論 衡 實施醫事人員任用問題解決方案 對改善公立醫療機構職場環境問題之成效 李 選 考試院考試委員 \ 中山醫學大學護理學系教授 右 王郁琇 考試院佐理人員 左 壹 前言 西元 2012 年公立醫療機構護理人員 於護師節前 收到行政院提出 醫事人員 任用相關問題具體解決方案 之賀禮而雀 躍 期待職場環境因受到政府關注早見改 善成效 多年來公立醫療機構因全民健保 財務困境面臨營運壓力 管理部門以嚴格 控制人事成本為手段 大幅降低編制員額 普遍低落 醫療糾紛與失誤頻傳等問題 此對政府 專業形象與民眾信賴造成極大 傷害 時隔兩年餘 以上方案之推展進度 為何 能否在期限內落實 醫事人員的穩 定度有無改善 本文將比較方案實施前後 職場環境的狀態與探討實施中遭遇之問 題 提供政府在限期內克服困難之參考 具體改善公立醫療機構之職場環境 導致政府承擔違反正義原則 默許 血汗 貳 考 試院院會審議通過醫事 醫院 之存在 其後果於職場中呈現 醫 人員任用相關問題具體解 事人員五大皆空 護理人員高離職率 契 僱人員比例大增 同工不同酬 員工士氣 決方案 13
103 年 9 月 / NO.215 醫 事 人 員 人 事 條 例 於 1999 年 7 月 15 日 制 定 公 布, 次 年 1 月 16 日 施 行, 依 法 適 用 於 14 類 醫 事 人 員, 領 有 師 類 證 書 之 醫 師 ( 醫 師 中 醫 師 牙 醫 師 ) 營 養 師 臨 床 ( 諮 商 ) 心 理 師 呼 吸 治 療 師 語 言 治 療 師 聽 力 師 等 6 類, 與 適 用 醫 事 專 業 法 律, 醫 事 證 書 分 為 師 類 及 士 ( 生 ) 類 者 8 類, 藥 事 醫 事 放 射 醫 事 檢 驗 護 理 助 產 職 能 治 療 復 健 治 療 與 牙 體 技 術 立 法 目 的 在 藉 由 簡 化 考 試 與 回 歸 證 照 用 人 精 神, 靈 活 運 用 醫 事 人 力, 以 提 高 服 務 效 能 與 達 到 合 法 用 人 之 目 的, 解 決 公 立 醫 療 機 構 營 運 與 用 人 問 題, 防 止 醫 事 人 員 因 技 術 人 員 任 用 條 例 要 求 需 經 考 試 及 格 方 能 任 用, 許 多 未 取 得 公 職 資 格 者 在 考 季 頻 繁 請 假 應 考, 導 致 缺 勤 者 大 增, 衍 生 醫 院 關 閉 病 房 或 限 制 門 診 量 等 問 題, 影 響 服 務 品 質, 該 條 例 中 將 各 醫 事 人 員 依 該 醫 事 法 規 規 定 分 為 師 級 及 士 ( 生 ) 級, 師 級 分 為 師 ( 一 ) 級 師 ( 二 ) 級 與 師 ( 三 ) 級 此 法 立 意 雖 佳, 但 近 十 年 時 空 環 境 劇 變, 以 護 理 為 例, 教 改 中 護 理 職 校 改 制 專 科, 專 科 學 校 陸 續 改 制 技 術 學 院 或 科 技 大 學,2005 年 職 校 停 招 與 2012 年 2013 年 專 技 人 員 助 產 士 護 士 普 考 陸 續 停 辦, 以 大 專 學 歷 取 得 護 理 師 資 格 者 人 數 驟 增, 然 該 條 例 中 部 分 條 文 對 現 今 公 立 醫 療 機 構 之 專 業 人 員 延 聘 提 升 服 務 品 質 與 病 患 就 醫 安 全 等 執 行 面 產 生 極 大 限 制, 機 構 主 管 多 以 節 省 人 事 成 本 為 考 量, 忽 視 對 專 業 人 力 資 源 的 保 護 與 捍 衛 病 患 就 醫 安 全, 導 致 公 立 醫 療 機 構 出 現 醫 事 人 員 任 用 問 題 ( 如 : 編 制 員 額 刪 減 遇 缺 不 補 實 高 資 低 用 同 工 不 同 酬 契 僱 人 力 比 例 過 高 等 ), 許 多 優 秀 醫 事 人 員 因 長 期 投 入, 但 無 法 取 得 公 職 或 享 有 師 級 專 業 職 稱 而 離 職, 此 對 專 業 發 展 與 人 力 穩 定 打 擊 甚 大, 也 衍 生 公 私 立 醫 療 機 構 就 業 環 境 的 差 異, 以 上 問 題 成 為 護 理 專 業 團 體 長 期 抗 議 之 處 銓 敍 部 自 2010 年 起, 稟 持 公 民 與 政 治 權 利 國 際 公 約 與 經 濟 社 會 文 化 權 利 國 際 公 約 之 基 本 精 神, 針 對 醫 事 人 員 人 事 制 度 審 慎 研 議, 提 出 包 括 高 資 低 用 契 僱 人 力 過 高 及 地 方 政 府 衛 生 局 用 人 困 難 等 問 題, 邀 請 各 相 關 主 管 機 關 及 醫 事 團 體 研 商, 歷 時 一 年 餘, 於 2011 年 7 月 4 日 將 研 議 結 果 提 報 考 試 院, 歷 經 小 組 審 查 與 提 報 考 試 院 院 會, 於 12 月 8 日 通 過 改 善 方 案, 隨 即 函 轉 行 政 院 衛 生 署 執 行 此 方 案 公 布 後 獲 得 各 醫 事 專 業 團 體 與 醫 療 機 構 的 肯 定 與 支 持 咸 認 此 案 能 充 分 展 現 政 府 一 體 與 施 政 魄 力, 能 因 時 制 宜 合 作 研 議 與 修 改 不 合 時 宜 之 相 關 人 事 法 規, 兼 顧 維 護 醫 療 品 質 與 提 振 專 業 尊 嚴 之 目 的 茲 列 舉 本 文 追 蹤 之 相 關 方 案 內 容 : 一 醫 事 人 員 高 資 低 用 問 題, 衛 生 署 ( 現 為 衛 生 福 利 部 ) 將 於 5 年 內 逐 步 解 決 ( 至 2016 年 底 ): 將 具 師 類 醫 事 證 書 者 以 師 ( 三 ) 級 任 用, 並 得 搭 配 其 他 師 級 與 士 ( 生 ) 級 共 用 員 額 方 式, 逐 年 漸 進 地 解 決 高 資 低 用 問 題 二 各 公 立 醫 療 機 構 契 僱 人 力 進 用 14
論 衡 比 率 將 於 3 年 內 逐 年 調 降 : 上 述 公 立 醫 療 機 構 職 員 預 算 員 額 總 數 空 缺 比 率, 依 行 政 院 人 事 行 政 局 ( 現 為 人 事 行 政 總 處 ) 會 商 結 論, 扣 除 一 級 單 位 以 上 主 管 留 職 停 薪 考 試 分 發 列 管 機 要 缺 商 調 或 遴 補 中 等 5 類 缺 額, 至 2014 年 底,3 年 內 調 降 至 5% 以 下, 並 逐 年 調 降 契 僱 醫 事 人 力 之 進 用 比 例, 教 育 部 衛 生 署 及 退 輔 會 所 屬 醫 療 機 構 至 2014 年 底, 應 分 別 調 降 至 少 2.24% 3% 及 1.65% 三 銓 敍 部 考 選 部 研 修 相 關 法 律 規 定 : 配 合 各 地 方 政 府 衛 生 局 用 人 需 求, 銓 敍 部 已 報 請 考 試 院 修 正 醫 事 人 員 相 關 法 規,, 以 解 決 各 地 方 政 府 衛 生 局 用 人 困 難 之 問 題 考 選 部 提 出 修 正 公 務 人 員 考 試 法 第 17 條 規 定 ( 原 為 第 19 條 ), 放 寬 公 務 人 員 應 考 資 格, 增 訂 專 門 職 業 證 書 之 限 制, 此 案 已 於 2013 年 1 月 23 日 由 總 統 公 告 實 施,2014 年 7 月 公 職 專 技 人 員 考 試 已 納 入 高 普 考 試 中 執 行 四 修 正 醫 事 人 員 人 事 條 例.. 配 合 新 增 之 醫 事 職 務 醫 事 專 業 法 規 受 懲 戒 處 分 情 形 及 行 政 院 組 織 改 造 後 之 相 關 變 動, 銓 敍 部 研 議 修 正 醫 事 人 員 人 事 條 例 等 3 種 法 規, 已 於 2014 年 6 月 將 結 果 報 考 試 院 審 議, 俾 健 全 醫 事 人 員 人 事 制 度 以 上 方 案 第 1 與 第 2 項, 分 別 由 人 事 行 政 總 處 與 衛 福 部 執 行 中, 本 文 將 檢 視 其 改 善 成 效 參 全 國 護 理 職 場 環 境 現 況 檢 視 依 據 衛 生 福 利 部 醫 事 系 統 網 站 資 料 :2014 年 5 月 臺 灣 所 有 領 證 護 理 人 數 為 246,915 人, 而 護 理 執 業 登 記 人 口 計 144,883 人, 扣 除 65 歲 以 上 者 (7614 人 ), 執 業 率 為 60.5%, 顯 示 護 理 人 力 供 給 充 足 工 作 職 場 以 醫 院 為 主 (70.43%), 其 次 為 診 所 (15.24%) 與 非 醫 事 機 構 (9.50%), 如 : 學 校 工 廠 研 究 或 社 福 機 構 等 執 業 者 平 均 年 齡 34 歲 以 執 業 者 年 齡 層 分 析,31-40 歲 者 人 數 最 多 (58,775 人 ), 21-30 歲 次 之 (49,857 人 ),41-50 歲 居 三 (25,731 人 ), 其 餘 則 為 51 歲 以 上 者 (10,999 人 ) 以 上 數 值 與 2009 年 相 比, 當 年 以 21-30 歲 為 人 數 最 多 者 (58,560 人 ),31-40 歲 次 之 (43,460 人 ), 41-50 歲 居 三 (20,080 人 ), 最 少 為 51 歲 以 上 者 (6,510 人 ) 顯 示 自 2011 年 起, 31-40 歲 的 族 群 成 為 職 場 主 力, 執 業 者 的 年 齡 有 成 熟 化 與 高 齡 化 之 趨 勢,21-30 歲 的 族 群 比 例 逐 年 降 低 及 51 歲 以 上 者 略 有 增 加, 此 項 數 值 改 變 是 否 與 新 畢 業 的 年 輕 族 群, 當 勞 動 條 件 不 佳 而 選 擇 離 開 職 場 或 離 職 返 校 進 修? 51 歲 以 上 者 增 加 是 否 有 延 緩 退 休 跡 象? 目 前 職 場 環 境 與 勞 動 條 件 是 否 符 合 其 年 齡 需 求? 以 上 改 變 值 得 關 注 ( 見 圖 1) 15
103 年 9 月 / NO.215 單 位.. 千 人 圖 1 全 國 領 有 護 理 師 證 照 人 數 之 年 齡 分 布 依 據 中 華 民 國 護 理 師 護 士 公 會 全 國 聯 合 會 ( 以 下 簡 稱 全 聯 會 ) 統 計,2014 年 5 月 護 理 執 業 人 口 內, 本 國 籍 領 有 護 理 師 證 照 者 為 121,747 人, 占 執 業 人 口 之 84.7 % 以 執 業 人 數 觀 之,2014 年 (144,883 人 ) 較 2013 年 (144,855 人 ) 2012 年 (141,007 人 ) 2011 年 (136,927 人 ) 與 2010 年 (132,695 人 ) 相 比, 呈 微 幅 成 長 全 臺 醫 院 病 床 數 由 2010 年 (158,922 床 ) 2011 年 (160,472 床 ) 2012 年 (160,900 床 ) 至 2013 年 (159,305 床 ) 呈 微 幅 降 低, 但 尚 屬 穩 定, 其 原 因 是 否 與 護 理 人 員 空 缺 率 持 續 居 高, 而 導 致 醫 院 床 位 縮 減 有 關? 有 待 觀 察 以 上 數 值 亦 顯 示 國 內 擁 有 護 理 師 證 照 者 充 裕, 與 目 前 各 醫 院 因 應 醫 院 評 鑑 要 求 及 護 理 人 員 回 歸 勞 動 基 準 法, 而 使 護 理 人 員 增 聘 數 目 微 幅 增 加 職 場 人 力 之 穩 定 度, 可 由 護 理 人 員 離 職 率 與 醫 院 空 缺 率 顯 示, 茲 將 2009-2013 年 護 理 人 員 的 離 職 率 與 醫 院 空 缺 率 呈 現 於 圖 2, 平 均 離 職 率 介 於 16-19% 間, 其 中 2012 年 離 職 率 與 醫 院 空 缺 率 皆 達 最 高 峰, 是 否 與 21-30 歲 族 群 人 數 下 降 有 關? 2013 年 離 職 率 稍 有 改 善, 其 數 值 與 2009 年 的 離 職 率 相 仿, 若 將 此 數 值 與 美 國 磁 性 醫 院 相 比 (10.3%), 仍 然 偏 高, 未 來 的 人 力 流 失 率, 是 否 會 因 政 府 強 力 改 善 職 場 環 境 而 能 持 續 下 降? 有 待 觀 察 ( 資 料 來 源 : 衛 福 部 護 理 及 健 康 照 護 司 - 護 理 改 革 小 組 會 議 報 告 2014.4.18) 若 以 職 場 工 作 環 境 分 析 離 職 率, 依 據 衛 生 福 利 部 資 料 顯 示, 以 2013 年 為 例, 16
論 衡 % 空 缺 率 :( 空 缺 人 數 / 當 年 年 底 全 職 受 僱 人 數 + 空 缺 人 數 ) 100% 總 空 缺 率 : 各 醫 院 空 缺 人 數 總 和 各 醫 院 ( 年 底 全 職 受 僱 人 數 + 空 缺 人 數 ) 總 和 平 均 空 缺 率 : 各 醫 院 空 缺 人 數 總 和 醫 院 家 數 % 離 職 率 : 全 年 離 職 總 人 數 ( 不 含 到 職 未 滿 三 個 月 者 ) 全 年 在 職 護 理 人 員 數 總 離 職 率 : 各 醫 院 全 年 離 職 總 人 數 ( 不 含 到 職 未 滿 三 個 月 者 ) 總 和 各 醫 院 全 年 在 職 護 理 人 員 數 總 和 平 均 離 職 率 : 各 醫 院 之 離 職 率 總 和 醫 院 家 數 圖 2 2009-2013 年 全 國 護 理 人 員 離 職 率 與 醫 院 空 缺 率 一 覽 圖 17
103 年 9 月 / NO.215 醫 學 中 心 的 離 職 率 最 低 (8-9%), 其 次 為 區 域 醫 院 (11-13%), 離 職 率 最 高 者 為 地 區 醫 院 (15-17 %) 2011-2013 年 醫 院 平 均 空 缺 率 分 別 為 9.65% 10.05% 與 9.04%, 文 獻 顯 示 : 醫 院 空 缺 率 若 超 過 5% 則 意 指 醫 院 有 護 理 人 員 短 缺 的 情 形, 以 上 數 值 顯 示 在 職 場 無 供 應 困 難 的 情 況 下, 職 場 環 境 的 勞 動 條 件 仍 有 極 大 的 改 善 空 間, 此 將 影 響 護 理 人 員 之 就 業 意 願 與 人 力 穩 定 度, 人 力 流 動 率 高, 也 顯 示 在 職 人 力 於 持 續 訓 練 新 人 中 有 負 荷 過 重 之 情 形, 是 否 會 造 成 連 鎖 效 應 值 得 關 注 以 上 資 料 顯 示, 全 臺 醫 療 機 構 中 臨 床 護 理 人 力 的 全 貌 以 下 分 析 公 立 醫 療 機 構 的 職 場 環 境 改 善 方 案 執 行 前, 衛 生 署 ( 現 為 衛 生 福 利 部 ) 醫 療 機 構 專 案 調 查 結 果 顯 示,2008 年 及 2009 年 公 立 醫 療 機 構 公 職 護 理 人 員 總 空 缺 率, 分 別 為 5.61% 及 4.30%, 與 全 國 醫 療 機 構 護 理 人 員 總 空 ( 表 1),2011 年 底 至 2013 年 底 止, 預 算 員 額 數 由 9,816 人 增 至 9,972 人, 增 加 156 人 ; 空 缺 數 由 624 人 降 至 389 人 ( 減 少 235 人 ); 總 空 缺 率 由 6.36% 降 為 3.9%, 降 幅 2.46% 若 以 各 醫 院 主 管 機 關 分 析, 教 育 部 衛 生 福 利 部 與 國 軍 退 除 役 官 兵 輔 導 委 員 會 ( 以 下 簡 稱 退 輔 會 ) 之 空 缺 納 實 率, 分 別 為 5.93% 7.05% 與 1.42%, 此 與 2014 年 底 該 方 案 期 待 值 調 降 至 5% 相 比, 除 退 輔 會 已 達 標 準 外, 衛 生 福 利 部 與 教 育 部 所 屬 機 構 數 字 起 伏, 仍 有 改 善 空 間, 所 幸 者 此 方 案 執 行 前 略 有 進 步, 期 望 政 府 持 續 採 取 積 極 態 度 與 策 略, 防 止 2014 年 底 時 有 跳 票 之 慮 若 將 護 理 人 員 與 其 他 醫 事 人 員 相 比, 至 2013 年 底 醫 師 總 空 缺 率 11.72%, 其 他 醫 事 人 員 6.85%, 皆 未 達 5% 的 標 準, 護 理 人 員 的 總 空 缺 率 已 有 改 進 ( 人 事 行 政 總 處 於 考 試 院 第 11 屆 275 次 會 議 報 告 ) 缺 率 相 比 類 似 由 人 事 行 政 總 處 資 料 顯 示 年 度 預 算 員 額 a 表 1 2011 年 -2013 年 護 理 人 員 空 缺 納 實 情 形 一 覽 表 教 育 部 衛 生 福 利 部 退 輔 會 總 計 空 缺 數 b 空 缺 率 c=b/a (%) 預 算 員 額 a 空 缺 數 b 空 缺 率 c=b/a (%) 預 算 員 額 a 空 缺 數 b 空 缺 率 c=b/a (%) 預 算 員 額 a 空 缺 數 b 空 缺 率 c=b/a (%) 2011.12.31 ( 實 施 前 ) 2,769 204 7.37 2,136 329 15.40 4,911 91 1.85 9,816 624 6.36 2012.12.31 2,770 175 6.32 2,142 215 10.04 4,924 53 1.08 9,836 443 4.50 2013.6.30 2,798 128 4.57 2,142 202 9.43 4,972 60 1.21 9,912 390 3.93 2013.12.31 ( 實 施 2 年 ) 2,885 171 5.93 2,086 147 7.05 5,001 71 1.42 9,972 389 3.90 2014.12.31 設 定 納 實 標 準 < 5% ( 目 前 未 達 標 準 ) < 5% ( 目 前 未 達 標 準 ) ( 資 料 來 源 : 行 政 院 人 事 行 政 總 處 函 2014.4.2) < 5% ( 目 前 已 達 標 準 ) 總 空 缺 率 < 5% 18
論 衡 全聯會於 2009 年 12 月底 針對全臺 中 有 303 家 醫 院 75.75% 表 示 仍 有 招 513 家訪查醫院中 有 64.92% 的醫院表 募困難 其中以區域醫院最嚴重 其次為 示有招募護理人員困難 衛生署 2009 醫學中心 所幸的是招募有困難之比例 的調查結果 全臺普查 476 所醫療機構 稍有逐年下降之趨勢 全聯會指出 此非 公立醫院計 75 所 其中約六成提出有延 人力供給面之問題 而是醫療職場中勞動 攬護理人員困難的問題 其中以榮民醫院 條件之問題仍未具體改善之故 見表 2 為甚 1 截至 2013 年 有 400 家訪查醫院 表 2 2011-2013 年醫院招募護理人員困難程度 - 按醫院權屬別分類 年度 醫院類別 醫學中心 2011 區域醫院 地區醫院 總計 醫學中心 區域醫院 2012 地區醫院 總計 醫學中心 區域醫院 2013 地區醫院 總計 調查醫院 總數 22 84 365 471 家 23 80 360 463 家 19 70 311 400 家 沒有困難 沒困難 尚可 有困難 有困難 非常困難 1 家 4.55 2 家 9.09 15 家 68.18 6 家 27.27 4 家 4.76 5 家 5.95 33 家 39.29 47 家 55.95 41 家 11.23 21 家 5.76 149 家 40.82 175 家 47.95 74 家 15.7 397 家 84.28 4 家 17.39 3 家 13.04 11 家 47.83 5 家 21.74 2 家 2.50 11 家 13.75 35 家 43.75 32 家 40.00 20 家 5.56 67 家 18.61 130 家 36.11 143 家 39.72 107 家 23.11 356 家 76.89 5 家 26.32 3 家 15.79 8 家 42.11 3 家 15.79 4 家 5.71 4 家 5.71 33 家 47.14 29 家 41.43 24 家 7.72 57 家 18.33 123 家 39.55 107 家 34.41 97 家 24.25 303 家 75.75 資料來源 衛福部護理及健康照護司 護理改革小組會議報告 2014.4.18 再以契僱人員比例與高資低用的角度 遷機會 補實時間甚至高達 3 年 導致護 觀之 目前契僱醫事人員進用之比例高 理人員出現高離職率 此外 編制員額與 某些部立醫療機構高達六成以上 若以部 實際進用人數間仍有落差 形成徒有編制 立醫院之護理人員分析 部分醫療機構其 但未補實 以契僱人員替代正職者 嚴重 比例甚至高達八成 契僱人員每月薪資與 影響勞動條件與醫療品質 引發公立醫療 福利較正職人員雖有逐步縮小之趨 但仍 院所醫事人員延攬困難 流失率偏高及病 有近萬餘元落差 同工不同酬 且少有升 患就醫安全之問題 人員招募與持續在職 1 李選 醫事人員任用問題解決方案 - 對改善 公立醫療機構職場環境之影響 公務人員月刊 2012.4 月 /190 期數據 訓練亦衍生教育與行政資源浪費 茲將各 類型公立醫療機構契僱人員與 2011 年底 19
103 年 9 月 / NO.215 至 2013 年 底 所 占 醫 事 人 員 比 例 彙 整 於 表 3 另 以 8 家 醫 療 機 構 為 例 ( 見 表 4), 顯 示 除 退 輔 會 所 屬 臺 北 榮 總 之 契 僱 醫 事 人 員 進 用 比 率 已 達 改 善 標 準 外, 多 數 公 立 醫 療 機 構 時 過 一 年 半, 其 契 僱 人 員 比 率 不 減 反 增, 如 : 教 育 部 所 屬 臺 大 醫 院 成 大 醫 院 衛 福 部 所 屬 臺 北 醫 院 退 輔 會 所 屬 高 雄 榮 總, 主 管 機 關 若 無 更 具 體 之 策 略, 欲 在 2014 年 12 月 底 達 到 目 標 有 其 難 度 表 3 2011~2013 年 各 主 管 機 關 醫 院 整 體 調 降 契 僱 醫 事 人 員 比 例 情 形 機 關 名 稱 2011. 12.31 (A) 契 僱 醫 事 人 員 進 用 比 率 2012. 12.31 (B) 2013. 6.30 (C) 2013. 12.31 (D) 2014.12.31 前 應 調 降 比 率 (E) 2014.12.31 前 應 達 目 標 值 (F=A-E) 尚 須 調 降 比 率 (G=C-F) 教 育 部 48.99% 51.28% 52.48% 52.65% 2.24% 46.75% 5.9% 衛 生 福 利 部 64.05% 64.42% 63.75% 63.97% 3% 61.05% 2.92% 退 輔 會 36% 35.76% 36.11% 36.37% 1.65% 34.35% 2.02% ( 資 料 來 源 : 考 試 院 第 275 次 院 會 行 政 院 人 事 行 政 總 處 業 務 報 告 103.3.6) 表 4 全 臺 8 家 公 立 醫 院 契 僱 醫 事 人 員 進 用 比 率 機 關 名 稱 2011 年 底 (A) 契 僱 醫 事 人 員 進 用 比 率 2012 年 底 (B) 2013.6.30 (C) 2013.8.31 (D) 2014.12.31 前 應 調 降 比 率 (E) 2014.12.31 前 應 達 目 標 值 (F=A-E) 尚 須 調 降 比 率 (G=D-F) 教 育 部 衛 生 福 利 部 退 輔 會 臺 大 醫 院 36.91% 39.13% 39.78% 38.55% 34.67% 3.88% 2.24% 臺 大 醫 院 48.99% 50.51% 52.63% 52.49% 46.75% 5.74% 臺 北 醫 院 56.28% 57.17% 57.66% 56.84% 53.28% 3.56% 臺 中 醫 院 78.1% 77.99% 76.86% 77.56% 3.0% 75.1% 2.46% 臺 南 醫 院 61.01% 60.24% 58.68% 60.33% 58.01% 2.32% 臺 北 榮 總 24.28% 22.71% 22.84% 21.6% 22.63% -1.03% 臺 中 榮 總 39.6% 39.57% 37.84% 38.84% 1.65% 37.95% 0.89% 高 雄 榮 總 27.03% 27.41% 31.64% 32.05% 25.38% 6.67% ( 資 料 來 源 : 考 試 院 第 256 次 院 會 行 政 院 人 事 行 政 總 處 業 務 報 告 102.10.17) 20
論 衡 高 資 低 用 之 問 題, 顯 示 於 各 類 醫 事 人 員 中, 其 中 以 護 理 人 員 為 甚, 其 比 例 甚 至 高 達 八 成 以 上, 此 對 專 業 發 展 形 成 嚴 重 傷 害 茲 將 2011 與 2014 年 醫 事 人 員 士 生 級 之 增 減 狀 況 列 於 表 5, 資 料 顯 示 高 資 低 用 的 人 數 與 比 例 持 續 上 升 2011 年 各 級 公 立 醫 療 機 構 醫 事 人 員 中, 領 有 護 理 師 證 書 佔 士 生 級 職 務 者 計 4,838 人 ( 占 總 數 86.44%), 為 所 有 醫 事 人 員 比 率 最 高 者, 而 2014 年 6 月 30 日, 其 人 數 增 至 4,994 人 ( 占 總 數 88.75%), 顯 示 護 理 人 員 高 資 低 用 之 現 象 仍 未 改 善, 其 中 以 教 育 部 與 退 輔 會 所 屬 機 構 所 呈 現 之 問 題 最 為 嚴 重, 教 育 部 雖 比 例 下 降 (98.15% 至 97.34%), 但 士 生 級 人 數 自 971 人 上 升 至 1240 人, 高 資 低 用 人 數 也 從 953 人 上 升 至 1207 人, 整 體 高 資 低 用 人 數 增 加, 而 各 縣 市 政 府 所 屬 醫 療 機 構 除 高 雄 市 外, 其 它 縣 市 人 數 與 比 例 也 是 逐 年 上 升 趨 勢 ( 見 表 6) 表 5 2011~2014 年 醫 事 人 員 高 資 低 用 領 師 級 證 書 之 士 ( 生 ) 級 各 類 別 人 員 及 比 例 年 度 2011.4.15 2012.6.12 2013.10.10 2014.6.30 士 ( 生 ) 級 總 數 5,597 人 5,584 人 5,599 人 5,627 人 高 資 低 用 人 數 5,094 人 (91.01%) 5,099 人 (91.31%) 5,199 人 (92.86%) 5,257 人 (93.42%) 護 理 人 員 4,838(86.44%) 4,830(86.50%) 4,922(87.91%) 4,994(88.75%) 醫 事 人 員 類 別 人 數 與 比 例 藥 事 人 員 12(0.21%) 12(0.21%) 13(0.23%) 14(0.25%) 醫 事 檢 驗 人 員 131(2.34%) 132(2.36%) 134(2.39%) 132(2.34%) 醫 事 放 射 人 員 84(1.50%) 87(1.56%) 90(1.61%) 87(1.55%) 物 理 治 療 人 員 22(0.39%) 27(0.48%) 29(0.52%) 22(0.39%) 職 能 治 療 人 員 7(0.13%) 11(0.20%) 11(0.20%) 8(0.14%) ( 資 料 來 源 : 考 試 院 第 262 次 院 會 銓 敍 部 業 務 報 告 102.11.28 及 銓 審 資 料 庫 2014.4) 醫 療 機 構 在 節 省 人 事 成 本 考 量 下, 師 ( 二 ) 與 師 ( 一 ) 級 比 例 仍 嚴 重 被 壓 縮 以 下 就 臨 床 病 患 佔 床 率 與 嚴 重 度 較 高 的 兩 所 公 立 醫 學 中 心 為 例 ( 見 表 7): 1. 退 輔 會 - 某 榮 民 總 醫 院,2011 年 護 理 部 現 有 編 制 人 員 2,075 人, 其 中 師 ( 一 ) 級 5 人, 師 ( 二 ) 級 95 人, 師 ( 三 ) 級 795 人, 士 ( 生 ) 級 1,180 人, 士 ( 生 ) 級 中 擁 有 護 理 師 證 照 者 占 95.93%( 見 表 7), 顯 見 師 級 人 員 比 例 不 及 全 院 護 理 人 員 總 數 之 一 半 (43.13%) 至 2014 年 上 述 人 數 的 增 減 情 形 如 下 : 總 員 額 增 加 4 人, 師 ( 一 ) 級 人 數 不 變, 師 ( 二 ) 級 人 數 減 少 3 人, 師 ( 三 ) 級 增 加 72 人 與 士 ( 生 ) 級 減 少 65 人, 師 級 人 員 比 例 達 46.37%, 與 2011 年 比 較, 師 級 雖 增 3.24%, 但 士 ( 生 ) 級 比 例 仍 超 過 半 21
ᖖ 103 年 9 月 NO.215 表 6 2011~2014 年各公立醫療機構高資低用 領有師級證書之士生級人員 情形一覽表 主管機關 別 退輔會所 屬機構 教育部所 屬機構 衛福部所 屬機構 士生級職務現職人數 a 高資低用人數 b 比例 b/a 2011 2012 2013 2014 2011 2012 2013 2014 2011 2012 2013 2014 4.15 6.12 10.10 6.30 4.15 6.12 10.10 6.30 4.15 6.12 10.10 6.30 2,658 2,675 2,690 2,677 2,502 2,507 2,553 2,547 94.13 93.72 94.91 95.14 971 1,198 1,209 1,240 953 1,281 1,093 1,154 1,181 1,068 1,151 1,171 1,207 98.15 96.08 96.86 97.34 932 1,015 1,054 83.37 85.27 87.95 89.25 臺北市政府 所屬機構 442 393 328 319 361 317 271 266 81.67 80.66 82.62 83.39 高雄市政府 所屬機構 186 154 134 127 158 130 114 107 84.95 84.42 85.07 84.25 新北市政府 所屬機構 48 55 68 68 45 52 64 64 93.75 94.55 94.12 94.12 基隆市政府 所屬機構 11 13 11 11 7 8 7 8 63.64 61.54 63.64 72.73 3 5 4 2 4 4 66.67 80.00 福建政府 所屬醫療 機構 合計 100 5,597 5,584 5,599 5,627 5,094 5,099 5,199 5,257 91.01 91.31 92.86 93.42 資料來源 考試院第 262 次院會銓敍部業務報告 102.11.28 及銓審資料庫 2014.7 數 足見該院對提高師級人數與降低 人 其中擁有護理師證照者占 99.35 士 生 級的比例仍須加速 以改善 見表 7 師級人員比例占全院護 高資低用問題 以上配置與法規面 理人員總數之 62.81 至 2014 年上 師 一 級不得高於 3 師 三 述人數的增減情形如下 總員額增加 級不得低於 75% 嚴重呈現法規形同 110 人 師 一 級人數未變 師 二 虛設 高階者人數偏低 人力編制未 級 師 三 級與士 生 級分別增 能依法規面充分落實的問題 影響領 加 58 人 16 人與 36 人 師級人員比 導管理與專業功能之發揮 人員晉升 例佔全院護理人員總數之 63.11 士 士氣激勵與維護公平正義之原則 生級比例仍有 36.89 足見該院對增 2. 教育部所轄某大學附設醫院 2011 年 加護理人員總員額與提高師 二 級 護理部現有編制人員 1,565 人 其中 師 三 級與調降士 生 級人數所 師 一 級 1 人 師 二 級 186 人 作之努力 未來提升師 一 級人才 師 三 級 796 人 士 生 級 582 為其努力方向 22
論 衡 由以上兩所醫學中心的護理人力配 三 級人數增加有限 足見調降士 生 置 退輔會管轄醫院雖有增加師 三 級 級的比例與增加師級人員比例是公立醫療 人數並降低士 生 級人數 但師級整體 機構未來努力方向 方能改善長期以來高 比例未超過半數 而教育部管轄醫院雖然 資低用之問題 以激勵士氣 士 生 級比例僅三成多 但師 二 級 表 7 退輔會與教育部所屬某二公立醫療機構護理人員級別分布範例 年度 2011.4.15 2014.6.30 編制內 師 ㄧ 師 二 師 三 士 生 編制內現 師 ㄧ 師 二 師 三 醫療機構 現有員 有員額 額 士 生 退輔會 5 95 795 1,180 5 92 873 1,115 2,075 2,079 所屬 0.24 4.58 38.3 56.87 0.24 4.43 41.70 53.45 教育部 1 186 796 582 1 244 812 618 1,565 1,675 所屬 0.06 11.89 50.86 37.19 0.06 14.57 48.48 36.89 是否符合 標準內 或 3 或 75 或 3 或 75 資料來源 銓審資料庫 2014.7 肆 執行經過與困難 2012 年 初 改 善 方 案 公 告 實 施 後 人 事行政總處數度邀集中央及地方主管機 關 衛生福利部 退輔會 教育部與直轄 市政府召開 研商公立醫療機構人力配置 改善措施會議 協調溝通 協議改善方案 之相關措施 持續努力朝向編制空缺納實 部份至 2014 年底前調降至 5 以下 調 降契僱醫事人員進用比率 教育部 衛生 福利部與退輔會所屬醫院 分別調降至少 2.24 3 與 1.65 期能紓解公立醫 療機構目前所面臨之人力招募困境 同工 不同酬等問題 然 因 中 央 政 府 機 關 總 員 額 法 自 2010 年 4 月 1 日 施 行 立 法 院 通 過 時 其 附帶決議 為要求機關員額應於 5 年內降 為 16 萬人 直至 2014 年度尚須精簡 1,307 人 因此 各公立醫療機構既須依總員額 法精神 且須審酌業務急迫性及優先性等 因素 靈活配置各類員額 含醫事及行政 人員數 以符合業務推動實需 人事行 政總處於會議中提出 2 項具體改進方向 建議在高科技與資訊數位化下 將編制 行政人員預算員額空缺改以契僱醫事人員 進用 以提升醫療專業功能 會議決議 現有編制空間不足之公立醫療機構 在不 涉及預算員額及符合 各機關職稱及官等 職等員額配置準則 最低限度原則下 可 提請修編 據此 各公立醫療機構將可於 員額調移後立即辦理納實作業 透過契僱 醫事人員納實人數 有效舒緩醫事人員工 作負荷與同工不同酬的人力流失問題 以 23
103 年 9 月 / NO.215 上 措 施 仍 應 由 各 公 立 醫 療 機 構 審 酌 業 務 推 動 情 形, 於 衡 酌 醫 事 與 行 政 人 力 之 實 際 需 求 後 妥 適 配 置, 並 保 留 合 理 之 彈 性 用 人 空 間 以 上 改 善 成 果 應 列 為 各 醫 療 機 構 的 團 體 績 效, 持 續 追 蹤 之 伍 結 語 考 試 院 與 考 選 部 研 修 公 務 人 員 考 試 法 第 17 條 規 定, 放 寬 公 務 人 員 應 考 資 格, 解 決 用 人 機 關 期 待 公 務 人 員 擁 有 專 業 證 照 資 格 與 工 作 經 驗 者,2014 年 7 月 已 執 行 醫 事 人 員 任 用 相 關 問 題 具 體 解 決 方 案, 在 考 試 院 ( 考 選 部 銓 敍 部 ) 行 政 院 ( 衛 生 福 利 部 人 事 行 政 總 處 ) 多 方 努 力 下, 依 上 述 資 料 分 析, 略 見 成 果, 綜 論 而 言 仍 有 以 下 問 題 待 克 服 : 自 2011 年 至 2014 年 全 臺 醫 療 機 構 護 理 人 員 空 缺 率 之 補 實 情 況 略 有 改 善, 退 輔 會 所 管 轄 醫 療 機 構 已 達 低 於 5% 標 準, 但 改 善 方 式 是 以 契 僱 人 員 方 式 補 實? 或 以 預 算 員 額 增 加? 待 繼 續 追 縱 在 降 低 契 僱 比 率 上, 依 各 主 管 機 關 所 管 轄 總 數 分 析, 自 2011 年 至 2014 年 契 僱 比 率 不 減 反 增, 與 應 調 降 標 準 比 率 背 道 而 馳 但 若 分 析 各 醫 院 契 僱 比 率, 某 些 醫 院 之 契 僱 比 率 已 有 下 降, 如 : 衛 福 部 所 屬 臺 中 醫 院 臺 南 醫 院 退 輔 會 所 屬 臺 北 榮 總 臺 中 榮 總 ( 見 表 4), 其 中 臺 北 榮 總 已 達 調 降 1.65% 以 下 但 整 體 而 言, 降 低 各 醫 院 以 契 僱 進 用 方 式 仍 有 一 段 努 力 目 標 建 議 各 所 屬 主 管 機 關 建 立 標 竿 學 習 機 制, 在 相 互 觀 摩 與 經 驗 分 享 中 解 決 困 難 衛 生 福 利 部 為 解 決 醫 事 人 員 高 資 低 用 問 題, 曾 邀 請 各 公 立 醫 院 之 主 管 機 關 共 同 研 商, 該 會 議 中 有 代 表 提 出 改 採 增 列 師 ( 四 ) 級 方 案, 以 降 低 對 醫 院 營 運 之 衝 擊, 但 最 終 多 數 醫 院 仍 支 持 共 用 員 額 方 案, 並 於 5 年 內 逐 步 解 決 從 資 料 顯 示, 自 2011 年 至 2014 年 除 高 雄 市 所 管 轄 醫 院 之 高 資 低 用 比 率 與 總 人 數 下 降 外, 其 它 多 呈 增 加 趨 勢, 足 見 要 解 決 此 問 題, 仍 需 中 央 與 地 方 政 府 持 續 協 調 與 努 力 醫 事 人 員 人 事 制 度 之 良 窳, 攸 關 醫 療 機 構 之 運 作 及 經 營, 更 影 響 民 眾 就 醫 品 質 與 安 全 公 立 醫 療 機 構 負 有 社 會 責 任 與 使 命, 且 須 配 合 國 家 衛 生 醫 療 政 策 需 要 與 執 行 公 務, 人 事 問 題 更 不 容 忽 視, 方 能 達 到 維 護 國 民 生 命 健 康 之 目 的 以 護 理 師 為 例, 經 過 大 專 學 制 之 養 成 教 育 與 通 過 國 家 專 技 高 等 考 試, 擁 有 師 級 證 照, 應 屬 珍 貴 的 人 力 資 產, 職 場 中 應 尊 重 其 職 稱 強 化 專 業 角 色 與 功 能, 賦 予 其 展 現 專 長 的 機 會, 面 對 醫 事 人 力 不 足, 不 應 僅 因 醫 院 節 約 成 本 而 忽 視 民 眾 就 醫 安 全 與 醫 療 照 護 品 質, 更 不 應 任 其 專 業 尊 嚴 人 權 與 專 業 自 主 性 被 忽 視 總 之, 在 全 民 健 保 制 度 下, 各 公 立 醫 療 機 構 主 管 多 以 刪 減 護 理 人 力 或 以 進 用 契 僱 人 員, 為 唯 一 節 省 成 本 及 維 持 經 營 的 不 二 法 門, 未 仿 效 國 內 外 許 多 私 立 醫 療 機 構 以 提 升 護 理 人 力 領 導 與 專 業 功 能, 提 升 績 效, 或 積 極 推 展 國 際 醫 療 服 務, 拓 展 或 創 新 醫 療 服 務 項 目, 未 思 考 當 基 層 專 業 者 之 士 氣 被 激 勵 與 護 理 品 質 一 旦 持 續 提 升, 將 可 預 防 醫 療 疏 失 醫 療 糾 紛 與 可 能 衍 生 之 醫 療 危 機 未 來 作 者 將 持 續 觀 察 此 方 案 的 改 善 成 效 致 謝 本 文 能 順 利 完 成, 特 別 感 謝 銓 敍 部 特 審 司 司 長 呂 秋 慧 專 員 何 佳 倫 及 全 聯 會 秘 書 長 曾 修 儀 的 協 助, 特 此 致 謝 24