民事訴訟之程序正義（浙江大學稿2011/11/02）

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1 專欄 臺灣法律發展回顧 臺大法學論叢 NTU Law Journal 第 46 卷特刊 Vol.46 Special Issue ( ) 2016 年憲法發展回顧 * 張文貞 摘要 本文從憲法解釋 重要立法及重要事件等三個面向, 回顧 2016 年的憲政發展 在 2016 年初所舉行的立法委員及總統大選中, 臺灣誕生了第一位女總統, 也進行第三次政黨輪替 除了行政及立法兩權在結構上的變動之外, 在司法權方面, 亦有七位新任的司法院大法官, 其中兩位並兼司法院院長及副院長 這些憲政權力結構上的變動, 對 2016 年及接下來的憲政發展, 均有重要的影響 在憲法解釋面向上, 司法院大法官在 2016 年作成 9 件解釋, 絕大多數涉及人民訴訟權保障的深化 在重要立法的面向上, 則包括轉型正義的起步 民主政治的健全 及人權保障的強化 至於重要的憲政事件, 則有司法院大法官的提名與任命 總統正式向原住民道歉 以及死刑執行時點的爭議 關鍵詞 : 立委選舉 總統大選 政黨輪替 司法院大法官任命 憲法解釋 轉型正義 原住民 * 本文的寫作, 特別要感謝臺大法研所公法組林宛霓及葉智超兩位同學, 協助相關 資料的蒐集與分析 當然, 所有文責, 由作者自負 國立臺灣大學法律學院教授 wenchenchang@ntu.edu.tw 責任校對 : 余瑋迪 李若雯 顏良家 DOI: /NTULJ SP.05

2 1332 臺大法學論叢第 46 卷特刊 目次 壹 前言貳 憲法解釋一 解釋聲請的整體分析二 解釋作成的整體分析三 重要個別解釋的分析參 重要立法一 轉型正義的起步二 民主政治的深化三 人權保障的強化肆 重要事件一 司法院大法官的人事任命二 總統向原住民道歉三 死刑執行的時點爭議伍 結論 壹 前言 2016 年初的憲政大事, 是在 1 月 16 日所舉行的第 9 屆立法委員選舉, 以及第 14 任總統 副總統的選舉 在這次的立法委員選舉中, 民主進步黨 ( 以下簡稱民進黨 ) 首次獲得立法院過半數的席次, 共有 68 席, 占總當選人數 60.18% 1 過去一直占國會多數的中國國民黨( 以下簡稱國民黨 ), 在上屆選舉有 64 席, 占立法委員總數 56%, 但這次選舉僅獲得 35 席, 占總當選人數 30.97%, 必須仰賴其他政黨的奧援, 才能跨越聲請釋憲的門檻 2 剩 年立法委員選舉結果及第 9 屆立法院各政黨所占席次統計, 參見中央選舉委員會網站, ( 最後瀏覽日 : 05/25/2017) 2 司法院大法官審理案件法第 5 條第 1 項第 3 款規定 : 依立法委員現有總額三分之一

3 2016 年憲法發展回顧 1333 餘的席次則由其他政黨分占 首次參選的新政黨 : 時代力量, 有亮眼的成績, 獲得 5 席, 占總當選人數 4.42%, 超過憲法增修條文第 4 條所定 5% 的政黨門檻, 成為第三大黨 親民黨有 3 席, 占總當選人數 2.65% 無黨團結聯盟 1 席, 占總當選人數 0.88% 無黨籍及未經政黨推薦 1 人, 占總當選人數 0.88% 3 至於在總統 副總統的選舉, 代表民進黨參選的蔡英文女士及陳建仁先生, 以 56.12% 的得票率勝選, 產生了我國憲政史上的首位女總統 4, 也是臺灣自 1980 年代末期民主化以來的第三次政黨輪替 除了行政及立法兩權在結構上的變動外, 司法權方面亦有重大的人事變動 2016 年 10 月底, 有 5 位司法院大法官的任期屆至 蔡英文總統就任後, 因為提出司法改革作為重大政策, 使得擔負司法行政要職 原本還有一年多任期的賴浩敏大法官 ( 並兼司法院院長 ) 及蘇永欽大法官 ( 並兼司法院副院長 ) 決定提前辭職, 賴院長在 2016 年 10 月底卸任, 蘇副院長則在 2016 年 9 月底卸任 這使得蔡英文總統及新國會有機會行使包括司法院院長及副院長在內總共七位大法官的人事提名及同意權, 成為 2016 年的憲政大事 這七位大法官則在 2016 年 11 月 1 日正式就職 這些憲政權力結構上的變動, 對 2016 年及接下來的憲政發展, 均有重要的影響 本文以下分別從憲法解釋 重要立法 以及重要事件等三個面向, 回顧 2016 年的憲政發展 貳 憲法解釋 司法院大法官於本 (2016) 年度, 作成從釋字第 735 號解釋至釋字第 743 號解釋, 共計 9 號大法官解釋 其中有 7 件屬於憲法解釋,2 件屬於統 以上之聲請, 就其行使職權, 適用憲法發生疑義, 或適用法律發生有牴觸憲法之疑義者, 得向司法院大法官聲請解釋憲法 3 前揭註 1 4 Taiwan s Tsai Ing-wen sworn in as first female president, BBC News (May 20, 2016),

4 1334 臺大法學論叢第 46 卷特刊 一解釋 ( 分別為釋字第 740 號與釋字第 743 號 ) 和去(2015) 年相比, 大法官作成解釋的數量稍有增加, 並未持續探底 2015 年, 大法官僅作成 8 號解釋, 創下 1987 年解嚴後, 當年度作成解釋的最低紀錄 5 從大法官近幾年所作的解釋數量來看,2013 年作成 9 件 2014 年作成 10 件 2015 年作成 8 件 至本 (2016) 年度作成 9 件, 大法官作成當年度解釋的數量仍維持在低點, 每月平均發布解釋不到 1 件 一 解釋聲請的整體分析 整體而言, 我們可以看到不管是大法官解釋聲請的收受件數或是已結件數, 從 2013 年開始至 2015 年為止, 皆明顯呈現下降趨勢 6 值得注意的是, 2016 年卻有不同於過去三年的發展, 解釋聲請的收受件數及已結件數分別增加到 827 件和 452 件, 比起 2015 年的 745 件和 385 件, 各成長 11% 及 17% 如表 1 所示,2016 年收受案件合計共有 827 件, 包括新收的 467 件及舊收的 360 件 舊收的 360 件是因先前未結案而保留至今年 在新收案件的部分, 不管是機關聲請或是人民聲請的案件, 和去 (2015) 年相比, 皆有所增加 7 事實上, 從 2013 年為起點觀察, 司法院的新收案件數量是呈現遞減的趨勢 :2013 年新收 553 件 2014 年新收 488 件 2015 年則是 427 件 8 至於為何 2016 年的解釋聲請新收案件突然增加到 467 件, 其背後原因還需進一步瞭解 就已結案件數觀之, 本年度所結的案件共有 452 件, 雖然仍舊少於 2014 年的 522 件, 不過和 2015 年度的 385 件相較, 已經有所增加 9 在這些案件 5 葉俊榮 (2016), 2015 年憲法發展回顧, 臺大法學論叢,45 卷特刊, 頁 司法院解釋案 2013 年到 2015 年收受件數分別是 896 件 840 件 745 件 ; 已結件數分別是 544 件 522 件 385 件, 司法院大法官統計資料, 最後瀏覽日 :09/06/2017) 年新收機關聲請案 20 件 人民聲請案 407 件 ;2016 年機關聲請 27 件 人民聲請 案 440 件 司法院大法官統計資料, 前揭註 6 8 葉俊榮, 前揭註 5, 頁 司法院大法官統計資料, 前揭註 6

5 2016 年憲法發展回顧 1335 中, 人民聲請的有 442 件, 其中 16 件是併案審理, 最後作成 7 件大法官解釋 ; 除了 3 件是人民自行撤回聲請外, 其餘 423 件均被大法官以不受理結案 至於機關聲請的 10 件案件中, 有 3 件是被大法官併案審理, 並作成 2 號解釋, 分別為釋字第 735 號及釋字第 743 號 ; 另外 1 件聲請由機關自行撤回,6 件則被大法官不予受理 表一 司法院大法官解釋案件收結年度統計暨百分比表 類別收合受計件數新收 總計 聲請 機關聲請 人民聲請 人別 件數 % 聲請 機關聲請 人民聲請 人別 件數 % 舊 收 聲請 機關聲請 人民聲請 人別 件數 %

6 1336 臺大法學論叢第 46 卷特刊 已結件數 結案 解釋公 不予 撤回 解釋 不予 撤回 別 布 受理 公布 受理 件數 聲請件數 2+1( 併案 ) 聲請件數 7+9( 併案 ) % 件數 % 未結件數 聲請 機關聲請 人民聲請 人別 件數 % 資料來源 : 司法院網 ( 二 解釋作成的整體分析 司法院大法官在本 (2016) 年度總共作成 9 號解釋, 以下從聲請人 解釋議題 解釋結果 及個別意見書等面向, 來分析觀察其所表現出的整體面向 ( 一 ) 聲請人分析 如表 2 所示, 本 (2016) 年度由人民聲請而作成的釋憲案有 8 件, 由機關聲請而作成的釋憲案則有 4 件 在此必須說明的是, 釋字第 735 號解釋涉及對行政院長不信任案得否於為其他事項所召開的臨時會提出的爭議, 由於是立法委員依司法院大法官審理案件法 ( 以下簡稱大審法 ) 第 5 條第 1 項第 1 款及第 3 款聲請解釋, 因此在聲請人欄位中的中央機關及立法委員處各採

7 2016 年憲法發展回顧 1337 計 1 次 釋字第 739 號解釋則是關於自辦市地重劃相關規定是否違憲的爭 議, 由法官和人民分別提出聲請 至於釋字第 742 號解釋, 則是關於都市計 劃定期通盤檢討或變更得否救濟的爭議, 有自然人及法人兩類聲請人提出釋 憲聲請 依此, 雖然大法官於 2016 年僅作成 9 號解釋, 但在聲請者統計上 卻以 12 件來加以計算 在主要聲請者的部分, 如同往年的情況, 有過半的大法官解釋都是由人 民所聲請, 本 (2016) 年度占 66.7% 不過, 值得注意的是, 由機關提出的 聲請案雖然數量較少, 但相較於人民聲請釋憲的案件, 卻較容易被大法官受 理而作成解釋 以前述表 1 所示的統計數據為例,77 件機關聲請案中, 最 後作成大法官解釋的就有 3 件 ; 但 750 件人民聲請案中, 作成解釋的只有 16 件 從而, 機關聲請案最後作成解釋的機率, 將近是人民聲請案的 2 倍 (1.82) 表二 2016 年憲法解釋聲請人分析 聲請人 類型 字號 件數 比例 中央或地方 中央機關 % 機關 地方機關 % 人民 自然人 % 法人 % 政黨 % 立法委員 % 法官 % 資料來源 : 作者自行整理而成

8 1338 臺大法學論叢第 46 卷特刊 ( 二 ) 解釋所涉議題概況分析 從解釋所涉及的議題觀察, 本 (2016) 年和前幾年相較, 多數解釋仍以基本權利保障的議題為主 9 件解釋案中, 涉及權力分立的僅有釋字第 735 號解釋以及釋字第 738 號解釋 : 前者是涉及不信任案得否於臨時會提出的爭議, 後者是關於電子遊戲場業營業場所距離限制是否合憲的爭議, 一方面涉及營業自由的基本權利保障, 另一方面也涉及管制電子遊戲場業營業距離的地方自治條例是否牴觸中央地方權限劃分的相關規範, 涉及垂直權力分立的議題 如表 3 所示, 在基本權利保障的議題上, 本年度的 9 件解釋中, 涉及憲法第 16 條訴訟權保障的解釋占最大宗, 總計達 4 件之多, 分別是釋字第 736 號 釋字第 737 號 釋字第 741 號及釋字第 742 號 釋字第 736 號解釋處理教師的權利或法律上利益, 受到校方具體措施侵害時, 得否訴訟救濟之問題 釋字第 737 號解釋涉及犯罪嫌疑人及其辯護人, 於偵查中羈押的審查程序, 如何獲知卷證資訊, 以有效行使防禦權的問題 釋字第 741 號解釋則是明白宣示, 大法官在宣告法令定期失效後, 各該原因案件的聲請人均得就其原因案件據以請求再審或其他救濟 至於釋字第 742 號解釋, 則是處理都市計畫定期通盤檢討變更, 若有具體項目限制人民權利, 仍應准許提起訴訟救濟 綜觀前述解釋, 大法官對人民訴訟權保障的突破, 主要落實在以下三個方面 第一, 透過有權利必有救濟的憲法原則, 改變過去被實務認為不許提起訴訟 因而求助無門的相關案件的法律見解, 廣開救濟管道, 例如釋字第 736 號及釋字第 742 號 其次, 強化訴訟中的正當法律程序 (due process) 保障, 讓兩造攻防得以公平進行, 不因當事人身分而減損其防禦權之行使, 例如釋字第 737 號解釋 最後, 在大法官作出法令違憲而定期失效的宣告後, 仍應允許釋憲原因案件的聲請人進行個案救濟以獲得保障, 例如釋字第 741 號解釋 整體而言, 這些解釋強化了訴訟的前 中 後階段的救濟管道, 對憲法保障人民的訴訟權, 有更完善的保障 本 (2016) 年度在數量上次高的解釋, 涉及人民的財產權 以及土地及居住正義的重要議題, 共有 3 件, 分別是釋字第 739 號 釋字第 742 號以及

9 2016 年憲法發展回顧 1339 釋字第 743 號 值得注意的是, 去 (2015) 年大法官作成的 8 件解釋當中, 也有 3 件攸關人民在居住及土地面向上的財產權保障 10 由這可以看出, 臺 灣在高度經濟發展後所產生的土地及居住正義的問題, 不但在近幾年引起高 度的政治及社會重視, 也有相當多的案件進入司法, 有待憲法對這些相關權 利及價值的衝突, 作更終局性的解決 表三 2016 年憲法解釋所涉及之權利或權力類型 權利 / 權力 8 人身自由 10 居住自由 15 財產權 15 營業自由 16 訴訟權 契約自由 立法權 中央地方分權 字號 件數 比例 11% 11% 33% 11% 44% 11% 11% 11% 資料來源 : 作者自行整理而成 ( 三 ) 解釋結果 如表 4 所示, 本 (2016) 年度大法官作成的 9 號解釋中, 除了 2 件統一解釋, 其他 7 件皆是憲法解釋 在這些解釋中, 有 3 件合憲宣告 4 件違憲宣告 及 2 件補充解釋 首先, 在解釋結果的統計上, 需要特別提出來說明的是, 釋字第 739 號解釋自辦市地重劃案中, 大法官的審理標的包含獎勵土地所有權人辦理市地重劃辦法及平均地權條例相關規定, 前者因為違反法律保留及正當行政程序, 被大法官宣告於解釋公布起 1 年內應檢討修正 ; 至於後者則被大法官宣告合憲, 因此本號解釋分別於合憲宣告及違憲宣告各計算一次 另外, 釋字 10 葉俊榮, 前揭註 5, 頁 1435

10 1340 臺大法學論叢第 46 卷特刊 第 742 號解釋關於人民如何向都市計畫定期通盤檢討變更提起救濟的爭議, 大法官除了對釋字第 156 號解釋作補充解釋外, 更訂下 2 年的修法期限, 敦促立法者進行修法, 以保障人民訴訟救濟的權益, 因此在補充解釋及違憲宣告的部分, 各分別計算一次 從而, 雖然本 (2016) 年度大法官只作成 9 件解釋, 但在解釋結果的數量統計上, 則出現 11 件 值得注意的是違憲宣告的部分, 根據學者研究, 為了促進政治部門遵循, 大法官近年來愈趨頻繁地作成定期失效的違憲宣告, 尤其是涉及基本權利保 11 障的解釋案件中, 更是經常使用此種宣告方式 這樣的現象在本(2016) 年度依然可見, 在 4 件被宣告違憲的案件中, 就有 2 件 ( 占 50%), 均給予 1 年的修法期限 另外, 本 (2016) 年度在定期失效違憲宣告上, 出現一個較為特別的宣告方式 在釋字第 742 號解釋, 大法官針對現行規範不足, 甚至可說是付之闕如的都市計畫救濟途徑, 宣告立法機關應於該號解釋公布之日起兩年內增訂相關規定, 否則直接準用訴願法及行政訴訟法有關違法行政處分之救濟規定 這樣的宣告方式, 在給予立法機關充分權衡, 妥為立法的緩衝空間的同時, 也適度的給予壓力並作成指示, 以免在立法懈怠之下人民權利仍然無法得到妥善保障, 值得肯定 最後, 本 (2016) 年度大法官作出 2 件統一解釋 一件是釋字第 740 號, 涉及保險業務員與保險公司所簽契約是否屬於勞基法所稱勞動契約的問題 另外一件則是釋字第 743 號, 涉及徵收的捷運用地得否用於聯合開發案的爭議 11 葉俊榮 (2013), 違憲政治 : 司法院大法官附期限違憲解釋的實證分析, 張永健 ( 編 ), 2011 司法制度實證研究, 頁 9-21, 臺北 : 中央研究院法律學研究所

11 2016 年憲法發展回顧 1341 表四 2016 年大法官解釋結果之分析 解釋結果解釋字號件數 合憲或違憲合憲宣告違憲宣告 解釋規範之效力 單純合憲 警告性合 憲 單純違憲 -- 0 定期失效 737(1 年 ) 739(1 年 ) 2 不予適用 限期修法 742(2 年 ) 1 補充解釋 統一解釋 資料來源 : 作者自行整理而成 ( 四 ) 意見書的發表 表 5 是本 (2016) 年度大法官發表意見書的概況 這裡要先說明的是, 表 5 是以大法官意見書的份數進行計算, 而非以提出意見書的人數計算, 遇有兩位以上大法官共同提出意見書時, 仍然只採計一次 且為了標準的一致性, 計算該份個別意見書是屬於協同意見書 部分協同意見書 部分協同部分不同意見書 部分不同意見書或是不同意見書時, 一律以該份個別意見書的名稱作形式判斷, 而非以內容判斷 如表 5 所示, 在本 (2016) 年度的 9 號解釋中, 大法官發表了高達 83 份的意見書, 平均每號解釋最少也有 9 份意見書的發表, 比起 2015 年的 63

12 1342 臺大法學論叢第 46 卷特刊 份 年的 72 份 13, 大法官發表個別意見書的數量, 再次達到歷史新高 事實上, 大法官發表個別意見書數量高居不下的現象, 在近年來已經成為常態 自從 2008 年起, 大法官每年作成解釋總數雖然逐年下降, 但個別意見書的發表總數, 卻逐年呈現明顯上升的趨勢 14 何以大法官近年如此熱衷於發表個別意見書? 有論者認為, 意見書作為大法官意見的表達及協調機制, 在大法官們的立場不見得一致的情況下, 便 15 傾向以個別意見書完整表達自己的立場 如進一步比較協同意見書與不同 16 意見書的數量, 可以發現在本 (2016) 年度所作成的 9 號大法官解釋當中, 除了釋字第 738 號解釋是不同意見多於協同意見 釋字第 739 號解釋是協同意見及不同意見的數量相等以外, 其他 7 號解釋均以協同意見占大多數 這在某程度上反映了前述論點, 亦即, 大法官們在解釋中雖然同意多數所作成的結論, 但對解釋文及理由書的論述說理卻又不甚滿意, 因此只好透過發表協同意見書的方式, 將自己的論點作更完整的交代 12 葉俊榮, 前揭註 5, 頁 黃昭元 (2015), 2014 年憲法發展回顧, 臺大法學論叢,44 卷特刊, 頁 黃昭元, 前揭註 13, 頁 1398 根據該文統計, 從 2008 年起至 2014 年為止, 意見書的每年總量分別是 27 份 51 份 57 份 75 份 78 份 65 份 72 份 15 葉俊榮, 前揭註 11, 頁 在此, 本文將協同意見書與不同意見書的數量分別計算, 並將部分協同意見書採計入協同意見 ; 部分不同意見書採計入不同意見 ; 部分協同部分不同意見書則在協同意見與不同意見各採計 1 次

13 2016 年憲法發展回顧 1343 表五 2016 年大法官意見書類型分析 字號意見 合計 ( 份 ) 書類型 協同意見書 部 部分 分協同 意 部分 見協同書部分不同 部分 不同 不同意見 書 總計 協同意見 : 不同意見 7: 3 6: 4 10 :5 3: 6 7: 7 7: 2 5: 1 7: 2 7: 5 59: 35 資料來源 : 作者自行整理而成 三 重要個別解釋的分析 除了前述大法官解釋所表現出來的整體趨勢及主要特色外, 以下本文擇選幾件具有指標性意義的重要個別解釋, 予以簡述

14 1344 臺大法學論叢第 46 卷特刊 ( 一 ) 釋字第 735 號解釋 本號解釋涉及憲法增修條文第 3 條第 2 項第 3 款規定, 行政院院長不信任案經立法委員提出 72 小時後, 應於 48 小時內記名投票表決 此外, 憲法第 69 條規定, 立法院在總統咨請, 或者立法委員四分之一以上請求後, 可以召開臨時會 立法院組織法第 6 條第 1 項則進一步規定, 根據憲法第 69 條, 立法院臨時會以決議召集臨時會的特定事項為限 從而, 如立法院在休會期間提出對行政院院長的不信任案, 依據憲法及法律的相關規定, 是否得召集臨時會來予以審議, 即成為憲政爭議 在釋字第 735 號解釋, 大法官認為憲法增修條文第 3 條第 3 項第 3 款規定並未限制不信任案提出的時間點, 只是為了避免政局不安定, 要求在不信任案提出 72 小時後, 於 48 小時內記名表決 至於憲法第 69 條, 只是規範立法院臨時會召開的程序, 並沒有限制臨時會召開審議的事項 因此, 大法官認為對行政院院長不信任案的審議, 可以在立法院臨時會召開時進行, 立法院組織法相關規定與憲法意旨不符的部分, 應不再適用 17 ( 二 ) 釋字第 737 號解釋 本號解釋的爭點在於犯罪嫌疑人在偵查中羈押的階段, 犯罪嫌疑人及辯護人是否得聲請閱卷? 此一重大攸關刑事正當程序保障的議題 加上原因案件政治人物的高知名度, 大法官特別於 2016 年 3 月 3 日在憲法法庭行言詞辯論, 邀請鑑定人到庭陳述意見, 最後於同年 4 月 29 日公布本號解釋 本號解釋聲請人主張, 刑事訴訟法第 33 條第 1 項及第 101 條第 3 項僅允許辯護人於審判中得檢閱卷宗及證物, 而未允許犯罪嫌疑人及其辯護人於偵查中羈押的階段行使相關的權利, 已違反憲法第 8 條 第 16 條及第 23 條有關訴訟權及刑事正當程序的保障 詳言之, 允許辯護人在偵查中羈押程序閱卷, 可以監督檢察官遵循偵查程序中的相關義務, 並不會違反偵查不公開原則, 也是保障犯罪嫌疑人基於憲法第 8 條及第 16 條所規定的正當法律程 17 司法院釋字第 735 號解釋解釋文 解釋理由書第 1 段參照

15 2016 年憲法發展回顧 1345 序 此外, 限制辯護人於偵查中為其當事人聲請閱卷, 亦涉及辯護人工作權內容的重大限制 18 關係機關司法院同意聲請人的見解, 也主張刑事訴訟法 33 條第 1 項及第 101 條第 3 項規定, 與憲法保障人民防禦權的意旨不符 19 司法院認為, 檢察官聲請羈押被告程序, 雖然是偵查階段, 但本於憲法第 16 條保障人民訴訟權的意旨, 犯罪嫌疑人或被告仍應享有程序保障 此外, 閱卷權是實現被告訴訟權核心, 是防衛權的重要內涵, 因此即使有偵查不公開之考量, 也不應該完全限制被告之閱卷權 關係機關法務部則認為, 偵查程序並沒有武器平等原則的適用, 允許辯護人於偵查中閱卷, 會妨害偵查及訴訟程序 偵查不公開是為貫徹無罪推定原則 維護偵查效能, 因此限制偵查中辯護人的閱卷權, 從偵查中保全程序本質的急迫性及隱密性而言, 有其必要 再者, 刑事訴訟法系爭相關規定是否違憲, 應該整體觀察我國刑事訴訟法是否已充分保障被告於偵查程序中的防禦權, 不能從個別條文予以切割 20 在司法院釋字第 737 號解釋, 大法官將爭點限縮在偵查中羈押審查程序的犯罪嫌疑人及其辯護人獲取相關資訊的權利 大法官認為, 本於憲法第 8 條及第 16 條人身自由及訴訟權應予保障的意旨, 在偵查中的羈押審查程序, 應以適當方式及時使犯罪嫌疑人及其辯護人獲知檢察官據以聲請羈押之理由, 以利人身自自由及正當法律程序的保障 21 依系爭刑事訴訟法的相關規定, 在偵查中的羈押審查程序, 犯罪嫌疑人及其辯護人只能得知聲請羈押所依據的事實, 但無法獲得聲請羈押的各項理由及具體事實, 因此導致犯罪嫌疑人及其辯護人在辯護上的困難, 與憲法保障人身自由及訴訟權的意旨不符 從而, 刑事訴訟法應該要以適當的方式, 使犯罪嫌疑人及其辯護人在偵查中的羈押審查程序中, 得以獲知相關資訊 ; 但若犯罪嫌疑人有湮滅 偽造 18 司法院釋字第 737 號解釋理由書第 2 段參照 19 司法院釋字第 737 號解釋理由書第 3 段參照 20 司法院釋字第 737 號解釋理由書第 4 段參照 21 司法院釋字第 737 號解釋文第 1 段及理由書第 7 段參照

16 1346 臺大法學論叢第 46 卷特刊 變造證據或勾串證人等危害偵查目的或他人生命 身體自由之虞者, 仍得限制或禁止其獲知聲請羈押之相關證據 詳言之, 雖然偵查不公開及羈押程序是為確保國家刑罰權得以有效行使, 然而在羈押中, 犯罪嫌疑人的人身自由受到重大限制 ; 因此, 偵查中的羈押審查程序使犯罪嫌疑人和辯護人獲得檢察官聲請羈押的相關資訊及證據, 是正當法律程序保障及實現的一環, 使犯罪嫌疑人及其辯護人得以有效保護其憲法上的相關權益 至於偵查程序是否有武器對等原則之適用, 多數 22 意見表示由於我國非採取對審制, 因此無適用之餘地 值得注意的是, 大法官並沒有清楚指明使犯罪嫌疑人及其辯護人獲得資訊的方式, 僅說明此為立法裁量範圍, 立法者應考量各種因素, 採取 適當之方式 此外, 大法官為了整體評價犯罪嫌疑人及其辯護人獲知檢察官聲請羈押所依據的具體理由, 在本號解釋中也以重要關聯性理論, 將審查標的擴張到刑事訴訟法第 101 條第 3 項 同時, 大法官諭知有關機關應於 1 年內, 本於解釋意旨修正刑事訴訟法相關規定 ; 若逾期未修正, 偵查中羈押審查程序, 即應依本解釋意旨為之 ; 亦即, 犯罪嫌疑人及其辯護人在偵查中的羈押審查程序中, 即應享有閱卷及獲得相關資訊的權利 23 ( 三 ) 釋字第 741 號解釋 釋字第 741 號解釋的聲請人, 是釋字 709 號解釋及釋字第 725 號的聲請人 在釋字 709 號解釋, 大法官宣告系爭都市更新相關規定應於解釋公布之日起 1 年內檢討修正, 聲請人據此提起再審之訴, 最高行政法院認為相關規定在 1 年期限屆滿前仍有效, 而駁回其再審之訴 聲請人再度聲請大法官解釋, 大法官則作成釋字第 725 號解釋, 認為在定期失效的違憲宣告的情形, 聲請人就其聲請釋憲的原因案件, 即得據以請求再審或其他救濟, 檢察 24 總長亦得據以提起非常上訴 可惜的是, 聲請人基於釋字第 725 號解釋再 22 司法院釋字第 737 號解釋理由書第 9 段參照 23 司法院釋字第 737 號解釋理由書第 8 段參照 24 司法院釋字第 725 號解釋參照

17 2016 年憲法發展回顧 1347 次提出再審, 仍遭最高行政法院駁回確定, 聲請人又再度提出本號解釋的聲請 大法官受理本件解釋聲請, 認為釋字第 725 號解釋未明定聲請人就聲請解釋的原因案件的適用範圍, 有必要予以補充解釋 25 大法官首先回顧過去所作釋字第 177 及第 185 號解釋的意旨, 認為賦予聲請人得以根據大法官解釋請求再審或非常上訴尋求個案救濟, 是為了要保障聲請人的權益, 並且肯定其對維護憲法價值所作的貢獻 26 大法官強調, 聲請人尋求個案救濟, 不應因是立即失效或定期失效的宣告而有所差異 釋字 725 號解釋雖未明定聲請人就聲請解釋原因案件可進一步請求救濟的範圍, 但從其解釋文的文字 : 本院就人民聲請解釋憲法, 宣告確定終局裁判所適用之法令於一定期限內失效者 可知, 凡司法院大法官宣告聲請人確定終局裁判所適用之法令於一定期限內失效者, 聲請人也應有請求再審或非常上訴之特別救濟機會 27 本號解釋中最有突破意義的部分, 在於大法官清楚表示, 釋字第 725 號解釋是對大法官宣告定期失效的解釋的制度性通案規範 ; 亦即, 其適用範圍並非僅限於釋字第 725 號解釋的聲請人, 舉凡大法官宣告定期失效解釋的所有聲請人 ( 包括釋字 725 號解釋前的聲請人 ), 在大法官宣告法令違憲並定期失效後, 仍得請求再審或非常上訴, 尋求個案救濟, 以符憲法保障人民訴訟權的意旨 28 ( 四 ) 釋字第 742 號解釋 本號解釋的聲請人, 各因都市計畫提起行政爭訟, 其原因案件的裁判均援引釋字第 156 號解釋作為依據 釋字第 156 號解釋認定主管機關變更都市計畫, 是公法上的單方行政行為, 如直接限制一定區域內人民之權利 利益或增加負擔, 即具有行政處分之性質 ; 因此受不當或違法損害之特定人或 25 司法院釋字第 741 號解釋理由書第 1 段參照 26 司法院釋字第 741 號解釋理由書第 2 段參照 27 司法院釋字第 741 號解釋理由書第 2 段參照 28 司法院釋字第 741 號解釋文第 1 段及理由書第 3 段參照

18 1348 臺大法學論叢第 46 卷特刊 可得確定的多數人得提起訴願或行政訴訟以救濟 此外, 釋字第 156 號解釋理由書則提到都市計畫的個別變更, 與都市計畫的擬定 發布及擬定計畫機關定期通盤檢討所作必要的變更, 有所不同, 因其並非直接影響一定區域內人民的權益或增加負擔 本件聲請人就都市計畫定期通盤檢討所做變更部分是否為行政處分, 及得否提起行政爭訟, 聲請補充解釋 29 在釋字第 742 號解釋, 大法官開宗明義就強調憲法第 15 條有關財產權 30 及第 16 條有關訴訟權保障的意旨 本號解釋聲請的原因案件所適用舊都市計畫法及現行都市計畫法, 均未具體規範定期通盤檢討的變更範圍及其可能的內容 都市計畫定期通盤檢討實施辦法第 4 條規定, 定期通盤檢討得對原都市計畫的主要計畫及細部計畫進行必要的修改, 因此得修改的範圍及內容甚廣 此外, 定期通盤檢討並未明確限制其可能納入的都市計畫的內容範圍, 因此也無從概括得知個別項目的內容是否限制一定或可得確定多數人的權益或增加負擔, 而確定其為行政處分或法規的性質 也因此, 大法官在本號解釋特別要求訴願及訴訟機關, 應依個案檢視定期通盤檢討公告內的個別項目的具體內容, 具體判斷其是否為個案變更, 而有限制一定或可得確定多數人的權益或增加負擔的情況, 從而應允許其等提出訴訟救濟 31 至於都市計畫 ( 含定期通盤檢討的變更 ) 的性質, 雖然並非行政處分, 依現行法制, 縱使人民認為其權利或法律上利益受到損害, 仍須待後續行政處分作成後, 才能提起行政爭訟 對此, 大法官作成了一項法制上的重要突破 其認為, 都市計畫核定後土地使用將受限制, 影響區內人民權益甚鉅, 且其內容與行政處分往往難以明確區別 為使人民財產權及訴訟權獲得即時 有效 完整之保障, 當人民之財產權因都市計畫受侵害時, 應允許其有及時提起訴訟, 以獲得救濟的機會 大法官因此要求立法機關應於解釋公布之日起兩年內, 增訂相關規定 ; 如立法者逾期未修訂, 自本解釋公布之日起 29 司法院釋字第 742 號解釋理由書第 1 段參照 30 司法院釋字第 742 號解釋理由書第 2 段參照 31 司法院釋字第 742 號解釋理由書第 3 段參照

19 2016 年憲法發展回顧 1349 兩年後發布的都市計畫, 應允許對其救濟, 而其救濟程序則準用訴願及行政 訴訟法中有關違法行政處分救濟的規定 32 參 重要立法 2016 年的臺灣, 歷經總統及國會大選 在總統選舉方面, 民進黨再度成為執政黨, 國會方面也由民進黨拿下過半席次, 府會結構相較於過去八年國民黨執行的情況, 可以說是有非常大的結構性改變 新政府及新國會在未來能為臺灣的法制發展, 作出甚麼樣的重要貢獻, 值得密切監督和關注 本文觀察 2016 年的重要立法和修法, 可以看出有以下三大重點面向, 分別是轉型正義的起步 民主政治的健全 以及人權保障的強化 以下將從此三大面向切入, 盤點 2016 年新國會的立法作為 一 轉型正義的起步 事實上, 早在 2000 年臺灣首次政黨輪替時, 即有清查黨產以落實轉型正義的聲浪, 並於 2002 年由行政院提出政黨不當取得財產條例草案, 但當時因為國會的反對, 並未能成功立法 33 時隔十多年, 民進黨取得國會過半數的席次, 又再度提出此案, 並在其多數優勢下, 通過 政黨及其附隨組織不當取得財產處理條例 ( 以下簡稱黨產條例 ) 的立法, 開啟政黨面向的轉型正義 根據黨產條例第 1 條的規定, 此一立法是為了健全民主政治 落實轉型正義 34, 並設置不當黨產處理委員會為主管機關, 以針對政黨違反政黨本質 32 司法院釋字第 742 號解釋文第 1 段及第 2 段及解釋理由書第 1 段參照 33 許志雄 (2015), 轉型正義的試金石: 追討黨產, 黨產歸零聯盟, 最後瀏覽日 :06/25/2017) 34 政黨及其附隨組織不當取得財產處理條例第 1 條 : 為調查及處理政黨 附隨組織及其受託管理人不當取得之財產, 建立政黨公平競爭環境, 健全民主政治, 以落實轉型正義, 特制定本條例

20 1350 臺大法學論叢第 46 卷特刊 或其他悖於民主法治的方式, 使自己或其附隨組織取得財產 35, 來進行調查 返還 追徵及權利回復等措施 36 不過, 黨產條例的立法, 只是轉型正義實踐的諸多面向之一, 而非唯一 目前尚待啟動的還有作為轉型正義框架立法的 促進轉型正義條例 草案 37, 透過檔案開放 加害者的究責 受害者的平反及清除威權遺緒等相關措施, 達成人權保障 政治社會信任重建等更終局的目標 38 此外, 在轉型正義的議題中, 臺灣社會要面對的不只是過去威權時代的政黨壓迫, 還有長久以來優勢族群對原住民族群的壓迫 儘管憲法增修條文 39 及原住民基本法對於原住民相關權益已有相關保障, 某程度意味著原住民族在歷經長久的忽視與打壓後, 逐漸受到重視 ; 蔡英文總統也在 2016 年 8 月 1 日世界原住民日的這一天, 以國家元首身分向原住民族過去被壓迫及剝削的種種不公義, 做出正式的道歉 40 ; 但原住民族轉型正義的措施, 仍是 35 政黨及其附隨組織不當取得財產處理條例第 4 條 : 本條例用詞, 定義如下 : 四 不當取得財產 : 指政黨以違反政黨本質或其他悖於民主法治原則之方式, 使自己或其附隨組織取得之財產 36 政黨及其附隨組織不當取得財產處理條例第 2 條 : 行政院設不當黨產處理委員會 ( 以下簡稱本會 ) 為本條例之主管機關, 不受中央行政機關組織基準法規定之限制 本會依法進行政黨 附隨組織及其受託管理人不當取得財產之調查 返還 追徵 權利回復及本條例所定之其他事項 37 黃丞儀 葉虹靈 (2016), 焦點評論: 轉型正義的 機會之窗, 蘋果日報, 最後瀏覽日 :06/25/2017) 38 葉虹靈 黃丞儀 (2016), 給蔡英文總統的轉型正義備忘錄, 報導者, 最後瀏覽日 :06/25/2017) 39 中華民國憲法增修條文第 10 條第 11 項 : 國家肯定多元文化, 並積極維護發展原住民族語言及文化 ; 中華民國憲法增修條文第 10 條第 11 項 : 國家應依民族意願, 保障原住民族之地位及政治參與, 並對其教育文化 交通水利 衛生醫療 經濟土地及社會福利事業予以保障扶助並促其發展, 其辦法另以法律定之 對於澎湖 金門及馬祖地區人民亦同 40 MATA.TAIWAN 網站 (08/01/2016), 小英代表政府向原民道歉到底講了甚麼? 道歉全文暨重點速記 :11/1 起公告傳統領域 9/30 前檢討平埔正名法規, 最後瀏覽日 :06/25/2017)

21 2016 年憲法發展回顧 1351 刻不容緩 尤其是近來關於原住民傳統領域劃設的爭議, 更可以看出原住民轉型正義問題的急迫性 雖然 2017 年 2 月行政院原住民族委員會公布了原住民族土地劃設辦法, 但在傳統領域的認定與劃設程序上, 卻迭生爭議, 引發許多質疑 41 政府接下來如何面對並處理原住民轉型正義的問題, 值得密切關注 二 民主政治的深化 新國會在 2016 年立法或修法的另一個重要面向, 是強化人民的參政權 以及對民主政治相關程序保障的深化 首先是 公職人員選舉罷免法 ( 以下簡稱選罷法 ) 的修法 2014 年, 一些民眾及團體針對幾位國民黨立法委員發動罷免, 但當時基於選罷法的各項限制, 而以失敗告終 這些團體即不斷進行選罷法修法的倡議行動, 在獲得民間輿論認同的情況下, 在今 (2016) 年順利通過相關條文的修訂 42 本次選罷法的修法重點, 主要集中於罷免活動如何進行 以及罷免門檻的相關規定 關於罷免活動如何進行的部分, 主要是刪除備受爭議的罷免活動不得宣傳的規定 43 ; 至於罷免門檻, 則是將提案門檻由選舉區選舉人總數由百分之二降為百分之一 44 ; 連署門檻由選舉區選舉人總數百分之十三降為百分之十 45 ; 通過門檻則是由選舉區選舉人總數二分之一以上投票, 且同意 41 莎瓏. 伊斯哈罕布得 馬躍. 比吼 (2016), 劃一條 回家的路 : 了解原住民傳統領域的 16 題問答, 報導者, 最後瀏覽日 :06/25/2017) 42 自由時報 (11/30/2016), 罷免降門檻割闌尾 : 臺灣民主重大進程, 最後瀏覽日 :06/25/2017) 43 原公職人員選舉罷免法第 86 條第 3 項 : 罷免案之進行, 除徵求連署之必要活動外, 不得有罷免或阻止罷免之宣傳活動 44 原公職人員選舉罷免法第 76 條第 2 項 : 前項提議人人數應為原選舉區選舉人總數百分之二以上, 其計算數值尾數如為小數者, 該小數即以整數一計算 現公職人員選舉罷免法第 76 條第 2 項 : 前項提議人人數應為原選舉區選舉人總數百分之一以上, 其計算數值尾數如為小數者, 該小數即以整數一計算 45 原公職人員選舉罷免法第 81 條第 1 項 : 罷免案之連署人, 以被罷免人原選舉區選 舉人為連署人, 其人數應為原選舉區選舉人總數百分之十三以上

22 1352 臺大法學論叢第 46 卷特刊 罷免票數達二分之一以上使得通過罷免, 改為只要有效的同意罷免票占相對多數, 且達選舉區選舉總人數四分之一以上即為通過 46 這樣的修法或許能讓選民在制度上對政治能進行更有效的監督, 實際運作狀況如何值得後續關注 此外, 地方制度法關於直轄市或縣 ( 市 ) 議會的議長選舉及罷免採無記名方式投票的規定, 也在 2016 年修法, 改為記名投票 47 理由在於原本的無記名投票規定在選制實務上成為行賄 收賄的溫床, 難以貫徹政黨政治, 且 48 造成司法機關追訴調查的困難 而本次修法也一併解決了實務上長久以來議長選舉得否亮票 亮票行為是否構成刑法第 132 條第 1 項之公務員洩漏國防以外的秘密文書罪的問題, 該爭議甚至在 2014 年的臺南市議會議長選舉時成為注目焦點 49 最高法院為此亦曾召開刑事庭會議, 並作成 104 年度第 14 次刑事庭會議決議 根據此一決議, 直轄市及縣 ( 市 ) 議會議員於投票選舉議長 副議長時, 在選票上所圈選之內容, 僅屬議員本身保有的秘密, 現公職人員人員選舉罷免法第 81 條第 1 項 : 罷免案之連署人, 以被罷免人原選舉區選舉人為連署人, 其人數應為原選舉區選舉人總數百分之十以上 46 原公職人員選舉罷免法第 90 條 : 罷免案投票人數不足原選舉區選舉人總數二分之一以上或同意罷免票數未超過有效票數二分之一以上者, 均為否決 現公職人員人員選舉罷免法第 90 條 : 罷免案投票結果, 有效同意票數多於不同意票數, 且同意票數達原選舉區選舉人總數四分之一以上, 即為通過 有效罷免票數中, 不同意票數多於同意票數或同意票數不足前項規定數額者, 均為否決 47 原地方制度法第 44 條第 1 項 : 直轄市議會 縣 ( 市 ) 議會置議長 副議長各一人, 鄉 ( 鎮 市 ) 民代表會置主席 副主席各一人, 由直轄市議員 縣 ( 市 ) 議員 鄉 ( 鎮 市 ) 民代表以無記名投票分別互選或罷免之 但就職未滿一年者, 不得罷免 現地方制度法第 44 條第 1 項 : 直轄市議會 縣 ( 市 ) 議會置議長 副議長各一人, 鄉 ( 鎮 市 ) 民代表會置主席 副主席各一人, 由直轄市議員 縣 ( 市 ) 議員 鄉 ( 鎮 市 ) 民代表以記名投票分別互選或罷免之 但就職未滿一年者, 不得罷免 48 立委投票指南, 地方制度法第 44 條及第 46 條條文修正草案對照表, 最後瀏覽日 :06/25/2017) 49 蘋果日報 (12/25/2014), 綠營跑票南市議長藍營李全教翻盤, 最後瀏覽日 :06/25/2017)

23 2016 年憲法發展回顧 1353 並非國家所保有的秘密, 因此並不構成公務員洩漏國防以外的秘密文書罪 50 三 人權保障的強化 2016 年修法的第三個重點在於人權保障, 不管是對外或對內都得到一定程度的強化 在對外方面, 面對全球化及人口的跨國移動, 如何改善以往國家本位對公民 / 非公民所形成的歧視及差別待遇, 以落實普世人權, 是值得思考的問題 特別是臺灣在 2009 年完成對 公民與政治權利公約 以及 經濟社會文化權利國際公約 的批准, 並通過了 公民與政治權利公約及經濟社會文化權利國際公約施行法, 使兩人權公約所保障的人權, 具有國內法的效力, 政府對人權的落實, 更是責無旁貸 針對流亡藏人流離失所, 在臺也因為無法取得合法身分, 導致生活缺乏保障的問題 51, 立法院修法通過 入出國移民法 第 16 條第 4 項修正 52, 允許滯臺藏人透過專案申請的方式合法居留 另外, 新住民在近年也成為臺灣人口的重要組成, 尤其是外籍配偶根據統計在 2016 年就超過 52 萬人 53 不過, 在實務上, 這些外籍配偶卻一直以來都有在放棄原國籍後, 卻因為歸化要件過嚴等原因而無法取得我國國籍, 成為無國籍人的狀況發生 54 為了因 50 最高法院 104 年度第 14 次刑事庭會議決議 (09/01/2015), 最高法院網站, 最後瀏覽日 : 06/30/2017) 51 臺灣人權促進會 (5/18/2016), 520 之後的政府, 請問滯台藏人怎麼辦?, 最後瀏覽日 :06/25/2017) 52 原入出國及移民法第 16 條第 4 項 : 中華民國八十八年五月二十一日至九十七年十二月三十一日入國之印度或尼泊爾地區無國籍人民, 未能強制其出國, 且經蒙藏委員會認定其身分者, 入出國及移民署應許可其居留 現入出國及移民法第 16 條第 4 項 : 中華民國一百零五年六月二十九日以前入國之印度或尼泊爾地區無國籍人民, 未能強制其出國, 且經蒙藏事務主管機關組成審查會認定其身分者, 移民署應許可其居留 53 內政統計查詢網, 最後瀏覽日 : 06/25/2017) 54 張秀菊, 一個外配 : 馬伊拉的故事, 財團法人法律扶助基金會, 最後瀏覽日 :

24 1354 臺大法學論叢第 46 卷特刊 應相關的問題, 立法院通過了國籍法相關條文的修正, 除了放寬歸化之條件 55, 也增加了當事人若被撤銷歸化應有的程序保障 56 06/25/2017) 55 原國籍法第 3 條第 3 款 : 外國人或無國籍人, 現於中華民國領域內有住所, 並具備下列各款要件者, 得申請歸化 : 三 品行端正, 無犯罪紀錄 現國籍法第 3 條第 3 款 : 外國人或無國籍人, 現於中華民國領域內有住所, 並具備下列各款要件者, 得申請歸化 : 三 無不良素行, 且無警察刑事紀錄證明之刑事案件紀錄 原國籍法第 4 條 : 外國人或無國籍人, 現於中華民國領域內有住所, 具備前條第一項第二款至第五款要件, 於中華民國領域內, 每年合計有一百八十三日以上合法居留之事實繼續三年以上, 並有下列各款情形之一者, 亦得申請歸化 : 一 為中華民國國民之配偶 二 父或母現為或曾為中華民國國民 三 為中華民國國民之養子女 四 出生於中華民國領域內 未成年之外國人或無國籍人, 其父 母或養父母現為中華民國國民者, 在中華民國領域內合法居留雖未滿三年且未具備前條第一項第二款 第四款及第五款要件, 亦得申請歸化 現國籍法第 4 條 : 外國人或無國籍人, 現於中華民國領域內有住所, 具備前條第一項第二款至第五款要件, 於中華民國領域內, 每年合計有一百八十三日以上合法居留之事實繼續三年以上, 並有下列各款情形之一者, 亦得申請歸化 : 一 為中華民國國民之配偶, 不須符合前條第一項第四款 二 為中華民國國民配偶, 因受家庭暴力離婚且未再婚 ; 或其配偶死亡後未再婚且有事實足認與其亡故配偶之親屬仍有往來, 但與其亡故配偶婚姻關係已存續二年以上者, 不受與親屬仍有往來之限制 三 對無行為能力 或限制行為能力之中華民國國籍子女, 有扶養事實 行使負擔權利義務或會面交往 四 父或母現為或曾為中華民國國民 五 為中華民國國民之養子女 六 出生於中華民國領域內 七 為中華民國國民之監護人或輔助人 未婚未成年之外國人或無國籍人, 其父 母 養父或養母現為中華民國國民者, 在中華民國領域內合法居留雖未滿三年且未具備前條第一項第二款 第四款及第五款要件, 亦得申請歸化 56 原國籍法第 19 條 : 歸化 喪失或回復中華民國國籍後, 五年內發現有與本法之 規定不合情形, 應予撤銷 現國籍法第 19 條 : 歸化 喪失或回復中華民國國籍後, 除依第九條第一項規定

25 2016 年憲法發展回顧 1355 至於在對內的人權保障方面, 本 ( 2016) 年度另一矚目焦點, 莫過於 納稅者權利保護法 的通過 憲法第 19 條雖然規定人民有依法納稅之義務 57, 但納稅人的權利亦應受到重視, 大法官近年來也積極作成與稅法相關的解釋 本法第 1 條開宗明義就表示其立法是為了保障納稅者權利, 實現課稅公平 以及貫徹正當法律程序 58 其立法重點, 除了明訂符合人性尊嚴基本生 59 活所需的費用不得加以課稅外, 更規定必須設立稅務專業法庭審理稅務案 件 並在納稅機關設置納稅者權利保護官, 以保障納稅者權益 前述各種重大變革, 無疑是人民權利保障的另一個重要里程碑 應撤銷其歸化許可外, 內政部知有與本法之規定不合情形之日起二年得予撤銷 但自歸化 喪失或回復中華民國國籍之日起逾五年, 不得撤銷 經法院確定判決認其係通謀為虛偽結婚或收養而歸化取得中華民國國籍者, 不受前項撤銷權行使期間之限制 撤銷歸化 喪失或回復國籍處分前, 內政部應召開審查會, 並給予當事人陳述意見之機會 但有下列情形之一者, 撤銷其歸化許可, 不在此限 : 一 依第二條規定認定具有中華民國國籍 二 經法院確定判決, 係通謀為虛偽結婚或收養而歸化取得中華民國國籍 前項審查會由內政部遴聘有關機關代表 社會公正人士及學者專家共同組成, 其中任一性別不得少於三分之一, 且社會公正人士及學者專家之人數不得少於二分之一 第三項審查會之組成 審查要件 程序等事宜, 由內政部定之 57 中華民國憲法第 19 條 : 人民有依法納稅之義務 58 納稅者權利保護法第 1 條第 1 項 : 為落實憲法生存權 工作權 財產權及其他相關基本權利之保障, 確保納稅者權利, 實現課稅公平及貫徹正當法律程序, 特制定本法 59 納稅者權利保護法第 4 條第 1 項 : 納稅者為維持自己及受扶養親屬享有符合人性 尊嚴之基本生活所需之費用, 不得加以課稅 60 納稅者權利保護法第 18 條第 1 項 : 最高行政法院及高等行政法院應設稅務專業法 庭, 審理納稅者因稅務案件提起之行政訴訟 61 納稅者權利保護法第 20 條第 1 項 : 稅捐稽徵機關應主動提供納稅者妥適必要之協助, 並以任務編組方式指定專人為納稅者權利保護官, 辦理下列事項 : 一 協助納稅者進行稅捐爭議之溝通與協調 二 受理納稅者之申訴或陳情, 並提出改善建議 三 於納稅者依法尋求救濟時, 提供必要之諮詢與協助 四 每年提出納稅者權利保護之工作成果報告

26 1356 臺大法學論叢第 46 卷特刊 肆 重要事件 2016 年的重要憲政事件, 莫過於司法院大法官的提名與任命, 其中又以並兼司法院院長的大法官的提名與任命, 最受關注 如前所述,2016 年 10 月底, 原本即有 5 位大法官的任期屆至 蔡英文總統就任後, 原本還有一年多任期的賴浩敏院長及蘇永欽副院長, 卻決定提前辭職 這使得蔡英文總統及新國會有機會行使包括司法院院長及副院長在內總共七位大法官的人事提名及同意權 除此之外, 本 (2016) 年度在憲政上的重要事件, 還有總統正式向原住民道歉 以及死刑執行時點的爭議 一 司法院大法官的人事任命 2016 年 8 月 26 日, 蔡英文總統正式提名許宗力為司法院大法官並兼司法院長, 蔡炯燉為司法院大法官並兼司法院副院長 此一提名, 隨即引發是否違憲的爭議 62 此一爭議的來源, 是因為被提名為司法院院長的許宗力, 在 2003 年到 2011 年間, 曾擔任司法院大法官 ; 而憲法增修條文第 5 條第 2 項則規定 : 司法院大法官任期八年, 不分屆次, 個別計算, 並不得連任 但並為院長 副院長之大法官, 不受任期之保障 從而, 憲法增修條文第 5 條第 2 項所稱的 連任 究竟是什麼意思? 是否只要擔任過大法官者, 就不能再當大法官? 或者只要不是連續屆期的 續任, 並不妨礙其 再任? 以許宗力的情況而言, 其自 2011 年卸任大法官職務後, 並未馬上 續任 大法官, 而是在 2016 年才又接受蔡總統的提名而 再任, 中間隔了將近 5 年的時間 此外, 該項規定的但書表示 並為院長 副院長不受任期之保障, 是僅指其等任期可以短於八年, 或者也包括連任或再任的限制? 由於憲法增修條文第 5 條第 2 項規定, 是 1997 年第 4 次修憲所新增, 從 2003 年 10 月才開始適用到大法官身上 此一條文的解讀, 也引發當時曾 62 The News Lens 關鍵評論 (08/26/2016), 蔡英文今提名許宗力 蔡炯燉任司法院正副院長引發違憲爭議, 最後瀏覽日 :06/30/2017)

27 2016 年憲法發展回顧 1357 參與修憲的學者討論 例如, 臺大政治系教授彭錦鵬為 1997 年修憲國大代表, 其投書表示大法官任期八年不得連任的設計, 是為了排除大法官企圖迎合總統而作出不公平中立的解釋 因此大法官卸任後, 若因表現優秀而再獲總統提名, 不但可以確保任命的公正, 且再用卓越的司法菁英, 亦符合當次修憲改變大法官任期結構的本意 在目前大法官任期個別計算 並已充分交錯的實際運作下, 大法官任命受到政治干涉的風險, 已大幅降低 63 莊勝榮律師當年也參與修憲, 其認為從條文解釋來看, 僅禁止續任 並未禁止再任, 但再任的時間必須至少超過大法官一任八年的時間 因此, 擔任八年的大法官卸任後, 必須要等到八年後, 才能再任 許宗力在五年內就 再任, 並不符合該條文的意旨 64 不少學者比較我國憲法增修條文第 5 條第 2 項規定與德國基本法相關規定的不同 例如, 臺大法律系林明昕教授認為, 我國憲法增修條文的 連任 和 再任 的意義不同, 我國憲法增修條文第 5 條並未採納德國不得再任的立法例 對於此一條文的解釋, 其認為要禁止的是 原任期未滿即離職, 但於原任期屆滿後再次提名 的情況 許宗力先前擔任大法官時任滿八年, 時隔五年後再被提名, 並沒有違反前述增修條文規定的情況 65 對於這些相關爭議, 被提名人許宗力自己也發表聲明, 認為自己有 不違憲之確信 66 立法院在行使同意權之前, 對於許宗力被提名人的任命是否違憲 以及如有違憲爭議 是否要提起釋憲等問題, 高度重視, 遂於 10 月 6 日舉行公 63 彭錦鵬 (2016), 焦點評論 : 大法官提名的憲政考量 ( 彭錦鵬 ), 蘋果日報, 最後瀏覽日 :06/30/2017) 64 莊勝榮 (2016), 莊勝榮 : 許宗力 再任 大法官曲解憲法, 蘋果日報, 最後瀏覽日 :06/30/2017) 65 自由時報 (08/28/2016), 許宗力掌司院林明昕 : 看不出有違憲, 最後瀏覽日 : 06/30/2017) 66 聯合新聞網 (09/01/2016), 許宗力 : 我有不違憲的確信, 最後瀏覽日 :06/30/2017)

28 1358 臺大法學論叢第 46 卷特刊 聽會, 邀請學者專家表示意見 67 認定許宗力這次的任命, 有憲政疑慮者, 如胡祖慶教授 他比較法國第五共和憲法規定, 憲法委員會的委員任期 9 年不得連任, 其目的是為了阻擋連任的可能性 例外的情形是因辭職或其他個人因素不能任職, 遞補的人如遞補不滿三年, 則可再做一任期, 因此最多是 12 年的任期 如此規定的意旨, 是為了要防止非民選的法官影響政治 在我國, 由於 1997 年修憲時並未預見到此種情形, 而沒有清楚的規定 許宗力過去是做完完整的 8 年任期, 因此和法國遞補的情形不相符, 若許宗力得以就任, 則總共做 16 年的大法官 若是建立此憲政慣例, 恐怕每次政黨輪 68 替後, 都會有先前的資深大法官擔任院長的可能性 但也有不少學者專家認定許宗力這次的任命, 並未有違憲疑慮 例如尤伯祥律師從文義解釋憲法條文, 認為所謂的連任是指就任人的空缺其自己填補 ; 再任是就任人接替他人空缺 許宗力本次被提名是填補他人的空缺, 因此顯然是再任而不是連任的情形 此外, 他也從目的解釋來看, 認為憲法規定不得連任的目的是確保大法官的司法獨立和中立性, 以免總統可以藉由提名大法官來干預司法 由於許宗力前次提名和本次分別是不同的總統所提名, 因此並沒有總統干預司法的可能 69 林鈺雄教授則認為一般大法官的任命, 應該與並兼司法院院長及副院長的大法官任命有所區分 大法官有連任禁止, 是為了保障其行使職權的獨立性, 但並兼司法院院長及副院長的大法官則負責司法行政, 要對司法改革成敗負責, 具有民主可問責性, 因此是否得以再任, 應該要有不同憲法價值上的判斷 70 林教授的見解頗值贊同 本文作者亦受邀參與同次公聽會, 提出個人意見 從文義解釋來看, 連任是指連續就任的情形, 既然只有連任才受憲法所限制, 本次提名所涉的再任, 應不構成違憲, 且各國憲政慣例中, 也不乏有類似的情形 不過, 雖然再任不違憲, 但仍必須進一步考量是否適當的問題 67 關於立法院公聽會的影片可參考立法院議事轉播 IVOD 網際網路多媒體隨選視訊系統, 最後瀏覽日 :05/20/2017) 68 立法院公報處 (2016), 立法院公報,105 卷 70 期, 頁 立法院公報處, 前揭註 68, 頁 立法院公報處, 前揭註 68, 頁 448

29 2016 年憲法發展回顧 1359 從制憲歷史及司法院釋字 530 號解釋可知, 我國司法院本應為終審機關, 但在實務運作下成為司法行政機關 1997 年修憲後, 司法院的正副院長改由司法院大法官並兼 因此, 作為司法院院長的大法官既要解釋憲法, 又要肩負司法行政的艱鉅任務, 必須同時熟稔實務運作及憲法學理, 能符合這些條件的人選並不多, 如不能從曾任相關職務者中來任命, 恐有司法人才斷層的危機 事實上, 在憲法增修條文第 5 條規定於 2003 年正式適用前, 從曾任司法院大法官的優秀人才中, 來選任司法院院長的情形, 不乏其例 1999 年到 2000 年間及 2002 年到 2003 年間曾擔任大法官, 又在 2007 年到 2010 年 71 擔任並兼司法院院長的賴英照大法官, 是一個適例 至於對於此一可能引發違憲問題的爭議是否要由立法院來聲請釋憲的問題, 多數學者也持否定看法 尤伯祥律師認為既然已經沒有違憲的疑慮, 就不需要聲請釋憲 ; 如提出釋憲, 恐延後任命的時程, 並延宕司法改革的進程 72 林鈺雄教授則認為即使立法院提起釋憲, 恐無法定紛止爭, 因為大法官人事同意權的行使是立法委員的職權, 即使大法官作成解釋, 立法委員仍可能有不同的看法 73 本文則認為, 對於大法官同意權的行使, 既是立法院的權限, 立法院應本於其權限善盡對於憲法解釋及遵行的義務, 不應將大法官視為憲法諮詢機關 過去大法官已有多次認為立法院應先行對其職務行使是否違憲作成判斷及決定後, 才能聲請釋憲的先例, 此次立法院如提起釋憲, 被大法官不受理的可能性極高, 可能還是徒勞無功 立法院除了針對續任及再任的爭議舉行公聽會外, 也在 10 月 12 日舉行另外一場公聽會, 邀請專家學者對於其他被提名的大法官人選發表意見 71 立法院公報處, 前揭註 68, 頁 此外,2003 年前曾擔任長達數十年的大法官, 而在 2003 年到 2007 年間擔任並兼司法院院長的翁岳生大法官, 也是一個適例 72 立法院公報處, 前揭註 68, 頁 立法院公報處, 前揭註 68, 頁 449 公視新聞網 (10/06/2016), 許宗力再任或連任大法官召開公聽會, 最後瀏覽日 : 06/30/2017); 蘋果日報 (10/06/2016), 立法院公聽會聚焦司法院長被提名人許宗力再任爭議, 最後瀏覽日 :06/30/2017)

30 1360 臺大法學論叢第 46 卷特刊 74 在公聽會中, 國民黨籍立委楊鎮浯表示, 大法官被提名人黃瑞明的妻子為民進黨籍立委, 政黨色彩濃厚, 且將來若審理到其妻子所提的法案時, 會有迴避的疑慮 除此之外, 國民黨籍立委質疑被提名的大法官有酬庸嫌疑, 例如被提名人許宗力曾經表態贊成立法處理黨產爭議 75 在立法院行使同意權 與大法官被提名人進行相關詢答程序前, 民間監督大法官聯盟也要求被提名人對許多重大社會議題進行表態 年 10 月 17 到 20 日, 立法院對於大法官之被提名人進行審查, 同 性婚姻的議題, 意外成為詢答的重點 其中被提名人詹森林和黃瑞明表態支持同性婚姻 被提名人張瓊文也表示肯定, 認為可以仿效德國給予跨性別者家庭的制度, 但對於臺灣社會是否可以接受並沒有把握, 另外她也表態支持通姦除罪化 79 被提名人黃昭元則認為因為同性婚姻目前有個案在司法院大法官繫屬中, 因此不便表示意見, 避免影響審判獨立 ; 但如不涉及個案, 其認為同性性傾向者相愛卻不能正式在一起, 是很大的傷害 蘋果日報 (10/12/2016), 立院審查大法官國民黨另開公聽會別苗頭, 最後瀏覽日 :06/30/2017) 75 自由時報 (10/12/2016), 大法官被提名人公聽會藍委提酬庸疑慮, ( 最後瀏覽日 : 06/30/2017) 76 新頭殼 (10/11/2016), 大法官被提名人多支持通姦除罪化僅 3 位挺同婚, 最後瀏覽日 :06/30/2017) 77 立法院公報處 (2016), 立法院公報,105 卷 74 期, 頁 362 自由時報(10/19/2016), 大法官被提名人詹森林 : 支持同性婚姻, ( 最後瀏覽日 : 06/30/2017) 78 立法院公報處, 前揭註 77, 頁 346 聯合報(10/19/2016), 黃瑞明支持同性婚主張放寬釋憲門檻, ( 最後瀏覽日 : 06/30/2017) 79 立法院公報處, 前揭註 77, 頁 中央廣播電台(10/17/2016), 張瓊文: 支持同性婚姻合法化及通姦除罪, 最後瀏覽日 :06/30/2017) 80 立法院公報處, 前揭註 77, 頁 蘋果日報(10/20/2016), 談同性婚姻黃昭元 : 相愛不能正式在一起是很大的傷害,

31 2016 年憲法發展回顧 1361 最後, 立法院在 10 月 25 日以過半數的票數, 通過許宗力和蔡炯燉的提名, 正式任命為司法院正副院長, 也通過了許志雄 詹森林 黃昭元 黃瑞明等人的提名 81 在這些大法官就任後,2017 年 5 月 24 日, 司法院大法官作成釋字第 748 號解釋, 認定現行民法不允許同性性傾向者結婚, 違反憲法第 7 條平等權及第 22 條婚姻權的保障, 立法者應於兩年內完成相關法律的修正 82 大法官就任前曾對這些重大社會議題表示見解, 隨即在任內作成憲法解釋, 也引發討論 許宗力院長就任後, 積極實現蔡英文總統對於司法改革的承諾, 總統府於 2016 年 11 月 21 日設置非法律專業人士過半的 司法改革國是會議籌備委員會, 由總統自任召集人, 統籌規劃司法改革國是會議的相關事項, 並於 11 月 25 日召開第一次籌備委員會議 83 此外, 為了深化訴訟權及正當法律程序的保障, 在許宗力院長和法務部邱太三部長會面後, 司法院也決定最高法院進行言詞辯論將例常性進行, 且刑事訴訟法也會進行相關改革, 包括建立被害人訴訟參加等相關機制 84 二 總統向原住民道歉 2016 年 8 月 1 日, 蔡英文總統代表政府向原住民道歉, 表示在過去四 百年, 原住民承受許多不公平待遇和受到歧視, 並且被人們認為是理所當然 最後瀏覽日 :06/30/2017) 81 中央通訊社 (10/25/2016), 立院同意許宗力蔡炯燉任司法院長副院長, ( 最後瀏覽日 : 06/30/2017) 82 司法院釋字第 748 號解釋解釋文第一段 83 總統府司法改革國是會議網站, 關於司法改革國是會議, 最後瀏覽日期 :07/14/2017) 84 司法院 (11/10/2016), 司法院許宗力院長接見法務部邱太三部長一行 4 人會後新聞稿, =%A8%A5%B5%FC%C5G%BD%D7&MuchInfo=&courtid( 最後瀏覽日 : 06/30/2017)

32 1362 臺大法學論叢第 46 卷特刊 為了要扭轉過去的觀念, 總統必須代表政府向原住民道歉, 以示對於這個問題的正視, 面對過去原住民所受的不平等待遇, 同時也希望過去的經驗在未來不會再發生 蔡英文總統宣布總統府將設置 原住民族歷史正義與轉型正義委員會, 由總統擔任召集人, 與各族代表共同追求歷史正義, 並在同一天核定 原住民族歷史正義與轉型正義委員會設置要點 此外, 行政院將定期召開 原住民族基本法推動會, 以負責保存原住民歷史記憶 推動原住民自治 經濟公平發展及歷史文化傳承的相關業務的推動與落實 包括原住民族傳統領域及土地的劃定 部落公法人制度的落實 以及 原住民族自治法 及 原住民族土地及海域法 等相關草案的立法審議, 均將加速予以進行 85 在同日下午, 行政院原住民族委員會主委夷將. 拔路兒表示, 當傳統領域土地公告後, 包括杉原棕梠灣開發案在內的許多開發, 均應取得部落的同意 此外, 夷將也表示, 根據 諮詢取得原住民部落同意參與辦法, 同意權將由每一部落召集行使, 一戶一個代表, 若一個部落有 100 戶, 則至少需取得 51 戶的同意 ; 如此部落才有籌碼與開發商討論就業機會或每年營收的回饋, 甚至選擇不同意開發 86 在最高法院開始例常性進行言詞辯論後, 第一個刑事案件就是原住民王光祿的非常上訴案 雖然本案已經臺灣高等法院花蓮分院審理判罪確定, 但因最高法院檢察署檢察總長認為本案涉及憲法保障原住民族文化 原住民保障法 國際人權公約, 以及槍砲彈藥刀械管制條例 野生動物保護法等的適用, 因此提起非常上訴, 並請求依刑事訴訟法第 445 條第二項準用 394 條規定, 發動職權調查 87 至本文截稿前, 本案仍在調查審理程序中 85 中華民國總統府 (08/01/2016 ), 總統代表政府向原住民族道歉, 最後瀏覽日 :06/30/2017) 86 新頭殼 (08/01/2016), 夷將: 傳統領域公告後杉原開發案須經部落同意, 最後瀏覽日 :06/30/2017) 87 最高法院 (11/17/2016), 王光祿違反槍砲彈藥刀械管制條例案件新聞稿, =%A4%FD%A5%FA%B8S&MuchInfo=&courtid=( 最後瀏覽日 :06/30/2017)

33 2016 年憲法發展回顧 1363 三 死刑執行的時點爭議 鄭捷是我國在 2016 年唯一執行的死刑犯 鄭捷在 2014 年 5 月 21 日在臺北捷運上隨機殺人, 是臺灣第一起捷運殺人事件, 不論是事發到其被執行死刑, 均引起臺灣社會的輿論譁然 鄭捷案從一審到三審都是宣告死刑, 在三審定讞後的 19 天內就執行死刑, 完全沒有給予其律師團相當時間提起特別救濟的機會, 是否牴觸憲法及前述兩人權公約保障人權的意旨, 也引起高度爭議 法務部表示, 由於鄭捷案件的事證清楚明確, 在簽執行令前也確認依照相關法律程序, 且因鄭捷的行為對社會治安產生不良影響, 為了讓有欲效法的人所有警惕, 因此快速執行此案 88 鄭捷死刑的執行, 引發死刑執行程序不透明的討論 畢竟, 在鄭捷被執行死刑時, 臺灣尚有 42 位死刑犯, 為何是優先執行案件剛定讞的鄭捷, 相關機關完全沒有提供任何的說明 鄭捷在 5 月 10 日執行死刑, 而內閣在同月 12 日總辭, 新任的民進黨政府則在 20 日就任, 死刑的執行是否被當作政治操作的工具, 啟人疑竇 死刑的執行, 完全欠缺民主憲政國家所要求的明確性及可預測性 在鄭捷被執行死刑前, 民間廢除死刑聯盟就曾依政府資訊公開法的相關規定, 要求法務部應公開法務部內部會議討論執行死刑的會議紀錄, 但法務部駁回廢除死刑聯盟的請求 廢除死刑聯盟因此提出訴願, 後來訴願成功, 但法務部給予廢除死刑聯盟的會議紀錄, 僅限於聲請的個案, 而非通案 此一成功的案例, 是否能保將來死刑執行的時點及程序的明確性及可預測性, 還有待觀察 中央通訊社 (05/11/2016), 羅瑩雪 : 死刑是鄭捷為自己判的, com.tw/news/firstnews/ aspx( 最後瀏覽日 :06/30/2017) 89 廢除死刑推動聯盟 (01/12/2016), 第一次訴願就成功?! 政府須公開死刑執行會議紀錄, 最後閱覽日 :01/15/2017) 然而根據廢死聯盟的說法, 最後法務部給的紀錄其實並不完全, 甚至有立可白塗改的痕跡

34 1364 臺大法學論叢第 46 卷特刊 伍 結論 2016 年初, 臺灣舉行了立法委員及總統 副總統的選舉, 民進黨在國會獲得過半數, 首次同時掌握行政和立法權, 各政黨在政壇上的版圖又重新洗牌 此外, 臺灣也誕生了第一位女性總統 除了行政及立法兩權在結構上的變動之外, 在司法權方面, 亦有七位新任的司法院大法官, 其中兩位並兼司法院院長及副院長 這些憲政權力結構上的變動, 對 2016 年及接下來的憲政發展, 均有重要的影響 本文觀察 2016 年的憲政發展, 發現在憲法解釋面向上, 司法院大法官總共作成 9 件解釋, 絕大多數涉及人民訴訟權保障的深化 在重要立法的面向上, 則包括轉型正義的起步 民主政治的健全 及人權保障的強化 由於民進黨首次完全執政, 得以展開許多過去受限於占國會多數的國民黨而無法進行的改革, 但這些改革真正的成效 以及是否得以完整落實, 還有待進一步觀察 至於重要的憲政事件, 則有司法院大法官的提名與任命 總統正式向原住民道歉 以及死刑執行時點的爭議 值得一提的是司法人事的任命, 由於被提名為並兼司法院院長的許宗力大法官在任命過程曾引發續任或再任的違憲爭議, 其就任後也格外謹慎, 為了回應外界對於司法改革的呼聲, 一上任即立刻推動諸多司法改革的措施, 希望可以達到外界對於司法改革的期待 這些從司法內部推動改革的努力, 其改革的幅度與成效, 亦仍有待觀察 2016 年在行政 立法 司法三權的權力結構上的變動, 無疑對於未來臺灣的憲政發展上具有重要意義 行政及立法會提出什麼不同於以往的政策及立法, 司法院大法官又能在臺灣人權進展上作出什麼重大突破的憲法解釋, 均會影響臺灣在民主憲政深化上的進程, 以及政黨輪替的憲政意義, 是觀察臺灣憲政民主發展的重要指標, 也令我們衷心期待

35 2016 年憲法發展回顧 1365 Developments in the Law in 2016: Constitutional Law Wen-Chen Chang Abstract This Article looks into the constitutional development of 2016 in three aspects including constitutional interpretations, important legislation, and key events of constitutional importance. In the beginning of 2016, Taiwan held both presidential and legislative elections, and witnessed the inauguration of the first woman president as well as the third regime change of government powers since the democratization began in the late 1980s. In addition to the structural transformation to the executive and legislative powers, seven new Grand Justices were appointed to the Constitutional Court, two of whom concurrently served as the President and Vice President of the Judicial Yuan in charge of judicial administration. These fundamental structural changes to the three branches of the government have had significant impacts on constitutional developments in 2016 and subsequent years to come. This Article finds that the majority of the nine interpretations made by the Constitutional Court in 2016 were concerned with the advancement of the right to fair trial and due process, the important legislation included those regarding transitional justice, democracy and electoral laws, and human rights protection for the marginalized, and that the key events of constitutional importance were surrounded with the appointment of new Grand Justices to the Constitutional Court, presidential apologies made to the indigenous peoples, and the controversial timing in death penalty execution. Keywords: legislative election, presidential election, regime change, appointment of Grand Justices, constitutional interpretation, transitional justice, indigenous peoples Professor, College of Law, National Taiwan University.