特种设备安全与节能事业发展 十三五 规划 为统筹谋划 2016-2020 年特种设备安全与节能事业发展, 贯彻落实 中共中央国务院关于开展质量提升行动的指导意见 ( 中发 2017 24 号 ) 中共中央国务院关于推进安全生产领域改革发展的意见 ( 中发 2016 32 号 ), 根据 质量监督检验检疫事业发展 十三五 规划 安全生产 十三五 规划 及 特种设备安全发展战略纲要, 结合 特种设备安全监管改革顶层设计方案, 制定 特种设备安全与节能事业发展 十三五 规划, 作为 十三五 期间特种设备安全与节能工作的行动纲领 一 现状与形势 ( 一 ) 十二五 期间特种设备安全与节能工作成效显著 十二五 时期, 特种设备安全与节能工作围绕质检总局 抓质量 保安全 促发展 强质检 工作方针, 以战略思维 系统思想为指导, 按照 创新发展 真抓实干 稳中求进 的基本要求, 坚持分类的全过程安全监察基本制度, 严格市场准入, 着力强化使用环节安全监察, 开展重点设备领域专项治理, 组织开展科技攻关, 推动出台 特种设备安全法, 深化安全监管工作机制改革创新, 不断完善安全监察六大工作体系, 夯实了依法治特的制度基础, 牢牢守住了安全底线, 在特种设备数量增长约 70% 的情况下, 事故死亡人数稳定控制在 300 人以内, 万台设备死亡人
数从 十一五 末期的 0.67 人下降到 十二五 末期的 0.36 人, 下降幅度 46%, 完成了 十二五 规划确定的目标 在保安全的同时, 建立了锅炉安全节能环保统一监管的工作机制, 高耗能特种设备节能监管工作顺利推进, 燃煤锅炉节能减排攻坚战取得初步成效, 节能工程及试点示范产生明显效益 积极服务经济发展和结构调整, 全力保障抗战胜利 70 周年阅兵等重大活动的特种设备安全, 服务经济社会发展的有效性和贡献率不断提升 ( 二 ) 十三五 时期特种设备安全与节能工作任务艰巨 党中央 国务院历来高度重视安全生产 节能减排工作, 党的十八大以来作出一系列重大决策部署, 我国特种设备安全与节能工作取得积极进展, 但与工业发达国家相比, 安全形势依然严峻, 节能减排水平有待提升 在经济发展新常态下, 特种设备向大型化 高参数 高风险方向发展, 相应的特种设备安全节能监管工作仍存在一些深层次的矛盾和突出问题 一是特种设备安全状况和监管水平与广大人民群众日益增长的质量安全需求不适应 ; 二是特种设备安全监管和检验力量与设备快速增长的客观需要不适应 ; 三是特种设备监管方式与市场经济条件下安全节能工作的需要不适应 具体表现为 : 一是虽然伤亡事故明显下降, 但是大量的故障和隐患未能很好地控制 ; 二是企业的主体责任未能充分落实, 市场机制的作用发挥不够, 相关方作用发挥不充分, 多元共治格局未有效建立 ; 三是监管方式 机制不够科学, 工作体系还不完善, 依法治特的环境尚未完全形成 2
二 指导思想 基本原则与发展目标 ( 一 ) 指导思想 全面贯彻党的十八大和十八届三中 四中 五中 六中全会精神, 深入贯彻习近平总书记系列重要讲话精神, 牢固树立和贯彻落实创新 协调 绿色 开放 共享的发展理念, 综合运用战略思维与系统思想, 坚持 安全第一 预防为主 节能环保 综合治理, 按照 抓质量 保安全 促发展 强质检 的工作方针, 以法治思维与法治方式, 放 管 服 相结合, 健全体制, 完善法治, 创新机制, 推进特种设备安全治理体系和治理能力现代化, 全面提升特种设备质量安全与节能环保水平, 促进经济社会发展 ( 二 ) 基本原则 坚持依法治特 深入贯彻落实 特种设备安全法 安全生产法, 健全立法 执法 守法 普法的法制监督体系, 坚持权责一致, 依法落实相关方责任 发挥法治的引领和推动作用, 在法治轨道上推进特种设备安全治理 坚持科学监管 科学确立安全与节能相关方职责, 尤其是政府与市场 社会的责任边界, 在有限资源条件下科学配置行政行为 根据特种设备的公共性和风险大小, 实施基于风险的分类监管, 更好地发挥政府和市场的作用 坚持多元共治 发挥特种设备安全各相关方作用, 形成企业落实主体责任 属地政府统一领导 监管部门依法履职 检验机构技术支撑 行业协会自律服务 社会公众监督参与的多元 3
共治工作格局 坚持深化改革 创新安全责任落实机制, 尤其是强化企业主体责任落实 推进简政放权, 加强事中事后监管, 优化安全监管模式, 更好地发挥市场配置资源的决定性作用 推进检验工作改革, 发挥技术检查机构的监管作用, 提升检验机构的核心竞争力和国际影响力 ( 三 ) 发展目标 2020 年特种设备安全与节能事业发展的总体目标是 : 完善特种设备安全法治 ; 建立与社会主义市场经济相适应的以多元共治为特征 以风险管理为主线的中国特色特种设备安全治理体系, 推进治理能力现代化 ; 重特大事故和重大影响事件得到有效遏制, 万台特种设备死亡率和事故率接近发达国家水平 ; 特种设备产品和服务质量达到或接近国际先进水平 ; 高耗能特种设备节能水平不断提升 主要目标是 : 万台设备事故死亡人数控制在 0.29 人以下 工业锅炉实际运行效率提升 5% 以上 三 主要任务 ( 一 ) 推进依法治特 深入贯彻落实 特种设备安全法 安全生产法, 健全立法 执法 守法 普法的法制监督体系 一是完善法规标准体系 全面梳理各层级法律法规及标准之间的关系, 研究确定各自的功能定位, 制定特种设备法规标准体 4
系中长期规划并做好框架设计 积极协调立法部门, 推动 电梯安全条例 的制定和相关法律法规的制修订 修订完善现有规章, 加快制定行政许可 检验检测 现场监督检查等规章 ; 完善各类设备基本安全要求, 全面推进安全技术大规范建设 ; 开展强制性国家标准整合精简, 鼓励制定高于法规和强制性标准要求的团体标准 企业标准 完善地方立法, 逐步实现国家立法与地方立法的有效衔接 开展法规标准优化清理, 对现有法规进行一致性 可操作性评估, 促进各层级法律法规及标准的有机协调, 打造适合我国国情的更为严格的法规标准体系 二是建立健全法规标准体系运行机制 建立安全技术规范立项前论证制度, 开展安全技术规范实施后评估, 研究建立安全技术规范与标准的协调机制, 强化法规标准的合法性 一致性 可操作性审查 完善执法程序和自由裁量基准, 落实行政执法责任制, 及时公开执法信息, 确保依法执法 公正执法 文明执法 建立行政执法与刑事司法的协调联动衔接机制, 加强与公安 检察院 法院等协调配合, 完善案件移送标准和程序 对拒不执行特种设备安全节能环保执法决定的, 依法申请司法机关强制执行 完善司法机关参与事故调查机制, 严肃查处违法犯罪行为 三是强化法规标准宣贯 加强新制修订法律法规及标准的解读, 促进相关方领会立法精神 把握法规要求 通过集中培训 专题研讨 远程教育等方式, 加强基层安全监察人员 执法人员培训, 夯实依法监管基础 通过资格考试 监督检查等方式, 强 5
化人员培训, 督促检验检测机构 企业将法律法规及标准的各项规定转化为具体的制度和措施 充分利用报纸 电台 电视 网络等各种媒介, 宣传法律法规及标准内容, 增强人民群众的安全意识 维权意识和监督意识 通过特种设备法规标准宣贯, 引导企业自我守法 公众自觉用法, 在全社会加快形成自觉学法 守法 用法的良好氛围 ( 二 ) 严守安全底线 扭住遏制重特大事故这个牛鼻子, 将重大风险防控与 双随机 一公开 相结合, 突出重点监管, 实施分类监管, 提升监管效能, 进一步预防和减少特种设备事故 一是明确安全监管重点 结合特种设备事故情况和设备特点, 明确 特种设备目录 中每一个类别 品种的定义和范围 深入开展特种设备风险分析和监管效果评估, 对风险高 公共性强的设备 环节 领域, 实施严格监管 ; 对风险低 公共性弱的设备 环节 领域, 企业主体责任能够有效落实的, 强化企业自主管理 对纳入监管范围的特种设备, 根据公共性 风险程度及企业主体责任落实情况三个要素, 推进设备 单位 地区分类监管, 实施差异化监管措施 二是创新主体责任落实机制 督促企业建立隐患排查治理和安全防控体系, 实行自查自改自报闭环管理, 突出抓好重点设备领域隐患治理 探索建立使用单位安全自我承诺与监督检查 检验相结合的制度, 逐步实施企业自主选择检验机构制度 以电梯 6
气瓶 移动式压力容器为重点, 建立生产单位 使用单位 检验检测机构特种设备数据报告制度, 推动建立特种设备质量安全信息追溯体系 推进企业产品和服务标准自我声明公开, 及时公布企业违法违规信息, 发挥公众监督作用 依托安全生产诚信体系和企业信用体系, 完善特种设备安全不良记录 黑名单 制度, 建立失信惩戒和守信激励机制 三是严格生产源头监管 按照强化监管与便民服务相结合原则, 制定统一的特种设备生产单位许可规则, 科学设置许可项目, 严格实施准入制度 加强持证单位监督抽查, 加大对违法违规行为的处罚, 严格许可退出机制 开展安全关键技术研究, 优化特种设备安全基本要求, 科学设置监督检验项目, 加强新材料 新技术 新工艺技术审查, 提升本质安全 推动基于泄漏率控制的压力容器 压力管道等特种设备密封结构设计制造技术体系建设, 降低环境污染 完善缺陷特种设备召回制度, 淘汰已经进入市场的不合格产品 四是加强使用环节监管 从特种设备种类 数量 单位性质等维度, 在使用环节全面推行分类监管 继续完善特种设备日常监督检查与安全大检查相结合的长效机制, 加大使用单位建立并落实各项安全管理制度的监督检查力度, 严厉打击违法违规使用行为, 督促企业加强安全管理人员 作业人员培训, 强化使用登记 定期检验 持证上岗 以高风险和涉及公共安全的设备领域为重点, 开展隐患排查治理 引导企业运用物联网 互联网 + 大 7
数据等技术手段, 对重点设备领域加强管理 全力做好党的十九大等重要会议 活动的特种设备安全保障 ( 三 ) 深化改革创新 根据不同设备 不同环节的安全风险和公共性程度, 确立分类的监管模式, 深化行政许可 检验工作 监管方式改革 一是深化行政许可改革 完善基于风险和分类监管的市场准入制度 在生产环节, 着力精简合并许可项目, 优化行政许可程序和条件, 同时, 依法按照分类监管的原则, 在条件成熟的情况下, 根据产品特点和风险, 明确由政府实施的许可项目, 探索开展检验机构实施监督检验的产品市场准入和行业自律基础上的政府采信等准入方式 在使用环节, 分类改革使用登记制度, 将风险低 事故少的设备交由企业自行建档 ; 精简整合特种设备安全管理人员 作业人员资格认定项目 对检验检测人员依法实施资格管理 推动将特种设备生产单位和检验检测机构鉴定评审 检验检测人员考试等技术性服务费用纳入审批部门预算, 降低企业制度性交易成本 对持证单位推行随机监督检查和重点监督检查的制度, 同时, 运用信息化手段, 进一步加强事中事后监管 二是深化检验工作改革 按照检验性质 领域, 科学划分检验类别和实施方式, 分类推进检验改革 ; 按照规模化专业化社会化的方向, 以保障质量安全和满足检验需求为目标, 推进检验机构整合改革 按照精简效能 增减结合的原则, 与行政许可改革措施相配套, 改革现有的制造 安装监检制度, 将设计文件鉴定 型 8
式试验 产品定型能效测试与原有的制造 安装监检统一纳入监督检验范畴 ; 调整监督检验收费政策, 引入人工日成本核算 ; 根据设备风险水平, 优化调整定期检验项目 内容和周期 在推动相关法律法规修订的基础上, 实施核准加授权的检验机构准入方式, 由企业在授权检验机构范围内自主选择, 实现有限有序竞争, 推动检验社会化进程 ; 根据国家事业单位分类改革进程, 加快设置技术检查机构, 推进经营类检验检测机构整合 ; 加快组建中国特检集团, 鼓励省或副省级城市特检机构组建省或跨省的特检集团 ; 在法律法规框架下, 支持各类检验机构进行整合重组 三是深化电梯等安全监管方式改革 积极运用市场化机制和信息化手段, 推动电梯等安全监管改革 强化电梯等特种设备关键部件型式试验, 对型式试验合格的特种设备产品和部件信息进行公示 对电梯维保监管实施一系列改革措施, 推进电梯维保信息公示 积极推动电梯责任保险, 发挥保险事故赔偿和风险预防作用 ; 鼓励支持 保险 + 服务 等新模式, 发挥市场约束和激励机制, 促进使用管理和维保水平提升 联合有关部门, 加强重点行业领域电梯安全工作, 构建电梯安全社会治理机制 以电梯为突破口, 深化特种设备安全监管方式改革, 建立特种设备安全监管长效机制 ( 四 ) 积极服务发展 立足自身职能, 在推进特种设备节能环保的同时, 促进产业发展, 服务保障民生, 促进特种设备安全性与经济效益 社会效 益的协调统一 9
一是推进节能环保 进一步完善安全监管与节能监管相结合的工作机制, 积极构建锅炉安全 节能与环保 三位一体 的监管体系, 加强高耗能特种设备节能标准执行情况监督检查 建立高效换热器和热交换系统评价方法和评价指标体系, 推进高效换热器能效测试和评价工作 推动将高效锅炉 高效换热器和热交换系统纳入国家减税目录, 积极推广高效节能技术 以京津冀及周边地区为重点, 推动实施燃煤锅炉节能环保综合提升工程, 推广高效锅炉, 加速淘汰落后锅炉, 提高锅炉系统运行水平, 整体提升我国燃煤锅炉节能环保水平, 服务绿色发展 二是促进质量发展 将新技术 新工艺 新材料应用及时纳入安全技术规范, 引导特种设备制造业和服务业技术进步, 推动特种设备质量提升 以优化安全技术规范和推进企业标准自我声明 团体标准制定等为手段, 引导企业采用标准自我声明等方式提供高于国家标准要求的特种设备产品与服务 以电梯等特种设备为试点, 培育壮大民族企业, 引导企业提升产品和服务附加值, 着力打造中国品牌, 提升特种设备制造竞争力 推动锅炉 压力容器等特种设备产品标准与美国 欧盟等国家 地区的互认, 推动特种设备产品与服务走出国门, 促进装备制造业发展, 服务 一带一路 战略 加快互联网 + 大数据 基于风险的检验 (RBI) 完整性管理等新技术应用, 推动企业管理水平提升 加大对企业的政策 管理 技术 信息等服务力度, 促进特种设备相关领域的重点产业调整振兴 战略性新兴产业发展和区域经济发展, 促 10
进产业结构升级和经济结构调整, 服务质量强国战略 三是服务保障民生 以电梯 大型游乐设施 客运索道 气瓶等老百姓密切相关的特种设备为重点, 不断提升服务保障能力 建立以故障率与事故率相结合的电梯等特种设备质量安全评价指标体系, 推动地方政府建立老旧电梯更新改造和既有住宅加装电梯协调机制 推进电梯应急处置平台建设, 建立健全电梯安全管理状况公示制度, 引导公众正确行使知情权和监督权 ( 五 ) 优化监管模式 在全面落实企业安全主体责任的基础上, 充分发挥特种设备安全相关方作用, 形成齐抓共管的多元共治工作格局 一是全面推进安全监察 技术检查与行政执法相结合的工作机制 研究梳理与特种设备安全节能相关的法律法规, 厘清特种设备安全监察 技术检查与行政执法的职责, 制定各级特种设备安全与节能权力清单和责任清单, 尽职照单免责 失职照单问责 明确建立技术检查机构的路径 方法, 加快设立国家 省 地市和设备数量较多区县的技术检查机构 在综合执法队伍中, 设置特种设备专业执法队伍, 提升执法能力 二是发挥政府相关部门监管合力 在各级政府安委会的统一领导和协调下, 推动建立特种设备安全联席会议制度, 不断完善安全生产综合监管与特种设备专项监管相结合的工作机制 在各级地方政府的领导下, 按照 党政同责 一岗双责 齐抓共管 失职追责 的要求, 推动建立特种设备质量安全综合治理 重大 11
隐患挂牌督办和公告制度, 将特种设备质量安全指标纳入地方政府工作考核目标 以电梯 压力管道 移动式压力容器 气瓶为重点, 发挥相关部门的联合监管作用, 落实 一岗双责 制度, 明确相关主管部门的特种设备安全管理职责, 建立完善协调机制 加大特种设备安全监管机构与质检内部标准 法规 质量 执法等部门的协调力度, 形成安全监管合力 三是充分发挥行业协会作用 建立政府购买特种设备安全节能环保服务制度, 制定政府购买服务清单和程序, 加大政府购买服务和委托力度, 加强对政府购买服务和委托事项的监督 鼓励参与重要规划 重大政策和法规标准制修订, 引导行业协会参与公共管理和公共服务 支持开展以行业自律为基础的自愿性市场准入评价, 积极采信行业协会的评价认定结果, 培育规范团体标准制定工作, 支持开展高于国家标准要求的产品 服务评价工作, 发挥行业协会的宣传咨询 教育培训 技术鉴定等服务功能 支持建立行业自律规范, 推进行业诚信体系建设, 提高行业协会公信力 四是营造良好的社会监督氛围 定期公布特种设备安全状况, 引起公众对特种设备安全工作的关注 建立宣传资料库, 拓宽宣传渠道, 创新宣传形式, 广泛宣传特种设备安全知识, 提升社会公众的安全意识与参与意识 推动电梯等特种设备安全知识进学校 进课程, 提升中小学生安全意识 加大政务信息公开力度, 健全公众参与监督的激励机制, 发挥媒体的舆论监督作用, 曝光典型违法案例, 提高公众认知和防范能力 畅通联系渠道, 对群众举报投诉 新闻媒体反映 12
的问题, 加强调查核实, 及时依法处理, 并向社会公布处理结果, 营造良好的社会监督氛围 ( 六 ) 夯实工作基础 加强特种设备安全监管 风险预警 应急处置 检验检测 科技支撑能力建设, 进一步提升科学监管水平 一是加强基层监管能力建设 推动各级地方政府设立特种安全监管专项经费并纳入同级财政全额保障范围, 配置与工作任务相适应的监管装备 车辆 适应质监体制调整及机构改革发展形势, 根据特种设备数量, 补充特种设备安全监管人员, 推动监管力量向乡镇 ( 街道 ) 村 ( 居委会 ) 延伸 完善特种设备安全监察人员培训教材, 搭建远程教育平台, 分级 分类开展安全监察人员培训 二是加强风险预警与应急处置能力建设 进一步强化风险管理理念, 科学划分八大类特种设备的隐患风险等级, 完善风险监测和预警机制, 健全事故调查处理机制, 加快建立风险管理防控联动机制, 加强统计分析, 提升风险管理水平 依托技术检查机构, 建设具备宣传教育 实操实训 预测预警 应急救援等功能的国家级 区域性综合技术支撑基地 完善各级特种设备安全监察部门应急预案, 完善各类特种设备专项应急预案指南, 定期组织开展演练 以电梯 移动式压力容器 盛装危险化学品特种设备为重点, 加强风险预警与应急处置能力建设, 对事故多发 频发的重点行业 重点领域 重点企业实行风险预警控制 13
专栏 1 风险预警与应急处置能力建设工程 1. 电梯应急处置能力建设 建立 1 个国家级电梯应急处置数据汇集与分析平台, 建设部署 50 个较大城市电梯应急处置示范应用 2. 盛装危险化学品特种设备风险监测能力建设 在盛装危险化学品特种设备聚集区, 建设一批区域性的盛装危险化学品特种设备风险预警与应急处置中心 3. 移动式压力容器风险监测能力建设 建设全国统一的危险化学品承压罐车风险监测与预警应用平台 三是加强检验检测能力建设 推进检验机构整合, 不断提升特检高技术服务的核心竞争力和国际影响力, 打造具有国际竞争力的检验集团 加强检验检测人员的实际操作能力考核, 加大培训力度, 提升检验检测人员能力素质 合理配置检验检测人员和仪器设备, 确保关键点检验到位, 提高检验检测的隐患 ( 或缺陷 ) 检出率和准确率 加快特种设备安全与节能政府实验室建设, 增强特种设备安全与节能技术领域的原始创新能力 专栏 2 检验检测能力提升工程 1. 推进检验机构整合 组建中国特检集团, 推动地方组建省内或跨省的特检集团, 支持行业检验机构整合重组, 做大做强 3 至 5 家具有国际竞争力的特 14
检集团 2. 建设一批政府实验室 建设 1-2 个国家级特种设备检验检测政府实验室, 支持建设一批区域性特种设备检验检测实验室 四是加强科技支撑能力建设 加强 产 学 研 用 政 一体化的科研队伍建设, 完善科研管理制度, 拓宽科技经费投入渠道, 加大科技成果推广应用, 深化全国特种设备科技协作平台建设, 建立科学的考核激励机制, 营造良好的科研氛围 开展基于大数据的特种设备安全节能环保关键技术研究 运用大数据 物联网 云计算 移动互联网等先进技术, 以数据和信息的智能采集 传输存储 分析处理 挖掘应用为主线, 培育特种设备智能检验新业态 专栏 3 重大科技创新工程 1. 基础理论和设计制造技术研究深入开展承压类特种设备典型材料 新材料的基础性能 失效模式 损伤机理研究, 开展典型机电类特种设备的故障模式 损伤机理研究, 开展基于失效模式的特种设备设计制造技术研究, 提升特种设备设计制造风险防控技术水平 2. 检验检测监测与使用维护技术研究开展基于互联网和大数据的特种设备智能检验 检测技术研究, 开展自动快速检测与安全诊断技术研究及设备研制, 开展故障 15
诊断 智能维修 风险评估 完整性管理 剩余寿命评估等技术研究, 开展节能环保在线监测技术研究, 提升在用特种设备风险监测与维护保障技术水平 3. 科学监管支撑技术研究开展基于风险和公共性的特种设备多元共治体系研究, 开展特种设备安全监管关键技术研究, 开展特种设备事故分析与仿真评估关键技术研究, 提升特种设备安全监管水平 五是加强信息化建设 制定信息化建设方案, 完善信息化制度和标准, 整合 完善现有信息化应用系统 构建全国统一的特种设备风险预警与应急处置平台, 推进总局与地方特种设备安全监管信息的互联互通, 推动政府与企业特种设备信息的共享, 实现特种设备质量安全信息全生命周期可追溯 专栏 4 信息化建设工程 1. 整合现有信息化应用系统 以省为单位, 整合现有的信息化应用系统, 满足安全监管的基本需求, 实现省内数据的互联互通 2. 构建特种设备风险预警与应急处置平台 构建面向生产单位 使用单位 检验检测机构 监管部门 社会公众, 集数据采集 风险预警 专家决策 应急指挥等功能于一体的全国统一的特种设备风险预警与应急管理平台, 推进总局与地方数据的互联互通 16
3. 推动企业开展信息化管理 在电梯 起重机械 客运索道 大型游乐设施 移动式特种设备等领域, 鼓励和支持生产 使用 维保单位对设备实施基于物联网 互联网 + 等先进技术的远程动态监测 诊断和监控 四 保障措施规划的实施是一项具有时效性 复杂性的系统工程 为切实发挥规划的作用, 保证规划目标的实现, 必须高度重视规划的实施工作, 积极采取措施, 从资源配置和工作统筹上对规划的落实予以保障, 并加强监督检查, 为规划实施创造良好的环境 ( 一 ) 落实目标责任 要根据规划确定的发展目标和主要任务, 编制实施方案, 确定工作重点和进度安排, 落实责任分工, 采取配套措施, 推动实施主要任务和重点工程 ( 二 ) 统筹规划衔接 地方质检部门制定特种设备安全与节能相关规划要与本规划搞好衔接, 要争取将本规划确定的主要任务和重点工程纳入各级地方政府 部门的重点工作 ( 三 ) 注重工作协调 要加强与内外部相关部门的沟通, 积极争取地方政府及有关部门支持, 在相关立法 配套政策 财政资金 人力资源等方面给予优惠政策推动相关工作落实 ( 四 ) 突出考核评估 总局将对规划实施情况进行跟踪, 建立规划中期评估和总结评估制度, 对规划实施中的问题进行协调 ; 地方质检部门应对规划落实情况适时进行总结, 对工作进行改进, 上下齐 心 扎实推进, 努力实现规划设定的发展目标 17