全國律師須支付代履行費用時, 恐對事業之正常營運產生衝擊, 甚且面臨倒閉之危機, 倘為個人遭主管機關核定其必須支付代履行費用, 更將無力負擔是以, 本文擬討論廢棄物清理法代履行費用在實務上之幾個適用爭議問題首先, 廢棄物清理法第 71 條是否即為主管機關核定代履行費用之法令依據, 實務上已生爭

Size: px

Start display at page:

Download "全國律師須支付代履行費用時, 恐對事業之正常營運產生衝擊, 甚且面臨倒閉之危機, 倘為個人遭主管機關核定其必須支付代履行費用, 更將無力負擔是以, 本文擬討論廢棄物清理法代履行費用在實務上之幾個適用爭議問題首先, 廢棄物清理法第 71 條是否即為主管機關核定代履行費用之法令依據, 實務上已生爭"

炖龚
5 years ago
Views:

1 法學論述論代履行費用之救濟以廢棄物清理法為例陳雅萍 * 壹前言代履行通常係指可替代性之作為義務, 義務人不履行而經由法定程序告戒仍不履行時, 則由義務人以外之第三人強制踐行該義務, 並由行政機關向義務人徵收費用之一種間接強制之手段 1 代履行在廢棄物清理法之法律依據似為廢棄物清理法第 71 條, 而該條所規定之廢棄物清除與處理義務, 具有可替代性, 因此, 可適用代履行之規定, 殆無疑義, 惟因廢棄物清理法第 71 條條文文義與代履行得先預估其數額命義務人繳納之規定不符, 致適用上屢生爭議廢棄物清理法第 71 條第 1 項之所以課土地所有人管理人或使用人因重大過失致廢棄物遭非法棄置於土地者, 應負清除處理之責任, 乃係考量土地資源之有限性及不可回復性, 要求土地所有權人及事實上對土地有管理權之人, 善盡一定之維護義務, 以期能達到土地永續使用之環保目標 2 主管機關基於上開廢棄物清理法第 71 條第 1 項之立法目的, 通常會先命事業受託清除處理廢棄物者仲介非法清除處理廢棄物者容許或因重大過失致廢棄物遭非法棄置於其土地之土地所有人管理人或使用人 ( 以下統稱為義務人 ) 限期清除處理, 屆期仍不為處理時即核定代履行費用, 命義務人繳納代履行費用應以履行清除處理廢棄物實際所需之費用為核定標準, 而其數額之多寡, 則由執行機關估算之, 原則上執行機關於估算代履行費用時, 以不超過一般市價為宜, 不可將代履行費用以任何名目變相成為處罰之工具, 更不得將與代履行費用無關之課目算入代履行費用中, 例如 : 行政機關處理之人事費用社會成本等 3 又代履行費用為行政執行法施行細則第 2 條所明定之公法上金錢給付義務, 逾期不繳納, 主管機關得移送法務部行政執行署各分署強制執行, 且因代履行費用通常金額頗鉅, 動輒以數千萬計, 甚或達數億元, 以現行中小企業之資本額大多未達 3,000 萬元, 一旦面臨主管機關核定其必 * 本文作者係員育法律事務所合署律師註 1: 蔡震榮, 行政執行法, 元照出版有限公司,2008 年 9 月, 頁 194 註 2: 最高行政法院 95 年度判字第 941 號及 104 年度判字第 157 號判決對廢棄物清理法第 71 條立法意旨之闡明註 3: 姚其聖, 行政執行代履行之研究, 全國律師,2014 年 7 月, 頁 91 5 月號 /51

2 全國律師須支付代履行費用時, 恐對事業之正常營運產生衝擊, 甚且面臨倒閉之危機, 倘為個人遭主管機關核定其必須支付代履行費用, 更將無力負擔是以, 本文擬討論廢棄物清理法代履行費用在實務上之幾個適用爭議問題首先, 廢棄物清理法第 71 條是否即為主管機關核定代履行費用之法令依據, 實務上已生爭議其次, 代履行費用之法律性質為何? 是否為行政處分? 對代履行費用之核定不服究應依行政執行法第 9 條規定聲明異議或依法提起訴願及行政訴訟? 倘對聲明異議決定不服, 得否提起行政訴訟? 又倘認為對代履行費用之核定不服, 得依法提起行政訴訟, 則現行實務上對行政訴訟之審查範圍是否存有限制? 貳代履行費用之法令依據一依廢棄物清理法第 71 條之規定, 須主管機關代清理完成後, 始得向義務人求償臺中高等行法院 101 年度訴字第 279 號判決認為 : 參照本院 96 年度判字第 1582 號判決意旨, 義務人須對主管機關或執行機關給付該等必要費用, 係因其原負之改善義務已經主管機關或執行機關代其履行, 而轉換成償付相當費用額之義務, 故主管機關或執行機關如未代為履行義務者, 因無支出任何費用, 自無求償權可言, 無從作成命義務人繳納代履行費用之行政處分行政執行法第 29 條規定之費用係因執行所發生之必要費用, 自須執行機關已開始執行程序, 並已委託第三人或指定人員定期代履行, 始發生此等執行必要費用, 而得發執行命令命義務人預繳之, 此稽之行政執行法施行細則第 32 條明定, 執行機關委託第三人或指定人員代履行時, 應製作文書事項送達於義務人可明且義務人不服該執行命令係依行政執行法第 9 條規定之聲明異議程序救濟, 並非逕行循行政爭訟程序解決又執行機關為辦理代履行程序, 命義務人預納必要之執行費用, 雖屬預估而非實支, 須俟執行完畢結算後, 再找補其差額, 但仍應以實際上有執行之義務項目為限, 其尚未實施行政執行程序, 委託代履行者, 不得列入估算範圍又行政執行法第 29 條所稱代履行費用乃指執行機關應給付予所委託或指派代履行者之報酬而言, 若第三人之清除或處理係履行其行政法上應盡之義務, 而非受執行機關之委託或指派者, 因無報酬請求權, 自不發生代履行之必要費用, 執行機關亦無從命義務人預納之最高行政法院 98 年度判字第 1473 號判決認為 : 按廢棄物清理法第 71 條第 1 項規定係針對屆期不依規定清除處理之廢棄物, 得由主管機關或執行機關代為清除處理, 並向行為人求償代履行清理改善及衍生之必要費用, 於行政機關代為清除處理完成後向行為人行使求償權, 並經行為人清償該等代履行清理改善及衍生之必要費用後, 始得謂履行義務完畢二主管機關或執行機關得擇一適用廢棄物清理法第 71 條或行政執行法第 29 條最高行政法院 104 年度判字第 539 號月號 /52

3 法學論述年度判字第 298 號 102 年度判字第 459 號 102 年度判字第 752 號判決認為 : 查本件係因上訴人 ( 作者按 : 指義務人 ) 未遵前揭 101 年 10 月 15 日前處分通知於同年 10 月 31 日提出清理計畫書, 被上訴人 ( 作者按 : 指主管機關 ) 遂以原處分, 請上訴人於 102 年 2 月 1 日前繳納非法棄置於系爭非法棄置場之事業廢棄物代履行清理費用而上訴人未遵限清除改善完成, 被上訴人究係採行廢棄物清理法第 71 條規定之代為清除處理, 並以行政處分之方式向其求償清理改善及衍生之必要費用之途徑, 抑依行政執行法之相關規定, 預估必要之代履行費用, 發執行命令之方式處理, 應擇一為之, 非得二者同時為之, 合先敘明經查, 原處分就執行機關及義務人記載為兩造, 另就代履行之標的代履行之數額受委託之第三人或指定之人員代履行之期日等項目係分別記明 : 採公開招標方式執行, 委託合法之公民營廢棄物清除處理機構代清理臺中市區段犁份小段 393 等地號 ( 臺中市沙鹿區中山路 19 巷 100 號 -1) 有害事業廢棄物清理 14 億 5,146 萬元及依完成公開招標決標簽約日期, 足見原處分係延續 101 年 10 月 15 日之前處分, 依行政執行法第 29 條所規定之執行機關為進行執行程序, 命義務人繳納代履行之費用情形, 上訴人如有不服, 得依行政執行法第 9 條規定以資救濟, 業經原審論明在卷是原處分係依行政執行法第 29 條之規定命上訴人繳納代履行費用, 而非依廢清法第 71 條之規定, 命上訴人繳納已清理之費用, 應可認定三本文見解按廢棄物清理法第 71 條第 1 項規定 : 不依規定清除處理之廢棄物, 直轄市縣 ( 市 ) 主管機關或執行機關得命事業受託清除處理廢棄物者仲介非法清除處理廢棄物者容許或因重大過失致廢棄物遭非法棄置於其土地之土地所有人管理人或使用人, 限期清除處理屆期不為清除處理時, 直轄市縣 ( 市 ) 主管機關或執行機關得代為清除處理, 並向其求償清理改善及衍生之必要費用屆期未清償者, 移送強制執行 ; 直轄市縣 ( 市 ) 主管機關或執行機關得免提供擔保向行政法院聲請假扣押假處分另按行政執行法第 29 條規定 : ( 第 1 項 ) 依法令或本於法令之行政處分, 負有行為義務而不為, 其行為能由他人代為履行者, 執行機關得委託第三人或指定人員代履行之 ( 第 2 項 ) 前項代履行之費用, 由執行機關估計其數額, 命義務人繳納 ; 其繳納數額與實支不一致時, 退還其餘額或追繳其差額現行實務上因清理廢棄物所需之代履行費用所費不眥, 為避免執行機關代履行後, 義務人無力繳納或拒不繳納費用而失去代履行之目的, 故在執行機關代履行前, 即得估計其數額, 命義務人應先行繳納, 固屬合理惟依現行廢棄物清理法第 71 條第 1 項中段規定求償必要費用文義上易被認為係指求償代為清理後所產生之費用, 故直轄市縣 ( 市 ) 主管機關或執行機關應先代為清除處理廢棄物完畢後, 始得依該條規定向義務人求償, 相較於行政執行法第 29 條第 2 項執行機關得預估代履行費用數額命義務人先行繳納 5 月號 /53

4 全國律師之規定, 廢棄物清理法第 71 條第 1 項不易達成代履行之目的然行政執行法第 29 條, 無得免提供擔保向行政法院聲請假扣押假處分之相關規定, 致實務上主管機關常併列廢棄物清理法第 71 條及行政執行法第 27 條第 29 條之規定, 作為代履行費用之法令依據, 恐生行政行為明確性之疑慮, 徒生爭訟是以, 為正本清源避免滋生適用疑義, 廢棄物清理法第 71 條應修法明定主管機關或執行機關代履行前, 即得估計代履行費用之數額, 命義務人應先行繳納, 以資明確參代履行費用適用行政執行之救濟途徑一行政執行之救濟途徑行政執行的救濟, 係指受行政執行之義務人或利害關係人, 認為行政執行違法或不當而使其權利或利益受到侵害, 得向執行機關請求救濟 4 行政執行法第 9 條第 1 項規定 : 義務人或利害關係人對執行命令執行方法應遵守之程序或其他侵害利益之情事, 得於執行程序終結前, 向執行機關聲明異議基於此一規定可知, 聲明異議之事由有下列四項 5 : ( 一 ) 執行命令所謂執行命令是指執行機關於執行程序中所發之各種命令而言例如命義務人報告財產狀況或命義務人提供相當擔保又如就債務人對第三人之金錢債權所為之扣押命令收取命令或移轉命令命令將義務人對於第三人得請求交付之權利移轉於債權人等命令也屬之又如執行機關許可夜間, 星期日或其他休息日執行之命令 ( 二 ) 執行方法所謂執行方法是指執行機關於行政執行時所使用之手段而言例如查封動產應用標封烙印或火漆印拆除住宅或斷水斷電等執行方法通常是指可直接發生執行法上法效果之事實行為而言, 如間接與直接強制方法之採行傳繳 ( 通知義務人到執行處繳納 ) 以及依行政執行法第 17 條所為之限制出境亦屬執行方法在此, 通常針對執行方法, 有無過當違反比例原則, 或有無違反不當聯結禁止原則等 ( 三 ) 應遵守程序所謂應遵守之程序是指執行機關實施行政執行時, 依法律規定應遵守之程序而言在此所謂法律規定, 除本法外尚包括其他法律之程序例如, 行政執行法有關公法上金錢給付義務請求程序之規定, 有準用之規定 ( 行政執行法第 26 條 ) 如公法上金錢給付義務請求程序有無履行限期履行之告戒程序 ; 代履行有無經由告戒之程序, 或執行處查封動產時應製作查封筆錄及查封物品清單等 ( 四 ) 其他侵害利益之情事所謂其他侵害利益之情事是指, 除上述情形外, 任何違反行政執行程序規定, 而侵害義務人或利害關係人利益之情事本項註 4: 同註 1, 頁 105 註 5: 同註 1, 頁月號 /54

5 法學論述事由係為防止立法疏漏, 所作概括之規定例如, 未具備開始強制執行之要件開始強制執行者, 其執行程序即屬違法, 如執行名義未合法送達, 或擬拆除之建築物並非執行名義內容所及或者有違反比例原則情事者, 如扣押義務人輔助金 ( 敬老津貼等 ) 薪資之三分之一或其金額機關之存款, 致其生活因而陷入絕境等或超額執行等二代履行費用適用行政執行之救濟途徑學說認為行政執行法第 9 條規定之聲明異議, 係針對行政執行程序之措施行政執行, 乃行政處分之執行, 故執行前應先有行政處分之存在, 行政機關依法定職權, 先以行政處分課予人民一定之義務, 此即所謂基礎處分, 亦即, 所謂的執行名義在此產生基礎處分屬實質之規定, 義務人對此不服, 應循訴願行政訴訟程序救濟行政執行程序之措施係指執行基礎處分內容之程序措施, 於人民不履行其義務, 且經法定之告戒程序而仍無效果時, 始以強制手段促其履行義務, 此即所謂的行政執行程序就行為或不行為之執行, 執行機關雖仍屬頒布行政處分之機關, 但行政執行法第 9 條規定之聲明異議僅針對執行之程序, 而非針對基礎處分, 例如針對行政執行法第 28 條第 1 項之代履行 6 實務上亦肯認代履行費用同時具有執行命令及行政處分之性質, 義務人不服代履行費用, 應先依行政執行法第 9 條規定聲明異議 7 基此, 代履行費用為一執行命令, 針對採取代履行之間接強制方法, 有無過當違反比例原則或有無違反不當聯結禁止原則及其是否遵守先行告戒之程序等, 均構成聲明異議之事由, 故代履行費用適用行政執行法第 9 條聲明異議之規定, 學說及實務尚無爭議, 有爭議的是, 不服聲明異議之決定, 得否再提起行政訴訟? 提起行政訴訟前應否先經訴願程序? 肆代履行費用之法律性質及救濟方式一屬行政執行行為者, 縱具行政處分性質, 仍一律適用聲明異議, 不得再提行政訴訟最高行政法院 95 年度裁字第 2127 號裁定認為, 查義務人或利害關係人對執行命令執行方法應遵守之程序或其他侵害利益之情事, 得於執行程序終結前, 向執行機關聲明異議前項聲明異議, 執行機關認其有理由者, 應即停止執行, 並撤銷或更正已為之執行行為 ; 認其無理由者, 應於 10 日內加具意見送直接上級主管機關於 30 日內決定之行政執行法第 9 條定有明文而其立法理由載明行政執行如依行政機關作成之行政處分或法院裁定為之者, 其聲明異議係對上述行政執行程序有關的事項有所不服請求救濟, 與義務人對行政機關作成之行政處分註 6: 同註 1, 頁註 7: 最高行政法院 103 年度判字第 298 號及 104 年度判字第 539 號判決 5 月號 /55

6 全國律師不服應循訴願行政訴訟程序請求救濟, 或對法院裁定不服, 應提抗告者, 迥然不同故處理本條聲明異議之機關, 最高層次祇到執行機關之直接上級主管機關為止, 又執行機關或其直接上級主管機關對聲明異議所為之決定, 非行政處分, 義務人或利害關係人不得對之提起訴願再訴願或行政訴訟行政執行貴在迅速有效, 始能提高行政效率, 故其救濟程序宜採簡易之聲明異議方式除執行機關認其聲明異議有理由, 應即停止執行, 並撤銷或更正已為之執行行為外, 如認其無理由者, 應於 10 日內加具意見, 送直接上級主管機關於 30 日內決定之, 異議人對之不得再聲明不服等情是行政執行法第 9 條所定之聲明異議程序, 為特別救濟程序, 異議人就執行機關之直接上級主管機關對聲明異議所為之決定, 異議人對之不得再聲明不服, 且執行程序貴在迅速終結, 法律既明定異議為其特別救濟途徑, 則祇要屬於執行程序中之執行命令方法等有關措施, 不問其性質是否為行政處分之一種, 均應一體適用特別救濟途徑, 始符合行政執行法之立法意旨而本件係因抗告人怠於履行清除廢棄物, 相對人於代為清除處理前, 依行政執行法第 29 條規定, 預估其必要費用數額, 限期命抗告人先行繳納之處分, 應屬行政執行階段所為之執行行為, 抗告人對該執行方法如有不服, 應依行政執行法第 9 條規定之特別救濟程序聲明異議, 自不得循一般訴願行政訴訟程序請求救濟二獨立之行政處分, 得依法提起訴願及行政訴訟高雄高等行政法院 98 年度訴字第 150 號判決及高雄高等行政法院 104 年度訴字第 269 號判決認為, 按依法令或本於法令之行政處分, 負有行為義務而不為, 其行為能由他人代為履行者, 執行機關得委託第三人或指定人員代履行之前項代履行之費用, 由執行機關估計其數額, 命義務人繳納 ; 其繳納數額與實支不一致時, 退還其餘額或追繳其差額代履行費用或怠金, 逾期未繳納者, 移送行政執行處依第 2 章之規定執行之行政執行法第 29 條及第 34 條分別定有明文上開條文所謂代履行, 係指義務人負有義務而不履行時, 由執行機關委託第三人或指定人員代為履行而言至於主管機關委託第三人或由指定人員執行後所產生之費用支出, 應由義務人自行負擔, 蓋此項費用乃因義務人不自動履行義務而產生主管機關就代履行費用應核定其金額通知義務人限期繳納, 此項核定究其性質乃屬獨立之行政處分 ( 確認及下命處分 ), 蓋其得為獨立之執行名義, 義務人若不按期繳納, 則依行政執行法第 34 條規定, 得移送行政執行處執行之綜上可知, 代履行為間接強制方法之一, 關於執行方法上之選擇是否妥當, 其救濟途徑固應依行政執行法第 9 條規定聲明異議, 惟對於代履行費用之核定函, 既具有確認及下命處分之性質, 義務人若對其是否應負擔該費用或對其金額有所不服, 自得依法提起訴願及行政訴訟救濟之三具行政處分性質, 須先聲明異議並依法踐行訴願程序後, 始得提起行政訴訟最高行政法院 103 年度判字第 298 號及 104 年度判字第 539 號判決認為, 按行政執行法第 5 月號 /56

7 法學論述 9 條規定 : ( 第 1 項 ) 義務人或利害關係人對執行命令執行方法應遵守之程序或其他侵害利益之情事, 得於執行程序終結前, 向執行機關聲明異議 ( 第 2 項 ) 前項聲明異議, 執行機關認其有理由者, 應即停止執行, 並撤銷或更正已為之執行行為 ; 認其無理由者, 應於 10 日內加具意見, 送直接上級主管機關於 30 日內決定之係對行政執行之程序行為不服之救濟方法, 旨在撤銷更正或停止執行行為, 不涉及行政實體法上判斷, 得依上開規定聲明異議之事項, 以針對執行命令執行方法應遵守之程序等執行程序上之措施為限而行政執行法第 29 條規定代履行執行費用之預估及繳納係在執行程序終結前所為之執行行為, 義務人對該執行方法如有不服, 應依行政執行法第 9 條規定之特別救濟程序聲明異議復按行政執行法第 9 條規定旨在明定義務人或利害關係人對於執行命令執行方法應遵守之程序或其他侵害利益之情事, 如何向執行機關聲明異議, 以及執行機關如何處理異議案件之程序, 並無禁止義務人或利害關係人於聲明異議而未獲救濟後向法院聲明不服之明文規定, 自不得以該條規定作為限制義務人或利害關係人訴訟權之法律依據, 是在法律明定行政執行行為之特別司法救濟程序之前, 義務人或利害關係人如不服該直接上級主管機關所為異議決定者, 仍得依法提起行政訴訟, 至何種執行行為可以提起行政訴訟或提起何種類型之行政訴訟, 應依執行行為之性質及行政訴訟法相關規定, 個案認定其具行政處分之性質者, 應依法踐行訴願程序, 自不待言, 本院 97 年 12 月份第 3 次庭長法官聯席會議決議意旨參照依本院 94 年度判字第 1754 號判決意旨, 行政執行法上之執行行為若具有行政處分之性質, 因行政執行法並無排除適用聲明異議程序之特別規定, 依訴願法第 1 條第 1 項但書之規定, 自仍應一體適用聲明異議之程序救濟準此, 對於行政執行法上具有行政處分性質之執行行為, 義務人若有不服, 得依行政執行法第 9 條之規定聲明異議, 倘經該直接上級主管機關作成異議決定, 義務人仍表不服, 應依法踐行訴願程序後, 以執行機關為對造, 依行政訴訟法相關規定提起行政訴訟而行政執行法第 29 條規定代履行執行費用之預估及繳納具有行政處分之性質, 義務人若有不服, 自應依上開救濟程序辦理原處分同時具有執行命令及行政處分之性質, 上訴人 ( 作者按 : 指主管機關 ) 依行政執行法施行細則第 32 條規定之記載方式作成行政處分限期命被上訴人 ( 作者按 : 指義務人 ) 先行繳納代履行費用, 並無不合被上訴人不服原處分, 應先依行政執行法第 9 條規定聲明異議, 上訴人認其有理由者, 應即停止執行, 並撤銷或更正已為之執行行為 ; 認其無理由者, 應於 10 日內加具意見, 送直接上級主管機關臺中市政府於 30 日內決定之被上訴人若對異議決定不服, 須依法踐行訴願程序後, 再以上訴人為對造提起行政訴訟原處分雖載明對本處分如有不服, 得於本處分送達翌日起 30 日內, 繕具訴願書逕送本局審查後, 再轉送臺中市政府審議告知錯誤之救濟方式, 依行政程序法第 99 條規定, 上訴人及臺中市政府仍應依行政執行法第 9 條規定聲明異議之程序辦理, 而非由臺中市政府逕自作成訴願決定被上訴 5 月號 /57

8 全國律師人未依法踐行異議及訴願前置程序, 逕行提起行政訴訟, 亦有未合原判決以上訴人混淆一般行政程序與行政執行程序, 將應依行政執行而為之執行命令, 依一般行政程序作成行政處分, 致被上訴人即執行義務人未能適用行政執行法第 9 條規定踐行法定之救濟程序, 其程序自有瑕疵為由, 因而撤銷訴願決定及原處分, 即有適用法規不當之違背法令事由上訴意旨執以指摘, 並求予廢棄, 為有理由, 自應由本院將原判決廢棄, 發回原審法院更為審理四需否踐行訴願程序, 實務與學說尚有爭議代履行費用為具有行政處分性質之行政執行措施, 早期實務大多認為對行政執行措施不服, 經依行政執行法第 9 條向執行機關之上級機關聲明異議後, 即令該執行措施為行政處分, 亦不得再行提起行政爭訟此一見解, 屢遭批評, 甚且實務界亦有認為極不合理 8, 是以, 催促最高行政法院 97 年度 12 月份第 3 次庭長法官聯席會議決議之產生依上開決議, 現行多數實務認為代履行費用同時具有執行命令及行政處分之性質, 須先聲明異議並依法踐行訴願程序後, 始得提起行政訴訟然學說見解則認為, 應將聲明異議程序視為相當於訴願程序之定位, 義務人於聲明異議後仍有不服時, 由於行政執行法第 9 條聲明異議之程序, 已踐行行政機關自我審查功能之意旨, 故在聲明異議相當於訴願程序之理解下, 義務人可毋庸踐行訴願, 直接提起行政訴訟, 以資救濟 9 伍審查範圍最高行政法院 97 年度 12 月份第 3 次庭長法官聯席會議決議發布後, 實務上大多認為代履行費用同時具有執行命令及行政處分之性質, 肯定其得依法提起行政訴訟, 固然對行政強制執行之權利保護可謂相當周延然而, 實務上對代履行費用之審查範圍卻經常受限於命義務人限期清除廢棄物之基礎處分, 故縱得依法提起行政訴訟, 最終作成有利於義務人之判決者, 卻屈指可數一命義務人限期清除之下命處分確定後, 代履行費用審查範圍受限最高行政法院 100 年度判字第 2056 號判決認為 : 主管機關應擇定義務人, 先以行政處分課其以限期清理之義務, 俟義務人屆期不為清理者, 主管機關得代為清除處理, 並向其求償清理改善及衍生之必要費用此費用之發生, 係主管機關代替義務人履行其基於先前下命處分所生之義務, 故性質上即為義務之變體 ( 性質上與行政執行法第 29 條規定代履行係由執行機關委託第三人或指定人員代履行並不相同 ) 先前下命處分既已具體特定義務之歸屬, 則因而負有清除義註 8: 吳東都, 微觀對行政執行措施之權利保護, 台灣本土法學雜誌第 95 期,2007 年 6 月, 頁註 9: 黃俊杰, 行政執行法,2010 年 11 月, 翰蘆, 頁月號 /58

9 法學論述務者, 自應沿續負擔此筆代為清除之費用果爾, 則此限期清除之下命處分已經訴願機關以被上訴人 ( 作者按 : 指義務人 ) 等人訴願逾期而為不受理決定, 嗣後被上訴人起訴後又未以之為程序標的請求救濟, 則此下命處分似已確定, 具有不可變更之存續力, 嗣上訴人 ( 作者按 : 指主管機關 ) 賡續以系爭處分課以繳納代為清除費用, 即應以該下命處分所確定之狀態責任人為繳納費用之義務人則被上訴人猶予爭執其未容許或因重大過失致遭棄置廢棄物, 及其已非所有權人等關係責任是否因所有權喪失而解除等事實及法律爭議, 似無再予審究之必要二基於構成要件效力, 命義務人限期清除廢棄物之前行政處分確定後, 法院就代履行費用估算之數量即無審酌之必要臺中高等行政法院 104 年度訴字第 88 號判決認為 10, 按行政處分未經撤銷廢止, 或未因其他事由而失效者, 其效力繼續存在為行政程序法第 110 條第 3 項所明定是行政處分於生效後, 即產生規制作用, 並非以行政處分確定為前提, 一般而言, 行政處分具有存續力構成要件效力確認效力及執行力, 未經撤銷廢止, 或未因其他事由而失效者, 其效力繼續存在另對既有之行政處分, 因其各種效力於該處分生效時, 即已發生, 其他行政機關或法院作成裁決時, 對於先前行政處分所確認或形成的法律關係, 原則上應加以尊重及承認, 以該既定的法律關係, 作為本次行政處分或判決之基礎構成要件事實, 此即行政處分之構成要件效力故行政法院於撤銷訴訟雖有權對行政處分為適法性審查, 惟審查對象僅限於作為本次撤銷訴訟程序標的之行政處分, 若其先決問題涉及另一行政處分是否合法時, 而該行政處分未經撤銷廢止, 或未因其他事由而失效者, 則基於上述構成要件效力, 仍不能逕行否定該行政處分之效力本件原告 ( 作者按 : 指義務人 ) 自 96 年至 100 年度計有約 3,237 公噸之污泥等事業廢棄物委由未領有公民營廢棄物清理許可文件之公司清除處理, 將事業廢棄物清運於公司場址處理掩埋, 違反廢清法第 28 條第 1 項第 3 款規定, 經被告 ( 作者按 : 指主管機關 ) 以前處分裁處罰鍰, 並命其於文到後 14 日內就其上開棄置於場址, 已與其他有害事業廢棄物混同之事業廢棄物, 提出清除處置有害事業廢棄物計畫書, 及限期於 101 年 6 月 15 日前清除改善完成在案, 依照前揭說明, 即具行政處分之持續效力, 且事後原告不服前處分, 循序提起訴願及行政訴訟, 均遭駁回, 顯見上開行政處分仍屬有效原告雖爭執其委託公司清除處理之廢棄物均為一般事業廢棄物, 被告卻以原處分命其清除有害事業廢棄物, 及代履行費用所據之廢棄物數量至多僅 400 公噸, 而非 3,237 公噸等云, 惟因原處分係被告延續前處分, 依行政執行法第 29 條規定, 為落實行政執行程序之另一行政處分前揭處分既已認定原告應清除有害事業廢棄物 3,237 公噸, 被告據註 10: 此判決經最高行政法院 104 年度判字第 599 號判決予以維持 5 月號 /59

10 全國律師此估算原告應負擔之代履行費用計 4,855 萬 5,000 元, 並無違誤原告陳稱其對受託人公司違規將其產生之一般事業廢棄物棄置於公司場址之行為事實, 已盡其審查義務且無法預見, 並無故意過失等語經查, 原告此部分主張仍係就前處分認定其應負清除責任所為爭執, 基於前述構成要件效力, 亦非本院得以審酌三本文見解按構成要件效力係指, 無論行政處分之內容為下命形成或確認, 均有產生一種行政法上法律關係之可能, 不僅應受其他國家機關之尊重, 抑且在其他機關甚至法院有所裁決時, 倘若涉及先前由行政處分所確認或據以成立之事實 ( 通常表現為先決問題 ), 既為嗣後其他機關裁決之既定的構成要件例如享有華僑回國投資條例之優惠者, 首應具備華僑身份, 而華僑身份之認定係由僑務主管機關為之, 經認定為華僑者, 其他機關或法院均應接受此項確認之事實 ; 如主管投資機關依據上述條例之規定, 核准申請回國投資之案件時, 此項關於華僑之身份, 即為其核准處分之構成要件事實的一部分 11 另參照上開實務見解可知, 實務上認為有效之行政處分, 處分機關以外之國家機關 ( 包括法院 ), 除非是有權撤銷機關, 否則應予尊重該行政處分之存續力, 並以之為行為之基礎, 因而有效行政處分 ( 前行政處分 ) 之存在及內容, 如成為作成他行政處分 ( 後行政處分 ) 之基礎處分, 亦即前行政處分作成後, 後行政處分應以前行政處分為其構成要件作為決定之基礎, 則前行政處分即具有構成要件效力嗣後同一事項於訴訟中再起爭執時, 先前行政處分所確認或據以成立之事實為後行政處分之先決問題或前提要件時, 當事人即不得為與先前行政處分意旨相反之主張, 法院亦應尊重該行政處分之構成要件效力, 而不應為與該行政處分內容相反之判斷, 故基於構成要件效力, 命義務人限期清除廢棄物之前行政處分 ( 即基礎處分 ) 確定後, 義務人就代履行費用之後行政處分提起行政救濟時, 針對義務人有無故意過失及代履行費用估算之數量即無審酌之必要是以, 現行實務上雖允許義務人對代履行費用提起聲明異議訴願及行政訴訟, 表面觀之, 義務人似乎多了聲明異議的救濟程序而對其有利, 其實不然以筆者曾經承辦過違反廢棄物清理法之案件為例, 主管機關通常會先依廢棄物清理法之相關規定處以罰鍰, 如認定義務人清除處理一般事業廢棄物, 違反廢棄物清理法第 28 條第 1 項之規定, 故依廢棄物清理法第 52 條處新臺幣 3 萬元之罰鍰, 並在同一函文中命義務人限期清除廢棄物, 但主管機關通常尚不會估計代履行費用之金額, 此一函文即為基礎處分其中命限期清除廢棄物之法律性質, 乃屬於一般下命之不利益處分, 所謂下命處分, 係指命相對人為特定作為不作為或忍受某種措註 11: 吳庚, 行政法理論與應用, 增訂 13 版 1 刷 2015 年 2 月, 三民, 頁月號 /60

11 法學論述施, 或解免作為不作為義務之行政處分, 此種處分有強制執行之可能性與必要性 12 逾期義務人仍未清除改善時, 主管機關會另行發文估計代履行費用之數額, 命義務人限期繳交代履行費用, 此一函文會依行政執行法施行細則第 32 條之規定, 載明執行機關及義務人受委託之第三人或指定之人員代履行之標的代履行費用之數額繳納處所及期限代履行之期日等事項, 此一函文即為行政執行程序之措施惟因基礎處分罰鍰僅為 3 萬元, 但行政執行程序之措施倘為代履行費用時, 須繳交之數額通常頗鉅, 義務人或考量罰鍰金額不高, 常會忽略基礎處分, 不會提起行政救濟嗣收到主管機關命其繳交鉅額之代履行費用時, 才發現事態嚴重, 此時, 倘依目前實務見解認為, 命義務人限期清除廢棄物之基礎處分所認定之事實既已確定, 據此估算義務人應負擔之代履行費用即屬適法, 則義務人就代履行費用提起行政訴訟時, 法院似僅須就行政執行程序之措施是否適當有無經告戒程序估算標準是否與市價相當為審判範圍, 義務人獲得勝訴之機會將會大幅降低一般而言, 決定代履行費用數額之高低, 無非是以義務人應清除之廢棄物數量及應清除之廢棄物性質屬於一般廢棄物有害事業廢棄物或一般事業廢棄物為估算基準, 單就事業廢棄物而言, 實務上清除有害事業廢棄物或一般事業廢棄物所需之費用差異可能高達 5 倍至 10 倍之多倘若以臺中高等行政法院 104 年度訴字第 88 號判決認為基於構成要件效力, 前行政處分既已確定義務人應清除有害事業廢棄物 3,237 公噸, 義務人不得再就清除之廢棄物數量及應清除之廢棄物為有害事業廢棄物或一般事業廢棄物予以爭執, 則義務人從提起聲明異議訴願及行政訴訟, 就實質影響代履行費用核定所依據之估算基準, 常因命限期清除廢棄物之前行政處分已確定而多所限制, 故表面上義務人雖多了聲明異議之救濟程序, 但結果卻未必對義務人有利是以, 建議義務人必須於主管機關作出命限期清除廢棄物之基礎處分時, 即必須提出行政救濟, 並積極提出有利於己之相關證據, 避免法院對基礎處分作出不利於己之認定, 錯失行政救濟先機陸結論現行多數實務見解認為, 主管機關依廢棄物清理法第 71 條第 1 項命義務人繳納之費用為已清理費用, 即主管機關或執行機關應先代為清除處理廢棄物完畢後, 始得依該條規定向義務人求償, 與行政執行法第 29 條第 2 項執行機關得預估數額命義務人先行繳納代履行費用之規定不同惟行政執行法第 29 條, 無廢棄物清理法第 71 條第 1 項得免提供擔保向行政法院聲請假扣押假處分之相關規定, 致實務上主管機關常併列廢棄物清註 12: 廖欽福, 廢棄物清理法第 71 條第 1 項關於處分性質時效適用及代履行費用分配基準之研析, 法治與公共治理學報第 2 期 2014 年 12 月, 頁 99 5 月號 /61

12 全國律師理法第 71 條及行政執行法第 27 條第 29 條之規定, 作為代履行費用之法令依據, 恐生行政行為明確性之疑慮, 徒生爭訟是以, 為正本清源避免滋生適用疑義, 廢棄物清理法第 71 條應修法明定主管機關或執行機關代履行前, 即得估計代履行費用之數額, 命義務人應先行繳納, 以資明確另現行多數實務認為代履行費用同時具有執行命令及行政處分之性質, 須先聲明異議並依法踐行訴願程序後, 始得提起行政訴訟主管機關於核定代履行費用前, 通常會先依廢棄物清理法之相關規定處以罰鍰, 並命義務人限期清除廢棄物, 但主管機關通常尚不會估計代履行費用之金額, 惟倘依目前實務見解認為, 命義務人限期清除廢棄物之基礎處分所認定之事實既已確定, 據此估算義務人應負擔之代履行費用即屬適法, 則義務人就代履行費用提起行政訴訟時, 法院似僅須就行政執行程序之措施是否適當有無經告戒程序估算標準是否與市價相當為審判範圍, 義務人獲得勝訴之機會將會大幅降低是以, 建議義務人應對主管機關命其限期清除廢棄物時, 即須提出行政救濟, 縱以當時主管機關僅處以金額不高之罰鍰, 惟因該行政處分將實質影響主管機關或執行機關核定鉅額之代履行費用, 故不可不慎 5 月號 /62

行政法概要本章學習重點本章大綱第一節行政作用之概念第二節行政作用之分類一行政程序法第三節行政作用法之範圍第四節行政作用之私法行為二行政罰法三行政執行法一源起二類型第五節行政作用中的非權力行為一類型二事實行為第六節行政作用之內部行為一行政規則

行政法概要本章學習重點本章大綱第一節行政作用之概念第二節行政作用之分類一行政程序法第三節行政作用法之範圍第四節行政作用之私法行為二行政罰法三行政執行法一源起二類型第五節行政作用中的非權力行為一類型二事實行為第六節行政作用之內部行為一行政規則第 6 章行政作用及其分類行政法概要本章學習重點 1. 2. 本章大綱第一節行政作用之概念第二節行政作用之分類一行政程序法第三節行政作用法之範圍第四節行政作用之私法行為二行政罰法三行政執行法一源起二類型第五節行政作用中的非權力行為一類型二事實行為第六節行政作用之內部行為一行政規則二內部指令 CHAPTER 6 行政作用及其分類內文教學區 1 行政法概要