2013 年扬州政府法制发展报告 24 2013 年扬州政府法制发展报告 扬州市法制办课题组 摘 要: 2013 年, 扬州市政府法制工作突出政府推动, 工作引领性进一步增 强; 突破难点领域, 工作实效性进一步提升; 创新常规环节, 工作基础性 进一步强化 2014 年, 扬州市将通过抓创新驱动, 努力打造工作特色; 抓重点突破, 破解难点热点问题; 抓层次提升, 优化质态提高水平; 抓自 身建设, 增强服务大局能力 关键词: 扬州 政府法制 现状 一 预测 法制发展现状 2013 年, 全市政府法制机构紧紧抓住加快法治政府建设这一关键, 以全 面推进依法行政为主线, 以 行政行为法治化 政府服务国际化 为目标导 向, 以群众现实需求为出发点, 强力推动, 抓住重点, 突破难点, 充分彰显了 政府法制部门在法治政府建设进程中的参谋助手作用 一 突出政府推动 工作引领性进一步增强 1 提升工作目标等级, 高层次整体推动 随着法治政府建设的逐渐深入, 政府法制工作愈发成为政府工作重心 为 进一步增强政府法制工作的拉动力, 全市政府法制工作机构努力从工作抓手上 课题组负责人: 刘柏 成员: 高玉波 徐晓明 ( 执笔) 261
扬州蓝皮书 寻求突破, 2013 年初, 积极介入政府工作报告起草, 推动政府将政府法制重点工作纳入市委市政府工作目标考评体系 法治政府建设成为政府五项共性目标任务之一 此外, 政府法制部门还承担了市委市政府 10 项个性目标任务, 工作任务主要涉及依法行政推进 行政权力下放 行政审批制度改革 行政复议委员会试点等重点工作 2. 细化工作目标项目, 高标准任务分解在提升工作目标等级的基础上, 组织召开全市依法行政暨政府法制工作会议, 迅速传达落实全省政府法制工作会议精神, 由常务副市长布置全年工作 ; 制定下发全市推进依法行政年度工作意见和依法行政目标任务分解表, 将工作任务细化为 40 项, 逐项落实到各地各部门, 既明确年度重点工作内容, 实行可量化的项目化管理, 又进行任务分解, 实施可考核的动态监管, 从而解决了目标泛化 责任模糊问题 3. 明确工作任务要求, 高质态责任落实建立系列配套制度, 进一步明确工作任务要求, 强化工作绩效考核 先后制定下发市委市政府目标分解表 重点目标任务督察工作制度 政府法制信息调研考评办法 争先创优奖励办法等制度 配套制度的不断完善进一步明确了工作任务要求, 为提升工作质态提供了考核制度保障 ( 二 ) 突破难点领域, 工作实效性进一步提升 1. 法治政府建设阶段性工作取得突破通过持续推进法治政府建设, 全市法治政府建设阶段性工作成绩突出, 进步显著 2013 年 6 月, 扬州被确定为全省首批率先完成法治政府建设阶段性工作目标任务的市, 在全省考评中位列第三, 首次获得优秀等次 另外, 市辖江都区 邗江区 仪征市也同时被确定为率先完成法治政府阶段性工作目标任务的县 ( 市 区 ) 这是全市政府法制工作近年来取得的最好成绩 2. 行政权力下放工作取得突破围绕 改革攻坚年 总体要求, 按照政府工作报告关于 梳理并下放一批行政事权 的要求, 政府法制部门积极履行指导 界定 协调和督察职责, 大力推进市级部门下放和归还行政权力给广陵区行使 在 2012 年第一批下放 262
2013 年扬州政府法制发展报告 和归还 453 项行政权力的基础上, 2013 年 9 月, 市政府常务会议又决定向广陵区下放和归还 55 项行政权力, 其中, 城建类 34 项 房管类 20 项 园林类 1 项 同时, 为进一步体现行政审批便民 高效原则, 市政府决定将涉及房管 民防 国土等 3 个市级行政执法部门的 15 项行政权力采取派驻的方式在广陵区行使 3. 行政审批制度改革取得突破 2013 年是市委确定的 改革攻坚年, 全市政府法制部门根据 改革攻坚年 总体部署要求, 按照国家 省有关行政审批制度改革要求, 积极推进行政审批制度改革 一是抓审批程序优化再造 围绕 重大项目推进年 关于加快 规划落地 项目落地 开工落地 的要求, 就工业建设项目联合验收 基本建设项目并联审批 服务中心网点式服务等事项进行专题研究, 制定出台了 基本建设项目并联审批实施意见 关于开设重大城建项目行政办事服务事项 绿色通道 的实施意见 扬州市重大项目审批 绿色通道 试行办法, 审批效能进一步提升 二是抓审批事项摸底清理 根据国务院 省政府关于清理行政审批事项的要求, 对市级行政审批事项进行了清理, 此轮取消和调整的行政审批项目共 59 项, 涉及 25 个市直行政执法部门, 其中, 取消 27 项, 调整 30 项, 合并 2 项 4. 行政调解工作取得突破市政府制定了全市推进行政调解工作的实施意见, 明确全市年度行政调解工作任务和措施 ; 进一步强化行政调解 五大体系 建设, 出台了 扬州市行政调解工作暂行办法 ; 组织赴四川眉山等地调研行政调解机构设置及推进工作经验, 积极向政府争取设立了行政调解工作指导处, 行政调解机构建设取得根本性突破 协助承办了国务院法制办 行政调解条例 立法调研会, 行政调解工作影响不断增强 2013 年全市各级行政调解机关共办理行政调解案件 4555 件, 调解成功率达 96. 5% 5. 行政复议委员会组建取得突破围绕行政复议体制机制创新的要求, 成立了市政府行政复议委员会, 设立了市政府行政复议委员会申请接待中心, 召开了市政府行政复议委员会第一次全体会议, 审议出台了 扬州市人民政府行政复议委员会工作规则 ( 试行 ) 263
扬州蓝皮书 等四项工作规则, 行政复议体制机制创新工作在市政府层面上得到了突破 市政府行政复议委员会的成立, 为各县 ( 市 区 ) 政府建立行政复议委员会作出了良好的示范及引导, 目前市辖江都区 邗江区政府行政复议委员会也正在筹备中 6. 行政执法情况通报制度取得突破为进一步提升行政执法监督工作质态, 将行政权力真正关进制度的笼子里, 2013 年 8 月, 制定出台了 扬州市行政执法情况通报制度 ( 试行 ), 在江苏率先创设了行政执法情况通报制度, 制度规定, 对在行政执法监督 行政复议案件办理 规范性文件备案 行政执法案卷检查等过程中发现的所属工作部门和下级人民政府违法问题, 市 县人民政府要强化督察通报 执法情况通报制度的颁布实施, 创新了行政执法监督方式, 有利于进一步放大行政执法违法成本, 激发行政执法机关及其工作人员守法的内生动力, 强化守法自律 ( 三 ) 创新常规环节, 工作基础性进一步强化 1. 抓执法主体清理 2013 年 3 月, 市政府启动市级行政执法主体清理工作, 进一步扩大了清理范围, 改变过去只清理行政处罚主体的做法, 将清理对象拓展到包括行政许可 行政处罚 行政强制等主体在内的所有行政执法主体 经审核确认, 市级层面共有 181 个单位具有行政执法主体资格, 其中, 法定行政机关 63 个 法定授权组织 100 个 行政委托组织 18 个, 清理结果通过中国扬州 扬州政府法制网站等媒体向社会进行了公布 宝应县 高邮市 江都区 广陵区也开展了行政执法主体资格清理确认工作 2. 抓执法依据清理 2013 年初, 市政府全面启动了规范性文件定期清理工作, 并首次将规范性文件清理工作与执行规范性文件实施后评估制度和规范性文件 5 年有效期制度相结合 这是在丰富规范性文件实施后管理制度内涵 提升制度建设质量方面所作的一次创新探索, 规范性文件的全面及时清理为依法行政开展提供了源头保障 经过清理, 决定保留 81 件, 修改 36 件, 废止 23 件 264
2013 年扬州政府法制发展报告 3. 抓执法能力提升围绕进一步运用法治思维和法治方式的能力, 根据全市行政执法人员三年轮训方案的要求, 连续第三年举办全市行政执法人员法律知识培训班与政府法制干部培训班, 市直 600 多名行政执法人员与法制干部参加了培训 培训坚持高层次定位 严要求考核, 邀请国办 省办领导及南京大学等知名专家授课, 并集中组织考试, 通报考试结果, 对不合格者取消行政执法资格, 强化培训严肃性与权威性 全年, 共有 9 名执法人员因缺考或考试不合格被取消执法资格 4. 抓行政指导深化在近年来行政指导试点工作的基础上, 根据江苏省全面推行行政指导工作意见的要求, 制定了全市全面推进行政指导工作的实施意见 2013 年 7 月, 召开了全市行政指导工作推进会, 强化了全市面上行政指导工作的推动 ; 借助全市法制处长双月交流会平台, 对市直部门行政指导工作推进情况进行专题研讨与督察推进 ; 开展优秀行政指导案例编写工作, 进一步强化行政指导推进工作指导 江都通过召开行政指导工作推进和现场座谈会, 要求各单位做到 七个一, 确保了行政指导工作全覆盖与规范运行 5. 抓复议规范化建设质态提升在近年来推进行政复议规范化建设的基础上, 2013 年, 以 江苏省行政复议工作规范化建设标准 为依据, 结合扬州实际, 市政府制定了 关于推进市政府行政复议工作规范化建设的实施方案, 明确了全市行政复议规范化建设的标准 实施进度 完成时间和具体措施 以江苏省人大 扬州市人大行政复议法执法检查为契机, 查找不足, 落实整改措施, 行政复议工作质态明显提升 ( 四 ) 坚持民本导向, 工作开放性进一步扩大 1. 坚持立法公众参与, 制度决策进一步民主坚持将公众参与理念贯穿于政府规范性文件制定始终, 探索开放式制度建设机制, 进一步增强制度决策与实施的群众基础 一是抓立项公众参与 广泛征求人大代表 专家和社区群众意见, 把好规范性文件制定立项关 二是抓公 265
扬州蓝皮书 众参与制度建设 着力推进规范性文件草案全部网上征求意见工作, 规范性文件草案网上公布率为 100% ; 利用日报 晚报等媒体加强宣传, 营造公众参与氛围, 激发公众参与热情 ; 就 扬州市市区机动车停车场管理暂行办法 等涉及民生的重点规范性文件, 组织召开了立法听证会 专家论证会和新闻发布会 三是抓公众参与载体建设 在 10 个社区建立政府 立法 民情联系点, 出台相关配套工作制度, 推动了公众参与政府立法常态化, 全年共有 10 件市政府规范性文件以不同方式征求了 立法 民情联系点意见 广陵区在文昌花园等 11 个村 ( 社区 ) 设立了 立法 民情联系点, 多方位 全过程吸纳群众意见 邗江区在新浪网正式申请开通了官方微博 邗江法制, 进一步拓展政府法制与法律专家 社会团体及群众交流的平台 2. 坚持复议听证审理, 个案裁决进一步公开 2013 年, 市政府对全部进入实体程序的行政复议案件均进行了听证, 听证率为 100% ; 在坚持听证审理方式的同时, 也一并强化了行政首长出席行政复议听证会制度实践, 行政首长出席行政复议听证会率为 100% 基于听证程序构建的公众参与平台, 行政复议决定质量得到了保障, 全年, 没有一件当事人因不服行政复议决定而提起行政诉讼的案件 3. 坚持公众参与评价, 考核结果进一步公正为进一步增强依法行政考核工作公信力, 着力对依法行政考核评价体系作了进一步优化, 进一步强化了公众参与, 推动建立依法行政社会测评机制 在考核人员组成上, 从行政执法监督员 行政复议专家咨询员 政府立法咨询员中选择人员参与考核, 体现考核主体的多元化 ; 在考核方式上, 通过在社区召开座谈会, 填写测评意见等方式, 将群众评价意见纳入考核分值体系, 体现考核评价体系的开放性 二 2014 年全市政府法制工作形势预测 在加强和创新社会管理的宏观时代背景下, 2014 年政府法制将面临以下 几个方面的机遇与挑战 266
2013 年扬州政府法制发展报告 ( 一 ) 法治政府建设已成为政府治理的核心内容十八大报告提出, 到 2020 年依法治国基本方略全面落实, 法治政府基本建成 报告将法治政府建设纳入依法治国基本方略框架之下, 实现了从 建设 到 建成 的转变, 使法治政府建设的地位和政治依据发生了根本性变化 法治政府建设成为党的号召, 成为治国理政的基本方式, 成为建成小康社会的重要举措 高度法治化是现代政府的重要标志 政府的职能是依法加强宏观调控和市场监管, 以改善需求结构 优化产业结构 促进区域协调发展 推进城镇化为重点, 着力解决制约经济持续健康发展的重大结构性问题, 维护市场和社会交易的正常运行, 从而促进经济社会的良性发展 这一点成为推进全市政府法制工作必须坚持的基本理念 ( 二 ) 政府法制工作职能不断被凸显随着我国市场经济的快速发展 民主法治建设的逐步推进, 人民群众的法治意识逐步增强, 越来越注重通过法律渠道来表达利益诉求 维护自身合法权利 在日常工作中, 许多领导干部已逐步认识到依法行政的重要性, 依法行政的自觉性逐步增强, 在实际工作中也更加重视政府法制工作, 政府法制机构在党委政府决策和各项工作中扮演着越来越重要的角色 政府法制工作职能的不断凸显要求政府法制工作部门进一步强化服务意识, 科学谋划 统筹协调 指导督促, 深入推进依法行政水平的提升 ( 三 ) 简政放权将成为常态性工作根据李克强总理提出的 本届政府任期内把现有行政审批事项再削减三分之一以上 的要求, 国务院已全面启动了行政审批事项清理工作, 国务院常务会议已研究决定取消和调整了多批行政审批事项 江苏省政府也于 2013 年 8 月下发取消和调整行政审批事项的文件 而今后一段时期, 国务院将会对行政审批事项作多批次取消和调整, 取消和调整行政审批事项将成为政府的一项常态性工作 因此, 扬州市各地应当根据国务院和省政府的要求, 明确简政放权职能部门, 及时对行政审批事项作出相应调整, 做好衔接工作, 重点对取 267
扬州蓝皮书 消和调整后的落实情况进行督察, 杜绝个别地方和部门在实际操作过程中明减暗增, 变相行使 ( 四 ) 统一规范 三区 权力亟待加强深化市区融合发展对进一步科学配置区政府权力提出了要求, 要在做好前期权力取消与下放后的管理衔接工作, 确保简政放权工作得到贯彻落实 ; 在督察 规范前期市级部门向广陵区归还 下放或派驻权力的基础上, 按照 同城同权同责 的要求, 厘清各区现有权力运行的基本情况, 标准化推进 三区 权力统一, 逐步统一 三区 行政权力名称 数量 运行程序等 三 对策建议 2014 年, 全市各级政府法制机构要紧紧围绕法治政府建设这一主线, 把握服务发展和法治惠民这两个方面, 突出提高制度建设质量, 规范行政权力运行, 加强和创新社会管理, 具体做好以下四项工作 ( 一 ) 抓创新驱动, 努力打造工作特色创新是前进发展的不竭动力, 做好政府法制工作同样需要创新来加以驱动 十八大以后, 省委省政府提出了努力实现 一个先导区 五个位居前列 的法治建设目标总要求, 这些都对政府法制工作创新提出了更高的要求 各地政府法制部门要在创新项目推进上狠下功夫, 按照既定的创新项目计划要求, 进一步采取措施, 明确步骤, 扎实推进创新项目得到有效开展 在推进自选创新项目开展的同时, 要按照省 市要求, 积极推进行政执法情况通报制度 行政复议委员会试点 相对集中行政处罚权向建制镇延伸等创新工作 ( 二 ) 抓重点突破, 破解难点热点问题进一步研判形势, 准确认知政府法制机构在新时期的职能定位与工作重点, 正确把握领导与群众关切的热点难点问题, 努力使政府法制工作与党委政府的要求相适应, 与人民群众的需求相适应 在提升法治思维和运用法治方式 268
2013 年扬州政府法制发展报告 能力上取得突破, 持续深化推进行政审批 行政权力下放工作 按照国务院行政审批制度改革的要求, 进一步取消和减少审批项目, 进一步优化行政审批程序 在行政调解和行政指导上取得成效, 为全市社会经济发展创造和谐稳定的环境 在执法监督针对性 有效性上取得突破 通过行政复议规范化建设这个契机, 在方便当事人 优化接待受理环节方面取得突破, 充分体现行政复议解决行政争议主渠道的作用 ( 三 ) 抓层次提升, 优化质态提高水平在夯实常规工作基础之上, 进一步加大创新优化力度, 努力培植各种工作抓手, 通过深入推进县级政府法制工作规范化示范单位创建, 在政府法制机构建设上注重基础性突破 ; 在现有行政复议工作规范化建设的基础上, 进一步吃透国办 省办复议工作规范化建设新要求, 拾遗补阙, 在行政复议规范化建设上注重持续性深化, 更加方便群众, 保障群众合法权益 ; 始终坚持规范行政执法行为这一关键, 开展行政执法规范化创建活动, 提高行政执法监督的针对性和实效性, 着力构建从行政执法资格准入到行政执法资格退出的一体化行政执法规范化体系建设, 在行政执法监督上注重系统性推进 ( 四 ) 抓自身建设, 增强服务大局能力政府法制机构自身建设是政府法制工作健康有序开展的前提与保障, 是发展政府法制事业的主线 随着经济社会的快速发展, 政府法制部门工作内涵与外延发生很大的变化, 工作领域越来越宽, 涉及面越来越广, 承担的任务越来越繁重, 必须更加高效地整合资源 配置力量, 更有针对性地抓重点 带一般, 确保各项工作融入全局, 取得实效 要重视提升服务党委政府中心工作和重点工作的能力水平, 重视将工作触角向基层延伸, 更好地服务群众, 重视加强政府法制工作队伍专业化 知识化建设, 重视形成争先创优 服务大局的氛围 通过有针对性地系统培训研讨和开展形式多样的宣传培训, 不断提高政府法制干部专业化水平 通过开展县级政府法制工作规范化建设示范单位创建 基层法制队伍示范活动, 把工作更多地向基层延伸 269