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袍涂蒋
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移徙工人及其家属行为的预防犯罪和刑事司法对策针对暴力侵害移徙者移徙工人及其家属行为的预防犯罪和刑事司法对策秘书处编写的工作文件目录页次一. 导言... 2 二. 国际法律框架... 3 三.

1 联合国 A/CONF.213/11 第十二届联合国预防犯罪和刑事司法大会 Distr.: General 5 February 2010 Chinese Original: English 2010 年 4 月 12 日至 19 日, 巴西萨尔瓦多临时议程 * 项目 10 针对暴力侵害移徙者移徙工人及其家属行为的预防犯罪和刑事司法对策针对暴力侵害移徙者移徙工人及其家属行为的预防犯罪和刑事司法对策秘书处编写的工作文件目录页次一. 导言... 2 二. 国际法律框架... 3 三. 在暴力侵害移徙者移徙工人及其家属方面新出现的趋势... 6 A. 犯罪和暴力... 6 B. 暴力侵害移徙工人的行为... 8 C. 暴力侵害女性移徙工人的行为... 9 D. 歧视... 9 E. 移徙者的脆弱性 F. 刑事司法系统中的伤害四. 对策 A. 国家一级的对策 B. 国际一级的对策五. 结论和建议 * A/CONF.213/1 V (C) GL * *

2 一. 导言 1. 正如秘书长在 2009 年 12 月 18 日国际移徙者日致辞 1 中指出的, 移徙问题事关每个国家, 因为它们要么是原籍国, 要么是过境国, 要么是目的地国, 或者兼而有之移徙可以是一个增强能力的积极经历, 对于移徙者是这样, 对于他们的原籍和侨居社会也是这样但是, 歧视剥削和虐待是许多移徙者要面对的现实 2. 人们在境内和跨境迁徙寻找机会, 希望在目的地国通过有效地利用自己的技能改善自己和家人的生活移徙原因有几种, 比如躲避战争内乱和自然灾害留学或与亲人团聚移徙者总会面对家乡与新的陌生地点的差异, 不得不克服语言障碍, 以及发展和文化落差移徙带来的变化常常将移徙者置于脆弱的地位由于移徙过程很复杂, 根据谁在什么时候因为什么迁往哪里的不同, 犯罪和伤害也有很大差别 3. 目前共有 2.14 亿国际移徙者, 占世界人口的 3.1% 值得注意的是, 只有 37% 的移徙活动是从发展中国家迁往发达国家世界上大部分移徙活动都发生在发展水平相同的国家之间 : 大约有 60% 的移徙者或者在发展中国家之间, 或者在发达国家之间移徙余下的 3% 是从发达国家迁往发展中国家 4. 针对移徙者的暴力行为和随之造成的伤害是脆弱循环的结果, 而脆弱循环是与移徙者从来源国移徙到新的国家的移徙活动相联系的暴力有很多形式, 从贩卖人口形式的剥削或与移徙者偷渡相关的生命危险, 到本国国民与移徙者之间既存在种族偏见也存在争夺经济与社会机会的情况暴力可以以教育就业和住房领域歧视的形式存在, 极端的是针对移徙者的犯罪和人身暴力行为没有证件的非法移徙者, 特别是那些被偷渡和贩运的人, 尤为脆弱 : 他们不仅在危险的条件中旅行, 而且他们的权利常常不被承认因此他们很容易遭受剥削犯罪和暴力 5. 针对移徙者的具体暴力行为更有可能在移徙活动之后以及在移徙者和当地人的文化和社会差异十分明显的时候马上发生, 而经济差异则显得不那么重要在经济危机和金融困难的时候, 随着移徙者和当地人在就业住房和福利服务方面进行竞争, 紧张局势有所增加, 犯罪的可能性也逐渐增大 6. 在许多国家, 当前的经济危机和经济衰退导致失业和就业不足增加, 经济不稳定性加剧, 移徙者易受侵害的情况因此更加恶化企业倒闭, 雇主需要外籍工人的数量减少, 政府停止招聘新的外籍劳工, 因此许多人要冒更大的移徙风险, 因为他们对工作机会的渴望更加强烈在目的地国, 更廉价货物和服务的需求增加, 这可能导致劳动力保护不善, 并加大了合法和非法移徙者遭受剥削的可能性与当地工人竞争仅有的工作愈发激烈和对社会福利的投资减少都可能加大脆弱性本国工人可能比外国工人获得更多支助但是, 即便是在困 1 潘基文, 联合国秘书长, 国际移徙者日致辞, 纽约,2009 年 12 月 18 日, 见 2 V

3 难的条件下, 也应保障移徙者移徙工人及其家属的权利, 还应正确识别暴力受害者并予以支持 7. 在这种情况下, 移徙这一微妙主题常常被政治化为刺耳的辩论好似一个楔子, 引发社会紧张局势, 驱动政治极端主义, 燃起歧视和憎恨的火焰, 2 将移徙者视为罪犯 2009 年人类发展报告 : 跨越障碍人员流动与发展 3 指出, 关于移徙者对目的地产生不良影响的一般性观点属夸大其词且常常毫无根据但是, 正如报告中显示, 有关这些作用的数据不足, 对它们的解释也极富争议此外, 长久以来严重低估了针对移徙者的暴力现象, 这更说明需要确保做出恰当的反应 8. 对这一现象的反应包括防止暴力和加速移徙者融合的措施, 以及保护移徙者权利, 帮助他们克服脆弱性的措施本文件的结尾部分列出了更多具体的救济方法国家反应可以关注如下领域 :(a) 加强对这一现象的认识 ;(b) 广泛保障最基本人权 ;(c) 提高受害者的认识 ;(d) 增强犯罪者的意识 ;(e) 扶助移徙者群体 ;(f) 加强移徙者与国家执法机构之间的联系 ; 并且 (g) 为接触刑事司法系统提供便利 9. 以上提到的所有措施都旨在防止暴力发生, 防止移徙者移徙工人及其家属受到伤害这篇论文中讨论的国内和国际反应不仅限于刑事司法与民间社会的合作在解决这一问题中起着重要作用, 有助于确保本地人口的文化模式可以适应外来人口的文化模式二. 国际法律框架 10. 移徙政策和实践只有基于法律规定和法律准则时才有效国际文书为保护移徙工人及其家属的利益, 也为捍卫国家利益设定了标准这些文书为国家立法政策和实践, 也为国家内部和国家之间的协调与合作提供了框架 11. 移徙者受世界人权宣言 ( 大会第 217A (III) 号决议 ) 经济社会文化权利国际公约 4 公民及政治权利国际公约 4 及其任择议定书 4 保护 12. 正如禁止酷刑和其他残忍不人道或有辱人格的待遇或处罚公约 5 消除一切形式种族歧视国际公约 6 消除对妇女一切形式歧视公约 7 废止奴隶制, 奴隶贩卖及类似奴隶制的制度与习俗补充公约 8 和禁止贩卖人口及取 2 潘基文, 联合国秘书长, 第三次全球移民与发展论坛开幕词, 雅典,2009 年 11 月 4 日, 见 3 联合国开发计划署, 2009 年人类发展报告 : 跨越障碍人员流动与发展 (Basingstoke Hampshire Palgrave Macmillan,2009 年 ) 见 4 大会第 2200 A (XXI) 号决议, 附件 5 联合国, 条约汇编, 第 1465 卷, 第号 6 同上, 第 660 卷, 第 9464 号 7 同上, 第 1249 卷, 第号 8 同上, 第 266 卷, 第 3822 号 V

4 缔意图营利使人卖淫的公约 9 中规定的那样, 也保护移徙者不受有辱人格的待遇歧视和剥削他们的孩子还进一步受到儿童权利公约 10 儿童权利公约关于儿童卷入武装冲突问题的任择议定书 11 和儿童权利公约关于贩卖儿童儿童卖淫和儿童色情问题的任择议定书 12 的保护 13. 也有保护具体类别移徙者的公约, 例如减少无国籍状态公约 13 关于难民地位的公约 14 联合国打击跨国有组织犯罪公约 15 联合国打击跨国有组织犯罪公约关于打击陆海空偷运移民的补充议定书 16 和联合国打击跨国有组织犯罪公约关于预防禁止和惩治贩运人口特别是妇女和儿童行为的补充议定书偷运移民议定书 ( 截至 2010 年 1 月 5 日得到了 122 个国家 18 批准 ) 引人注目的地方在于它是国际上第一部含有与贩运人口相区别的偷运移民的商定定义的具有法律约束力的文书这一定义为确定统一的境内刑事犯罪及为调查和起诉提供支助和国际合作打下了基础 15. 偷运移民议定书包含一系列保护移徙者及其权利的条款根据第 6 条第 3 段, 各缔约国应该把, 除其他外, 可能危及或导致移徙者受剥削的情形确定为根据第 6 条第 1 款和第 2 款所确立的犯罪的加重情节议定书第 16 条中指出, 各缔约国必须采取一切适当措施维护和保护移徙者的国际认可的权利 16. 另一项重要文件是保护所有移徙工人及其家庭成员权利国际公约 19 这是有关保护合法和非法移徙工人权利的最全面的国际条约其中包括他们的基本自由 ( 第和 15 条 ), 包括移徙自由 ( 第 39 条 ) 参与某种进程的权利 ( 第和 22 条 ) 隐私权 ( 第 14 条 ) 知情权 ( 第 33 条 ) 转移薪酬权 ( 第 32 条 ) 和与国民平等的权利 ( 第和 54 条 ) 公约也强调了移徙者的原籍国和目的地国的责任, 并且包含一项监控各国如何履行各自职责的报告机制 ( 第 73 条 ) 公约呼吁各国之间进行合作 ( 第和 68 条 ), 确定了一般性定义以方便合作 ( 第条 ), 为双边和多边协定打下基础, 并为移徙者政策规划提供指导但是, 公约只得到了 42 个国家的批准, 而且其中原籍国多过目的地国 9 同上, 第 96 卷, 第 1342 号 10 同上, 第 1577 卷, 第号 11 同上, 第 2173 卷, 第号 12 同上, 第 2171 卷, 第号 13 同上, 第 989 卷, 第号 14 同上, 第 189 卷, 第 2545 号 15 同上, 第 2225 卷, 第号 16 同上, 第 2241 卷, 第号 17 同上, 第 2237 卷, 第号 18 联合国打击跨国有组织犯罪公约关于打击陆海空偷运移民的补充议定书最近的批准情况可从获取 19 联合国, 条约汇编, 第 2220 卷, 第号 4 V

5 17. 此外, 还有一系列国际劳工组织的公约和建议, 目的是在就业领域保护移徙者国际劳工组织公约和建议包括 : 移民就业公约 ( 第 97 号 ) (1949 年修订 ); 移民就业建议书 (1949 年修订 ); 关于移徙工人的建议书 (1975 年 ); 关于恶劣条件下的移徙和促进移徙工人机会和待遇平等公约 ( 第 143 号 ) (1975 年 ); 就业和职业歧视公约 ( 第 111 号 ) (1958 年 ); 强迫或强制劳动公约 ( 第 29 号 ) (1930 年 ); 废止强迫劳动公约 ( 第 105 号 ) (1957 年 ); 以及禁止并立即采取行动消除最恶劣童工形式的公约 ( 第 182 号 ) (1999 年 ) 18. 为将有关规范或管理移徙的规范性准则政策指南和实际措施结合起来, 做出了两项国际努力首先是 2001 年由瑞士政府发起并由国际移民组织管理的伯尔尼倡议进程, 20 该进程产生了国际移徙管理议程第二项努力包括国际移徙问题全球委员会 21 的报告和建议此外, 还为加强解决移徙问题方面的合作做出过一些区域努力, 例如 2005 年通过的欧洲联盟解决移徙问题的全球方针, 旨在加强涉及移徙的所有领域的伙伴关系 22 其他例子还包括巴厘进程年 6 月 14 日至 15 日在伯尔尼举行的移民问题国际研讨会上提出了伯尔尼倡议, 强调需要就移徙者管理问题在世界一级开展国家之间的对话与合作该协商进程包含国家移民当局, 政府间组织非政府组织和移民专家等相关的利益攸关者也参与了进来, 目的是确定移民问题的一般性语言, 也以此作为不具有法律约束力的移徙管理参照系统和政策框架的依据该框架称为国际移徙议程, 是伯尔尼倡议进程最重要的成果, 促进国与国之间在对移民工作进行规划和管理时进行合作更多信息见国际移民组织网站的伯尔尼倡议网页 ( 21 由秘书长科菲安南和一些国家的政府 ( 核心团队 ) 于 2003 年发起的国际移徙问题全球委员会是一个独立委员会, 负责通过 2005 年的报告和建议为形成对移徙问题的全面国际反应提供网络委员会也出版了一系列关于不同地区移徙问题的专题文件和报告核心团队目前是委员会的非正式协商机构 ; 委员会是不限成员名额的, 目前包括阿尔及利亚澳大利亚孟加拉国比利时巴西加拿大埃及芬兰法国德国罗马教廷匈牙利印度印度尼西亚伊朗伊斯兰共和国日本墨西哥摩洛哥荷兰尼日利亚挪威巴基斯坦秘鲁菲律宾俄罗斯联邦南非西班牙斯里兰卡瑞典瑞士土耳其和大不列颠及北爱尔兰联合王国以及欧洲联盟, 瑞典和瑞士担任主席关于委员会的更多信息以及 2005 年的报告相互关联的世界上的移徙问题 : 行动的新方向见委员会网站 ( 22 解决移徙问题的全球方针可以被定义为欧洲联盟移徙政策的外在方面该方针基于与第三国的真正伙伴关系, 完全被融入欧洲联盟的其他对外政策中, 并且以一种全面平衡的方式解决所有移徙和收容所的问题方针于 2005 年通过, 显示了欧洲联盟建立部门之间框架的雄心, 通过与第三国进行政治对话和密切的实际合作以一种连贯的方法管理移徙问题更多信息见解决移徙问题的全球方针 pressreleases Action.do?reference=MEMO/07/549&format=HTML&aged=1&language= EN&guiLanguage=en 23 巴厘进程将行动者聚集起来, 制定切实措施协助打击偷运移民和贩运人口以及亚洲太平洋及以外地区的相关跨国犯罪巴厘进程指导小组 ( 包括澳大利亚印度尼西亚新西兰和泰国政府以及国际移民组织和联合国难民事务高级专员办事处 ) 指导监督和执行有关非法移民, 尤其是人口贩运和偷运移民的地区政策倡议和执法合作更多信息见巴厘进程网站 ( V

6 布达佩斯进程 24 科伦坡进程 25 普埃布拉进程 26 南部和西部非洲移徙问题对话 27 和南美洲移徙问题会议, 28 该会议旨在加强移徙问题上的协调 19. 在联合国千年宣言 ( 大会第 55/2 号决议 ) 中, 各会员国决定采取措施以确保尊重和保护移徙者移徙工人及其家属的人权, 消除许多社会中日益增长的种族主义行为和排外行动, 并增进所有社会中人与人之间的和谐与容忍 20. 在关于保护移徙者的大会第 59/194 号决议中, 大会受到国际社会对有效全面保护移徙者的人权越来越感兴趣的鼓舞, 强调需要进一步努力确保尊重所有移徙者的人权和基本自由 ; 并强调创造条件以促进移徙者与旅居国社会的其余部分之间的和谐容忍和尊重的重要性, 以消除针对移徙者的种族主义和仇外心理在关于针对移徙女工的暴力行为的大会第 60/139 号决议中, 大会敦促各国政府加强国家努力保护和促进移徙女工的权利和福利, 并呼吁各国政府实施刑罚和刑事制裁, 惩罚对移徙女工的施暴者, 并为暴力受害者提供一整套紧急援助和保护三. 在暴力侵害移徙者移徙工人及其家属方面新出现的趋势 A. 犯罪和暴力 21. 统计移徙者受到的伤害是一项艰巨任务, 原因有几个规定或重新定义与移徙相关的刑事犯罪的不断变化的国际立法和国内法律框架使衡量任何针对移徙者的犯罪趋势变得尤其困难国家间立法的差异致使国际比较难于进行官方数据通常低估移徙者受到的伤害总体上, 移徙者通常不愿报告遭受的迫害少报也常常与用来记录针对移徙者的犯罪的现存刑事司法数据收集机制的缺乏或不足有关受到犯罪伤害的移徙者数据常把不同的类别, 例如移徙 24 布达佩斯进程是 50 多个国家政府和 10 个国际组织的磋商论坛, 旨在为有序移徙开发一个全面可持续的系统 25 科伦坡进程的关键目标( 也称为亚洲原籍国海外就业和合同劳动力管理区域磋商进程 ) 是促进对劳动力移徙的管理这包括保护移徙工人, 并为他们提供服务, 以实现有组织的劳动力的利益最大化, 还包括能力建设和数据采集, 以应对劳动力移徙带来的挑战, 以及国家间就劳动力移徙问题进行合作 26 普埃布拉进程 ( 或者移徙问题区域会议 ) 包括伯利兹加拿大哥斯达黎加多米尼加共和国萨尔瓦多危地马拉洪都拉斯墨西哥尼加拉瓜巴拿马和美利坚合众国, 以及这一地区的国家观察员普埃布拉进程的三个主要关注领域是移徙政策和管理移徙者的人权移徙和发展 27 南部和西部非洲移徙问题对话旨在促进分区域的和平与稳定, 保护移徙者的权利, 将区域内部和区域之间的合作置于优先地位 28 南美洲移徙问题会议包括阿根廷玻利维亚多民族国巴西智利哥伦比亚厄瓜多尔圭亚那巴拉圭秘鲁苏里南乌拉圭和委内瑞拉玻利瓦尔共和国该地区及以外地区的国家观察员, 以及包括国际移民组织在内的几个国际组织, 国际移民组织提供技术合作和后勤支持南美洲移徙问题会议的一个关键性的首要问题是尊重移徙者的人权不论他们的地位如何 6 V

7 者少数群体民族和国籍, 似乎这些概念之间多少有些相似 22. 在衡量移徙者受到的伤害时, 伤害行为调查也受到严重限制的阻碍首先, 这些调查常常把重点放在生活在有关国家的公民身上, 因此没有包括外国人和移徙者第二, 大多数伤害行为调查使用诸如少数群体外国人移徙者土著或本地人和族裔群体之类的类别, 这些类别尽管有所区别, 但也有重叠的趋势, 时常可以互换使用 ; 这导致定义的混淆例如, 民族既可以用来指称那些生于居住国的人, 也可用来指称不是在居住国出生的人没有明确的定义, 便很难对结论做出解释, 而加以比较基本是不可能的第三, 非法移徙者最容易受到伤害, 他们肯定没有正式登记, 因此是没有身份的结果, 伤害行为调查常常无法包括这些人, 因为调查的样本取自选民或公民名单一类的官方公共资源第四, 即便调查取到了移徙者样本, 移徙者也可能对此类调查所知不多, 导致他们用怀疑的态度对待这些调查, 或者他们可能缺乏回答调查的语言技能伤害行为调查是收集对公众实施的犯罪行为的信息的一项重要工具, 应该调整调查的目标和方法, 以确保更好地研究针对移徙者实施的犯罪行为为数不多的关于移徙者所受伤害的调查和统计数据 30 得出了一个明确的结论 : 不论是本国国民还是少数民族成员, 还是外国裔或非本国国民, 少数群体成员目前在刑事司法系统中的人数过多, 其中既有犯罪者也有受害者现有数据表明沦为许多种犯罪的受害者的移徙者常常不报案 24. 移徙者受到财产犯罪和暴力犯罪伤害的几率通常高于本国人 ( 有些时候异常高, 高出六倍甚至更多 ) 例如, 在欧洲联盟的 27 个成员国中, 属于少数群体的四个人中便有一个在 2008 年至少受到一次犯罪伤害在欧洲, 来自撒哈拉以南非洲国家的移徙者受到的伤害最多平均来看, 少数群体总体上受到偷窃暴力攻击或威胁伤害的几率高于多数人口受害移徙者在涉及威胁侮辱破坏和其他人身犯罪的事件中通常能够发现种族动机例如在欧洲,18% 的罗姆人和 18% 的撒哈拉以南非洲国家移徙者指出, 在过去的十二个月中, 他们经历了至少一次种族主义动机的事件他们认为实施袭击和威胁的人针对他们是因为他们具有外国和少数民族背景 29 关于伤害行为调查的更多信息请参见欧洲经济委员会伤害行为调查手册 (ECE/CES/ 2009/12/Add.1) 30 例如见 Samuel Perreault, Immigrants and Victimization, 2004, Statistics Canada, Canadian Centre for Justice Statistics Profile Series (Ottawa, December 2008); Krista Jansson, Black and Minority Ethnic Groups Experiences and Perceptions of Crime, Racially Motivated Crime and the Police: Findings from the 2004/05 British Crime Survey, Home Office Online Report 25/06 available from Holly Johnson, Experiences of crime in two selected migrant communities, Trends and Issues in Crime and Criminal Justice, No. 302, Australian Institute of Criminology, 2005; and European Union Agency for Fundamental Rights, EU-MIDIS European Union Minorities and Discrimination Survey: Main Results Report (Vienna, 2009) 31 EU-MIDIS European Union Minorities and Discrimination Survey V

8 26. 受到伤害的风险与移徙者居住的地区有着密切的联系一部分原因是移徙人口聚居的地区犯罪率居高不下, 影响到所有种族的居民另外, 某些群体遭受某种类型的犯罪事件偏多例如在美国, 西班牙裔人口比其他族裔人口遭受暴力和家庭犯罪的比例更高, 而来自东南亚的人口比其他族裔的群体更易被盗 27. 一些犯罪看起来也好像是由一个民族和少数群体针对另一个施行的 ; 在其他情况下, 同一群体内部成员之间可能发生暴力例如, 在某些国家的某些少数民族中, 家庭暴力居高不下例如在美国, 街道犯罪的实施者和受害者通常来自同一少数民族在一些国家, 二代移徙者似乎比整个人口群体面临更大遭受暴力犯罪的风险 28. 此外, 移徙者比当地人更不愿意向警察报告犯罪行为, 并且他们更不相信警察能对犯罪做出有效反应的能力, 显示出整体上对执法人员的不信任在欧洲, 关于移徙者和少数民族受到的伤害的研究显示,57-74% 的攻击和威胁事件没有向警察报告, 这些事件多为严重事件平均 75% 到 90% 的骚扰事件没有报警, 尽管大部份受害人认为已经遭受了严重的侵害移徙者对犯罪行为表现出的焦虑也多于当地人有很高比例的移徙者认为天黑之后独自走在他们居住的地方不安全但是自相矛盾的是, 在一些国家外国居民对警察的看法要好于当地人的看法这可能是由于一种被称为降级的犯罪学现象, 那些习惯了原籍国虐待式执法方式的移徙者对居住国警察的印象更好 B. 暴力侵害移徙工人的行为 30. 当代形式奴隶制问题特别报告员说 : 家庭佣工超负荷工作薪水低廉, 受到虐待不论是身心虐待还是性虐待实际上正被作为奴隶对待这种奴隶形式发生在全世界的家庭中在西欧的许多国家, 外国出生者占劳动者的 10% 在非洲亚洲和美洲的若干国家中, 这一比例也很可观 ( 并正在增加 ), 在某些海湾国家中, 这一比例高达 60% 至 80% 就业领域的暴力和歧视常常同虐待相连这种虐待可能包括低薪 ( 无薪 ) 工作 ; 短期合同或根本没有合同 ; 工作时间长, 最低或很少的薪酬 ; 肮脏危险和困难 ( 3-D ) 的工作 ; 恶劣的工作环境 ; 不严格遵守安全规定, 导致移徙工人的受伤率很高 ; 或者使用身心暴力对工人进行控制 32 同上 33 当代形式奴隶制问题特别报告员 Gulnara Shahinian 在废除奴隶制国际日上的发言, 日内瓦,2009 年 12 月 1 日见 34 国际劳工组织高级移民问题专家 Patrick Taran 在保护所有移徙工人及其家庭成员权利委员会第八届会议上所作的发言全球化和移民 : 采取基于权利的方针之必要性, 日内瓦,2008 年 4 月 18 日 8 V

9 33. 全世界的移徙工人都面临暴力问题例如, 在亚洲, 研究显示, 在许多部门, 包括农业建筑渔业家政工厂工作和手工劳动中都存在剥削移徙工人的问题剥削的形式有不付工钱扣薪或债役做法等 ; 通常还包括身心暴力, 例如人身伤害殴打拒绝给食物或强奸等威胁在拉丁美洲的许多国家中, 移徙工人, 不论是否是外国人, 在矿业农业和其他部门中都面临奴隶制一样的境遇工人受到好工作和薪酬福利虚假承诺的欺骗 ; 因为旅行费用, 他们发现欠下巨额债务, 因此无法离开这些工作常常用强制和暴力手段阻止工人离开在非洲, 移徙者在寻求就业时受到当地人的迫害, 当地人指责他们抢走了自己的工作儿童移徙者在矿业农业和家政工作中受到剥削在欧洲, 农业部门移徙工人的工作通常得不到劳工法的保护, 他们居住在废弃的建筑物中, 面临不容忍和暴力问题 C. 暴力侵害女性移徙工人的行为 D. 歧视 36. 虽然许多移徙工人是男性, 但国际社会最近关注女性移徙工人过去 50 年来以来, 移徙的女性几乎同男性一样多 2005 年, 约 9,450 万女性移徙, 占世界移徙者的 49.6% 37 过去, 大多数妇女的移徙依附于工作的丈夫或其他亲戚 ; 但是, 最近几十年期间, 越来越多的妇女作为主要赚取收入者独立移徙 37. 尽管移徙为许多妇女带来了新的就业机会, 但由于其双重脆弱性 ( 作为移徙者和妇女 ), 她们更多地受到移徙造成的危险的影响她们常常在就业市场低薪一端的服务或娱乐业中找到工作, 而这些行业通常不受国家劳动法的管理和管辖这就增加了移徙妇女的脆弱性, 她们常常不能充分获得社会服务和法律保护她们还受到虐待, 例如恶劣的工作和居住条件低薪非法克扣薪水和提前解雇移徙佣工尤其面临工作权利受到侵犯的危险此外, 失业风险还可能意味着丧失其法律地位, 强迫她们接受安全性较低的更低薪酬, 以避免遭到驱逐 38. 除了犯罪, 针对移徙者还有许多其他形式的暴力, 这些都可以归类为歧视移徙者常常受到极具歧视性的待遇例如, 一项欧洲研究显示, 教育和就 35 André Olivie, Identifying Cambodian Victims of Human Trafficking Among Deportees from Thailand (Phnom Penh, United Nations Inter-Agency Project on Human Trafficking, 2008) 36 E. Bedoya, A. Bedoya and P. Belser, Debt bondage and ethnic discrimination in Latin America, in Forced Labor: Coercion and Exploitation in the Private Economy, Beate Andrees and Patrick Belser, eds. (Boulder, Colorado, Lynne Rienner Publishers, 2009) 37 联合国人权事务高级专员办事处, 推动批准移徙者权利公约运动国际指导委员会, 批准保护所有移徙工人及其家庭成员权利国际公约指南 ( 日内瓦,2009 年 ) V

10 业领域的歧视对于一些群体尤其是个问题, 阻碍了他们在这些领域中获得机会 38 教育和有偿就业是成功融入和社会融合的关键, 这是一个重大发现 39. 社会歧视包括对少数群体的晋升任意设置阻碍 ; 社会制度歧视个人, 因为他们属于某一少数群体很容易就可以发现, 由歧视导致的不能完全融入可能导致受害问题并且, 教育领域的歧视阻碍了获得基础教育, 进而阻碍获得正常融入接受国所必需的语言和文化技能对青年移徙者而言, 这可能削弱他们的自尊, 强化消极的成规定型观念, 妨碍他们寻求就业机会 40. 大量研究记录了一再受到歧视如何导致沮丧冷漠顺从和边缘化问题人们局限于贫困街区 ; 获得教育和培训机会有限 ; 得不到就业机会 ; 认为司法制度提供的保护很少 ; 并且面临社会经济和文化生活其他方面的歧视所有这些因素都是排斥脆弱和暴力的症结所在 E. 移徙者的脆弱性 41. 总体而言, 数据显示, 移徙者的脆弱性由一定的变量因素决定 : 性别年龄种族教育语言知识社会经济状况职业居住时间生活方式和休闲行为换句话说, 同那些已经在该国居住了很长时间, 成熟具有中等或高等教育水平, 具有良好的语言知识, 居住在体面的社区, 拥有体面工作的移徙者相比较, 受教育水平较低, 缺乏语言知识, 居住在贫穷的区域, 失业而且表现出危险行为的新来的年轻男性移徙者更为脆弱 42. 流动本身可让人们容易受到暴力侵犯由于严格的移徙者政策, 那些愿意移民到另一个国家的人们可能发现, 通过法律渠道很难移民因此, 他们可能向罪犯寻求帮助, 罪犯承诺将他们偷运到目的地国, 有时价格非常高昂这常常使移徙者依赖于偷运者, 因而容易受到暴力侵害并且, 如果移徙者为其旅途费用向偷运者举债, 他们易受到贩运者的剥削, 因为债役使贩运受害者无法离开剥削者许多涉及贩运人口的案件最初都是由于人们为了追求更好的生活想移民到另一个国家 43. 值得一提的是一些例外情况依据变量因素和所研究的时间框架, 研究发现, 在一些国家, 39 国民和不同移徙群体在受害问题上的差异可能很小甚至不存在 40 在移徙者和国民的性别家庭类型地域和住房类型都一样的情况下, 遭受的财产犯罪和人身犯罪可能相似在这方面, 国家与国家之间差异很大, 甚至在同一个国家内, 不同移徙团体之间差异也很大并且, 研究的时间不同, 在同一国家的移徙群体中可能得出不同的结论这可能是由于立法和融合政策移徙者的类型为移徙者提供的服务研究方法和其他变量因素不同 38 EU-MIDIS European Union Minorities and Discrimination Survey( 见脚注 30) 39 澳大利亚加拿大瑞典瑞士和联合王国 40 EU-MIDIS European Union Minorities and Discrimination Survey( 见脚注 30) 10 V

11 F. 刑事司法系统中的伤害 44. 在许多国家, 移徙者都面临刑事司法系统造成的不平等待遇甚至是歧视性的待遇在欧洲联盟的许多国家中, 同主流群体的成员相比较, 少数人群体的成员常常受到警察的盘问他们常常觉得警察对待他们的行为不够礼貌或非常失礼移徙者比国民更有可能遭到拘留, 因为, 同国民不一样, 他们不能依靠社会机构的支持, 而这是他们获得非拘禁制裁所必不可少的代替拘留的其他办法仍是那些已经很好融入其中的人们的权利 46. 由于社会排斥语言困难和文化差异, 外籍被拘留者比国民更为脆弱并且, 移徙者实施的犯罪比国民实施的犯罪更可能被报告给警察在刑事司法系统中外国人更有可能遭遇不公正执法和区别对待, 包括更严厉的判决拘留隔离歧视性的决策警察在实施逮捕和盘查行为时可能带有歧视在刑事司法系统中, 国民在包括逮捕不起诉率裁决率宣判矫治裁决和涉及拘留替代措施的判决在内的裁决结果方面比外国人的待遇好 47. 这些因素都造成被拘留人口中移徙者的比例非常高在大多数西方国家中, 外国人在刑罚系统中的比例正在不断增高 ; 在一些地方, 移徙者在被拘留总人口中的比例超过了 30% 42 在许多国家, 证据显示, 被拘留的移徙者受到区别对待或不公正对待 43 另一个方面是, 由于矫治设施人满为患和外国拘留者受到的待遇, 外国拘留者的境况是许多国家的一个难题国家监狱系统和拘留或相关机构并非总是能够圆满解决这个问题外国被拘留者常常无法或者较少获 41 同上 42 依据伦敦国王学院 ( 国际监狱研究中心的世界监狱简报, 欧洲国家目前共拘留了 176,868 名外国人, 占欧洲监狱人口的 9.5%(1,855,877 人 ) 短短两年间外国人的数量上升了 25% 并且, 在几乎每一个欧洲国家, 尤其是南欧国家中, 移徙者的监禁率有超过本国人口监禁率的趋势截止到 2009 年 9 月, 奥地利监狱人口的 43.6% 是外国人 ( 共 8,308 人, 其中外国人为 3,622 人 ); 比利时为 42.1%( 共 10,159 人, 其中外国人为 4,211 人 ); 法国为 19.2%( 共 59,655 人, 其中外国人为 11,454 人 ); 德国为 26.3%( 共 73,592 人, 其中外国人为 19,335 人 ); 希腊为 43.9%( 共 12,300 人, 其中外国人为 5,400 人 ); 意大利为 37.1%( 共 58,597 人, 其中外国人为 21,740 人 ); 马耳他为 40.1%( 共 499 人, 其中外国人为 200 人 ); 荷兰为 30.5%( 共 16,416 人, 其中外国人为 5,007 人 ); 西班牙为 35.5%( 共 76,771 人, 其中外国人为 27,164 人 ) 瑞典为 27.5%( 共 6,853 人, 其中外国人为 1,885 人 ); 瑞士为 69.7%( 共 5,780 人, 其中外国人为 4,029 人 ); 联合王国为 13.6%( 共 84,647 人, 其中外国人为 11,419 人 ) 43 关于这些问题的结论存在争议并且各国并不相同例如, 在德国, 似乎很少有证据表明存在歧视对待, 即使在监狱系统中可能遇到不同待遇在英格兰, 可以在不同阶段看到歧视移民的行为在荷兰, 证据显示, 警察对移徙者不太尊重, 刑事司法系统中存在某些不平等待遇的迹象在加拿大和美国, 已经找到歧视的证据, 但应考虑许多变量因素 (Michael Tonry, ed., Ethnicity, Crime and Immigration: Comparative and Cross-National Perspectives, Crime and Justice Series, vol. 21 (Chicago, University of Chicago Press, 1997)) V

12 得法律援助心理和医疗关怀, 很少同家人和外面联系 ( 因此物质支助很少 ), 得到提早或有条件释放和重新安置的机会较少四. 对策 A. 国家一级的对策 48. 可以在两个层次上采取对策 : 国家和国际国家减少移徙者受害的可能对策可分为以下七类每个案例中应考虑移徙者脆弱性的具体情况, 应将重点放在同其法律地位有关的最重要问题上 1. 增加对这一现象的了解 49. 显而易见, 需要开发定性和定量技术, 从而评估暴力侵害移徙者移徙工人及其家属行为的程度和性质没有充分的数据就无法有效解决这个问题 50. 由于大量涉及暴力侵害移徙者移徙工人及其家属行为的事件并未引起警察的重视, 目前收集的数据非常贫乏现有研究表明, 绝大多数的移徙者都受到了暴力和歧视侵害, 包括攻击威胁和严重骚扰, 但并未将其经历向任何组织或当局报告这意味着数千歧视和暴力案件没有被发现, 因为刑事司法系统中没有正式记录 2. 普遍保障基本权利 51. 应承认移徙者的基本权利, 不论他们是否是合法移徙者非法移徙者由于担心被举报给警察并遭到驱逐, 常常不利用基本医疗服务或去学校上学 52. 为了鼓励非法移徙者更信任医疗服务和教育系统, 有必要颁布立法, 允许社会医疗和教育系统的工作人员确保保密应将这一行动与系统执行人权的办法结合起来, 系统执行人权的办法包括广泛的措施, 例如 : 推动社区参与 ; 支持少数群体社区的创业并反对劳动力市场的剥削行为 ; 重视地方当局作为人权行为者的作用 ; 推进负有保护人权责任和有权享受人权者的人权教育 ; 并为服务提供者, 如护士社会工作者和老年人护理人员提供人权方面的培训 3. 增强受害者的意识 53. 最易受到歧视的群体往往也是对其权利和关于种族歧视问题的立法最缺乏了解的群体为了使这一立法发挥作用, 还应增强弱势少数群体的意识需要采取激励措施, 鼓励受害者举报犯罪行为, 并改进警察向他们提供的服务应考虑建立独立的机制, 从而将基于种族或移徙者背景的歧视指控记录在案, 并且投入资源, 以增强易受歧视群体对支助和建议渠道的认识 54. 应特别重视减少工伤事故旨在增加关于工作的安全文化雇员的培训程度以及资料的质量和数量的多种干预可改善移民和就业国民的工作条件具体 12 V

13 卫生和安全培训课程, 特别是在定期参加时, 已经证明是减少伤害频率的一个决定性因素为移徙工人提供关于危害和安全做法的培训, 是减少工伤可能性的最佳途径 55. 语言是另一个重要因素 : 随着对当地语言熟练程度的增加, 受伤率会减少较年轻缺乏经验的工人更易受伤, 因为他们对任务缺乏专业性, 因此信心不足, 不大能够确定危险状况并对其做出适当反应由于所有这些原因, 需要对经验有限的工人进行专门培训, 特别是关于工作的专门培训 56. 同时, 应让用人单位认识到安全措施主要是他们的责任用人单位应遵守安全规章制度, 确保所有工人都遵守这些规定, 不论他们是什么国籍应对不遵守或不确保遵守安全规定的用人单位进行严厉制裁, 特别是那些利用移徙工人却不为他们提供合同和安全工作环境的用人单位 4. 增强行为人的意识 57. 关于增强行为人的意识问题, 可尝试两种途径首先是立法, 在发生歧视行为时进行制裁将种族主义和仇外行为定为刑事犯罪将向社会发出明确信号第二个行动是打击歧视行为的公众意识运动, 告诉国民歧视如何以及为什么对社会整体造成负面影响, 并强调最严重形式的歧视就是犯罪 5. 增强移徙者社区的权能 58. 为增强移徙者社区的权能, 可利用参与和证据收集来制定执行和评估政策应允许移徙者反映他们的实际需要, 报告他们在卫生警察或司法系统中遇到的问题 59. 增强边缘化群体权能的第一步就是让他们了解并利用保护他们的立法应支持并鼓励受到歧视或骚扰的人们将其经历报告给主管当局, 让他们相信他们的控诉将被认真受理向援助受到歧视的人们的组织分配资源可能是一个好的开端并且, 社区协会可为移徙者提供支持, 办法是增加边缘化群体对其权利的认识, 从而增强他们举报犯罪行为的意愿, 以及向他们提供法律援助和社会服务 6. 改善移徙者与警察的关系 60. 为了改善与警察的关系, 应拟定涉及警察地方当局和民间社会组织的若干工作措施, 从而鼓励举报犯罪行为并为受害者提供适当的援助 61. 迫切需要确定并解决警察潜在的歧视性处理方式需要做一些工作, 改善警察与移徙者社区之间的关系和互动需要通过采取尊重非歧视的处理方式来建立对警察的信任应通过培训和教育方案等办法, 推动移徙者与警察和司法系统建立更加良好的关系应寻求与有关当局和民间社会组织合作 V

14 7. 为利用刑事司法制度提供便利 62. 为移徙者诉诸司法提供便利是防止歧视鼓励举报犯罪行为的关键在使用易于理解的语言上, 司法机构也需要帮助 63. 应让刑事司法系统专业人士认识到移徙者面临语言社会和文化障碍减少这些障碍将帮助人们进一步了解法律诉讼程序并且, 应开展研究, 对移徙者在涉及刑事司法系统时可能遇到的警察或司法歧视和偏见进行评估 64. 应更加重视监狱系统中移徙罪犯的待遇应采取措施, 从宗教社会文化和个人视角出发, 在接触媒体, 如电视报纸和书籍方面改善被拘留移徙者的境遇应实施特别方案, 解决外籍被拘留者在日常监狱生活中可能面临的不利之处 B. 国际一级的对策 65. 可通过提供创新性反歧视示范立法执行此类立法的最佳做法以及技术援助, 支持各国尽量减少移徙者移徙工人及其家属的受害问题 1. 创新性反歧视示范立法 66. 拥有专门的反歧视立法的国家并不多反歧视示范立法既应提供歧视制裁办法 ( 或提供激励措施促进包容性处理方式 ), 也应支持移徙者行使人权和公民权利此类立法应涵盖教育就业住房与警察的关系以及利用刑事司法制度, 明确指出将不会容忍任何这些领域中对移徙者的歧视或暴力行为 2. 执行反歧视立法的最佳做法 67. 目前的反歧视立法很少得到充分或广泛实施如果没有向教育机构用人单位业主执法人员和刑事司法人员提供的特殊激励措施作为支持, 法律常常变得仅有其象征意义或遭到淘汰制裁还应针对存在歧视的具体领域应建立反歧视机构, 以便及时有效地管理激励和制裁制度, 确保制度的合法性 3. 技术援助 68. 起草法律和拟定最佳做法不是技术援助活动的唯一重点可制定具体的活动, 改进移徙者与执法人员之间的关系应在各级执法部门执行包括反歧视做法在内的道德规范应向执法人员提供反对种族偏见的特别培训移徙者社区应得到支持, 从而使它们能够向其成员提供法律援助, 并且移徙者应充分利用法律援助 14 V

15 五. 结论和建议 69. 已经妥善建立了保护移徙者移徙工人及其家属权利的国际框架 ; 但是, 这个框架的充分落实仍是一个挑战在全世界, 移徙者移徙工人及其家属仍然受到排斥歧视伤害和暴力侵害移徙妇女由于其国籍法律或社会地位和性别, 在移徙过程中, 尤其面临多种形式的歧视防止暴力侵害移徙者移徙工人及其家属, 要求有一个确保尊重移徙者的权利尊严法律平等待遇和不同国家习惯的政策框架这需要所有相关者, 包括会员国国际社会刑事司法和执法领域的行为者民间社会和地方社区采取协调一致彼此互补的行动鉴于这些因素, 并考虑到各个区域筹备会议的建议, 第十二届大会不妨考虑以下建议 : (a) 应鼓励会员国批准或加入并全面执行所有涉及暴力侵害移徙者移徙工人及其家属偷运移民贩运人口人权强迫劳动难民和儿童的相关公约, 并应确保在涉及暴力侵害移徙者移徙工人及其家属的案件中充分执行这些公约 ; (b) 会员国应审查其立法, 目的是执行所有相关的法律文书, 以方便 : ㈠检举偷运移徙者从事贩运人口以及实施暴力侵害移徙者移徙工人及其家属行为的人 ; ㈡查明暴力行为受害者 ; ㈢保护此类行为受害者的权利, 尤其重视弱势群体 ; (c) 各会员国应加强负责打击暴力侵害移徙者移徙工人及其家属行为的刑事司法机构的技能和能力, 增加国家和地方官员的培训 ( 如有必要, 增加人力 ) 所有参与打击暴力侵害移徙者移徙工人及其家属行为的行为者, 包括刑事司法机构和社会福利机构, 都应具备确定暴力行为受害者的能力, 从而确保受害者的权利得到保护, 并考虑到儿童的特殊脆弱性还应加强负责保护移徙者和犯罪行为受害者权利的社会福利机构, 确保其有足够能力主动察觉罪犯和 / 或有组织犯罪团伙的卷入, 并能够采取适当措施 ; (d) 会员国应为移徙者社区提供相应的支持, 以解决特定社区的不同方面和需要, 鼓励移徙者社区参与制定并执行反歧视政策和预防暴力的政策, 并为诉诸司法和支助制度提供便利 ; (e) 会员国应加强在国家区域和国际层次的合作, 以打击暴力侵害移徙者移徙工人及其家属的行为 ; (f) 会员国不应仅仅因为移徙者被偷运而对他们采取刑事措施 ; (g) 针对暴力侵害移徙者移徙工人及其家属的问题拟定预防犯罪和刑事司法对策时, 会员国应确认并分享这方面的良好做法 ; (h) 会员国应确保提供充足的资源, 让联合国实体有能力为解决暴力侵害移徙者移徙工人及其家属的问题提供技术援助 ; V

16 (i) 应向联合国打击跨国有组织犯罪公约缔约方会议提供必要的支持, 使其能够充分发挥潜力, 并行使其具有挑战性的授权职能关于这一点, 应向联合国毒品和犯罪问题办公室提供充足的资源, 使其充分履行作为会议秘书处的既定职能 16 V

中国与欧洲关系年

中国与欧洲关系年中国与欧洲关系年周弘本文全面回顾了中国与欧洲共同体欧洲联盟及其成员国年至年间政治和经济关系的发展历程分析了当前中欧关系取得的进展和存在的问题作者认为年来中国与欧洲关系的发展变化见证并体现了世界格局的演变以及中国和欧洲这两大很不相同的世界力量自身的发展变化中欧之间不断深入和拓展的交往使双方都从中获益而这种交往所创造出来的体制机制和方式方法也堪为人先中欧关系能否在第二个年中顺利发展