高等研究院 (IAR) 政策研究报告 2014 年第 5 期 ( 总第 38 期 ) 2014 年 8 月 关于全面落实中共十八届三中全会精神 * 切实推进土地资源配置市场化改革的建议 一 经济体制改革 总纲 与有关部委领导的误读中共十八届三中全会 关于全面深化改革若干重大问题的决定 ( 以下简称 决定 ) 是到 2020 年全面深化改革的总体部署 决定 指出要 紧紧围绕使市场在资源配臵中起决定性作用深化经济体制改革 ; 经济体制改革是全面深化改革的重点, 核心问题是处理好政府与市场的关系, 使市场在资源配臵中起决定性作用和更好发挥政府作用, 建设统一开放 竞争有序的市场体系, 是使市场在资源配臵中起决定性作用的基础 我们认为, 这是经济体制改革的总方向和总目标, 是统领包括土地在内的各种资源配臵市场化改革的总纲 ( 以下简称 总纲 ) 然而, 一些主管部门的领导对 决定 有关土地制度改革条款的误读却严重阻碍着 总纲 的落实, 具体表现在 : 1. 决定 指出, 全面深化改革的重点是经济体制改革, 而经济 * 本报告基于上海财经大学高等研究院 上海发展研究基金会和 学术月刊 共同主办的 2014 年 土地制度 户籍制度与城市化 圆桌会议的讨论, 由上海财经大学高等研究院农业与城乡协调发展研究中心整理而成 该专题圆桌会议已是连续第七年召开, 连年邀请国内外相关领域权威专家开展研讨, 本届会议以 如何让土地市场在配置土地资源和土地财产中发挥决定性作用 为主题 1
体制改革的 核心问题是处理好政府与市场的关系, 使市场在资源配臵中起决定性作用和更好发挥政府的作用 市场在资源配臵中起决定性作用的基础是 建设统一开放 竞争有序的市场体系 中央有关部委的领导却提出 : 在土地资源配臵中市场不能起决定性作用, 而是规划和用途管制起决定性作用 这等于严格限定了 总纲 精神的适用范围, 从根本上否定了土地资源配臵的市场化改革 国土部在 决定 公布之后出版的 新型城镇化之土地制度改革路径 一书中仍然要 继续坚持以土地规划统筹管控为核心的土地用途管制制度, 强化规划 计划的管控作用, 却不谈规划和用途管制制度的改革 按现行实为计划配臵的土地利用规划和用途管制制度, 每块土地的用途都由规划确定, 一切用途转用都要经过行政审批, 集体土地要有指标 经过审批, 征为国有后才能入市 在这样的前提条件下, 集体土地根本没有入市的可能, 根本没有市场配臵的余地, 又如何建立城乡统一的建设用地市场, 使市场在资源配臵中起决定性作用呢? 2. 决定 指出: 建立城乡统一的建设用地市场, 在符合规划和用途管制前提下, 允许农村集体经营性建设用地出让 租赁 入股, 实行与国有土地同等入市 同权同价 而中央有关部委的领导却提出 : 只有过去的乡镇企业用地才算作经营性用地, 才可以在符合规划和用途管制的前提下, 进入城市的建设用地市场, 享受和国有土地同等权利 然而, 所谓过去的乡镇企业用地只占 16.5 万平方公里的农村集体建设用地的 10% 实际上, 随着工业化 城市化以及新农村建设 ( 包括乡村合并与旧村改造 ) 的加速推进, 农村集体建设用地的构成已经发生很大变化, 必须根据新型城镇化和征地制度改革的需要对所谓经营性建设用地必须做动态调整 以及如果把入市的农地仅限于原有的乡镇和村办企业用地, 如何能够建立起 统一开放 竞争有 2
序 的城乡建设用地市场? 3. 决定 指出: 保障农户宅基地用益物权, 改革完善农村宅基地制度, 选择若干试点, 慎重稳妥推进农民住房财产权抵押 担保 转让, 探索农民增加财产性收入渠道 而中央有关部委的领导却提出 : 农民对宅基地只有使用权, 建在宅基地上的住房才是农民的私有财产, 土地则属于农民集体所有 言外之意, 农民住房的宅基地不能作为财产权抵押 担保 转让 这种观点实际上否定了赋予农民更多的财产权 我国农村的宅基地占整个集体建设用地的 70%, 是农民财产的主要形式, 如果集体土地没有与国有土地平等的法定的建设用地使用权, 宅基地使用权不能处分 ( 出租 出让 抵押 ), 则集体土地拿什么入市, 如何建成城乡统一 平等竞争的建设用地市场呢? 有关部委领导的这种解读, 等于否认了农村宅基地制度改革的必要性, 从而堵塞了农民增加财产收入的主渠道 4. 决定 提出了全面深化改革的时间表, 即 到 2020 年, 在重要领域和关键环节改革上取得决定性成果, 完成本决定提出的改革任务, 形成系统完备 科学规范 运行有效的制度体系, 使各方面制度更加成熟更加定型 而中央有关部委的领导一方面承认 现有土地制度不适应当前形势应加快改革, 但另一方面又强调土地制度改革 得按照现存的法律法规和政策规定来, 否则就是违法 而我国现有的土地制度正是由现有的法律法规和政策规定的, 完全按照现有的法律法规和政策, 而不是去突破它们 修改它们, 怎么能推进不合理的土地制度改革? 仅仅一个 土地管理法 的修改, 酝酿了 4-5 年还没改一个字, 按照这种修法的进度和消极守法的态度, 中央有关土地制度改革的目标到 2020 年断不可能实现! 我们认为, 要全面贯彻落实 决定 的精神和 总纲 的目标, 3
必须纠正上述有关部委官员对 决定 的误读, 对以下似是而非的观念加以澄清, 消除土地资源配臵市场化改革的障碍 二 对土地用途 规划决定论 的检讨上述有关部委领导对 决定 和 总纲 精神的误读, 主要原因是担心, 一旦允许集体土地入市, 农民会纷纷自发卖地建房, 如果政府控制不住, 就会冲击耕地保护, 冲击农业生产, 危及粮食安全 这些担心显然又是出于对市场经济规律的误解 1. 实践证明 : 由规划决定土地利用的资源配臵方式并不能保护耕地和提高土地利用效率我国人均可耕地资源十分稀缺, 又处于工业化 城镇化高速发展的中期, 住房和基础设施建设必然要占用一些城郊优质耕地, 由此发生鱼和熊掌不能兼得的矛盾 为此, 我国采取了特殊保护耕地 严格控制建设用地的政策, 并于 1998 年修改 土地管理法, 实行名为土地用途管制 实为政府计划配臵的土地管理制度 这套由规划 计划决定土地用途的管理制度实施了 10 多年, 提供了约 200 万公顷城市廉价建设用地和约 8 万亿土地出让金收益, 支撑了高速工业化 城镇化和 GDP 的高速增长, 但其弊端也日益彰显, 具体表现想以下六个方面 : 1) 政府垄断建设用地供给, 实行计划配臵, 为此取消了集体土地的建设用地使用权, 封杀农村业已普遍萌生的土地市场和 小产权房 宪法 规定: 城市土地属于国家所有, 但没有规定城市的边界, 这就为地方政府任意将城郊集体土地国有化提供了口实 集体与国有二元土地产权的不平等, 严重损害了集体土地的财产权益 这是城乡差距扩大的主要根源之一 2) 政府为垄断建设用地供给, 取消了农村宅基地使用权的收益 4
处分权能, 禁止农村宅基地使用权流动, 致使大量宅基地闲臵, 形成 空心村 另一方面, 农民工又缺乏进城定居 创业发展的资本, 不仅阻碍了人口城镇化进程, 而且迫使他们保留甚至扩大农村的宅基地和承包地, 更多地占用农村土地, 造成村庄建设用地不减反增的局面, 同时也使务农家庭的土地经营规模难以扩大 3) 禁止集体土地入市, 势必违反 宪法 只允许政府为公共利益需要而征地的规定, 以征地作为建设用地增量的唯一途径, 滥用征地权 ; 集体土地没有建设用地使用权, 又只能以原用途价格被政府征收, 使农民集体失去大部分土地增值收益 ; 土地补偿低, 安臵不到位, 造成数千万 三无 农民, 扩大了城乡居民贫富差距 ; 遇到农民抵制低价征地, 便强征强拆, 以致命案频发, 酿成激烈的官民冲突和社会矛盾 4) 政府转手将强制性低价征收的土地拍卖, 取得巨额出让金收益, 肥了贪官污吏和与他们勾结的开发商, 滋长了土地腐败, 还因分税制不完善, 养成地方财政对出让金收益的依赖, 刺激地方政府更多的征地拆迁, 致使空城 鬼城四处崛起 5) 由于政府封杀了土地市场的正常发育, 不可能得到各地区各类用地供需情况的完全信息, 只得以规划的名义, 发布与工业化 城镇化的实际需求脱节指令性用地指标, 以致每年发生的违法用地高达 10 万起上下 而为了纠正违法用地, 加强执法监督, 政府又不得不支出更高的管理成本, 使这种土地资源配臵效率极为低下 6) 政府规定的建设用地指标, 三分之一划拨给单位 企业无偿使用 土地来得容易, 助长了形象工程 政绩工程以及政府大厦 大广场 宽马路 大学城等建设, 严重浪费了土地资源 三分之二的建设用地指标在政府垄断的国有建设用地市场上有偿出让 政府对土地 5
供应量和价格的直接干预扭曲了土地价格, 贱卖工业用地, 贵卖房地产用地, 导致资源误配, 工业用地过剩, 粗放利用 ; 房地产用地则供应不足, 地价 房价高涨, 广大居民买不起 租不起房, 损害其居住权, 更严重的后果是恶化农民工居住条件, 使之沦为 蚁族 鼠族 穴居人, 并抑制农民工市民化 十多年的实践证明 : 正是这套由政府 - 规划决定土地利用的管制制度, 非但未能切实保护耕地 提高土地配臵效率, 反而造成土地资源误配 收益误配, 铸成严重的社会问题 显然, 这样的土地用途管制制度是违反效率和公正原则的, 亟需改革! 2. 单纯通过改进规划也不能克服土地资源计划配臵的弊病有关部委领导认为 : 土地资源配臵出现这么多弊病是规划不科学 不公开 不被社会认可所致 ; 编制一个科学的 得到社会广泛认同的规划就可以解决这些问题 这种说法虽对现行规划的弊病作了批评, 却没有触及病根, 病根在于规划并非是基于土地市场价格信号制定的 土地需求是产业的衍生需求 现代产业分工已高度细密化, 不同产业有不同的土地需求 目前我国已经基本确立市场经济体制, 并融入经济全球化进程, 产业结构和布局必须随国内和国际的供需变化而迅速调整 面对许多不确定性, 任何一个高明的政府和规划师都不可能完全掌握所有土地供需变化的信息, 编出 科学 的规划, 达到优化土地资源部门和地域配臵的目的 这是计划经济的不治之症, 不可能通过改进规划来消除 唯一出路是切实落实 使市场在资源配臵中起决定性作用 的 总纲 精神, 改革 由规划决定土地用途 的制度, 建立开放 竞争的土地市场, 通过竞争形成能真实反映各类用地余缺程度的市场价格, 以价格信号引导土地在部门间 企业间顺畅流动, 使土地资源在部门间 地域间逼近均衡配臵 6
3. 为保障粮食安全和 四化 同步发展, 必须实行土地市场配 臵 有关部委的领导说, 土地制度改革必须坚持三条原则和底线 : 一是必须保住耕地红线, 二是必须保障国家粮食安全, 三是必须保护农民基本权利 而根据 总纲 精神, 耕地面积在土地总量中的比例也应该由土地市场最终决定 只有这样才能兼顾其他部门的利益和整个民族的长远利益, 保证 四化 同步推进, 协调发展 进一步说, 粮食总产量取决于两个因素 : 耕地面积和单产 如果单产提高, 即使耕地面积不变甚至下降, 粮食总产量也会上升 反过来说, 即便在 2020 年保住了 18 亿亩耕地, 若是单产提不高, 或农民缺乏种粮热情, 大量农田抛荒, 也未必能保障得了粮食安全 所以, 关键还是必须激发农民种粮的积极性, 大力提高粮食单产 改革开放后的 30 多年, 尽管人口增加引起对粮食需求增加, 而由于城市化的发展, 耕地面积实际上比 30 年前还减少了约 3700 万亩 中国主要就是靠粮食单产的极大提高 ( 由 227 公斤 / 亩提高到 427 公斤 / 亩, 提高了 88%), 使粮食总产提高到 5.9 亿吨, 人均提高到 435 公斤, 超额完成 国家粮食安全中长期规划纲要 2020 年人均 395 公斤的目标, 解决了口粮的绝对自主, 供需基本平衡, 保障了粮食安全 取得这样好成绩的主要原因是允许农民退出人民公社的集体生产, 激发了他们的劳动积极性和采用新技术和新品种的主动性, 大大提高了单产 中国还有提高单产的极大潜力 2012 年中国的耕地粮食单产仅及英国上世纪 60 年代 德国法国 70 年代 美国意大利 80 年代的水平, 我们有占耕地 70% 的中低产田可以改良, 有约 5 10% 的抛荒田可 7
以恢复耕种, 提高单产还有很大潜力 完全可以通过提高单产来化解建设和农业争地的矛盾, 保障粮食安全 问题在于要有正确的土地制度和政策将农业生产潜力释放出来 由此看, 只要能够继续提高单产, 将现有农用土地适当地转用于工业和城市化看做一定会损害口粮的绝对自主, 是完全没有根据的 其实, 考虑到我国农村集体建设用地多达 16.5 万平方公里, 只要加快土地制度改革, 允许农村集体土地在符合规划和用途管制的前提下与国有土地同等入市, 允许农民自主开发, 允许偏远地方的农村集体建设用地指标与城市周边农地进行增减挂钩, 我国完全可以在不占用耕地甚至使耕地增加的情况下完成工业化和城市化进程 中央农办 国土资源部以及农业部领导的上述担心是根本不必要的 三 土地制度改革要切实落实 总纲 精神为落实使市场在资源配臵中起决定性作用的 总纲 精神, 我们建议对现行土地制度进行以下改革 : 1. 转变政府职能, 更好发挥政府作用要使市场在土地资源配臵中起决定性作用, 首先要转变政府职能 : 政府不能再继续垄断土地供应, 不能再继续用指令性计划指标来配臵土地 决定土地用途, 经营性建设用地的总量和构成应根据工业化和城市化进程由市场做动态调整 政府不要直接经营土地, 要取消政府的圈地权 土地定价权, 土地价格由市场来决定 政府也不要直接经营国有土地, 国有土地的经营交给国资委或与政府脱钩的土地储备中心 土地银行去办 政府不要给企业规定投资强度 产出标准 用地限额等用地标准, 直接干预企业经营, 应由企业自主决策 在土地资源配臵由市场决定的情况下, 政府的职责是 :1) 培育和建立开放竞争 统一有序的土地市场, 并监管市场, 维持市场秩序 ; 8
2) 构建适应市场配臵的宏观调控 用途管制体系, 弥补市场失灵, 做市场做不了 做不好的事, 即提供基础设施 公共服务用地, 克服土地利用中的负外部性, 并在二次分配中调节土地收益分配, 缩小贫富差距 2. 建设开放竞争 统一有序的土地市场 决定 已经明确指出: 为使市场在土地资源配臵中起决定性作用, 首先要建设统一开放 竞争有序的土地市场 这样的市场不能一蹴而就, 需要进行以下五个方面的改革 : 1) 完善集体土地产权制度, 做好确权登记工作土地市场实质上是土地产权的交易市场, 需要有权责界定明晰 受到平等保护的产权, 才能有平等竞争的土地市场 而我国目前两种形式的土地公有制并不平等, 集体土地产权残缺, 缺少与国有土地平等的 可交易的建设用地使用权和宅基地使用权 物权法 总则规定: 物权法定 因此, 仅说 维护农民合法的土地权益 是不够的 要修改 土地管理法 物权法 担保法, 按照 决定 提出的 保护各种所有制经济产权和合法利益, 保证各种所有制经济依法平等使用生产要素 公开公平公正参与市场竞争 同等受到法律保护 的原则, 赋予农村集体经济组织与国有土地平等的设定和处分 ( 包括出租 出让 抵押等 ) 建设用地使用权的权利, 赋予农村宅基地使用权的收益 处分权能 同时终止按农村户口无偿划拨宅基地的做法 需要新增宅基地和住房的农户应以市场价格向所在集体或其他农户购买 依据新法, 清理未经合法批准 没有发证的集体建设用地 宅基地, 给合理不合法 ( 旧法 ) 的集体建设用地 ( 包括 小产权房 ) 宅基地确权发证, 并做好不动产登记 ; 使集体所有制成员能够平等使用 9
其土地, 平等参与市场竞争和流转 2) 整顿农村集体经济组织, 明确集体土地入市的市场主体人民公社解体之后, 政企分家, 建立了农村集体经济组织, 但这个企业的组织结构极不健全, 党政企不分, 市场主体不明, 土地所有权被村支书 村主任把持, 以致发生广东乌坎 山东平度等群体事件, 极大地损害了村民利益 所以, 需要制定有法律效力的集体经济组织章程, 按照章程整顿集体经济组织, 明确集体土地入市的市场主体 : 在共同共有的农业生产合作社是其村民大会或村民代表大会 ( 常年在外打工的村民要在社里指定代理人 ); 在按份共有的土地股份合作社 乡镇农工商总公司是其董事会 只有他们才具有出租 出让集体土地的决策权 ; 村支书 村主任只是他们的委托代理人, 没有出租 出让土地的决策权 集体建设用地使用权人 宅基地使用权人转让其建设用地使用权和宅基地使用权也要经土地所有权人同意 这样才能建立竞争而有序的土地市场, 避免乌坎事件 平度事件重演 3) 撤除一切不合理 不必要的集体土地市场准入门槛, 建设开放 竞争的建设用地市场市场之能起优化资源配臵的决定性作用, 贵在开放 竞争 要有众多市场主体入市, 充分竞争, 才能形成真实反映土地稀缺程度的土地价格, 有效地优化土地资源配臵 政府寡头垄断的土地市场只能导致资源误配 这已由 20 年国有建设用地市场的运作所证明 为建设开放 竞争的土地市场, 一要将 宪法 第 10 条 城市的土地属于国家所有 修改为 城市的土地属于国家所有和集体所有, 以保护集体土地所有权和农民个体的宅基地及其上的住宅, 不被政府无偿或低偿剥夺, 并允许城市建设规划圈内的集体土地平等进入市场, 参与城市建设 ; 二要修改 土地管理法 第 43 62 63 条, 10
撤除限制集体土地用益物权入市的门槛, 以打破政府对土地市场的垄断 ; 三要撤除集体土地不准进入房地产市场的禁令, 即将合理的 小产权房 合法化, 以打破政府对房地产市场的垄断 唯一的市场准入门槛是所有的土地用益物权入市不能损害社会公共利益和他人利益, 即要消除土地利用中的负外部性 这要在土地用途管制制度中做出具体规定 4) 制定 城乡土地市场管理法, 取代现行的 城市房地产管理法 建设开放 竞争的土地市场还需要建立产权交易市场作为交易平台, 制定市场交易规则, 并大力发展不动产估价 交易代理 法律救济等中介服务机构, 使国有土地和集体土地的各种用益物权有序入市 平等交易 为此, 需要制定 城乡土地市场管理法, 以取代现行的 城市房地产管理法 在城乡统一的建设用地市场上, 集体土地所有人投入建设用地使用权, 宅基地使用权人投入宅基地使用权, 取得这两权的地租, 包括地租的增值, 或对价, 完全符合市场经济的分配规则 各级政府没有任何正当理由在交易环节截留集体土地产权人的地租收益, 这会打乱市场经济的交易 分配规则, 打乱市场秩序 如果集体土地所有人 集体建设用地使用权人和宅基地使用权人获得的土地增值收益过多, 引起社会不公, 可以在二次分配中通过征收与国有土地同等的税收加以调节 ; 政府为公共利益修建的基础设施 公共设施, 所需资金应在以税收为基础的公共财政中支出或用公私合作 (PPP) 方式筹措, 不应由卖地农民单方面来负担 涨价归公 是英国经济学家约翰 穆勒的理论, 不符合马克思的经济理论, 在英国也没有行得通 不可在中国实行 11
5) 改革财税制度, 使地方政府摆脱对土地出让金的依赖土地制度改革实质上是土地收益分配的重大调整 2008 至 2012 年现在土地出让金收益已占全口径地方财政收入的 4~15%; 城市建设资金主要依靠出让金收益 ;2012 年底地方政府直接负有偿还责任的 9.36 万亿元地方债中, 有 3.49 万亿需要用土地出让金偿还 一旦集体土地入市, 缩小了征地范围, 征地按市价补偿, 便断了地方政府出让金收益的财路, 将引发地方财政危机 这是土地制度改革最大的阻力所在 因此, 土地制度改革必须同步或超前一步进行财税制度改革, 即实行 决定 提出的各项财税体制改革措施 : 一是制定 预算法, 实施全面规范 公开透明的预算制度, 以约束政府的投资冲动 ; 二是完善分税制, 理顺中央与地方事权和支出责任关系, 重构地方税体系, 建立财力与事权相匹配的地税体系, 稳定中央与地方财力总体格局和地方财政收入的流量 ; 三是构建地方债务管理制度, 规范举债融资机制 实行这三项改革, 使地方政府摆脱对土地出让金的依赖, 才能顺利推行各项土地制度改革, 建成开放竞争 统一有序的土地市场 3. 构建符合市场规律的土地用途管制制度建立开放竞争 统一有序的土地市场, 发挥市场配臵资源的决定性作用, 不是不要用途管制, 而是要划清政府与市场的界线, 把土地用途管制限定在纠正市场缺陷, 以弥补市场失灵的范围内, 而不是像现在这样以用途管制取代市场配臵, 管制到市场机制不能发挥作用的地步 这就需要改革现行实为计划配臵的土地用途管制制度, 构建一套适应市场配臵的土地用途管制制度 有一种观点认为, 我国现行的土地用途管制制度是市场经济发达国家普遍采用的 有效管理土地的基本制度 ; 并以开发权是公权 建 12
筑无自由, 要严控建设用地扩展, 坚守 18 亿亩红线等为由, 仍要坚持现行的土地用途管制制度 这是对市场经济国家土地用途管制制度的误解 西方市场经济国家在工业革命之后, 城市蓬勃发展, 建设用地的负外部性逐步凸显, 环境问题丛生 公益性 公共设施用地得不到保证, 土地的文化价值 生态价值不能发挥, 公共利益受到损害, 因而大都通过城市规划 土地利用规划 分区管制 规划许可 建筑施工许可等措施, 对土地所有权 开发权进行管理, 对负外部性予以限制 发达国家在实施土地用途管制的过程中也走过弯路 例如将土地的分类过于刻板, 对其功能作过于机械的界定, 英国还一度将开发权国有化 但发达国家毕竟存在土地市场以及保护私有的司法, 可以抵制政府的越权 政府和市场经过多年博弈, 形成目前总体效率最大 交易成本最小的土地用途管制制度 这些国家虽有严格的土地用途管制制度, 但主要是要求所有的土地使用和建筑使用向政府报备, 旨在将有负外部性的项目过滤出来, 予以特别的限制, 并不否定市场配臵一般土地资源的决定性作用 这些国家都有土地利用规划, 但没有一份土地利用规划中有配臵土地的指令性计划指标 ; 这些国家都实行分区管制制度 ; 对各个分区都规定有一套土地用途 地块大小 建筑密度 建筑形式的管制规则, 但这些管制规则只是一张土地用途和利用方式的负面清单, 而且作为对以前过于机械的土地分区, 和建筑的使用限制的匡正, 新的管制对土地的混用和建筑的混用越来越宽容 所以, 在这张负面清单下, 土地所有者还是有相当大的建筑自由, 只是没有损害他人利益和社会利益的自由 ; 而且这张清单还经常根据市场需求的变化进行调整 13
我国现行的土地用途管制制度脱胎于计划经济思维方式, 是用中央行政部门制定的指令性用地指标 ( 即配额 ) 来管制各类用地的规模和布局, 而指标又是行政长官主观判断制定的, 不是来自竞争性土地市场产生的价格信号, 因而根本做不到科学预测 ( 因为不可能得到未来各类用地需求变化的完全信息 ); 虽有土地市场, 只是一个政府寡头垄断 指标控制的市场 在这种管制制度下, 市场根本不能发挥配臵资源的基础性作用, 更谈不上决定性作用 因此, 为使市场在土地资源配臵中起决定性作用, 必须首先彻底改革现行的土地用途管制制度, 构建一套适应市场配臵的土地用途管制制度 建议对土地用途管制制度进行如下五个方面的改革 : 1) 改指标控制式规划为公众参与式规划规划与计划作为一种重要调控手段, 在市场配臵制度下, 仍然需要, 但其功能不再是土地资源的基本配臵者, 而是土地市场配臵的指导者 调节者 规划中建设用地 耕地等规划指标还要有, 但只是预测性 指导性指标, 用来指示未来土地利用的方向和目标, 引导土地使用者按照规划目标去利用土地 ; 规划里要有基础设施 公共设施用地布局的配臵, 这是市场提供不了, 要由政府在规划中确定 ; 规划还要提出为实现规划目标政府所要采取的政策和措施, 让大家知道并遵照执行 规划编制方法也要改变 : 它不再是中央决策 地方执行, 而是由中央提出一般性的指导原则, 由地方公众参与 共同决策, 以反映各地民众对居住所在地的未来愿景 各地的规划方案应体现当地的地理和人文历史的特点, 使社会整体呈现五彩缤纷的多样化 在规划编制阶段就把规划相关者的利益协调好, 使规划得到社会认可 14
市级以上宏观的土地利用总体规划还应与社会经济发展规划 城乡规划 环境保护建设规划 四规 合一编制, 以便在规划编制阶段就做好部门间协调工作 2) 在市县乡镇正确实施土地利用分区管制现行 土地管理法 有按中央下达的用地指标划分土地利用区 严格按照分区确定的用途使用土地的规定 在这种中央计划配臵的分区管制制度下, 根本没有市场配臵的空间 所以要改用市场经济国家通行的分区制, 即根据规划 将行政辖区内的土地划分成若干土地使用类型区, 规定每个类型区的土地利用管制规则, 即规定区内禁止的和受限制的土地用途 利用方式和建筑方式 土地利用管制规则主要针对负外部性, 提高总体的土地利用经济 社会 生态效益, 因而是强制性的, 必须依法执行, 但它并不规定每块土地的具体用途 在这样的规则限定之下, 市场配臵仍有极大的空间, 而且分区和分区的管制规则要经常按照市场需求的变化进行调整 这种分区规划也是由社区公众参与来制订, 以取得社会认可, 而不应由政府单方面制订 3) 建立能促进节约用地 优化配臵 公平分配土地收益的涉地财税制度税收 投资 补贴应成为国家宏观调控土地利用的主要手段 为此, 要在土地交易环节, 按正税清费原则, 清理税费重复征收现象, 以降低地价房价 ; 保留耕地占用税 土地闲臵税 城市维护建设税等行为税, 用以调节土地利用行为, 保护耕地和保证城市市政建设资金来源 ; 征收土地增值税, 以调节土地增值收益分配 ; 在土地房屋保有环节, 开征房地产税等财产税, 以抑制囤地 囤房和投资 投机房的 15
需求, 节约用地, 扩大地方政府的税收来源 正确使用公共财政投资, 主要用于城镇化所需的基础设施 公共设施建设, 以改进公共服务和吸引企业落地 人口落户 正确使用政府财政补贴, 主要用于补贴农业生产 土地整治 保障性住房建设等民生工程 4) 改革现行征地制度为提供社会所需的基础设施和公共设施用地, 必须保留政府的征地权, 但要修订 土地管理法 第 47 48 条 为此, 进行以下改革 : 一是提出明确期限, 随着集体土地入市进程, 逐步缩小征地范围,2020 年将征地权的行使完全限定在 宪法 规定的 公共利益的需要 的范围内 二是逐步使土地补偿标准接近其实际的市场价格 ; 随着集体土地入市 正常土地价格的形成, 最终实现遵照市场经济等价交换原则, 以征收当地当时正常的市场价格作为土地补偿标准 ; 三是做好安臵补助工作, 对因丧失劳动权 生活权造成的损失合理补偿 ; 四是制定合理的征地程序, 保证政府和被征地人的利益不受损失, 实现和谐征地 5) 改革行政审批制度, 简政放权行政审批还要有 土地利用规划 计划的编制 土地用途管制分区的制定和实施 重大建设项目的设计和实施仍然需要行政审批来保证其实施 但实行市场配臵后, 土地配臵应该地方化 大凡各地土地市场能够配臵得好的事情, 如农业生产结构的调整引致的土地转用, 就不需要中央政府的审批 ; 企业的集约用地, 要用土地价格和税收来调节, 不应用投资强度 容积率 建筑密度 绿化率等指标审批来强制企业实行 ; 宏观 中观的规划 计划上级政府批准了, 具体的项目用地计划可以下放给基层政府审批 这样才能大幅度减少行政审批工 16
作量, 提高企业经济活力, 真正做到中央要求的简政放权 四 土地制度改革的顺序如上所述, 为落实 决定 和 总纲 精神, 完成土地资源配臵的市场化改革, 需要进行以上 10 个方面的改革, 头绪纷繁, 而且涉及政府 企业 市民 特别是农民的利益调整, 是一项庞大的系统工程, 不可能一蹴而成 需要弄清各项改革措施之间的关系 土地制度改革与资本 劳力等其他资源配臵制度改革的关系 改革与经济增长的关系, 选准土地制度改革的突破口和各项改革的次序, 排出一张路线图和时间表 我们认为 : 在当今经济增速下行 房地产泡沫 工业产能过剩 地方债风险的背景下, 应以旨在土地财政转型的财税制度改革为突破口, 保证地方政府有一稳定合理的财政收入流量, 摆脱对土地出让金的依赖 其次, 要彻底改革现行的规划和土地用途管制制度, 以便启动集体土地入市 征地制度改革 城乡统一的建设用地市场建设等改革 与此同时, 要做好集体土地产权的确权 登记, 农村集体经济组织整顿, 公众参与式的土地利用规划和管制分区规划的编制等土地市场建设的基础工作 五 统一认识, 加快修法立法, 保证土地制度改革依法有序推进习近平总书记指出 : 凡属重大改革都要于法可依, 要确保在法治轨道上推进改革 所以 当务之急是要抓紧 土地管理法 等涉地法律的修法 立法工作, 把各项改革措施法律化 土地制度改革措施的法律化, 必须对改革措施的内容上下一致取得共识 如集体土地入市一项改革, 农村集体建设用地 ( 包括宅基地 ) 隐形市场已存在 30 年 ; 政府主办的集体建设用地入市流转试点遍及 17
22 个省区, 已有近 20 年实践经验 ; 广东等 5 6 个省市 20 多个市县已有集体建设用地流转的地方性法规出台, 各地做法不一, 利弊尽显 只要深入实际, 用社会主义市场经济的理论加以梳理总结, 就可以成功地总结出一套集体土地入市的法律体系 但是至今有关部门仍在谨慎从事, 因循徘徊, 还要试点先行, 谋定而后动, 实际上拖延了改革 早在中共十七大就已提出 : 加快形成统一开放竞争有序的现代市场体系, 发展各类生产要素市场, 从制度上更好发挥市场在资源配臵中的基础性作用 的改革任务 就是因为计划经济思维的障碍, 8 年过去了, 开放竞争 统一有序的土地市场建设进展甚微, 至今仍然如此 所以, 问题不在于要不要试点, 而是要解放思想, 抛弃计划经济的思维定式, 用市场经济的观点 按 决定 改革总纲的要求来分析研究问题, 就可以很快得到一套符合 决定 改革目标的 可行的土地制度改革方案 否则, 再做 100 个试点也没有用 我们热切期望中央全面深化改革领导小组, 组织和引导政府相关部门与专家学者及社会各界人士就土地制度改革进行全面深入的研讨, 以凝聚共识, 及时修订 土地管理法 和其他涉地法律法规和政策, 加快推进土地制度改革 以上建议如有错误和不当之处, 请批评指正 18
建议人签名 ( 按姓氏拼音顺序排列 ): 蔡继明 ( 清华大学政治经济学研究中心主任 ) 陈钊 ( 复旦大学中国社会主义市场经济研究中心副主任 ) 傅蔚冈 ( 上海金融与法律研究院执行院长 ) 李韦森 ( 复旦大学经济学教授 ) 刘愿 ( 华南师范大学经济与管理学院副教授 ) 陆铭 ( 上海交通大学特聘教授 复旦大学教授 ) 茅于轼 ( 原天则经济研究所所长 ) 乔依德 ( 上海发展研究基金会秘书长 上海发展研究所所长 ) 盛洪 ( 天则经济研究所所长, 山东大学经济研究院教授 ) 史清华 ( 上海交通大学教授 ) 石憶邵 ( 同济大学土木工程学院教授 ) 陶然 ( 中国人民大学教授 ) 田国强 ( 上海财经大学经济学院 高等研究院院长 ) 文贯中 ( 上海财经大学高等研究院农业与城乡协调发展研究中心主任 ) 杨俊峰 ( 北京天则经济研究所研究员 ) 张曙光 ( 北京天则经济研究所学术委员会主席 ) 郑振源 ( 中国老科协国土资源部分会土地与环境专业委员会主任 ) 19
联系人 : 陈旭东 电话 :021-65903125 传真 :021-65903125 网址 :http://iar.shufe.edu.cn 电邮 :chen.xudong@mail.shufe.edu.cn 通信地址 : 上海市杨浦区武川路 111 号上海财经大学经济学院楼 8 楼 20