親 友 代 種, 或 出 租 給 他 人 耕 種 後 收 一 定 的 租 穀 集 中 供 養 的 則 由 鄉 鎮 安 排 在 福 利 院, 其 資 金 直 接 從 村 轉 移 支 付 資 金 中 劃 撥 給 福 利 院 五 保 供 養 的 資 源 在 農 村 經 濟 體 制 改 革 之 前, 來 自 村 級 集 體 經 濟, 分 田 到 戶 後 部 分 來 自 五 保 戶 田 畝 的 代 耕 收 入, 部 分 來 自 鄉 村 的 公 共 事 業 收 費 2003 年 農 村 稅 費 改 革 以 來, 村 提 留 和 鄉 統 籌 被 取 消, 導 致 五 保 資 金 改 由 財 政 轉 移 支 付 提 供, 引 起 融 資 政 策 的 重 新 建 構 而 不 是 楊 團 在 江 西 省 調 查 時 所 發 現 的 五 保 資 金 主 要 來 源 於 救 災 救 濟 款 3 而 是 把 村 級 辦 公 經 費 村 幹 部 工 資 五 保 金 優 撫 金 計 生 鄉 村 道 路 建 設 等 打 包 統 一 劃 撥 給 縣 市, 由 各 縣 市 根 據 各 鄉 村 的 情 況 劃 撥 給 鄉 鎮 再 由 鄉 鎮 劃 撥 給 各 村 2005 年 全 國 大 多 數 地 區 取 消 農 業 稅, 五 保 供 養 資 金 全 部 由 財 政 轉 移 支 付, 列 入 鄉 鎮 村 的 轉 移 支 付 預 算 在 這 當 中 比 較 嚴 重 的 問 題 就 是, 鄉 鎮 幹 部 村 幹 部 為 了 保 障 個 人 利 益 最 大 化, 顧 慮 五 保 物 件 多 了 會 佔 用 本 鎮 或 本 村 的 上 級 轉 移 支 付 經 費, 因 此 有 的 村 不 願 意 上 報 或 少 報 五 保 戶, 因 為 多 報 一 戶 自 己 的 工 資 就 少 一 份, 致 使 出 現 了 一 部 分 應 保 未 保 的 情 況, 致 使 部 分 困 難 群 眾 得 不 到 及 時 救 助 據 橫 溝 橋 鎮 金 助 理 介 紹, 該 鎮 目 前 有 88 名 五 保 戶 集 中 供 養,135 名 五 保 老 人 分 散 供 養, 但 據 她 估 計 該 鎮 至 少 還 有 500 戶 五 保 戶 沒 有 報 上 來, 如 果 她 估 計 沒 錯 的 話, 也 就 是 說 大 部 分 還 處 於 應 保 未 保 狀 態 農 村 五 保 供 養 已 陷 於 兩 難 的 尷 尬 境 地 中 央 和 省 裏 鑒 於 稅 費 改 革 後, 五 保 資 金 落 實 困 難, 要 求 各 地 加 強 集 中 供 養, 要 求 在 今 年 年 底 前 達 到 80% 的 集 中 供 養 率,2004 年 馬 橋 鎮 從 省 市 區 獲 得 16 萬 元 的 福 利 院 改 造 資 金, 自 籌 14 萬 ( 實 際 是 借 債 ), 勉 強 完 成 了 改 造 任 務 但 是 轉 移 支 付 的 1200 元 / 人. 年 只 夠 維 持 低 水 準 生 活, 而 且 福 利 院 的 水 電 費 房 屋 等 設 施 的 維 修 費 工 作 人 員 的 工 資 等 難 以 保 證 現 在 是 修 好 了 房 子 卻 沒 有 被 子 等 生 活 用 品, 以 及 缺 乏 管 理 人 員 照 料 五 保 老 人 按 政 策 規 定 各 地 方 政 府 應 按 集 中 供 養 人 均 0.5 畝 耕 地 或 1 畝 山 地 標 準 從 未 承 包 的 土 地 和 山 林 中 劃 撥 給 福 利 院, 以 滿 足 福 利 院 必 要 的 自 養 基 地 建 設, 但 在 農 業 稅 費 減 免 後, 農 戶 紛 紛 回 來 搶 地 種 的 情 況 下, 如 何 劃 撥 這 些 地 確 實 很 難 而 在 鄉 村 不 能 提 供 補 貼 的 情 況 下,800 元 / 人. 年 的 補 助 對 於 分 散 供 養 的 仍 有 困 難 目 前 的 轉 移 支 付 仍 很 難 保 障 居 民 的 生 活 開 支, 而 鄉 鎮 一 級 財 政 又 嚴 重 欠 債, 如 何 在 國 家 財 力 有 限 的 情 況 下 讓 這 些 老 人 安 度 晚 年 值 得 思 索 國 家 轉 移 支 付 資 金 捆 綁 劃 撥 表 明 集 體 經 濟 時 代 的 陰 影 仍 然 揮 之 不 去, 從 五 保 供 養 制 度 建 立 之 日 起, 就 是 由 鄉 村 供 給, 其 資 金 來 源 從 未 超 出 過 鄉 鎮 一 級, 即 鄉 統 籌 國 家 很 清 楚 自 己 所 劃 撥 的 資 金, 並 不 能 完 全 解 決 問 題, 需 要 鄉 鎮 村 自 己 解 決 一 部 分, 並 且 反 復 申 明 五 保 供 養 優 撫 金 本 應 是 地 方 的 事, 需 要 地 方 自 己 解 決 一 部 分, 而 且 強 調 地 方 在 解 決 五 保 供 養 問 題 上 應 起 到 主 導 作 用 4, 但 是 錢 從 哪 里 來, 在 稅 費 減 免 和 鄉 鎮 綜 合 配 套 改 革 後, 鄉 鎮 作 為 一 級 政 權 機

4 構 其 財 政 已 顯 弱 化, 尤 其 是 鄉 鎮 債 務 嚴 重 的 情 況 下 公 共 服 務 資 金 的 來 源 更 是 個 問 題 轉 移 支 付 資 金 不 足, 五 保 優 撫 兩 項 服 務 必 然 受 到 影 響, 影 響 這 些 弱 勢 群 體 的 生 存 狀 況 但 是 單 純 的 擴 大 劃 撥 資 金 比 例 也 不 能 解 決 問 題, 鄉 鎮 村 幹 部 的 欲 望 以 及 體 制 內 和 體 制 外 的 因 素 都 推 動 著 他 們 擠 佔 這 筆 資 金 筆 者 以 為 鄉 鎮 職 能 該 如 何 定 位 是 關 鍵, 定 好 位 了, 他 有 了 責 任 有 了 壓 力, 就 自 然 知 道 該 怎 麼 辦 了, 筆 者 曾 經 問 馬 橋 鎮 的 黨 委 書 記 在 他 看 來 工 作 壓 力 主 要 來 自 於 上 面 還 是 下 面, 他 想 了 一 會 答 道 最 終 還 是 來 源 於 下 麵 的 ( 農 民 ) 他 回 答 得 很 有 技 巧, 也 很 能 反 映 問 題, 如 何 讓 父 母 官 們 直 接 向 老 百 姓 負 責, 而 不 再 繞 一 個 大 圈 子, 是 我 們 下 一 步 該 做 的, 也 是 解 決 問 題 的 根 本 之 道 5 從 中 我 們 可 以 看 出 國 家 政 策 之 所 以 搖 擺 不 定, 就 是 由 於 對 目 前 的 鄉 鎮 職 能 定 位 不 准 或 不 清 晰, 還 沒 有 為 鄉 鎮 規 劃 好 未 來 三 五 保 供 養 制 度 的 未 來 五 保 供 養 制 度 是 集 體 時 代 的 產 物, 在 歷 史 上 以 至 現 在 都 起 了 很 重 要 的 作 用, 尤 其 是 對 計 生 工 作 意 義 重 大, 目 前 的 計 生 工 作 很 需 要 五 保 制 度 的 進 一 步 完 善 相 配 合, 給 那 些 無 兒 無 女 的 鰥 寡 孤 獨 者 一 些 生 活 和 心 靈 上 的 安 慰, 讓 他 們 放 心, 不 一 定 要 養 兒 防 老, 國 家 會 照 顧 好 他 們 的 作 為 一 項 制 度 它 反 映 的 是 政 府 對 老 百 姓 的 關 心 和 愛 護, 政 治 意 義 巨 大, 儘 管 有 不 適 應 現 代 保 障 思 想 或 福 利 思 想 的 地 方, 作 為 現 代 福 利 制 度 應 該 涵 蓋 所 有 弱 勢 群 體, 而 不 是 單 單 為 這 一 部 分 人 設 立 一 套 制 度, 這 不 符 合 保 障 的 層 次 性 要 求, 反 而 容 易 出 現 衝 突 和 覆 蓋 比 如 五 保 供 養 和 農 村 特 困 戶 救 助 之 間, 體 現 了 兩 類 不 同 的 社 會 保 障 政 策 思 路 和 政 策 目 標 特 困 戶 救 濟 政 策 以 收 入 水 準 劃 界, 救 濟 定 時 定 量, 是 以 保 障 農 村 居 民 基 本 生 存 權 利 為 目 標, 除 定 量 的 標 準 制 定 方 法 尚 未 統 一, 救 濟 經 費 還 受 到 限 制 外, 可 以 說 已 經 具 備 了 最 低 生 活 保 障 制 度 的 雛 形, 屬 於 現 代 社 會 救 助 政 策 以 年 齡 界 限 作 為 鰥 寡 老 人 享 有 某 種 社 會 保 障 待 遇 的 標 準, 是 一 種 典 型 的 老 人 福 利 的 傳 統 政 策 它 以 鰥 寡 老 人 這 一 特 殊 人 群 為 目 標, 排 斥 非 鰥 寡 老 人, 不 到 年 齡 不 能 享 受 ; 它 追 求 相 對 較 高 的 經 濟 目 標 根 據 條 例 規 定 五 保 老 人 的 待 遇 要 達 到 一 般 收 入 標 準 甚 至 中 上 標 準 只 是, 由 於 實 際 操 作 中 五 保 供 養 經 費 嚴 重 不 足, 導 致 福 利 政 策 變 形, 演 成 福 利 加 救 助 的 社 會 政 策 不 過, 誰 享 受 福 利, 誰 得 到 救 助, 並 非 政 策 目 標 的 設 計 而 由 機 制 扭 曲 所 造 成 據 估 計, 目 前 有 30% 左 右 的 農 村 五 保 戶 有 勞 動 能 力,15-17% 的 五 保 戶 既 喪 失 勞 動 能 力 又 喪 失 生 活 能 力, 居 於 兩 類 之 間 的, 是 喪 失 勞 動 能 力 但 沒 有 喪 失 生 活 能 力 的 五 保 戶, 估 計 佔 到 53-55% 對 於 勞 動 能 力 處 於 高 端 中 端 低 端 的 五 保 戶 統 統 採 取 同 等 標 準 一 律 扶 助 的 政 策, 自 然 會 出 現 高 端 者 獲 得 中 等 或 者 中 上 生 活 水 準, 低 端 者 連 最 低 生 活 都 難 以 維 持, 中 端 者 可 維 持 下 等 生 活 水 準 儘 管 由 於 農 村 稅 費 改 革 給 五 保 供 養 制 度 帶 來 較 大 的 衝 擊, 但 相 比 於 特 困 戶 救 濟 制 度, 其 政 策 更 為 寬 鬆, 資 金 相 對 充 足, 而 作 為 不 救 不 活 的 生 活 更 為 貧 困 的 特 困 戶 救 濟 情 況 卻 相 差 很 多 所 以 實 際 上 特 困 低 保 制 度 已 涵 蓋 了 五 保 戶 群 體 隨 著 國 力 增 強, 轉 移 支 付 的 增 加, 可 以 料 想 原 有 的 五 保 供 養 制 度 供 養 戶 將 被 覆 蓋 到 農 村 特 困 戶 保 障 的 最 低 生 活 保 障 所 吸 收, 作 為 其 一 部 分 保 障 對 象 現 在 咸 安 區 的 最 低 生 活 保 障 金 是 120 元 / 人. 月, 而 現 在 集 中 供 養 的 五 保 戶 是 100 元 / 人. 月, 如 果 能 夠 把 五 保 戶 納 入 最 低 生 活 保 障, 福 利 院 的 很 多 問 題 就 可 以 解 決, 不 再 需 要 為 工 作 人 員 工 資 設 施 維 修 水 電 費 等 所 苦 惱 了 但 是 短 期 內, 應 該 解 決 的 是 如 何 在 擴 大 中 央 和 省 對 地 方 五 保 供 養 資 金 的 投 入 與 調 動 地 方 政 府 的 積 極 性 之 間 找 到 一 個 平 衡 點, 既 不 至 於 出 現 五 保 戶 完 全 靠 上 級 有 限 的 財 政 撥 款 而 不 足 以 養 活 自 己, 又 不 至 於 出 現 上 級 財 政 完 全 承 擔 負 擔 後, 地 方 政 府 突 擊 大 量 上 報 五 保 戶 的 數 量, 使 很 多 達 不 到 要 求 的 也 成 為 五 保 戶, 滋 生 出 新 的 腐 敗, 使 五 保 戶 的 管 理 出 現 混 亂 所 以 一 方 面 要 擴 大 資 金 投 入 力 度, 完 全 由 中 央 和 省 級 財 政 承 擔, 應 該 列 為 財 政 專 項 撥 款, 而 不 是 與 其 他 資 金 捆 綁 的 轉 移 支 付, 另 一 方 面 要 加 強 對 五 保 資 金 的 監 管 力 度, 調 動 地 方 政 府 的 積 極 性, 避 免 分

5 配 不 均 在 資 金 足 夠 且 有 保 障 的 前 提 下, 五 保 戶 可 以 拿 著 這 筆 錢 自 己 找 地 方 住, 福 利 院 也 可 以 改 造 成 6 接 受 社 會 老 人 的 養 老 院, 也 就 是 說 可 以 搞 承 包, 老 人 拿 著 福 利 券 去 選 擇 適 合 自 己 住 的 養 老 院, 不 一 定 非 要 在 戶 口 所 在 的 鄉 鎮 福 利 院, 福 利 院 拿 著 老 人 的 福 利 券 就 可 以 到 財 政 局 兌 換 資 金, 拿 到 福 利 券 多 的 福 利 院 獲 得 的 資 金 就 多, 這 樣 一 來 就 真 正 促 動 了 福 利 院 服 務 品 質 的 提 高 這 樣 也 可 以 擺 脫 鄉 鎮 的 影 響, 同 時 鄉 鎮 也 擺 脫 了 包 袱, 也 不 用 再 受 體 制 變 動 的 干 擾 而 且 隨 著 計 生 獎 勵 計 畫 的 實 施, 這 些 老 人 也 將 得 到 部 分 補 貼, 再 加 上 他 們 負 擔 輕 也 應 該 有 一 定 積 蓄, 所 以 應 該 鼓 勵 老 人 用 自 己 的 積 蓄 加 上 計 劃 生 育 獎 勵 金 和 福 利 券 去 買 更 好 的 服 務 安 度 晚 年, 當 然 這 也 要 求 養 老 院 提 高 不 同 檔 次 的 服 務, 以 滿 足 社 會 多 層 次 的 需 求 參 考 資 料 : 楊 振 傑 建 立 和 完 善 民 政 保 障 體 系 對 湖 北 省 咸 安 區 民 政 服 務 體 系 的 調 查 與 思 考, 未 刊 稿 楊 團 對 中 國 農 村 社 會 救 助 政 策 的 框 架 性 思 考 載 社 會 政 策 研 究 網 咸 寧 縣 民 政 局 編 咸 甯 縣 民 政 志 ( ) 唐 鈞 中 國 社 會 救 助 制 度 的 變 遷 與 評 估 載 社 會 政 策 研 究 網 嘉 魚 縣 民 政 局 編 嘉 魚 縣 民 政 志 ( ) 楊 團 張 時 飛 江 西 省 農 村 五 保 供 養 工 作 調 研 報 告 江 蘇 社 會 科 學 2004 第 2 期 註 釋 1 受 湖 北 省 委 委 託, 與 省 委 政 研 室 組 織 的 大 型 調 研 隊 於 2005 年 6 月 20 日 -27 日 在 湖 北 省 咸 安 區 進 行 農 村 公 共 服 務 體 系 的 調 研, 調 研 中 得 到 咸 安 區 區 委 區 政 府 以 及 各 相 關 局 機 關 和 鄉 鎮 政 府 的 支 持 和 配 合, 在 此 特 表 謝 意 2 參 看 拙 文 農 村 土 地 流 轉 中 的 新 問 題 湖 北 省 三 個 村 稅 費 改 革 後 的 土 地 經 營 方 式 調 查 及 思 考, 紅 旗 文 稿,2005 年 第 18 期 ( 總 第 66 期 ) 3 參 見 楊 團 張 時 飛 江 西 省 農 村 五 保 供 養 工 作 調 研 報 告, 江 蘇 社 會 科 學 2004 第 2 期 4 具 體 可 參 見 湖 北 省 政 府 及 民 政 部 門 發 給 各 級 地 方 政 府 的 相 關 檔 5 可 以 參 看 拙 文 從 農 業 稅 費 看 國 家 農 民 關 係, 載 世 紀 中 國 網 之 世 紀 周 刊,2005 年 9 月 B 期 6 這 裏 的 福 利 券 有 點 類 似 美 國 的 教 育 券 目 前 正 在 實 施 的 農 村 勞 動 力 轉 移 培 訓 的 陽 光 工 程 也 是 採 用 的 這 種 方 法 楊 振 傑 華 中 師 範 大 學 中 國 農 村 問 題 研 究 中 心 二 十 一 世 紀 ( 二 十 一 世 紀 網 絡 版 第 四 十 八 期 2006 年 3 月 31 日 香 港 中 文 大 學 本 文 於 二 十 一 世 紀 網 絡 版 第 四 十 八 期 (2006 年 3 月 31 日 ) 首 發, 如 欲 轉 載 翻 譯 或 收 輯 本 文 文 字 或 圖 片, 必 須 聯 絡 作 者 獲 得 許 可