探索我国教育财政体制改革的新思路 刘明兴 魏建国 一 十八届三中全会决定 对教育财政体制改革提出了新的战略要求 十八届三中全会通过的 中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定 ( 以下简称 决定 ) 指出, 全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度, 推进国家治理体系和治理能力现代化 经济体制改革是当前全面深化改革的重点, 核心问题是处理好政府和市场的关系, 使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用 基于上述精神, 决定 为新时期转变政府职能, 推进社会公共事业改革创新, 着力保障和改善民生, 指出了明确的战略方向和宏观思路 通过深入学习三中全会 决定 全文, 结合当前中国公共财政体制所面临的现实问题, 我们认为教育财政体制的深化改革需要正确处理如下几方面的关系 : 第一, 正确处理政府与市场 社会组织之间的关系 决定 对非公有制经济的重视达到了前所未有的高度, 公有制经济和非公有制经济都是社会主义市场经济的重要组成部分, 都是我国经济社会发展的重要基础... 非公有制经济财产权同样不可侵犯 上述说法不同于我国 宪法 的规定, 宪法 强调公有财产是神圣不可侵犯的, 而对私人财产没有采取类似表述 而 决定 对二者的表述却是一致的, 强调 同样 不可侵犯 基于三中全会的指示精神, 教育财政政策应当给予非公办教育单位充分的重视 进而, 决定 要求公共财政政策要做创新性的改革: 推广政府购买服务, 凡属事务性管理服务, 原则上都要引入竞争机制, 通过合同 委托等方式向社会购买 具体到教育领域, 决定 指出: 强化国家教育督导, 委托社会组织开 1
展教育评估监测 健全政府补贴 政府购买服务 助学贷款 基金奖励 捐资激励等制度, 鼓励社会力量兴办教育 第二, 正确处理中央与地方政府的权责关系 决定 要求 : 政府要加强发展战略 规划 政策 标准等制定和实施, 加强市场活动监管, 加强各类公共服务提供 加强中央政府宏观调控职责和能力, 加强地方政府公共服务 市场监管 社会管理 环境保护等职责 为此, 需要 进一步简政放权, 深化行政审批制度改革, 最大限度减少中央政府对微观事务的管理, 市场机制能有效调节的经济活动, 一律取消审批, 对保留的行政审批事项要规范管理 提高效率 ; 直接面向基层 量大面广 由地方管理更方便有效的经济社会事项, 一律下放地方和基层管理 第三, 基于上述两项要求, 深化中央财政转移支付体系的改革, 做到 事权和支出责任相适应 决定 指出: 适度加强中央事权和支出责任, 国防 外交 国家安全 关系全国统一市场规则和管理等作为中央事权 ; 部分社会保障 跨区域重大项目建设维护等作为中央和地方共同事权, 逐步理顺事权关系 ; 区域性公共服务作为地方事权 中央和地方按照事权划分相应承担和分担支出责任 中央可通过安排转移支付将部分事权支出责任委托地方承担 对于跨区域且对其他地区影响较大的公共服务, 中央通过转移支付承担一部分地方事权支出责任 第四, 积极稳妥地推动中央政府的简政放权改革, 强化省一级政府的统筹职能 决定 指出 : 深入推进管办评分离, 扩大省级政府教育统筹权和学校办学自主权, 完善学校内部治理结构 第五, 建立健全科学的财政支持社会公共事业的投入增长机制 决定 提出 : 必须完善立法 明确事权 改革税制 稳定税负 透明预算 提高效率, 建立现代财政制度, 发挥中央和地方两个积极性 要改进预算管理制度, 完善税收制度, 建立事权和支出责任相适应的制度 同时, 决定 明确要求: 清理规范重点支出同财政收支增幅或生产总值挂钩事项, 一般不采取挂钩方式 围绕上述五方面问题, 下文拟依据 决定 的具体要求以及我国现行的法律 法规体系, 进一步阐述深化教育财政体制改革的具体构思 2
二 我国的教育事权划分与转移支付制度 自上世纪 90 年代末期以来, 我国各级各类教育财政体制都进行了较大幅度的改革, 公共财政对于教育事业的投入和保障力度不断加大 中央政府在持续提高投入规模的同时, 也加强了对各级各类教育财政支持的体制机制建设, 这对我国教育财政体制的改革起到了全局性 关键性的引领作用 此外, 中央财政的这些改革举措对我国政府间财政转移支付体系的构建也产生了不可忽视的影响 例如,2005 年推行的 农村义务教育经费保障新机制 就是中央财政健全转移支付体系过程中的一项重要制度创新 因此, 在教育财政领域, 要在划清中央和地方事权的基础上, 进一步简政放权, 做到 事权和支出责任相适应, 也就势必需要从健全教育财政转移支付体系入手 为此, 我们首先需要正确理解中央与地方的教育事权划分, 其次才能理清教育财政转移支付体系的改革方向 ( 一 ) 政府事权划分与转移支付制度的国际比较事权是一个约定俗成的说法, 与其说是权力, 还不如说是责任, 准确地说, 应被称为公共服务责任, 是指各级政府依法提供各项公共服务的职责, 如国防 外交 教育 卫生 社会保障等 值得注意的是, 对于某项事权, 通常会涉及两方面的内容, 即 事权实施 ( 服务提供 ) 和 立法监管 在通常情况下, 二者都是由同一层级政府行使的, 但是, 在某些情况下, 也会出现分离, 上级政府往往对下级政府的事权实施予以监管 例如 : 义务教育通常由地方政府负责提供, 但中央政府通常也会出台一些标准予以监管 当然, 在不同的国家体制下, 二者的分离程度有所不同 在美国和加拿大, 事权划分的一致程度比较高, 事权实施与立法监管一般都由承担相关事权的同级政府承担 不过, 随着时代的变迁与联邦政府角色的提升, 美国联邦政府在某些州政府事权的行使方面也出台了一些标准, 同时也诱导州政府进行一些制度创新 在德国和日本, 在事权实施和立法监管方面存在一定程度的分离, 中央政府对地方政府事权范围内的事务行使一定的立法监管权 例如, 德国 基本法 规 3
定了较多的共同任务, 联邦政府通常委托州政府完成其相关的任务 日本也有法定的委托事权 在一定的政府间事权划分框架下, 各国都存在中央政府对次中央政府 ( 地方政府 ) 的财政转移支付 但值得注意的是, 各国财政转移支付的法律依据并不完全相同 美国联邦宪法并没有规定转移支付的相关内容 联邦政府对州的转移支付基于联邦政府的支出权 (Expenditure Power) 这个权力是通过联邦最高法院的判例确立的 现代的联邦支出权仅受到广义限制 首先, 宪法文字要求支出权的行使目的必须是追求普遍福利 但在审查法律目的是否符合全民福利时, 法院应该尊重国会的裁量权 ; 其次, 接受联邦资金的附加条件必须足够清楚, 使各州能够知晓参与联邦项目的后果 ; 最后, 附加条件还必须和特定全国工程的联邦利益密切联系 可以说, 以上三项条件都是不难满足的 在加拿大, 联邦支出权的含义是指联邦政府向其他政府 组织和个人转移资金的能力, 目的在于影响联邦政府没有明确的事权或省政府专属事权领域内的事务 虽然联邦的支出权在加拿大社会政策的确立和演变方面扮演着重要的角色, 但是这一权力在加拿大宪法中并没有得到明确的承认 然而, 根据最高法院对宪法的解释, 允许联邦政府在任何事务上支出它的收入, 只要收入支出对省的宪法权力不构成调控作用 联邦支出权的宪法基础从联邦政府的征税权, 有关公共财产的立法权, 以及议会的拨款权等引申而来 1991 年, 加拿大最高法院关于联邦政府支出权宪法地位的判决进一步澄清, 只要联邦政府不过度地拨款或收回资金, 就不存在对省政府权限的违宪侵犯 最高法院的宪法解释给了联邦政府广泛地使用其支出权的自由空间 其实, 对于联邦政府为了实现没有明确宪法权限的政策目的, 而通过使用支出权向个人 组织或其他层级政府转移资金的行为, 并没有重大的宪法限制 尽管偶尔有些反对意见, 但是大多数省接受最高法院关于支出权的解释 上世纪末, 联邦支出权引起了人们新的注意 经过联邦政府大规模缩减向省的转移支付后, 联邦政府的兴趣转移到发起新的社会项目, 或对已存在的项目进行追加 结果是, 支出权的使用成为当时政治争论的根源, 最终导致联邦 省和地区政府在 1999 年 2 月签订了社会联盟框架协议 (Social Union Framework Agreement) 协议认可了联邦支出权 4
的合法性, 同时联邦政府在支出权的行使方面要接受一些限制 不过, 这个协议仅仅是政府间的政治协议, 既没有任何宪法地位, 又没有法律约束力 如上文所论, 在美国和加拿大, 在宪法和法律没有明确规定转移支付的情况下, 是通过联邦最高法院的司法判例和司法解释确认转移支付的合法性依据的 而在德国 日本等国, 则不存在这个问题 德国的 基本法 明确规定了联邦政府对各州的转移支付制度, 具体操作以 财政平衡法 (Financial Equalization Law, Finanzausgleichsgesetz) 为依据 在日本, 也有专门的 地方交付税法 等法律 ( 二 ) 我国现行立法关于教育事权划分的相关规定根据现行的相关立法, 我国关于教育事权的划分在总体框架上而言, 是清晰的 相关规定主要包括 : (1) 宪法 第 3 条规定 : 中央和地方的国家机构职权的划分, 遵循在中央的统一领导下, 充分发挥地方的主动性 积极性的原则 第 19 条规定 : 国家发展社会主义的教育事业, 提高全国人民的科学文化水平 国家举办各种学校, 普及初等义务教育, 发展中等教育 职业教育和高等教育, 并且发展学前教育 第 89 条规定 : 国务院行使下列职权 : ( 四 ) 统一领导全国地方各级国家行政机关的工作, 规定中央和省 自治区 直辖市的国家行政机关的职权的具体划分 ; ( 七 ) 领导和管理教育 科学 文化 卫生 体育和计划生育工作 ; (2) 教育法 第 14 条规定 : 国务院和地方各级人民政府根据分级管理 分工负责的原则, 领导和管理教育工作 中等及中等以下教育在国务院领导下, 由地方人民政府管理 高等教育由国务院和省 自治区 直辖市人民政府管理 第 15 条规定 : 国务院教育行政部门主管全国教育工作, 统筹规划 协调管理全国的教育事业 县级以上地方各级人民政府教育行政部门主管本行政区域内的教育工作 县级以上各级人民政府其他有关部门在各自的职责范围内, 负责有关的教育工作 (3) 义务教育法 第 7 条规定 : 义务教育实行国务院领导, 省 自治区 直辖市人民政府统筹规划实施, 县级人民政府为主管理的体制 县级以上人民政府教育行政部门具体负责义务教育实施工作 ; 县级以上人民政府其他有关部门在各自的职责范围内负责义务教育实施工作 5
(4) 职业教育法 第 11 条规定 : 国务院教育行政部门负责职业教育工作的统筹规划 综合协调 宏观管理 国务院教育行政部门 劳动行政部门和其他有关部门在国务院规定的职责范围内, 分别负责有关的职业教育工作 县级以上地方各级人民政府应当加强对本行政区域内职业教育工作的领导 统筹协调和督导评估 (5) 高等教育法 第 13 条规定 : 国务院统一领导和管理全国高等教育事业 省 自治区 直辖市人民政府统筹协调本行政区域内的高等教育事业, 管理主要为地方培养人才和国务院授权管理的高等学校 综上所述, 根据我国现行立法的相关规定, 我国的教育事权划分为 : 中等及中等以下教育由地方政府承担 ; 高等教育由中央政府和地方政府分别承担 在 事权实施 与相应 立法监管 的区分方面, 中等及中等以下教育的具体实施由地方政府负责, 高等教育由中央政府和地方政府分别负责 ; 中央政府对所有教育事权的实施具有 立法监管 权 中央政府对对中央事权范围内的高等教育享有当然的 立法监管 权 中央政府对地方政府教育事权实施的 立法监管 权源自 宪法 关于国务院职权的规定, 教育法 义务教育法 职业教育法 和 高等教育法 等关于国务院及其教育行政部门相关职责的规定 ( 三 ) 妥当理解我国的教育事权划分与转移支付制度在我国教育事权划分基本清晰的情况下, 可以进一步理解相应的财政支出责任 根据 决定 的规定, 要建立事权和支出责任相适应的制度 这一提法是对过去两种提法的改进 : 财权与事权相统一 ( 匹配 ) 财力与事权相统一 ( 匹配 ) 财权通常在两种意义上被使用 一种理解即狭义的财政收益权 ( 主要是获得税收收入的权力 ) 也有人把与财政有关的所有权力简称为财权, 这种意义上的财权包括财政收益权 财政立法权 财政征收权 财政预算权等所有的财政权力 前一种理解比较常用 由此可知, 财权一词并不是非常严谨的法律用语 而财力是指各级政府在一定时期内所拥有的以货币表示的各种财政资源, 包括 : 本级政府的税收和非税收入 上级政府的转移支付等 由此可见, 财权和财力的区别主要体现在政府间转移支付上 6
尽管有不少论文或著作将 财权与事权相统一 作为政府间财政收支划分的基本原则, 过去的中央政策文件也采用类似提法, 但是, 这种 统一 其实是很难实现的 从理论上分析, 由于现代社会的复杂性, 对于财政收益权和事权无论如何划分, 都不可能刚好做到各层级政府的财政收益权和事权完全统一或匹配 而 财力与事权相统一 ( 匹配 ) 才应该是政府间财政收支划分或财政权限配置所遵循的基本原则 为了保证各级政府公共服务的提供, 客观上要求财力须与事权相统一 相关的公共服务必须要有财政资金作保障, 无论财政资金通过何种方式获得 应该说, 十八届三中全会的新提法 事权和支出责任相适应 和 财力与事权相统一 ( 匹配 ) 在本质上是一致的 原则上, 各级政府应负担与其本级政府事权相关的财政支出责任 但是, 对于中央政府或其他上级政府而言, 其除了负担与本级政府事权相关的财政支出责任外, 还需要通过转移支付的形式承担部分与下级政府事权相关的财政支出责任 这样, 就中央政府财政支出责任而言, 应该主要包括两大部分 : 即本级财政支出责任和面对下级政府的转移支付财政支出责任 值得注意的是, 我国中央政府在向下级政府进行转移支付 特别是非均衡性转移支付时, 往往会附带行使两方面的权力 : 一是提出相关标准的权力 ; 二是提出制度创新要求的权力 这些权力都与上文提到的 事权 中的 立法监管 相对应 中央政府往往通过转移支付的 资金诱导 来实现其在支出标准和制度创新方面的一些政策目标 而下级政府以获得转移支付为 条件 来履行中央政府在地方事权实施方面所提出的一些要求 具体到不同类型的财政支出, 上述两方面的权力具体的表现形式不同 例如, 对于公共事业性支出, 中央政府所提出的标准经常可以被理解为最低标准 ; 而对于财政供养人口的薪酬支出, 中央政府则往往会规定上限和下限 无法属于哪一种情况, 地方政府都有一定的自主空间, 中央政府则可以通过转移支付政策对于地方政府的实际支出标准进行宏观调控 利用上述关于事权划分与转移支付的概念框架, 对照我国现行立法的相关规定, 可以比较清晰地理解我国的教育事权划分与转移支付的制度设计 首先, 各级政府应就本级教育事权承担相应的财政支出责任 ; 其次, 中央政府对地方政府教育事权的具体实施享有监管权 这主要体现为 : 1. 制定一定标准的权力, 例如办学的软硬件标准和财政投入的生均标准 7
在实践中, 中央政府所制订的标准通常是指公共财政的最低支出保准, 或者最低保障标准 ; 2. 要求或鼓励地方政府进行教育体制机制创新的权力 ; 3. 中央政府有权监管地方政府落实政策目标的实际情况, 并制订相应的奖惩标准 相应地, 中央政府 ( 上级政府 ) 可以通过转移支付的形式为地方政府教育事权承担一定的财政支出责任 同时, 中央政府可将实现其特定的教育政策目标 ( 监管权 ) 作为地方政府获得相应转移支付的条件要求 这通常包括 : 1. 中央政府出台相关标准规定, 并要求地方政府落实 中央可根据地方执行的实际情况 ( 即, 地方的实际支出标准 ), 通过转移支付进行奖惩和调控 ; 2. 如果地方政府的实际财力的确难以完成中央政府的政策目标 ( 如, 某个水平的办学或者财政投入标准 ), 则中央可根据事权执行的难易程度和地方政府的实际财力状况, 进行适当的补助 ; 3. 中央设立专项资金, 鼓励地方政府推动某项教育事业的体制机制创新 需要注意的是, 我国目前仍处于体制转轨时期, 相对于政府间事权的划分而言, 政府和市场的边界显得更不清晰, 这是转轨时期所面临的普遍问题 同时, 中国各地区经济和教育发展水平的差异很大, 中央政府难以确立一致性的事权规则, 来明确政府和市场之间的边界 尽管如此, 在相关的 顶层设计 或 立法 中, 就事权安排的大致框架还是可以做出规定的, 地方政府可以在中央立法规定的一定限度内进行改革和制度创新 以中职教育为例, 基于各国的做法 ( 当然, 这种借鉴是很有限度的, 各国情况不同 ) 和我国的历史实践, 尽管在处理政府和市场的边界问题时, 目前还需要进一步探索, 但是, 把这一事权划归地方政府, 应该是没有多大疑义的 这样, 中央政府就可以对 中职教育 进行 顶层设计, 中职教育 的事权属于地方政府, 而在办学机制和办学模式方面, 特别是处理政府和市场的关系 办学经费的政府负担和个人负担方面, 目前还没有有效的做法, 需要进一步探索 那么中央政府就可以在相关的顶层设计中设计专门针对中职教育制度创新的 转移支付, 通过资金诱导实现改革目标 8
三 建立健全基于省级统筹的教育转移支付体系 应当说, 我国现行的教育转移支付体系中已经比较充分地体现了上述事权划分框架, 但其中尚存在诸多不完善之处 例如, 中央的 监管性权力 在教育政策实操中究竟应该把侧重点放在哪些具体领域和问题上? 中央究竟应该 管到多细? 在简政放权的过程中, 中央财政是否会失去一些有效的 抓手? 围绕这些问题, 我们需要结合当前公共教育投入所面临的突出矛盾, 进一步读懂 吃透三中全会决定的精神 ( 一 ) 当前我国教育财政体制所面临的突出矛盾在 4% 的教育投入目标取得历史性成果的情况下, 投入不足已经不是教育发展面对的主要瓶颈, 当前公共教育投入所面临的突出矛盾已经发生了转化 具体来讲, 我们认为教育财政体制急需解决如下几方面问题 : 首先, 教育财政资金的投入效率有待提高 基于三中全会的指示精神, 要纠正过去过多地强调公办教育大包大揽的思路, 合理划分政府和市场的边界, 充分发挥中央与地方 政府与社会的积极性, 以政府购买服务等方式, 充分发挥民办教育和社会中介组织的积极作用, 形成公办和民办教育相互补充 竞争的新格局 其次, 各级各类教育投入的标准及比例关系有待理清, 要避免不同教育部门之间相互攀比 盲目追求扩大投入规模的冲动 为此需要构建适合不同地区的各级各类教育财政投入的标准体系, 这既包括针对某一个特定教育类别的生均投入标准, 也包括各级各类教育之间的标准比例关系 必须要注意的是, 构建公共教育支出标准化, 要与中央政府的简政放权改革密切结合起来, 故而要进一步强化省一级政府的统筹职能 最后, 构建科学的 稳健的教育财政投入增长机制 决定 要求 : 清理规范重点支出同财政收支增幅或生产总值挂钩事项, 一般不采取挂钩方式 这表明, 教育财政投入的增长机制必须改变过去粗放型的 追求总量目标的模式, 转变为以逐步提高 生均投入标准 为基础的增长模式 ( 二 ) 以省级统筹体制为基础, 构建公共教育支出标准化体系 9
三中全会关于转移支付体系改革的指导意义在于, 更大限度地简政放权, 增强地方政府的自主空间, 调动地方政府的积极性 例如, 决定 要求: 完善一般性转移支付增长机制, 重点增加对革命老区 民族地区 边疆地区 贫困地区的转移支付 中央出台增支政策形成的地方财力缺口, 原则上通过一般性转移支付调节 清理 整合 规范专项转移支付项目, 逐步取消竞争性领域专项和地方资金配套, 严格控制引导类 救济类 应急类专项, 对保留专项进行甄别, 属地方事务的划入一般性转移支付 不过, 在现实中, 通常存在一种忧虑, 即如果中央仅仅提出教育政策目标, 却不对转移支付资金的使用加以监管的话, 地方政府可能并不会严格按照中央的要求来支配转移支付资金 这种忧虑并非没有一定的现实依据 为此, 决定 要求 深入推进管办评分离, 扩大省级政府教育统筹权和学校办学自主权, 完善学校内部治理结构, 这与 加强中央政府宏观调控职责和能力 是相辅相成的 楼继伟部长在 建立现代财政制度 一文中也明确指出, 根据事权和支出责任, 在法规明确规定前提下, 中央对财力困难的地区进行一般性转移支付, 省级政府也要相应承担起均衡区域内财力差距的责任, 建立健全省以下转移支付制度 也就是说, 省级政府统筹能力建设是中央政府简政放权的基础 省级统筹体制改革 在政策思路上最根本的转折点在于, 扭转以往由中央政府核定各项财政支出标准的 顶层设计 的做法, 改为在中央制订最低保障标准的基础上, 由省政府自下而上制订本省的各类公共支出标准及其动态调整的原则 省政府基于本省的公共支出标准体系的实施情况, 完善省以下转移支付体系 中央再根据各省的实际情况, 针对财力缺口进行奖补 现实中, 教育部门的办学标准体系, 乃至整个地方公共服务部门的支出标准体系 ( 包括各项支出标准和联动系数 ), 都很难在中央层面自上而下地制订出来 ; 而需要由各省根据自身的实际情况, 以省级统筹的方式逐步形成 此点是构建一个稳定的 长期性的转移支付体系的基础 过度依赖中央政府, 其实带来了不利的局面 : 一方面, 中央财政不断加大对各级各类教育的支持力度 ; 而另一方面, 各级各类教育却始终都声称本部门的财政投入没有受到充分的重视 针对中央关于压缩专项资金的指导精神, 中央财政首先可以将一定数量的专项资金合并为针对不同公共支出类别 ( 教育支出类别 ) 的专项性一般转移支付 ( 可 10
以比照 义务教育经费保障新机制 的运转模式 ), 并相应调整对应类别支出的 保障标准 这里的 保障标准 应视为各省所制订的公共支出标准的下限水平 中央要求各省政府制订本省的公共支出标准体系, 同时将各类专项性一般转移支付的边际调整权力下放到省一级 也就是说, 在保持原有拨款标准不变的前提下 ( 继续由中央直接以专项性一般转移支付的形式下拨并监控资金的使用 ), 边际增量根据各地区所提出的支出标准体系由省政府具体负责落实 伴随省政府控制的增量部分 ( 相对于中央确保的基本保障标准 ) 逐渐增加, 以及各地区公共支出标准体系的逐渐成熟, 中央可逐渐将自己控制的专项性一般转移支付也下放到地方 在上述过程中, 中央政府应该保持对教育支出最低保障标准的制定权, 并根据实际需要逐步提高保障标准 通过对支出标准的调整, 中央财政进而可以调控全国的教育财政投入, 而过去盯住教育财政支出比的做法应当被逐步弱化 教育法 关于 两个提高 三个增长 的规定, 虽然在统计上为提高教育财政投入提供了一个有力的 抓手, 但却未必有利于划清各级政府的教育财政责任, 故而应当朝着 中央调控 省级统筹 构建标准 科学增长 的方向进行改革 在上述过程中, 应当充分注意教育支出的标准与其它公共服务支出标准之间的衔接 在现行的财政体制之下, 要特别注意与县级财力保障机制之间的对接 中央财政可以在 县级基本财力保障机制 的框架内, 重新核定县级基本财力的保障范围 ( 包括人员经费 公用经费 民生支出以及其他必要支出等 ) 和保障标准 这里的 保障标准 应视为各省所制订的公共支出标准的下限水平 对于地区之间的各类公共支出差距, 结合中央政府对于各项公共事业发展的要求, 中央财政应通过均衡性转移支付补助省级财力缺口, 并综合运用激励性 保障性和考核性奖励的方式, 调动地方政府自行平衡预算收支和确保公共投入的积极性 国务院办公厅转发财政部关于调整和完善县级基本财力保障机制意见的通知 ( 国办发 2013 112 号 ) 要求, 健全县级基本财力保障激励约束机制 逐步加大奖补资金支持力度, 建立县级基本财力保障机制绩效评价体系, 依据对各地县级财力保障水平 县级财力均衡度和县级财政管理水平等情况的评价结果 11
分配奖补资金, 充分发挥激励约束作用, 督促和引导地方完善省以下财政体制, 提高县级财力保障水平和财力均衡度 从 2014 年起, 对县级财力水平 县级财力占全省财力比重 县级财力均衡度低于规定标准的地区, 中央财政相应扣减对所在省的均衡性转移支付或税收返还, 直接分配下达给县, 并由财政部报请国务院予以勒令整改或通报批评 我们建议, 在 县级基本财力保障机制 的基础上, 深化改革中央的一般性转移支付体制, 建立基于 省级统筹 的公共服务支出标准体系的奖补激励机制, 强化中央奖补资金与三类指标的挂钩机制 : (1) 地方政府预算收支的平衡情况以及削减债务规模的情况 ; (2) 各省不同类别的实际公共支出标准 ( 以及同一类别公共支出内部的细类标准 ) 超过或低于中央所规定的保障标准的程度 ; (3) 各省各类公共支出实际标准的结构关系系数 ( 包括在同一类公共支出内部的各细类的结构关系系数 ), 与中央政策目标的差异程度 例如, 各省对于各级各类教育部门的生均拨款标准之间应建立一定的系数关系和联动机制 各级各类教育的生均经费投入的相对系数变化应保持在某一个区间之内 中央则可以通过奖补资金来调整各省内部的联动系数水平, 以推动教育的均衡发展 此外, 对于各省硬件和软件的支出标准体系建设, 中央所采取的奖补方式也应有所区别 对于硬件投入, 中央更应尽量采取以奖代补的方式进行补助, 而 债务风险控制 应当成为重要的奖励挂钩指标, 这有利于抑制地方政府的投资冲动 ( 三 ) 建立以推动教育体制改革创新为导向的专项转移支付在政府和市场边界清晰 政府间事权划分也清晰的情况下, 中央财政的 监管性权力 主要就体现为制定 最低保障标准 并对地方实际标准体系进行调控 然而, 由于我国还处于经济体制转轨时期, 中央政府还承担着推动体制性改革的艰巨任务 例如, 在教育事业领域理清政府和市场的边界, 建立公共财政支持公办和民办教育的有效的 公平的机制, 等等 要实现这些政策目标, 中央政府需要通过恰当的专项转移支付工具来调动地方政府的改革积极性 激发市场活力 不过, 当通过专项资金来行使这项监管权时, 中央政府还是面临着诸多现实 12
性困难 究竟哪些教育服务应该采取政府购买的方式? 单单依靠中央的财政转移支付就能够调动地方政府推行此项改革的积极性吗? 上述难题在职业教育和学前教育领域表现得非常突出 中央财政已经提供了专项转移支付资金, 鼓励地方政府以购买服务的方式推动民办幼儿园或者民办职业学校的发展, 但是该项政策在不同地区所产生的实际效果却存在很大的差异 个别地区的相关行政部门基于本位利益的狭隘思想, 人为设置高门槛, 阻碍民办学校的发展 而另一方面, 中职学校实施免费以后, 民办学校的生存空间进一步被压缩 同时, 部分发达地区的行政部门开始限制本地中职学校招收流动人口的子女, 以减轻自身的财政负担 地方政府的类似保守做法, 扭曲了中央的原定政策目标, 降低了财政转移支付的实际效益, 甚至导致奖补资金被闲置的情况 即便地方政府的积极性能够被调动起来, 究竟选择怎样的方式来购买服务? 应该采取 发放学券 方式, 还是应该采取 特许学校 的方式? 这对于中央政府来说, 也没有一个简单的答案 因为这些具体操作方式的适应性不仅受制于全国范围内事业单位分类体制改革的滞后, 而且还受制于民办教育的发展水平及其分类改革的滞后 以近年来新建的公办幼儿园为例, 财政资金的投入主要是支持硬件建设, 而大多数的幼教教师却没有被纳入编制内进行管理 显然, 这些公办幼儿园与那些享受财政全额保障的公办幼儿园以及一般的民办幼儿园是存在很大差异的 从中央的层面, 对于这些产权和运转特性各异的幼儿园, 显然很难制订统一的财政支持手段 要克服这些障碍, 既需要中央拿出指导性的政策和奖励性的资金, 又需要地方政府大胆创新 因地制宜地拿出具体办法 我们建议, 中央财政可以针对不同类别教育领域所面临的问题, 建立多项 改革创新专项资金 例如, 在学前教育领域, 可以建立 鼓励政府购买服务的专项资金 ; 在职业教育领域, 可以建立 鼓励校企合作模式改革的专项资金 建立专项资金的目的在于, 以先进带动后进, 通过鼓励成功典型来激发地方政府改革的积极性 在资金的分配方式上, 应该打破传统的转移支付分配方式 ( 即按照公式法, 重点向经济落后地区倾斜 ), 转而采取竞争性的分配方式 在具体改革方案的设计上, 给予地方政府更大的自主权 也只有这样, 才能探索更加行之有效的教育 13
体制改革措施 需要指出的是, 上述改革思路类似于美国奥巴马政府提出的旨在 鼓励制度创新的竞争性转移支付项目 综上所述, 三中全会的 决定 为我国教育财政体制改革指明了方向 通过认真学习 决定 全文, 我们认为可以对教育财政体制改革的基本思路做如下概括 : 以简政放权 激发改革活力为主线, 正确处理中央与地方的事权关系, 划清政府与市场的边界, 中央财政通过对各级各类教育投入标准的宏观调控, 逐步建立在省级统筹基础上的新型教育财政转移支付体系和教育财政投入稳步增长的新机制 14