第九章 西南边疆民族地区青年归侨 侨眷发展的其他路径 西南边疆民族地区青年归侨侨眷要发展, 除了需要在教育 就业创业和社会保障等方面做出安排以外, 我们还需要在其他的路径方面做出探索 由于青年归侨侨眷的发展离不开他们所在的归侨安置场, 所以, 系统地探索归侨安置场的改革发展路径, 就成为身处其中的青年归侨侨眷发展的重要路径 第一节归侨安置场 体制融入地方 管理体制是归侨安置场改革和发展的关键问题 归侨安置场要发展, 当前的首要问题是探索厘清归侨安置场的管理体制问题 一 归侨安置场管理体制不顺所带来的问题 归侨安置场管理体制不顺, 带来的最大问题就是不利于归侨安置场的发展, 不利于归侨的发展 1. 使归侨安置场的发展游离在城市和农村之外, 政府管理缺位一方面, 归侨安置场属于国有企事业单位, 按道理应该纳入城镇发展规划体系, 可是, 它们地处农村, 甚至还是偏远的农村, 它们实际上并没能纳入城镇发展体系 另一方面, 它们地处农村地区, 但由于它们 226
第九章 西南边疆民族地区青年归侨侨眷发展的其他路径 不属于农村系统, 所以也没能纳入农村发展体系 比如农村早些年都开 展了 村村通水泥公路 村村通电 村村通电视电话 等工程, 而 且也取得了明显的效果 但是, 同样地处农村地区的归侨安置场, 由于 管理体制上的原因, 它们都没能纳入地方政府的发展规划体系 目前, 很大一部分归侨安置场还没有通水泥公路, 还没有通有线电视, 还没有 通有线电话 访谈 9-1 我们这里还很闭塞 时间: 2010 年 12 月 受访者: 付 ( 广西高峰林场某分场侨眷, 29 岁) 访谈者: 作者 作者: 我今天来你们这个归侨居住点, 发现进来的路的路况还很差, 是吧? 付: 是的, 我们这条进来的路这些年都没有修过, 越来越差 旁边 的农村的道路以前比我们的路要差, 但是前两年当地政府搞 村村通水 泥路 工程, 他们就变成水泥公路了, 但我们分场的路没人修 作者: 政府不帮你们修路吗? 付: 不帮我们修, 因为我们林场属于林业厅管, 不属于当地政府管, 政府就不帮我们修 作者: 我发现到你们分场, 我的手机信号都没有呢 付: 是的, 我们住的这个地方没有信号, 但是往山顶方向走, 快到 山顶的那个大石头那里就有信号了, 我们平时都是到那里去打电话 作者: 你们有座机电话吗? 付: 没有 政府不帮我们接通 旁边的农村都接通了, 也是前两年 接通的 但是政府不帮我们接通, 因为我们不属于他们管 由于政府管理缺位, 各级政府及有关部门在制定国民经济发展规划 时, 无法把归侨安置场纳入计划归口管理, 国家扶持农村基础设施建设 文化事业发展等政策时, 无法覆盖到归侨安置场 归侨安置场的治安 文化等社会公共管理实务缺乏政府的管理 而且, 同是在农村地区, 农 227
村居民可以享受到家电 汽车下乡 良种补贴 村村通广播电视 村委 五室 ( 办公室 会议室 阅览室 卫生室 计生室 ) 等方面的优惠政策, 归侨安置场却不能享受 在广西来宾市, 仅有水利部门将华侨农林场纳入新农村建设规划 目前, 广西 46 个安置归侨的农林场的道路建设都没有纳入交通部门的规划并实施建设 自治区已编制规划并报国务院有关部门, 但因为体制的条块管理, 归侨安置场没能纳入国家的整体规划, 没能安排项目建设 1 又比如, 在云南, 2005 年税费改革后, 各乡镇农民都已经享受到免去农业税的好政策, 归侨安置场的场员却不能享受 稼依华侨农场场员至今无法得到享受免去农业税的政策, 他们仍然每年要上缴每亩 40 ~ 120 元的土地承包费 由于稼依华侨农场是一个典型的农业企业, 基础设施差 科技含量低 场员居住分散, 导致长期以来无造血功能, 14 名场部机关管理人员的工资待遇完全靠收取场员的土地承包费来支持, 这与中央 1 号文件相互矛盾, 场员反应十分强烈, 并造成长期多次越级上访 2. 归侨安置场分属不同的系统, 造成不同的待遇比如自 2007 年以来, 有关政府及其部门连续发出了 10 份关于促进华侨农林场改革和发展的文件 但是, 这些文件却只适用于华侨系统的归侨安置场, 而林业系统 农垦系统的归侨安置场却不在适用范围内 ( 见表 9-1) 同样是回国安置的归难侨, 政府安排的待遇却差别很大, 这会让归侨内部很不平衡, 从而带来一定的社会风险 二 体制融入地方政府的模式 面对归侨安置场存在以上的管理体制问题, 笔者认为, 应该优先考 虑将归侨安置场的体制融入地方政府 实际上, 政府需要下决定将在特 1 广西壮族自治区人大常委会华侨农林场改革和发展情况专题调研组 : 关于我区华侨农 林场改革和发展情况的专题调研报告, 2010 年广西壮族自治区十一届人大常委会第十 五次会议参阅文件之一 228
第九章 西南边疆民族地区青年归侨侨眷发展的其他路径 表 9-1 近年来下发的关于华侨农林场的重要文件 适用范围 文件名称 华侨 农林场 林业系统 安置场 农垦系统 安置场 散居点 侨港镇 等其他 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 国务院关于推进华侨农场改革和发展的意见 ( 国发 2007 6 号 ) 关于认真贯彻落实国务院推进华侨农场改革和发展意见的通知 ( 劳社部发 2007 23 号 ) 财政部 国务院侨务办公室关于印发 华侨农场分离办社会职能中央财政补助资金实施办法 的通知 ( 财行 2007 213 号 ) 关于依法加快华侨农场土地确权登记发证工作的通知 ( 国土资发 2007 130 号 ) 广西壮族自治区人民政府关于推进华侨农林场改革和发展的实施意见广西壮族自治区人民政府办公厅转发自治区国土资源厅 侨务办公室关于广西华侨农林场土地确权意见的通知广西壮族自治区发展和改革委员会 财政厅 侨务办公室 建设厅 国土资源厅关于印发 广西安置归难侨农林场危旧房改造实施方案 的通知广西壮族自治区财政厅 发展和改革委员会 侨务办公室 劳动和社会保障厅关于下达我区华侨农林场改革和发展社会保障补助资金的通知广西壮族自治区财政厅等部门关于印发广西华侨农林场债务处置实施方案的通知广西壮族自治区劳动和社会保障厅 林业局等部门关于我区林业 华侨企业离退休人员基本养老金实行社会化发放有关问题的通知广西壮族自治区水利厅等部门关于组织开展华侨农林场 农垦各农场饮水现状调查及复核评估工作的通知资料来源 : 广西壮族自治区侨务办公室 殊时期建立的 实行特殊管理体制的归侨安置场都下放到县级政府来管 理是比较合适的 229
广东省的华侨农林场改革以设立镇 ( 街道办 ) 或并入周边乡镇为主要模式 全省共 23 个华侨农场, 在 2003 年以前已有 12 个农场设为镇 ( 街道办 ) 或并入周边乡镇, 其中设街道办 1 个, 单独设镇 6 个, 并入周边镇 5 个 另外 11 个华侨农场改设为经济区 管理区或开发区 在最近的深化华侨农场体制改革方案中, 又将改设为经济区 管理区或开发区的 11 个华侨农场中的 5 个设为镇或街道办, 5 个并入周边镇, 1 个改制为现代企业 这样, 广东省的华侨农场管理体制基本融入地方 广东省华侨农场在体制上融入地方以后, 地方政府高度重视华侨农场区域协调发展, 编制了属地华侨农场中长期改革和发展规划, 从政策层面实现了与所在地的国民经济和社会发展总体规划及省级行业主管部门编制的相关专项规划相衔接的问题, 华侨农场基本实现了统筹发展 云南省华侨农林场的体制改革也基本完成 全省 13 个华侨农林场, 按照 就近并入周边乡镇 设立华侨管理区 改制为公益性事业单位 三种模式推进体制改革 4 个华侨农场采取第一种模式, 一步到位实现了体制融入地方的改革目标 ; 8 个华侨农场采取第二种模式, 通过设立管理区进行过渡, 力争 2 ~ 3 年时间实现彻底并入周边乡镇目标 ; 1 个华侨林场 ( 富宁县金坝华侨林场 ) 采取第三种模式, 改制为财政全额拨款的公益性事业单位 体制改革后, 管理人员纳入财政供养 云南省 州 ( 市 ) 政府共拿出 359 个行政和事业编制, 稳妥解决原华侨农林场管理人员分流安置问题 华侨农林场的管理人员由国有企业职工转变为国家机关工作人员 体制问题比较突出的广西, 可以往以下方向探索 : 人口在 5000 人以上 土地面积在 20 平方公里以上的归侨安置场可以单独设立乡镇或街道办 ; 已经获省级人民政府批准设立省级开发区的归侨安置场, 可以赋予相应的行政管理职能, 逐步向设立一级政府的管理体制过渡 ; 规模较小的归侨安置场, 可以并入周边乡镇 实际上, 广西的华侨农林场已经开展了一定的体制融入地方的探索, 并出现了以下几种模式 : 1. 武鸣模式 ( 即经济开发区模式 ) 依托区位和土地资源优势, 将武鸣华侨农场改设为 南宁 东盟经 230
第九章 西南边疆民族地区青年归侨侨眷发展的其他路径 济开发区, 开发区管委会为南宁市人民政府的派出机构, 南宁市按城区一级政府授权武鸣华侨农场加快产业发展, 市直 27 个部门对口授予开发区共 153 项相应的管理职能 给予建立一级财政的体制, 除上缴中央和自治区的税收外, 所有地方留成部分全部由开发区使用, 实现事权与财权的统一 开发区经济社会发展纳入南宁市经济社会发展规划, 开发区的基础设施建设以及医院 学校等社会职能纳入南宁市城建计划, 统一规划 统一投资 统一建设 这一改革发展模式, 在广西侨界被誉为 武鸣模式 如今, 南宁 东盟经济开发区 不仅在南宁, 而且在广西都已名声大噪, 这个原先落后荒芜的农场已经变成一座工业新城 2010 年, 开发区实现工业总产值 65. 74 亿元, 同比增长 47. 66%, 增速居南宁市首位 ; 财政收入突破 2 亿元大关, 同比增长 37. 74% ; 目前有来自泰国 马来西亚 印尼等国家以及我国港澳台地区的 213 家客商在此投资落户 2. 来宾模式 ( 即进城安置模式 ) 该模式为进城集中安置, 整合国有土地资源, 推进城镇化 工业化建设 其主要做法是 : 一是整合来宾 迁江华侨农场土地资源集中开发利用, 降低用地成本 ; 分步拆除原国家统一建造的安置房, 将收回的土地交由来宾市土地储备中心管理, 使土地变性提供项目建设使用 二是全员安置华侨农场人员 农场在职职工由市财政负责供养, 按月领取生活补助费 ; 1 在职职工养老保险和医疗保险的参保办法按农场现行参保办法执行, 农场非职工的养老保险按失地农民参保办法参保 ; 将原国家统一安置房拆除, 建设套式住宅和商铺相结合的集中安置小区, 用于安置农场职工及其家属 ; 2 在华侨农场体制改革完成之前, 农场管理人员执行事业工资标准 三是推进华侨农场体制改革 : 设立街道办事处, 成立华 1 2 每月生活补助费的计算方法为 : 基本生活补助 + 职工工龄 10 元 2009 年的基本生活补助为 1000 元 自 2010 年起, 每年的 7 月 1 日对在职职工基本生活补助进行调整 调整办法是 : 该职工上一年度基本生活补助 当年华侨农场退休职工养老金增长率 资料来源 : 2011 年 3 月 16 日广西华侨农林场改革和发展工作座谈会会议资料 安置办法为 : 每个被安置人员给予 40 平方米的住房安置, 每个农场非职工给予 40 平方米的商铺安置 商铺交付使用前, 按每人每月 250 元的标准向非职工发放过渡生活补助费 过渡生活补助费发放至商铺交付使用后的第 6 个月 资料来源 : 2011 年 3 月 16 日广西华侨农林场改革和发展工作座谈会会议资料 231
侨物业管理公司, 安置好农场管理人员 四是多渠道实施就业安置 通过技能培训安置到工业项目企业工作 ; 成立物业管理公司 ( 负责园区水电管理 绿化 环卫和保安服务 ), 提供就业岗位 ; 整体收回农场土地后, 利用不适合工业用的水面 山地和暂未利用的土地, 发展观光农业 花卉产业等, 增加就业岗位 据统计, 2009 年农场人均年收入比 2008 年翻一番, 2010 年又比 2009 年增长 30% 3. 桂林模式 ( 即靠城安置模式 ) 桂林市针对桂林市华侨农场靠近城市的优势, 统一规划, 集中新建, 推进城镇化建设, 依托华侨农林场引进现代企业, 发展服务业, 拓宽归侨侨眷的就业门路, 这是 桂林模式 其具体做法是 : 一是结合城镇化建设和危旧房改造, 采取统一规划 统一建设 统一补助 集中居住 拆旧建新 职工集资 农场补贴的办法在场部兴建桂林华侨新城 截至 2011 年初, 已有 436 户住上了新房, 另有 210 户正在建设 预计 2011 年底全场 646 户职工将全部住上新房 二是整合土地资源, 引进大企业 逐步收回农场的国有土地, 发挥区位优势, 重点发展旅游观光 休闲度假 商务会展 文体娱乐等文化旅游产业及电子产业 三是理顺管理体制 拟调整行政区划, 将插花于农场中间和农场周边的部分行政村并入农场, 形成面积约 38 平方公里的完整的行政区, 隶属于桂林市七星区人民政府管辖, 按照一个建制行政乡镇的管理模式对该片区域进行管理和开发建设, 实现政企分开, 各项事业发展纳入当地政府发展规划 4. 十万山模式 ( 即设立民族乡模式 ) 防城港市根据十万山华侨林场管理的土地面积大 (98. 8 平方公里 ) 人口多 ( 总人口 11092 人, 其中归侨侨眷人口 3740 人, 农村人口 6583 人 ) 瑶族人口比例大 ( 共 4190 人, 占总人数的 37. 8%, 其中瑶族归侨侨眷 3700 多人 ) 全民和集体所有制两种体制并存 ( 该场下辖 17 个归侨生产队和太平 垌平 四方岭等 3 个农村管理区 52 个农村村民小组 ) 的实际, 按照有利于理顺行政管理体制 促进区域经济发展 维护稳定和民族团结的原则, 提出了在十万山华侨林场设立十万山瑶族乡的方案 以十万山华侨林场场部为乡政府驻地, 对防城区大录镇的行政区划进行调整 232
第九章 西南边疆民族地区青年归侨侨眷发展的其他路径 林场原有国有资产和国有土地通过整合重组, 设立按照市场机制运作 自主经营 自负盈亏的独立经济实体 5. 凤凰模式 ( 即农业产业化发展模式 ) 来宾市凤凰华侨农场距来宾市中心 25 公里且属于来宾市城区总体规划范围, 距柳州市 45 公里, 土地总面积 4 万多亩, 土地平坦, 常年光照时间长, 具备发展农业的资源优势 来宾市根据这些资源优势和区位优势, 从 2007 年开始规划建设蔬菜基地, 发展蔬菜规模订单种植 2011 年初, 蔬菜基地面积已达 2200 亩, 亩产纯收入 7000 元以上, 成为来宾市两大蔬菜基地之一 为此, 来宾市在凤凰华侨农场改设街道办事处, 农场的社会事务 公共事业事务交由街道办事处管理 并成立新的经济实体负责管理和经营华侨农场的国有资产 在 十二五 期间, 凤凰华侨农场将采取 公司 + 基地 + 农户 的经营模式, 严格按照 统一规划布局 统一机耕整地 统一建设标准 统一物资供应 统一技术指导 统一销售服务 的 六个统一 标准, 全面推进基地建设向规模化 产业化 特色化方向发展, 建设成为以 菜篮子 和品牌水果为主的标准化生产基地 力争在 十二五 期间蔬菜和水果种植面积达到 1 万亩以上, 亩产纯收入达 1 万元以上 以上模式, 在大方向上值得推广, 包括在林业系统 农垦系统的归侨安置场进行推广 第二节归侨安置场 管理融入社会 在 体制融入地方 的同时, 归侨安置场还需要在社会职能分离方面进一步完善, 努力探索 管理融入社会 的更佳路径 针对目前归侨安置场融入当地社会方面所存在的问题, 特别需要在以下几个方面加快融入当地社会的步伐 一 基础设施建设要融入地方社会 当前, 大多数归侨安置场的基础设施远远落后于附近的农村, 需要 尽快将归侨安置场的基础设施建设纳入地方政府的规划体系, 并加大扶 233
持的力度 主要包括道路交通建设 农田水利建设 电力基础设施 饮水设施建设等方面 特别是道路交通建设方面, 尤其显得重要 要想富 先修路, 道路建设对一个地方的发展具有基础地位的作用 当前, 受管理体制方面的原因, 归侨安置场道路建设普遍落后于周边的农村, 几乎已经成为道路交通最差的居住区 要发展归侨安置场, 当前急需解决道路交通问题 至少需要比照 村村通公路 标准, 解决所有归侨安置点的道路建设问题 为此, 需要将归侨安置场的基础设施建设纳入地方政府的规划体系, 统一组织建设 同时, 对华侨农林场基础设施建设, 国家需要专项支持, 弥补归侨安置场基础设施建设的落后局面 近年来, 国家对归侨安置场建设的投入偏少, 如 2005 ~ 2009 年, 国家对广西华侨农林场累计补助基础设施建设项目补助资金仅 10800 万元 1 为了弥补落后局面, 国家需要参照周边农村基础设施建设标准, 开展专项的基础设施建设项目, 至少应该包括道路交通 电力基础设施 饮水设施等几个方面 二 信息建设要融入地方社会 现代社会在一定程度上是信息社会, 信息就是机遇, 信息就是财富 对于地处偏远 管理体制封闭的归侨安置场来说, 信息就显得更加重要 当前, 归侨安置场的信息建设主要应从以下几个方面着手 : 一是有线电视和广播的接通 在城市, 不存在有线电视不通的问题, 在农村, 经过这几年的 村村通电视 项目建设, 也解决了有线电视问题 唯有归侨安置场等少数地方, 受特殊管理体制的原因, 有线电视还没有普遍接通 这需要国家和地方政府加大投入, 至少按照农村 村村通电视 的标准, 解决归侨安置场的有线电视接入问题 二是通讯问题 在归侨安置场, 要考虑尽快接通有线电话, 并解决移动通讯问题 实在难以解决有线电话的, 也一定要完善移动通讯设施, 解决归侨安置场的通讯难题 1 资料来源 : 2011 年 3 月 16 日广西华侨农林场改革和发展工作座谈会会议资料 234
第九章 西南边疆民族地区青年归侨侨眷发展的其他路径 三是要尽可能创造条件, 解决归侨安置场的网络不通问题 网络在 现代社会越来越重要, 如果能解决归侨安置场的网络问题, 在一定程度 上就是铺就了一条发展之路 三 社会保障历史欠账要妥善解决 当前, 归侨安置场的社会保障基本上已经纳入当地社保体系, 但其中的历史欠账问题还没有解决 比如在广西, 由于华侨农林场是安置性质的国有农业企业, 1995 年以前国家和自治区把华侨农场职工作为全民所有制农业企业工人来定位和安排, 按广西现行城镇职工基本养老保险制度, 华侨农林场需承担已参保职工企业缴费部分 ( 缴费金额为上年度全区城镇职工年平均工资的 20% ) 虽然 2007 年中央和自治区财政安排了 28074 万元专项补助资金, 用于解决华侨农林场 4050 归侨职工参加基本养老 医疗保险和退休职工参加基本医疗保险的费用等问题, 但广西城镇职工基本养老保险年应缴费增长幅度快于华侨农林场经济增长和职工收入水平 至 2009 年, 广西华侨农林场累计拖欠社保缴费 25155 万元, 其中职工个人拖欠 4280 万元 1 表 9-2 2009 年华侨农林场危房及欠缴社会保险费情况 危房总户数 收入低于当地低保线人数 华侨农林场欠缴社保费 其中归侨 其中归侨 其中归侨个人 18858 户 5618 户 13305 人 6259 人 25125 万元 4280 万元 资料来源 : 广西壮族自治区侨务办公室 以南宁市的华侨农场为例 : 除武鸣百合华侨农场和邕宁区五合华侨林场的资产略大于负债外, 武鸣华侨农场和隆安浪湾华侨农场处于资不抵债状态 各华侨农场均不同程度拖欠职工工资和医疗费 养老金和医疗保险金 银行贷款和其他债务 据初步统计, 其中武鸣华侨农场为 1 资料来源 : 2011 年 3 月 16 日广西华侨农林场改革和发展工作座谈会会议资料 235
12471 万元 浪湾华侨农场为 3070. 9 万元 百合华侨农场为 499 万元, 五合华侨林场为 305 万元 如此沉重的社会保障方面的历史欠账, 归侨安置场几乎不可能通过自身的努力来解决 如果政府不给予支持, 最后受损的只能是那些归侨职工 所以, 本着维护归侨职工权益的出发点, 政府需要支持归侨安置点解决这些社会保障方面的历史欠账, 维护归侨职工的社会保障权利, 维护社会稳定 四 均等化 努力推进归侨安置点的社会事业建设, 实现公共服务 近年来, 从政企分开的角度出发, 开展了归侨安置场社会职能分离工作, 归侨安置场的学校 医院 文化设施等纷纷从归侨安置场分离出来, 划归当地政府管理和投资, 这本来是好事情, 可以减轻归侨安置场的负担 但是, 由于操作办法太简单, 政府往往在接管以后就把学校 医院和文化设施从归侨安置点撤离出来, 这样反而让归侨安置点本来就脆弱的社会服务进一步减少了 比如, 截至 2010 年底, 广西华侨农林场分离场办社会职能工作基本完成, 共移交给当地中小学校 79 个, 医疗单位 34 个, 公安政法单位 16 个 1 但是, 这种分离带来的问题就是撤销社会职能机构, 一些华侨农林场的中小学校 医院被撤离, 公安政法单位有的也被撤走 所以, 加大对归侨安置场的文化 信息 教育 卫生 体育等社会事业发展的支持, 努力推进公共服务均等化, 也成为当前的一个重要任务 第三节 归侨安置场的土地确权 由于归侨安置场大都是政府于 20 世纪 50 ~ 70 年代在偏远的农村 林 区圈划土地建立起来的 当时, 由于土地对当地农民来说意义不大, 所 1 资料来源 : 2011 年 3 月 16 日广西华侨农林场改革和发展工作座谈会会议资料 236
第九章 西南边疆民族地区青年归侨侨眷发展的其他路径 以农民也不在乎土地的权利问题 但是, 自 20 世纪 90 年代以来, 随着改革开放的深入和土地价值的猛增, 农民开始关注土地权利了 另一方面, 由于法制的不完善, 归侨安置场建立起来的土地档案资料 权属证书等不一定很完善 这样, 归侨安置场的土地权属问题就逐渐浮现出来, 并逐渐成为一个重大的隐患 比如广西 46 个归侨安置场, 均不同程度地存在土地侵权和纠纷问题 截至 2010 年 3 月 31 日, 华侨农林场土地被侵占 17. 1 万多亩, 占土地总面积的 12. 6%, 纠纷土地 18. 5 万多亩, 占总面积的 13. 6% ; 林业系统土地被侵占 52. 8 万多亩, 占总面积的 17. 4%, 纠纷土地 6. 6 万多亩, 占总面积的 2. 2% ; 农垦系统土地被侵占 30. 9 万多亩, 占总面积的 26%, 纠纷土地 4. 2 万多亩, 占总面积的 3. 6% 1 表 9-3 广西归侨安置系统土地侵权和纠纷情况 土地被侵占 土地纠纷 占总面积的比率 占总面积的比率 华侨农林场系统 17. 1 万亩 12. 6% 18. 5 万亩 13. 6% 林业系统 52. 8 万亩 17. 4% 6. 6 万亩 2. 2% 农垦系统 30. 9 万亩 26% 4. 2 万亩 3. 6% 资料来源 : 2010 年广西壮族自治区十一届人大常委会第十五次会议参阅文件之一 : 关于我 区华侨农林场改革和发展情况的专题调研报告 ; 2010 年广西壮族自治区十一届人大常委会第十 五次会议参阅文件 自 2008 年以来, 广西壮族自治区人民政府办公厅转发 关于我区华侨 农林场土地确权意见的通知 ( 桂政办发 2008 188 号 ), 开始深入开展 土地确权工作 截至 2010 年初, 广西 22 个华侨农林场土地总面积 136. 1 万 亩, 权属清楚的 120. 06 万亩已确权登记发证, 占应发证总面积的 88. 2% 2 但是, 现仍有 16. 04 万亩尚未确权, 而且遇到较大困难, 因为安置归侨的 1 2 广西壮族自治区人大常委会华侨农林场改革和发展情况专题调研组 : 关于我区华侨农林场改革和发展情况的专题调研报告, 2010 年广西壮族自治区十一届人大常委会第十五次会议参阅文件之一 资料来源 : 广西壮族自治区人民政府副主席李康于 2010 年 5 月 25 日在广西壮族自治区第十一届人民代表大会常务委员会第十五次会议上所作的 关于我区华侨农林场改革和发展工作情况的报告 237
农林场是在计划经济体制下由政府以行政手段划拨农民土地作为农林场用地的, 协议书不完整或不准确, 给土地确权争议处理带来困难 有些则是权属清楚, 但被周边村民侵占 1 近年来, 地方政府都在加快开发利用土地的步伐, 促进工业化城镇化进程, 土地越来越成为一种稀缺资源, 农村经济的发展造成农村的用地矛盾正在加剧, 加上一些农民的法制观念淡薄, 致使安置归难侨农林场土地被占的现象比较严重 此外, 土地确权需要的测绘费用相对较高, 按照 桂价涉字 1994 210 号 文件, 广西自治区土地登记发证权属调查地籍测绘费收费标准为 : 建设用地 0. 25 元 / 平方米, 农用地 0. 05 元 / 平方米 以农垦系统为例, 按照此收费标准, 该系统安置归难侨农林场如要将未发土地证的 78 万亩土地发证完毕, 将需支出 4000 万元 安置归难侨农林场因经济条件差难以承担测绘费用, 导致土地确权进度慢, 也是造成土地被占问题严重的原因之一 而在林场的土地权属方面, 由于山林地处偏远, 平时人迹罕至, 林地界标不明显, 更加容易产生林地权属纠纷 据 2010 年底统计, 广西全区国有林场被侵占林地达 155 万亩, 其中自治区直属国有林场被侵占林地达 40. 1 万亩, 被侵占林地最严重的东门林场被侵占林地面积为 9 万多亩 ; 崇左市国有贫困林场共被侵占林地 12. 8 万亩, 占林地面积的 15. 6% 特别是 2009 年自治区实施集体林权制度改革后, 山林纠纷呈现井喷式增长的态势, 山林纠纷越来越突出, 情况日趋复杂, 对社会影响也越来越大 广西全区集体林地 2. 1 亿亩, 占全区国土面积的 59%, 占全区林业用地面积的 93% 由于集体林地面积广泛, 涉及的人口众多, 因山林土地引发的纠纷不断 由于自然和历史的原因, 广西是全国山林纠纷多发的省 ( 区 ) 之一, 山林纠纷占到农村 三大纠纷 的 80% 左右 随着集体林权制度改革的推进, 一些原来隐藏的山林纠纷也纷纷显露出来, 多因素叠加, 目前呈高发态势 1 广西壮族自治区人大常委会华侨农林场改革和发展情况专题调研组 : 关于我区华侨农 林场改革和发展情况的专题调研报告, 2010 年广西壮族自治区十一届人大常委会第十 五次会议参阅文件之一 238
第九章 西南边疆民族地区青年归侨侨眷发展的其他路径 表 9-4 广西 2008 ~ 2010 年山林纠纷情况 年 度 发生总数调结数纠纷林地面积其中 ( 件 ) ( 件 ) ( 万亩 ) 跨省 ( 件 ) 跨市 ( 件 ) 跨县 ( 件 ) 县内 ( 件 ) 2008 3238 2377 41 32 105 146 2955 2009 20918 12281 215 40 129 187 20652 2010 20685 15864 263 29 70 232 19779 资料来源 : 广西壮族自治区林业厅 据统计, 2010 年全区发生山林纠纷 20685 起, 涉及林地面积近 263 万亩, 平均每起纠纷涉及林地 127 亩 其中跨省纠纷 29 起, 跨市纠纷 70 起, 跨县纠纷 232 起, 县内纠纷 19779 起 经过分析, 跨省纠纷主要是与湖南省 贵州省 云南省相邻市县的纠纷, 其中涉及柳州市辖区 21 起, 百色市辖区 6 起, 桂林市 河池市各 1 起 ; 跨市纠纷以来宾市 (21 起 ) 崇左市 (19 起 ) 百色市 (15 起 ) 为多 ; 跨县纠纷以百色市 河池市 ( 各 41 起 ) 柳州市 (32 起 ) 来宾市 (23 起 ) 桂林市 (21 起 ) 崇左市 (20 起 ) 为多 ; 县内纠纷则普遍高发, 主要是在林改勘界时发生的乡镇间 村组间或农户间的纠纷, 超过两千起的市有 : 百色市 (5623 起 ) 桂林市 (3361 起 ) 崇左市 (2826 起 ) 柳州市 ( 2762 起 ) 河池市 (2632 起 ); 区直国营林场则主要是周边一些群众侵权或林场与周边群众发生山林纠纷, 全年总共发生 147 起, 涉及林地 54920 亩 其中涉及派阳山林场 39 起 14271 亩, 博白林场 38 起 18820 亩, 钦廉林场 35 起 4379 亩, 黄冕林场 22 起 6200 亩, 雅长林场 4 起 8170 亩, 维都林场 4 起 2800 亩, 高峰林场 4 起 280 亩 涉及国营林场的山林纠纷不但数量增多, 且纠纷面积大, 国营林场被侵权或周边群众与之发生山林纠纷有愈演愈烈之势 1 以归侨安置场之一的广西黄冕林场为例 据广西壮族自治区林业厅提供的资料显示, 截至 2011 年 6 月份, 该场还有约 2. 17 万亩林地被侵占 处于纠纷或施工被干扰状态, 给林区社会和谐稳定埋下了隐患 其 1 资料由广西壮族自治区林业厅提供 239
中, 黄冕林场林地被村民侵占的有 3635 亩, 存在林权纠纷的林地有 13754 亩, 施工受村民干扰 阻挠的林地有 4300 多亩 1 归侨安置场的土地权属被侵占 纠纷或受干扰等问题, 带来的负面效应是明显的, 这不但体现在生产受到干扰等方面, 更体现在影响社会稳定方面 据统计, 2010 年广西全区山林纠纷调处部门劝阻赴邕进京上访人员 4180 人次, 其中与跨市案件相关 510 人次, 与跨县案件相关 396 人次, 与县内案件相关 3274 人次 ; 各级山林纠纷调处部门接待上访人员 16089 人次, 其中与跨市案件相关 1083 人次, 与跨县案件相关 445 人次, 与县内案件相关 14561 人次 ; 全年接到群众来信 444 封 ; 各级各部门防止因山林纠纷引发的群体性事件 396 起 从数据反映, 因山林纠纷上访和信访人员或因之引发的群体性事件情况仍然居高不下, 也反映出山林纠纷涉及人员多, 有相当多群众对山林纠纷存在不满情绪, 且存在因山林纠纷可能引发群体性事件的严峻状况 面对土地山林纠纷这个严峻的问题, 各级政府必须拿出敢于直接面对的勇气和善于协调的智慧, 力求从根本上来加以解决 特别是当前正在开展集体林权制度改革, 这是落实山林权属 控制山林纠纷 定份止纷 的极好契机 各级政府要克服短视行为, 立足长远, 力图较好地解决这个重大问题 第四节 社会捐赠与归侨原居住国财产的保护 要促进西南边疆民族地区青年归侨侨眷的发展, 笔者认为还需要从 社会捐赠和归侨原居住国财产的保护等角度采取措施 一 社会捐赠 慈善, 通常是指社会成员在自愿的基础上所从事的一种对社会弱者 的无偿救助行为 慈善实质上是一种社会再分配形式, 按照著名经济学 家厉以宁先生的阐释, 社会分配可分为三个层次 : 第一层次是以竞争为 1 资料由广西壮族自治区林业厅提供 240
第九章 西南边疆民族地区青年归侨侨眷发展的其他路径 动力的分配, 根据能力大小决定收入 ; 第二层次是以公平为原则的分配, 即通过社会保障 社会福利进行再分配 ; 第三层次是以道德为动力的分配, 即有钱人自愿把钱分给穷人, 也就是慈善事业 可见, 慈善是以社会成员的慈善心为其道德基础, 以社会成员的自愿捐献为其经济基础的 1 接受捐赠, 一直是弱势群体发展的一条重要路径 特别是西南边疆民族地区的归难侨这个弱势群体, 接受捐赠方面有更多的资源 1. 联合国难民署的捐赠支持中国于 1982 年签署了 1951 年关于难民地位的公约 和 1967 年关于难民地位的议定书 这两项关于难民问题的国际文件 作为联合国难民署执行委员会的成员国, 中国多年来一直积极参与确定难民署工作方针和批准其年度预算的工作 中国同时也是难民署全球人道主义行动的捐助者 中国政府与难民署密切合作, 保护来自不同国家由于畏惧迫害而不能回国的难民 中国政府为这些难民提供临时保护, 直至他们能够重返家园或安置到第三国 20 世纪 70 年代末至 80 年代初, 超过 28 万的难民离开越南涌入中国, 其中 90% 是华裔 中国政府接收了他们, 并把他们安置在广西 广东 云南 海南 福建和江西等六个省 ( 自治区 ) 的约 190 个国营农场 联合国难民署对越南难民的涌入作出反应, 于 1979 年在中国设立办公室 1997 年, 该办公室升格为地区办公室, 主管中国大陆 香港与澳门地区以及蒙古和北朝鲜的难民事务 自 1979 年联合国难民署北京办公室成立以来, 在与中国政府的密切合作下, 实施了促进印支难民自食其力, 并成功融入当地社会的计划 从 1979 年到 1999 年的 20 年中, 为了安置这些在中国的印支难民, 联合国难民署共援助了 9546 万美元 在过去的 20 多年中, 联合国难民署在中国援建了 105 所中小学, 供难民儿童接受基础教育 难民署还提供了小额奖学金, 鼓励那些有学习能力的学生接受高等教育 在中国人民大学校方的支持下, 联合国难民署驻华代表处的第一个 1 余卫明 : 社会保障法学, 中国方正出版社, 2002, 第 92 页 241
图 9-1 联合国难民署捐建的华侨渔船修造厂 志愿者队伍于 2001 年 5 月在人大成立 这些志愿者不仅参与联合国难民署的工作, 并组织了形式多样的活动, 在同学和社区中宣传有关难民的基本知识 为了更多地争取联合国难民署的支持, 中国政府宜加强与联合国难民署的沟通, 包括资金方面的争取, 也包括有关活动方面的支持 比如争取联合国难民署支持中国西南边疆民族地区青年归侨侨眷群体更好地融入国际社会 2. 海外华侨的捐赠中国社会一直以来有慈善事业的传统, 慈善思想可谓是源远流长 在传统中国社会中, 一个人可以同时有数种信仰 特别是自宋元后出现了儒 释 道三教合流的趋势后, 无论是在普通百姓的心目中, 还是在官僚士大夫的思想中, 行善抑恶的慈善思想, 均占了一席之地 佛教的 慈悲为怀, 道教的禁恶行善 善恶报应思想与儒家 仁者爱人 的学说一样影响广远 在理论上, 如孟子力主施行 九惠之教, 即老老 慈 242
第九章 西南边疆民族地区青年归侨侨眷发展的其他路径 幼 恤孤 养疾 合独 问疾 通穷 振困 接绝, 建议社会积极扶持老弱病残 在制度上, 如产生于汉代的 居养 制度, 到宋代以后便固定化了, 居养机构遍布全国 海外华侨对归侨侨眷的捐赠, 有两个方面的优势 : 一是海外华侨作为华人, 深受中国传统文化的影响, 慈善思想牢固 ; 二是海外华侨和中国的归侨侨眷有千丝万缕的关系, 甚至有亲友关系, 这能大大激发海外华侨对国内归难侨的慈善 捐赠行动 3. 慈善事业的定位及中国慈善事业的规范慈善事业的定位应为 私人领域 从经济学角度来看, 接济受困的弱势人群, 应该是政府的 正式职责 : 政府有义务通过财政转移支付等手段为全社会构筑一个福利制度与网络, 但同时, 私人慈善业也是一个不可或缺的重要补充, 因为, 私人慈善业能通过财富的转移, 增加全社会的福利 首先, 私人慈善机构是将 愿意助人者 与 需要帮助者 联系在一起的桥梁 按照理查德 蒂特马斯 ( Richard M. Titmuss) 的分类, 社会福利制度可大致分为三种 : 剩余福利模式 工业成就模式和制度性再分配模式 1 由于经济发展水平以及文化传统的影响, 各国采用的福利模式以及福利覆盖的范围各不相同 其中大多数国家采用了剩余福利模式, 这种模式认为 : 市场和家庭是福利供给的两个 自然 通道, 个人的需要可以通过它们而获得一定的满足 当这两个渠道受到阻塞时, 政府就必须介入, 为这些个人提供帮助和救助 这样做, 不仅是出于伦理上的考虑, 也关系到一个社会的稳定和秩序 不过, 社会福利制度总不可能做到面面俱到, 无论政府怎样努力, 社会上总还会有一些需要帮助的人处于 失助 状态, 同时又有一些愿意帮助他人的人不知该如何去帮, 或去帮谁 正是从这个角度出发, 遍布社会各个领域的私人慈善机构, 就成为了二者之间的桥梁 在为社会弱势群体提供政府不可能提供的多样化与个性化服务方面, 也发挥着巨大的作用 其次, 从理论上说, 收入分配的平等, 可保证社会总福利的最大化 1 英 理查德 蒂特马斯 : 社会政策十讲, 吉林出版集团有限责任公司, 2011, 第 39 页 243
当财富从边际效用较低的富人向边际效用较高的穷人转移时, 社会的总和福利就会增加 与政府机构相比, 私人慈善机构在对收入进行有效再分配和提供服务上, 通常更有优势 因为政府的财力毕竟有限, 在存在大量贫困人口或发生特大自然灾害的情况下, 仅靠政府单方面的救助, 往往会感到力不从心 同时, 在一些西方发达国家中, 政府在提高税率 加大财政转移支付力度方面, 也面临着很大的阻力 其三, 自愿性的慈善行为, 能使 助人者 与 受助者 同感幸福 私人慈善业不仅有助于跨越收入分配的 数字鸿沟, 还有助于跨越富人与穷人之间的 幸福鸿沟 效用是个人内心快乐或满足的感受, 人们不仅有 经济偏好, 还有对审美 情感和道德等的偏好 根据广义效用理论, 收入和财富能给个人带来效用, 同时情感 道德 美好的事物等, 也能给个人带来内心的快乐和满足 一个利他主义者与一个利己主义者相比, 前者由于财富向他人的无偿转移, 其自身的消费和财富也许比不上后者, 但从效用上看, 则未必如此 同样, 对于接受帮助的人们来说, 得到的也不仅仅是物品 钱财, 还包括人与人之间的爱 一个饥肠辘辘的人从地上捡起一块面包, 与接过别人递过来的面包, 其感受和效用自然是不一样的 就此而论, 慈善行为可谓是弥合社会创伤的一剂良药 另外, 从社会财富分配的层面分类, 慈善属于第三次分配 它既非像第一次分配 ( 即创造利润 ) 那样, 凭借能力来支撑, 更非像第二次分配 ( 即缴纳税款 ) 那样具有某种强制性, 靠的是成熟的法律或规则意识, 慈善必须依靠公民的自觉和能动, 凭借的是寄托在人们精神层面的高境界 慈善行为不光体现的是一种洁净的慈善文化, 更是公民完善其自身道德修炼的内在诉求 因而, 慈善文化要升华为公民自觉践行的日常行为模式, 需要一种自然而然的心理积淀, 而这种心理积淀显然无法通过红头文件或行政命令来强行向民众进行灌输 慈善事业定位于私人领域, 但并非就可以无所规范 慈善是一种良心活动, 它需要有属于自身的规范 慈善必须坚持自愿原则 慈善是施捐者的良心行为, 这种行为必须发自施捐者的内心, 必须是施捐者的自愿行为 慈善事业必须诚实, 它要求接受捐助的一方是诚实的, 不能有欺骗 244
第九章 西南边疆民族地区青年归侨侨眷发展的其他路径 的成分 慈善是施善者的一种良心行为, 这种良心行为的发生要求受捐者的诚实, 以诚实换良心 慈善事业经受不起欺骗 如果受捐者有欺骗行为, 是对施捐者最大的伤害 同时, 慈善事业还要求募捐中介的诚信 社会募捐的社会心理基础之一, 就是诚信 虽然劝募者和捐助者可能素不相识, 但捐助者在作出捐献的决定时, 无疑是绝对相信劝募者会把这些钱用到灾民身上的 在这方面, 如果出了纰漏, 会给捐助者的善心相当大的打击, 从而对以后再参与类似的社会行动带来心理障碍 从宏观来看, 就会使本就有限的善款资源逐渐减少 中国慈善还必须遵循公开透明原则 建立在私域 自愿 诚实基础上的慈善, 本来是没有公开透明之要求的 但是, 在中国, 几十年以来慈善事业都没有正常发展起来, 慈善事业被纳入公域范围, 慈善活动出现非自愿 不诚实的现象, 甚至出现官员贪污慈善款的现象 这是中国慈善事业难以发展起来的原因 正是在这种背景下, 中国的慈善事业需要坚持公开透明的原则 中国慈善事业存在一个比较严重的问题 : 行政化问题 慈善者做出慈善行为, 其实是需要有一种心灵的补偿的 比如一名富人愿意每天捐助 100 个面包给 50 个穷人, 往往是因为他看到那些穷人享用他捐赠的面包时的幸福表情, 这会给捐赠者带来幸福的感受, 这是对他慈善行为的一种回报 如果没有这种回报, 他的捐赠热情会逐步减弱, 最后可能就会消失, 甚至放弃进一步的慈善行动 但是, 在中国, 很多民间的慈善行动都被政府部门管理, 切断了慈善者和受捐者的联络 这让慈善者感受不到内心幸福的回报, 感受不到慈善的价值 时间长了, 慈善热情会减弱 特别是一些政府部门组织公民进行被动性捐款, 影响了公民参与公益事业的热情 所以, 中国要发展慈善事业, 需要克服行政化问题, 让慈善事业回归民间 二 归侨在原居住国财产的保护 在促进西南边疆民族地区青年归侨侨眷群体的发展方面, 还有一个 245
新的路径可以探索, 那就是追回并保护归侨在原居住国的财产, 主要是土地和房屋 在笔者的调研中发现, 西南边疆民族地区的归难侨大都已经在越南等原居住国生活了几十年甚至几百年, 他们在原居住国积累了客观的土地 房屋等财产 迫于政治等原因, 他们被迫突然返国, 几辈子积累的土地 房屋都留在了原居住国 回国以后, 他们无力要回他们的财产, 但是, 他们这些财产的权利并不因此而消亡 特别是 1978 年前后被迫归国的归难侨, 他们的很多祖屋依然存在 要是能想方设法追回这些房产, 毫无疑问能为贫困的归难侨及其侨眷带来一笔可观的财富 要追回这些财产, 单靠归侨自身的力量显然很困难 这需要中国政府在国际法的基础上, 采取必要的外交行动, 为西南边疆民族地区归难侨追回这些财产 246