温州蓝皮书 (2008) 温州人口结构与发展态势 郑锦春 摘 吴志鹏 要: 自全面推行计划生育以来, 温州生育率迅速下降, 有效缓解了 人口增长对经济社会资源环境的压力, 但温州仍然面临人口总量多 增长惯 性大 低生育水平尚不稳定 出生人口性别比失调严重 人口老龄化加快 人口流动和迁移频繁 管理难度大和人口素质亟待提高等一系列严峻挑战 为此, 必须采取有效对策, 统筹解决人口问题 关键词: 人口问题 计划生育 人口问题始终是制约温州市全面协调可持续发展的重大问题, 是影响经济社 会发展的关键因素 实现温州市经济社会又好又快发展所面临的重大问题, 无不 与人口数量 素质 结构 分布密切相关 构建和谐社会, 建设 三个温州, 推进 第三次跨越, 必须统筹解决人口问题, 变人口压力为人力资源优势, 为 经济社会发展提供持久动力 本文试图就温州人口结构进行分析, 对人口问题的 成因及应对之策作一粗浅探讨 一 温州人口现状 温州市自 20 世纪 70 年代末期全面推行计划生育以来, 生育率迅速下降, 取 得了巨大的成就 一是实现了人口再生产类型的历史性转变 全市育龄妇女的总 和生育率从 70 年代的 5 8 个下降到现在的 1 8 个, 近 5 年连续保持低生育水平, 在不到 30 年时间内, 人口再生产类型基本实现了从高出生 高死亡 高增长向 作者单位: 郑锦春, 温州市市政园林局; 吴志鹏, 温州市计划生育委员会 182
温州人口结构与发展态势 低出生 低死亡 低增长的历史性转变 按照 70 年代初的生育水平推算, 20 多年来全市累计少生了 230 多万人口, 相当于两个瑞安市的人口 二是有效缓解了人口增长对经济社会资源环境的压力 全市少了 230 多万人, 若按平均抚养一个孩子成长需要花费 5 万元计算, 全市已节约 1150 亿元 ; 按人均耕地 0. 3 亩计算, 全市已节约耕地 69 万亩 三是受教育程度明显提高 据 1% 人口抽样调查显示, 2005 年全市高中以上文化程度的有 106. 41 万人, 占全市总人口的 13. 70%, 比 1982 年第三次人口普查时提高了 9. 42 个百分点 四是生育率下降导致人口抚养比下降 以 15 ~ 64 岁为劳动年龄人口计算, 据 2006 年 1% 人口抽样调查显示, 2005 年温州市人口总抚养比为 40. 35%, 比 1982 年第三次人口普查时下降了 30. 42 个百分点 由于人口抚养负担轻, 人口生产性强, 社会储蓄率高, 有力地推进了国民经济的迅猛发展 二 温州发展面临的主要人口问题 温州市在人口控制方面取得巨大成绩的同时, 其未来的人口发展仍会遇到一系列新的问题, 温州市的社会经济发展与人口发展因此将面临一系列严峻的挑战 1. 人口总量多, 增长惯性大据浙江省统计局发布的最新统计数据显示 : 到 2006 年末, 温州市常住人口达 780. 2 万人, 在浙江省 11 个地级市中人口规模最大 由于人口多, 增长的幅度也比较大, 与 2000 年 五普 时相比, 6 年时间, 温州市净增人口 24. 44 万人, 相当于两个洞头县的总人口 全市人口密度高达 662 人 / 平方公里, 比 1982 年时增加了 159 人, 比 1990 年时增加了 125 人 温州城区及经济相对比较发达的瑞安市 乐清市 苍南县的人口密度都在 900 人 / 平方公里以上 2006 年 1 月, 温州市计划生育委员会与南京市人口学院联合课题组预测 ( 以下简称人口预测 ), 在进入 21 世纪的最初 20 多年时间里温州市人口还将继续增加, 预计到 2020 年前后将超过 840 万人, 随后进入为期 10 多年的人口数量稳定发展期, 预计从 2030 年初开始转呈加速下降的趋势 ( 见图 1) 2. 低生育水平尚不稳定群众的生育意愿与现行生育政策的要求之间还存在较大的差距 温州市低生育水平主要是依靠 强外力干预 ( 即强有力的计划生育工作 ) 而不是主要依靠 183
温州蓝皮书 (2008) 图 1 温州市总人口的变动趋势 社会经济发展的 自然力量 实现的, 当这种 强外力干预 发生变化时, 极易导致生育水平的变化, 因而目前实现的低生育率是不稳定的 受年龄结构 人口增长惯性以及符合独生子女夫妇可以生育两个孩子政策的对象逐渐增多等因素的影响, 今后一段时间里政策内生育率将有所回升 另外, 温州市人口与计划生育工作发展的不平衡性仍较为突出, 许多地区基层基础工作较为薄弱, 个别农村地区违法出生的现象还没有得到有效的控制, 生育水平与人口自然增长率较高 因此, 任何政策的偏差 工作的失误及外部环境的不利影响, 都可能导致生育水平的回升 3. 出生人口性别比失调严重在 20 世纪 80 年代中期以前, 温州市出生人口性别比是正常或比较正常的, 如 1982 年第三次人口普查时的出生人口性别比为 105. 90 然而自 20 世纪 80 年代中期以来, 出生人口性别比急剧升高, 1990 年第四次人口普查时出生人口性别比已升高到惊人的 129. 88, 2000 年第五次人口普查时出生人口性别比虽然较 1990 年有所回落, 但仍然高达 127. 36, 2001 ~ 2007 年 1, 温州市出生人口性别比分别为 123. 84 124. 05 124. 12 124. 65 120. 11 117. 01 118. 72, 成为浙江省乃至全国出生人口性别比失调最为严重的地区之一 出生人口性别比严重失调将产生严重后果, 影响温州市人口与经济 社会 资源和环境的协调发展与可持续发展, 破坏已取得的计划生育成果, 并对社会稳定构成威胁 1 2007 年数据截止到 10 月 184
温州人口结构与发展态势 4. 人口老龄化加快 2000 年第五次人口普查时, 温州市 65 岁及以上人口已经达到 55. 85 万人, 占总人口的 7. 39% 人口预测结果显示, 21 世纪上半叶温州市 65 岁及以上人数将呈现持续增长之势, 到 2050 年时, 温州市 65 岁及以上人口规模预计将达到 236. 31 万人, 是 2000 年的 4. 23 倍 65 岁及以上人口比例也呈现出持续上升的趋势, 预计到 2019 年时 65 岁及以上人口比例将首次超过 10% (10. 48% ), 到 2028 2035 年时将分别超过 14% (14. 57% ) 与 20% (20. 02% ), 在 2049 年则将超过 30% (30. 10% ), 届时将成为世界上人口老龄化程度最为严重的地区之一 与西方发达国家不同, 温州市人口老龄化与老年人口高龄化是在生产力发展水平仍较低的情况下发生的, 这对社会经济发展水平仍较低 ( 与西方发达国家相比 ) 和社会保障体系很不健全的温州社会构成了极大的挑战 同时, 在人口老龄化的过程中还将出现劳动年龄人口老化问题, 社会的创新能力与经济活力可能因此而大大减弱 此外, 人口的过度老龄化与老年人口数量的激增必将导致投资减少与社会财富代际转移的增加, 代际矛盾与冲突因此也会相应增加, 从而给社会经济发展带来诸多不利影响 5. 人口流动和迁移频繁, 管理难度大我们常用三个 200 万 来形容温州的流动人口 : 外市流入温州的人口高达 200 万人, 温州流出人口也高达 200 万人, 温州市内各县 ( 区 市 ) 之间流动人口还是高达 200 万人, 这一状况在 21 世纪仍将持续下去 大量的流动人口给人口和计划生育工作带来了前所未有的挑战和压力 抽样调查表明, 温州的流动人口已婚比例高达 75. 4% ; 在已婚人群中, 目前与配偶一起在温州生活的比例高达 87. 8%, 其中不少是纯粹以违法生育为目的在外流动的 与流动人口的高生育意愿相比, 他们所掌握的生殖健康知识相对较少 大多数流动人口还尚未接受过生殖健康教育, 对避孕方法的知晓情况并不理想 据调查, 对各种避孕方法的知晓率依次为 : 女扎 ( 69. 2% ) 上环 ( 46. 0% ) 口服药 ( 46. 0% ) 男扎 (35. 6% ) 避孕针 (15. 1% ) 安全期 (14. 8% ) 体外排精 (12. 1% ) 药膜 (11. 4% ) 和皮埋 (9. 9% ) 此外, 流动人口的居住地分散 流动性大, 婚 孕 育信息难掌握, 又给计划生育管理和服务工作带来了很大的难度 据统计, 流动人口的计划生育率仅在 50% 左右, 2006 年流动人口违法生育占全市违法生育总数的 85. 70% 185
温州蓝皮书 (2008) 6. 人口素质亟待提高一方面, 温州市新出生婴儿缺陷发生率比较高 据市卫生局统计, 2003 年 2004 年 2005 年温州市新出生婴儿缺陷发生率分别为 11. 25 10. 84 9. 35 另一方面, 温州市人口受教育程度比较低 据 2006 年 1% 抽样调查显示, 温州市大专以上文化程度的仅有 31. 08 万人, 占全市总人口比例为 4% 而据 五普 资料显示, 全市还有 15 岁以上文盲 半文盲人口 52. 98 万人, 占人口总数的 7. 01% 市科协对温州公众科学素养调查结果显示, 2006 年温州市公众具备公共科学素养的比例仅为 3. 16%, 而且还呈现出男高女低 城市高乡村低的特点 另外, 温州市流动人口众多, 高素质人员外出, 低素质人员流进, 又在很大程度上影响了温州整体人口素质 7. 计划生育管理和服务面临新的挑战随着社会快速转型 依法行政推进和政府职能转变, 以行政手段为主的工作方式效力递减 行政措施弱化, 再加上社会经济有效制约机制尚未完全建立起来, 育龄群众维权意识不断增强, 计划生育工作手段与工作目标的矛盾日益突出 出生性别比偏高治理难 流动人口管理难 计划外怀孕对象落实补救措施难 社会抚养费征收难等问题难以有效解决, 村级计划生育工作人员 职责 报酬没有得到有效落实 现有的管理体制 工作方法 服务能力以及干部队伍数量 素质还不能完全适应形势的发展, 所有这些都迫切要求加快计生工作改革和创新的步伐 三 温州计划生育工作对策建议 从温州人口增长现状和计划生育工作的严峻形势可见, 今后温州计划生育工作仍然任重道远, 为此, 应重点抓好以下几个方面的工作 1. 千方百计稳定低生育水平, 控制人口过快增长稳定低生育水平仍然是温州当前人口和计划生育工作的首要任务 一要推进依法管理 要加大计划生育非诉案件执行力度, 建立依法征收的法律保障机制, 形成强有力的 严格执法的工作氛围 对违法生育对象, 有能力交纳而转移财产逃避处罚的, 依法予以强制执行 ; 对暂时无缴纳能力的, 实行分期征缴, 提高社会抚养费征收兑现率 同时, 对社会上一些所谓的 名人 富人 超生造成 186
温州人口结构与发展态势 恶劣影响的, 还要公开揭露 曝光, 从道德层面加强对这些重点对象的监督管理 二要夯实基层基础 要形成 两委负总责 协会当骨干 家庭为中心 群众做主人 的工作模式, 加强计划生育基层协会组织建设, 提高组织能力和活动能力, 加快实现由政府主导型向群众自治型的转变 要采取有效措施, 推出适合基层计划生育的工作载体, 使基层的计划生育工作月月有目标, 做到常抓不懈, 克服计划生育工作只靠 宣传月 搞突击的方式 三要完善孕前管理 要继续加强和完善一年两次的孕环检工作, 把查孕查环与育龄妇女生殖健康检查有机结合起来, 及时掌握已婚育龄妇女的孕 育信息, 尽量争取把工作做到孕前, 增强工作的主动性 同时, 要积极引导广大已婚育龄妇女及时落实安全 有效 适宜的长效避孕节育措施, 减少非意愿妊娠, 维护育龄妇女的身心健康 2. 进一步加大综合治理出生人口性别比力度对出生人口性别比进行综合治理, 一要加大对 婚育新风进万家 活动和 关爱女孩行动 的宣传力度 二要进一步加大对非法利用 B 超 鉴定胎儿性别行为的打击力度, 要发动全社会力量做好监督, 鼓励广大群众提供信息资源, 及时掌握有效线索, 查清利用 B 超 非法鉴定胎儿性别行为, 对经举报查实的要给予奖励, 对通过 B 超 鉴定后选择性别终止妊娠的, 要坚决取消其二孩生育指标 三要完善利益导向制度, 一方面抓好已有政策的落实, 切实兑现农村部分计划生育家庭奖励扶助 独生子女家庭奖励 技术服务免费等政策, 继续完善现有的各种优先 优待 优惠政策 ; 另一方面要将计划生育利益导向制度融入社会大保障体系中, 进一步制定和完善对计划生育家庭特别是农村独生子女户和双女户家庭的优先优惠政策 在义务教育 就业培训 合作医疗 扶贫开发 宅基地划分和集体收入分配等方面, 积极坚持或争取有关政策和制度安排, 对计划生育家庭给予倾斜, 优先帮助或优先纳入 3. 不断完善规范流动人口计划生育管理工作抓好流动人口计划生育管理工作, 一要推进 双向考核, 双向管理 将流动人口纳入流入地人口总数, 推行以流入地为主的目标管理考核, 加强双向和多区域管理和协作, 促进双向管理落到实处 二要不断强化部门配合 每年年初市政府要与公安 工商 民政 劳动 卫生 建设 交通 文化广电新闻出版 工商等部门签订 流动人口计划生育目标管理责任书, 明确相关部门的职责, 把流动人口计划生育管理列入相关部门的职能目标责任制考核内容, 并形成工作制 187
温州蓝皮书 (2008) 度 三要坚持管理服务并重 对流出地来说, 要为流动人口提供优质的计划生育 / 生殖健康服务, 落实 六个一 管理服务制度 对流入地而言, 要按照 属地化管理 市民化服务 的要求, 将流动人口与户籍人口同宣传 同管理 同服务, 做好流动人口计划生育政策法规宣传咨询 婚育证明查验 免费生殖健康检查等工作, 开展便民维权活动, 帮助外来人员解决生产生活中的具体困难, 维护其合法权益, 以优质服务促管理 四要完善信息化管理 紧紧依靠各相关部门, 抓住各种机会, 在人口流入的第一天起就掌握其信息, 对于已经流入人口的生育信息变化也要及时掌握, 每三个月对平台信息进行一次更新 有条件的地方要建立一个综合信息平台, 由一个信息员登记各个部门所需要的流动人口的信息, 既省时间, 又省精力, 以便各相关部门及时掌握流动人口的相关信息 五要实行分类管理 可以将流动人口计划生育的管理对象分为三类 : 1 重点人群, 即与丈夫同居住在温州的已婚育龄妇女 ; 2 次重点人群, 即配偶不在温州的已婚育龄妇女及未婚同居女性 ; 3 一般人群, 即已婚育龄男性和未婚育龄人群 对重点人群加强经常性 制度化管理和服务, 把他们作为 同管理, 同服务 的主要人群 对于一般人群则及时提供计划生育咨询 宣传教育 技术服务等, 但不列入经常性 制度化管理 4. 切实提升人口素质一要提高出生人口素质 影响温州市出生人口素质的因素是多方面的, 需要有针对性地采取综合措施 一方面, 环境质量的高低对孕产妇 婴幼儿的健康有很大的影响, 因此必须加强环境保护 环境治理的力度, 对导致婴幼儿身体 智力损害的水源 垃圾 汽车尾气进行彻底治理 另一方面, 要加强优生优育知识的普及并广泛开展优生优育服务活动, 建立婚育期育龄妇女生殖健康普查制度, 搞好对婚前期 新婚期 孕前和孕早期的保健教育, 做好不宜生育者和暂缓生育者的随访 服务和管理工作, 在全市范围内全面开展新生儿出生缺陷筛查 胎儿诊断和胎儿治疗服务 为提高出生人口素质, 必须大力推行婚前检查, 近几年来, 由于取消了强制婚前检查, 使得婚前检查率大大降低, 而新生儿缺陷和先天残疾发生率却大大提高, 严重影响出生人口素质 因此, 要大力宣传 婚前保健工作规范 ( 修订 ), 提高人们自觉接收婚检的意识, 同时要推出免费婚检, 提高婚检率 二要加强教育工作 要优先发展教育, 提高人口的科学文化素质 要强化人力资源投资, 确保 人人享有九年制义务教育, 积极实施高中阶段教 188
温州人口结构与发展态势 育目标, 积极扶持民办教育, 建立并完善终身国民教育体系, 努力把温州市建设成为学习型城市 三要不断完善人才引进 管理工作 应进一步加强招才引智工作, 更多地引进和留住温州市经济和社会发展迫切需要的各种层次的人才, 同时要尽可能减少温州市急需的各层次人才的流失 各个部门和单位都要建立起有利于优秀青年人才脱颖而出 充分施展其技能和才干的人事管理机制, 以及合理拉开收入分配差距的分配机制, 并努力营造尊重人才和关爱人才 员工间优势互补和友好相处的氛围, 强化 以情引人 以情留人 的机制 5. 高度重视人口老龄化问题解决人口老龄化问题, 一方面要加快经济发展, 完善社会保障机制, 加快构筑覆盖城乡 公正公平的养老安全网, 加快建设以居家养老为基础 社区服务为依托 机构养老为补充的养老服务体系, 努力做到老有所养 老有所医 老有所教 老有所乐 老有所学 老有所为 另一方面要积极稳妥地调整生育政策 为了妥善解决温州市大批独生子女父母年老后的生活照料问题, 要适时对现行生育政策进行必要的调整 具体可以分两步走 : 第一步, 推行城乡统一的生育政策, 城市生育政策适当放宽, 向农村生育政策靠拢 并且试行只要夫妻一方为独生子女就可以生育两个孩子, 即变现在的 双独 为 单独 第二步, 普遍允许城乡一对夫妇生育两个孩子 这样, 不仅使未来大批独生子女的父母生活不能自理时, 可有更多的成年孙辈协助父母, 而且当大批独生子女年老生活不能自理时也能有更多的小辈给予照料 6. 切实加大人口和计划生育事业保障力度要建立健全 四个体系 : 一是建立健全领导负责体系 各级党委 政府要始终牢固树立人均意识 人本意识和全面协调可持续发展的观念, 坚持一把手亲自抓 负总责不动摇, 做到人口与经济 社会 资源 环境等问题通盘考虑 综合决策, 及时研究解决计生工作中的大事和难题 始终坚持实行人口目标管理责任制不动摇, 坚持重点管理 一票否决 离任审计 追踪奖惩制度, 把人口和计划生育工作纳入对各级党委 政府重点工作目标督查和考核范围 积极改进人口目标管理责任制考核评估体系, 把工作重点逐步引导到稳定低生育水平 提高整体工作水平和提高群众满意程度上来 二是建立健全齐抓共管体系 建立完善党委政府重视 主管部门努力 社会各方配合 广大群众参与的人口计生工作合力机制 民政部门要及时反馈领取 结婚证 的有关信息 ; 卫生部门要在及时反 189
温州蓝皮书 (2008) 馈生育信息的同时, 做好对 B 超 的管理和监控, 禁止使用 B 超 非法鉴定胎儿性别 法院要做好对社会抚养费个案征收的强制执行工作 ; 公安部门要做好对破坏计划生育工作对象的打击 ; 宣传部门要加大宣传力度, 积极宣传报道婚育新风及 关爱女孩 活动, 努力营造良好生育环境 人口计生部门要进一步健全完善与相关部门的联系制度, 从源头上介入, 做好融入 渗透 搭车 结合的文章, 实现人口计生部门与相关职能部门的业务双赢和良性互动 三是建立完善队伍建设体系 切实加强各级人口计生部门领导班子建设, 配齐配强干部队伍 按照年轻化 知识化 女性化 职业化的要求, 选配好村级计生专职人员 在农村综合改革中, 要在稳定现有机构 人员的同时, 在一些关键问题上, 该加强的要加强, 该提高的要提高 对有突出工作表现的各级计生部门人员, 在政治上予以充分关心和照顾 四是建立完善经费投入体系 建立以财政投入为主渠道的计划生育公共财政投入体制, 以逐年稳定增长的经费投入, 保证用于人口计生事业的投入不低于经常性财政收入的增长幅度, 确保工作正常运转 要将农村税费改革后法定的计生奖励 技术服务免费经费和基层计生工作人员的工资待遇纳入各级财政年度预算, 将流动人口管理和技术经费纳入本地区计划生育工作经费之中, 保证与户籍人口人均经费的同等投入水平, 保证奖励优惠政策得到落实 人员报酬及时足额到位 加强村级计生宣传 服务阵地建设的经费投入, 为提高基础工作水平, 提供有力保证 190