执行摘要 本年度报告专题探讨中国低碳发展中的政策执行和制度创新问题 选题的确定基于这样一种认识 : 良好的政策绩效往往取决于政策的执行, 而政策的创新和政策执行机制的创新有赖于更大的制度环境的创新 本报告系统阐述了 十一五 以来中国低碳发展政策的执行机制以及制度创新, 在目标责任制 能效融资 可再生

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2 执行摘要 本年度报告专题探讨中国低碳发展中的政策执行和制度创新问题 选题的确定基于这样一种认识 : 良好的政策绩效往往取决于政策的执行, 而政策的创新和政策执行机制的创新有赖于更大的制度环境的创新 本报告系统阐述了 十一五 以来中国低碳发展政策的执行机制以及制度创新, 在目标责任制 能效融资 可再生能源融资 低碳试点等方面进行了深入研究 主要研究结果如下 : 1. 中国在节能 风能和光伏三个领域中形成了三种不同的政策执行模式 第一种模式为基于政府行政体系 自上而下的节能政策执行模式 第二种模式为政府引导和支持下依靠市场机制自发执行的风电开发模式 第三种模式为太阳能光伏领域自下而上的企业 - 产业推动型模式 2. 节能目标责任制是 十一五 以来中国节能政策执行的基本制度, 为节能目标的完成发挥了关键作用 目标责任制执行以来, 地方政府加强了节能工作的领导 建立健全了节能监察执法和能源统计机构, 为节能目标的实现奠定了组织基础 地方政府逐级配套节能资金, 并逐年增加, 同时采用多种方式激励合同能源管理等节能新机制的发展, 有效带动了企业节能工作的开展 3. 节能目标责任制使计划经济体制下以工业部门为代表的 条 为基本架构的节能政策执行体系, 转变为以地方各级人民政府为代表的 块 为基本架构的节能政策执行体系 这是迄今为止我国节能监管体系中最为重大的结构性变革, 也是近年来中国低碳发展中最引人注目的制度创新 4. 目标责任制的制度基础是我国政府体系中自上而下的压力型体制 压力的传递可以促进下级政府对政策执行的积极性, 却难以使其产生主动性 5. 十一五 期间, 中国累计能效投资 8224 亿元, 是同一时期世界上能效投资最多的国家 其中, 中央财政在能效领域共投入 1044 亿元 ; 地方财政共投入 529 亿元, 社会融资共计 6498 亿元, 国际资金投入 153 亿元 I

3 6. 十一五 期间, 能效投资形成节能能力 4.1 亿 tce, 为实现单位 GDP 能耗下降 19.1% 的贡献度达到 64% 7. 能效投融资领域实践了多项创新的融资模式 CHUEE 项目创新地启动风险担保机制, 实践了基于项目现金流和项目资本的项目贷款 融资租赁也被引入了能效领域, 与合同能源管理机制结合, 解决了节能设备使用方面的问题 8. 十二五 能效投资需求为 亿元, 比 十一五 增加 50% 左右 能效投资可形成节能能力 3.8 亿 tce, 为单位 GDP 能耗下降 16% 的目标贡献 57% 的节能量 尽管 十二五 能效投资的需求大大提高, 但能效投资的边际节能量将会下降, 十二五 节能任务艰巨 9. 大型国有企业是中国可再生能源开发利用的主要开发商, 银行贷款是主要资金来源 在 2011 年风力发电和光伏发电项目的总投资中, 开发商的资本金占比 22.5%, 银行贷款为 76%, 而政府补贴为 1.5% 10. 风电融资是典型的政府引导融资模式, 中央政府在风电融资中发挥了重要的引导作用 ; 以具有国资背景的主体为主要参与者, 具有国资背景的开发商和银行构成了风电开发的投资主体 11. 光伏发电融资是典型的由制造商推动的融资模式, 制造商和地方政府在促进光伏国内应用中起到了积极的推动作用 ; 中央政府的作用较为被动, 由于被制造商和地方政府推动而采取了一系列措施启动和扩大国内应用市场, 从而帮助了光伏发电融资 12. 十二五 期间可再生能源应用投资需求估算总计约 1.8 万亿元, 比 十一五 时期增加 37.5%, 现有的融资模式可能难以满足资金需求 13. 低碳发展试点是中国低碳发展政策和制度创新的关键途径 地方政府充分利用领导优势 规划优势 执行优势和资源优势, 推动了低碳试点工作的发展 两年来, 低碳试点在能力建设 低碳发展手段 低碳内涵等方面做了大量探索, 并因地制宜积极发展各种模式 然而, 目前各试点低碳规划和发展手段雷同, 发展目标不够远大 II

4 14. 我国仍处于工业化和城镇化快速发展阶段, 如何平衡发展与低碳的 矛盾, 建立完善的低碳发展评价体系并有效完成相应指标, 真正走出一条低碳发展之 路, 任务十分艰巨 III

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6 目录 B I 综合篇... 1 B.1 中国低碳发展的政策执行与制度创新... 1 一低碳发展政策执行的三种模式... 1 二节能政策执行模式的演变... 1 三可再生能源政策执行模式的形成... 3 四低碳发展试点推动政策和制度创新... 4 五政策启示... 5 B.2 中国低碳治理体系的逻辑 约束及创新... 6 B II 政策执行篇 : 节能目标责任制... 8 B.3 中国节能政策执行的机制创新... 8 B.4 节能目标责任制的实施路径... 9 B.5 节能目标责任制的绩效 一强化了地方政府的节能机构建设 二促进了地方政府的节能资金投入 三激励了各级政府的节能政策创新 四引导企业的节能资金流向 五目标责任制的局限性 B.6 节能目标责任制的作用机制 B III 政策效应篇 I: 能效投融资 B.7 能效投融资概况及其效果 一 十一五 能效投融资概况 二能效投资的领域 三能效投资的效果 四节能活动的投资成本 I

7 B.8 能效融资 一资金来源概况 二杠杆效应 B.9 十二五 能效投资展望 B IV 政策效应篇 II: 可再生能源投融资 B.10 中国风电和光伏发电投融资特点 B.11 风电融资 B.12 光伏发电融资 B.13 十二五可再生能源投资需求及融资 B V 制度创新篇 : 低碳发展试点 B.14 中国低碳发展试点概况 B.15 低碳试点工作规划 B.16 低碳试点方案的政策内涵 B.17 低碳试点建设过程中的政策工具 B.18 低碳试点的能力建设 B.19 试点政策启示 一低碳试点工作成果和特点 二低碳试点工作的挑战和建议 三第二批低碳试点情况 四启示 II

8 B I 综合篇 中国低碳发展报告 (2013) B.1 中国低碳发展的政策执行与制度创新 一低碳发展政策执行的三种模式中国在节能和可再生能源领域的政策执行可归纳为三种模式 第一种模式为基于政府行政体系的 自上而下的节能政策执行模式 这种模式中, 中央政府通过目标责任制驱动地方政府, 上级政府监督下级政府, 地方政府监管重点耗能企业, 自上而下共同推动节能政策的实施和节能目标的实现 这种政策模式的特征在于地方政府是政策执行体系的核心 地方政府及其管辖企业的结合使中央政府的政策得以贯彻实施 第二种模式以风电开发为代表 这种模式表现为, 中央政府制定了有利于市场的激励政策, 企业积极响应, 金融机构主动配合, 地方政府借势推动经济发展, 形成了一个多方面积极主动 合力推动的政策执行机制 政府引导和支持下的市场机制是风电开发政策执行模式的基本特征 第三种模式为太阳能光伏领域自下而上的企业 - 产业推动型模式 制造商和地方政府在促进光伏国内应用中起到了主要的推动作用 ; 中央政府是被动的主导者, 由于被制造商和地方政府推动而采取了一系列措施启动和扩大国内应用市场 这个领域中常常是行动在先, 政策随后, 企业行动和产业发展推动了政策的制定 在节能 风能和光伏三个领域中形成了三种不同的政策执行模式, 每一种模式中有其特定的政策执行机制, 体现了低碳发展政策执行模式和机制的多样性和复杂性 二节能政策执行模式的演变 节能政策的执行模式在一定时期具有相对稳定性, 但绝非一成不变 综观 35 年的发展历程, 我们根据政策执行的主体和执行机制特征把节能政策执行模式和机 1

9 中国低碳发展报告 (2013) 制的演变划分为四个前后紧密衔接的阶段 第一阶段 : 改革开放之初, 国民经济沿袭原有的计划经济体制, 工业生产及其用能以国家计划分配为主 国务院下属的相关工业部门成为监管下属企业 执行国家节能政策的主体 这一时期所形成国家节能监督管理体系具有计划经济时期国家行政管理体制的基本特征, 体现在 : 综合经济部门制定节能政策 专业工业部门执行节能政策 下属工业企业落实政策措施 这一特征与当时的以国营工业为主体的能耗结构相适应, 政策执行机制是有效的 第二阶段 : 年邓小平南巡讲话之后, 国家经济体制改革的步伐加快, 大批国营企业改制 由地方政府直接管理的企业数量和规模快速扩张, 而由国务院工业部门直接和间接管理的企业却在不断减少 这一时期, 国务院进行的机构改革使原有的工业部门职能有所弱化, 对全国工业企业的管理远不像在上一个阶段那样广泛和具体, 但这个政策执行体系的存在依然对于国家节能政策的实施发挥了重要作用, 为这一时期能源效率的继续提高提供了体制保障 为了适应这一阶段经济基础的变革, 节能政策和实施手段也发生了重要调整 在节能政策的性质上, 原来的详细而具体的行政命令逐渐被宏观的立法和规制所取代 在政策实施手段上更为丰富, 税收 利率 信贷以及财政补贴等经济杠杆成为对用能行为进行调节的重要管理手段 第三阶段 : 年开始的国务院机构改革到 2000 年底方告彻底完成 原有的工业管理部门进一步转制为相应的工业行业协会, 作为政府部门的监管功能大为弱化, 而代表工业企业利益诉求的中介性质尤为凸显 在这种情形下, 依靠转型后的行业协会发挥对工业企业的节能监管和政策执行功能已不现实 到 2000 年底, 曾在国家节能监管中长期发挥核心作用的以 条 为主体的政策执行体系基本消失, 而此时, 新的政策执行体系尚未正式建立起来, 因此出现了节能政策执行机构的不足甚至缺位现象 节能监管和政策执行机构的弱化和缺位构成这一时期的突现特征, 对能耗上升和能效下降产生了严重的影响, 是 十五 期间全国能源消耗和能源强度同步上升的重要原因 2

10 中国低碳发展报告(2013) 第四阶段 :2006 年到现在 这一阶段, 国家通过一系列的政策文件逐步建立了节能目标责任制, 使之成为中国节能监管中的新的政策执行模式 节能目标责任制的确立彻底改变了执行了近 30 年的国家节能监管体制, 地方各级人民政府正式成为节能监管中政策执行的主体 从而, 原来的以工业部门为代表的 条 为基本架构的节能政策执行体系, 转变为以地方各级人民政府为代表的 块 为基本架构的节能政策执行体系 这是迄今为止我国节能监管体系中最为重大的结构性变革, 也是近年来中国低碳发展中最引人注目的制度创新 目标责任制的制度基础是我国政府体系中目前盛行的自上而下的压力型体制 这种体制固然有效, 但也有明显的不足 压力的传递可以促进下级政府对政策执行的积极性, 却难以使其产生主动性, 同时带来执行成本偏高等问题 三可再生能源政策执行模式的形成 1 风能开发政策执行模式的形成风能的发电利用体现了国家意志, 大力发展风能利用被确立为国家能源战略中重要的组成部分 中国在设备制造 电站建设和并网供电等方面以惊人的速度发展, 究其原因在于中央政府及早明确了大规模发展风能利用的战略方向, 通过政策创新 资源配置和配套政策, 培育了一个重要的风力发电设备产业和风能利用市场, 消纳了大量市场风险, 保障了市场参与各方的利益分成, 从而使制造商 开发商 金融机构以及地方政府都有极大地动力, 积极主动地参与其中, 共同推动了产业的进步和良性循环 在此过程中, 中央政府的政策支持 财政补贴 以及地方政府的土地优惠是保障风力发电快速发展的三大要素 在中央和地方政府政策和资源的支持下, 大型国有企业为主体的项目开发商与大型国有商业银行相结合构成了现阶段中国特色的风能开发项目发展模式 在此过程中也形成了极富特色的风能开发政策的执行模式和机制 : 中央政府创造了有利于市场发育和发展的政策和制度环境, 在地方政府积极配合下, 项目开发商和金融机构等市场主体积极响应政府政策, 形成多方主动 相互呼应的正反馈机制 这种制 3

11 中国低碳发展报告 (2013) 度设计保证了自我实施性 2 太阳能光伏产业政策执行模式的形成在过去的 10 年中, 光伏产业领域形成了 国际市场和技术催生国内光伏制造业, 国内产业驱动国家政策 的市场驱动型政策决策和执行模式 全国光伏发电产业的发展是在光伏制造商的驱动下出现的, 甚至在一些相关的重要政策和国家规划的背后也可以找到发现光伏制造商的影响 光伏制造商是光伏发电融资的积极推动者 中国光伏制造业是依托欧洲市场乃至全球市场发展起来的 光伏制造商一直没有放弃过推动国内应用市场的努力, 这种努力在其外部市场受挫时表现得尤为突出 地方政府在扶持本地光伏制造企业成长的过程中, 与其结下战略合作伙伴关系, 并成为其利益诉求的代言人 为了帮助本地制造商度过难关, 地方政府不仅充分调动自己的资源, 还积极地为其寻求中央政府的政策支持, 对一系列启动和扩大国内应用市场的政策起到了重要的推动作用 四低碳发展试点推动政策和制度创新国家发改委于 2010 年开始在广东 湖北等 5 省以及天津 重庆等 8 市进行低碳发展试点 归纳起来, 地方试点工作有两大指向 : 一是如何发挥行政体制优势 优化政府管理以促进地方低碳发展 ; 二是如何通过创设市场 利用市场机制实现低碳发展目标 在开展试点的两年中, 这两个方向上都取得了重要的进展 地方政府充分发挥领导优势 规划优势 执行优势和资源优势, 促进了低碳发展 碳排放交易试点建设是全国低碳试点工作中的重要内容 目前, 各相关试点都在积极进行研究和准备, 制定规则 确定总量 择机实施 低碳发展试点是地方主动申请 自我要求 自主实施的, 与节能政策实施过程中国家强制性实施相比, 在机制上是一个重要创新 在国家第二批低碳发展试点的申报过程中, 地方政府表现出了极大的热情, 不少城市市长亲自报告争取成为试点 相信这些试点的建设将在推动中国低碳发展政策和制度创新中发挥重要作用 4

12 中国低碳发展报告 (2013) 五政策启示中国低碳发展的政策执行模式的发展 演变以及制度创新的尝试对于目前和今后一个时期中国的绿色发展 循环发展和低碳发展政策制定和制度建设具有重要的启示 第一, 必须建立适应于经济基础和基本制度环境的政策执行机制 政策执行机制既受政策工具选择的影响, 更受到经济基础和制度环境的制约 因此, 政策制定者需要审时度势, 随着条件的变化调整政策执行的体制和机制 节能目标责任制的实施就是这种调整的成功的范例 第二, 必须制定符合领域特点的政策及其执行机制 节能 风能和光伏三个领域有其各自的特点和制度背景 因此, 低碳发展的政策各不相同, 相应的政策机制也不一样 但同时又需要看到, 市场和政府两种治理机制在政策执行中的通用性和互补性, 在一定的条件相互转化 协同作用 因此, 在节能治理中, 充分引入并发挥市场的作用可以有效降低政策执行成本 反过来, 在太阳能光伏发展中强化政府和别是中央政府的宏观引导作用, 有利于规范市场秩序和战略方向 第三, 政策制定和政策执行不能割裂开来 政策的制定和执行是一个问题的两个方面, 在政策制定阶段就需要给予高度重视, 不可机械地分割为两个问题或两个鲜明的阶段 这是风电发展中的宝贵经验, 也是第三阶段节能政策实施中的教训 第四, 政策制定必须具有前瞻性 光伏发展中中央政府在政策制定 产业引导方面落后于市场, 从而造成了一定的被动 在目前被迫应对严峻局面时更应该高瞻远瞩 更为全面 前瞻性地制定相关政策 设计政策执行机制 第五, 政策创新需要顶层设计和地方试点相结合, 需要有自上而下的人力 资金和政治支持 目前的低碳发展试点较多地依靠地方自力更生地创造, 缺乏自上而下地指导 引导和支持 在初期阶段不可能对试点的细节有完善的 顶层设计, 但是, 基本的原则和方式可以借鉴 最近国家发改委领导研究低碳发展方案编制原则与方法, 是加强宏观指导的尝试 此外, 国家对试点的资源支持对能力相对薄弱省市的试点建设工作也十分必要 5

13 中国低碳发展报告 (2013) B.2 中国低碳治理体系的逻辑 约束及创新 中国低碳治理体系和中国其它的公共政策治理体系一样, 建立在一个 以党领政 党和国家相互嵌入的独特结构和政治生态中, 呈现出 高位推动 层级治理 多属性整合 的体制特色, 并形成了外部压力 内部压力 内在动力 治理能力 执行力的 五力 转化逻辑 这种逻辑在体制上可以概括为 345 的治理体系, 即 三个主体 四个手段 五个机制 三个主体 指的是中央政府 中间政府 基层政府 三者之间基本形成了权力逐级上收 事务逐层下递 压力逐层加大的结构格局 基层政府作为低碳治理权力的最终代理者, 承担着自上而下传递累加的压力, 但享有的资源调配权也最小, 因此不得不把低碳治理压力向企业 社区转移 四个工具 指的是行政发包 政治晋升 财税调控 属地化管理 行政发包使中央政府的节能减碳目标转化为地方各级政府的目标, 实现委托方和代理方目标的一致性 ; 政治晋升减少了下级政府与上级讨价还价的筹码, 确保地方有足够的动力来完成中央赋予的量化指标 ; 财税调控有效缩小了不同地区或企业之间存在的低碳治理能力的差异, 确保经济实力薄弱的基层有一定的能力来推进低碳治理 ; 属地化管理赋予地方政府动员域内所有资源的自由裁量权, 包括利用与企业的政治关联效应, 形成全社会的低碳动员机制, 从 块状 层面解决了不同企事业单位之间多目标属性对低碳治理的冲击, 弥补了 条状 目标传递的纵向不足, 强化了低碳治理的执行力 五个机制 指的是在中央高位推动下, 建立起以量化目标设定为主的压力决策机制 行政发包为主的压力传导机制 政治晋升为主的激励分配机制 属地管理为主的资源调控机制 检查验收为主的监督约束机制 中国低碳治理体系只是依托上述五个机制, 使中国能够在短期内迅速降低了产业结构重型化带来的挑战, 逆转了中国碳强度上升的趋势 年, 单位国内生产总值能耗下降减排二氧化碳 15.5 亿吨 6

14 中国低碳发展报告(2013) 遗憾的是, 中国低碳治理体系也内生出各种负面激励因素, 主要体现为 : 行政发包制下缺乏科层化的协商机制难以消除政策执行中的 一刀切 现象 信息不对称下的逆向选择及其造成的政策执行梗阻与信息失真 属地化管理与竞争联邦主义共同驱动产业结构重型化和高碳化的锁定效应 晋升竞标赛下的资源错配引发指标的 层层加码 分税制下尚未形成相机抉择的低碳财政机制等因素, 无一不是引发中国低碳治理实践困境的重要因素 更令人担忧的是, 这些负面因素相互融合, 共同作用, 强化了减碳效应总体衰减的趋势, 体现为以技术创新为主体的微观领域的节能空间与以结构调整为主体的宏观领域的节能效率的 双下降 随着中国未来低碳技术创新难度的加大 淘汰落后产能空间的大大缩小, 中国未来低碳转型路径面临着不断收窄的挑战 低碳治理体系改革是一个系统工程, 涉及到理念变革 体制再造 机制创新 职能转变 方式优化 行为改进等方方面面, 要有整体思维 总体安排 对当下中国而言, 一个理性的选择就是 : 通过渐进式的制度调整, 逐渐构建可行的体制机制来打破既有的路径依赖和锁定效应, 确保低碳治理的长期目标得以实现 未来可以尝试通过下述路径来推进低碳行动的持续开展 : 一是优化既有的行政发包制, 在行政发包中注入自下而上 自外而内的因素, 实现基层政府 社会居民 非政府组织对低碳治理的平等参与, 促进体制内外形成良好的信任关系和良性的执行 监督机制 二是促进 条 块 结合的均衡化管理, 摆脱属地化管理下地方政府的利益牵制 ; 三是改进晋升考核机制, 建立基于社会民众福利 生态环境改善等指标为主的政绩考核和问责体系 ; 四是构建开放多元的节能投融资体系, 加大对低碳治理薄弱环节的投入力度, 最终构建一个符合绿色发展和可持续发展要求的低碳投融资体系 ; 五是积极推进市场化改革, 加大低碳转型市场化机制推广力度, 真正把节能减碳转化为企事业主体的内在要求 7

15 中国低碳发展报告 (2013) B II 政策执行篇 : 节能目标责任制 B.3 中国节能政策执行的机制创新 1982 年以来, 为了适应社会主义市场经济的需要, 中国政府进行了 6 次大规模的机构改革, 逐步转变政府职能 实现政企分开 在计划经济向市场经济转型的背景下, 原来的各个工业专业经济部门先后被撤消和改组, 企业的经营权逐步放开, 同时企业的节能主管机构也不断模糊 1998 年以来, 随着行业管理机构的消失, 各级地方政府实质上承担起了企业的宏观管理职能, 负责落实产业政策在企业层面的执行, 包括监督管理企业的节能行动 然而出于发展经济的迫切需求, 地方政府往往忽视节能的重要性 2006 年, 中国政府在第十一个五年规划中, 再一次将节能目标写入规划, 并将其列为 约束性指标, 之后通过一系列的政策文件, 确立了节能目标责任制 与行业节能管理体系相比, 节能目标责任制实质上确立了以各级地方政府为主体的属地管理体系 ( 图 3-1) 8

16 中国低碳发展报告 (2013) 图 3-1 中国节能管理体系的历史演变 目标责任制的确立, 使中国的节能管理和政策执行体系顺畅地由 条 过渡为 块, 与中国的经济管理体系保持了一致 目标责任制明确了地方政府在节能工作中的主体地位, 使既有的节能政策能够得以贯彻和实施 同时, 目标责任制的奖惩机制在一定程度上改变了地方政府热衷 GDP 增长, 而节能环保工作动力不足的问题, 使地方政府在完成节能目标时开展制度创新, 将节能与 GDP 增长之间的冲突降到最低 政府间的严密的科层体系 国有企业 准行政 组织的特性 民营企业对政府的依附, 构成了节能目标责任制得以实施的基础, 使目标责任制成为中国别具特色的政策执行的制度性安排 B.4 节能目标责任制的实施路径 目标责任制是一种自上而下的 层层落实的政策执行机制, 涵盖的范围非常广 9

17 中国低碳发展报告(2013) 泛, 不仅涉及到省 市 县 以及乡镇等四级人民政府, 还涉及到规模不一的各类重点耗能企业 从实施路径上来看, 目标责任制主要包括目标的确定与分解 目标责任书签订 节能数据的统计和监测 节能目标的评价 考核与奖惩等几个方面 目标责任制在上下级政府之间 政府与企业之间都得到了深入贯彻和落实, 并加以丰富 在目标分解方面, 许多地方政府不仅按地区进行了分解 还按行业 行政部门进行了分解, 并扩展了目标责任制的应用范围 在针对节能目标的奖惩方面, 不少地方政府在 一票否决 的基础上, 出台了更加严格的奖惩措施, 对相关责任人产生了更强的威慑力 签订目标责任书是落实节能目标责任制的一项关键内容 节能目标责任书一般包含节能目标和考核评价两个方面 节能目标是对分解结果的一种书面确认, 同时规定了一些更为详细的目标, 如单位 GDP 电耗下降率 规模以上工业企业单位增加值能耗下降率 重点企业节能量等 ; 考核评价则是对考核对象 考核内容以及奖惩机制的相关约定 节能目标责任书的签订, 使节能目标责任制在形式上看来不再是一种单纯的上下级政府之间的命令 控制体系, 而演化为一种合同关系并具有了一定的法律性质 数据的统计与监测是节能目标考核的基础, 同时也是节能规划 节能政策制定与实施的基础 2007 年 11 月 17 日, 国务院下发 国务院批转节能减排统计监测及考核实施方案和办法的通知 其中 单位 GDP 能耗统计指标体系实施方案 和 单位 GDP 能耗监测体系实施方案 两份文件的出台, 标志着国家层面单位 GDP 能耗统计 监测制度的正式建立 节能目标责任的评价考核及其奖惩是目标责任制的核心内容, 是促进地方政府实现节能目标的关键环节 2007 年 11 月国务院下发的 单位 GDP 能耗考核体系实 10

18 中国低碳发展报告(2013) 施方案 明确了节能目标考核的对象 内容 考核的方法 程序以及奖惩措施 考核记分方法为 : 节能目标完成情况占 40 分, 属于否决性指标, 只要节能目标未完成, 考核结果即为未完成等级 ; 节能措施落实情况占 60 分 图 4-1 展示了单位 GDP 能耗考核程序 单位 GDP 能耗考核 国务院 上报 自查报告 节能工作进展情况 节能目标完成情况 三月底前 抄送 2 1 国家节能减排办公室 2 考核计分表 节能目标 (40 分 ) 节能措施 (60 分 ), 包括 : 节能工作组织和领导 节能目标分解和落实 调整和优化产业结构 节能投入和重点工程实施 节能技术开发和推广 重点企业和行业节能管理 法律法规执行 节能基础工作落实 国家发改委 7 社会公告 现场核查重点抽查 五月底前 监察部 ; 人事部 ; 国资委 ; 质检总局 ; 统计局 ; 能源办 3 4 上报 5 6 审定 6 综合评价考核报告 节能工作进展情况 节能目标完成情况 8 奖惩 省政府 图 4-1 单位 GDP 能耗考核程序 单位 GDP 能耗考核体系实施方案 对节能目标考核结果的应用做出了明确要求 各地区节能目标责任评价考核结果经国务院审定后, 交由干部主管部门依照 体现科学发展观要求的地方党政领导班子和领导干部综合考核评价试行办法 等规定, 作为对省级人民政府领导班子和领导干部综合考核评价的重要依据, 实行问责制和 一票否决 制 ( 图 4-2) 11

19 中国低碳发展报告 (2013) 地区节能目标责任评价考核结果 提交审定 国务院 中组部 依据 : 体现科学发展观要求的地方党政领导班子和领导干部综合考核评价试行办法 运用范围 : 县级以上地方党政领导班子换届考察 年度考核 提拔任职考察等 民主推荐 民主测评 民意调查 实绩分析 个别谈话 综合评价 人均生产总值及增长 人均财政收入及增长 资源消耗与安全生产 基础教育 人口与计划生育 图 4-2 干部主管部门对节能目标责任考核结果的运用 目标责任制在执行过程中体现了上下级政府之间, 以及政府与企业之间的博弈 在节能目标分解过程中, 上下级政府之间往往通过协商来确定, 而这种协商具有一定的 讨价还价 色彩 随着目标责任制的深入执行, 地方政府的博弈能力不断增强 政府与企业之间的目标分解一般不涉及协商过程, 但在节能目标考核方面具有一定的协商或博弈空间 企业的节能量计算往往选择一种对目标完成有利的计算方法 目标责任制是 十一五 以来中国节能政策执行的核心制度 目标责任制在整个国家的范围内的深入执行和落实, 为中国节能目标的实现奠定了坚实的制度基础 B.5 节能目标责任制的绩效 目标责任制在中国 十一五 以来节能目标完成过程中发挥了根本性作用 在 重化工业化 城市化过程加速 出口居高不下的经济增长背景下, 目标责任制的实 12

20 中国低碳发展报告(2013) 施有效提高了各级地方政府和用能企业对节能工作的重视程度, 进而通过一系列节能行动, 确保了节能目标的完成 目标责任制是 十一五 以来中国实现节能目标的制度保障 进入国民经济和社会发展的第十个五年计划时期, 伴随快速工业化和大规模城市化进程, 以及出口的拉动, 促进能耗强度增长的经济因素进一步扩大, 对中国的节能监管工作提出严峻挑战 然而, 截至 2000 年底, 原有的以 条 为主的行业节能管理体系已不复存在, 而新的节能管理体系尚未建立, 导致节能政策的执行力显著衰退 在高能耗产业进一步扩张而节能管理不断弱化的背景下,2003 年中国的能耗强度在持续几十年下降后出现转折,2004 年保持了同样的上升趋势 ( 图 5-1) 由于 十五 时期能耗强度的不降反升, 以及国际应对气候变化中不断增加的减排压力, 十一五 时期中国对节能工作空前重视 2006 年制定的 十一五 规划, 再一次将节能目标写入国家规划, 并将其纳入约束性指标 之后, 中国通过一系列政策, 将节能目标分解到各级地方政府和重点用能企业, 并建立了考核和问责机制 在目标责任制影响下, 各级地方政府的节能管理机构开始建立健全, 节能管理工作迈入正轨 与 十五 相比, 十一五 时期的经济属性并没有发生根本性的转变, 有些方面甚至进一步恶化 十一五 之所以实现 19.1% 的能耗强度下降, 与这一时期的节能管理密切相关 13

21 能耗强度下降率 (%) 中国低碳发展报告 (2013) 九五 期间 十五 期间 十一五 期间 图 年中国能耗强度下降率 一强化了地方政府的节能机构建设 节能机构是节能政策得以落实的基本保障 改革开放以来几次大规模的政府机构改革, 以及市场经济的快速发展, 使计划经济体制下的节能机构逐渐解体 相当长一段时间内, 中国的节能机构面临缺位 缩编 工作难以开展等一系列难题, 成为制约节能政策落实的重要瓶颈 十一五 以来, 随着各级政府对节能工作重视程度的提高, 各类节能机构均得到了不同程度的完善 目前, 省 市 县三级地方政府均建立了由政府主要领导担任组长的节能减排领导小组, 以定期会议的形式, 加强节能工作在各个政府机构间的协调 全国 31 个省市自治区 15 个副省级市, 以及 68% 的地级市都组建了节能监察机构, 并有 12% 的全国区县建立县级节能监察机构 同时, 省市县三级地方政府均设立了专门的能源统计部门 各级地方政府在节能领导和协调 节能执法 节能统计监测三个领域内的政府机构得到了明显增强, 为中国长远节能目标的实现奠定了组织基础 14

22 二促进了地方政府的节能资金投入 中国低碳发展报告 (2013) 节能资金投入是实现节能目标的根本保障 十一五 期间, 省级及其以下地方财政的节能总投入达到 529 亿元, 占同期全国节能总投入的 6.4%, 成为实现 十一五 节能目标的重要保障 按照中央政府对省级政府的考核体系要求, 全国 31 个省级政府均建立起节能专项资金, 并实现了节能资金的逐年增加 北京 上海 江西 海南 四川等省市 年期间节能减排专项资金增幅均在 50% 以上, 海南省与四川省节能专项资金增幅更是分别高达 850% 以及 243% 十一五 以来, 节能财政资金在各级地方政府实现了逐级配套 许多市级政府也安排资金投入到节能减排领域 课题组在山东省济南市调研时发现, 进入 十二五 时期, 部分区县级政府也逐渐建立起节能专项资金 ( 图 5-2) 地方政府节能资金逐年增加, 有效带动了企业节能工作的开展 图 5-2 山东省济南市范围内各级财政节能专项资金投入情况 15

23 三激励了各级政府的节能政策创新 中国低碳发展报告 (2013) 节能目标责任制激发了地方政府开展节能工作的能动性, 鼓励地方政府进行政策创新 节能政策大致可分为三类 : 激励类 约束类 以及信息引导类 在每一政策类别, 地方政府在推行已有节能政策之外, 还因地制宜地进行政策创新, 从而确保节能目标的完成 ( 表 5-1) 表 5-1 节能目标责任制下地方政府的政策创新 政策类别 政策 地方政府的政策创新 激励类 合同能源管理优惠政策 除西藏外的全部省级地方政府达到或超过中央政府要求的 60 元 /tce 配套奖励标准, 并推出税收 融资等优惠政策 约束类 高耗能产品能耗限额标准 江西 天津 山西 湖南 山东等 16 省市制定了严于国家标准的地方单位产品能耗限额标准, 以及现有国家标准中未涉及的产品能效限额标准 如山西省 2012 年发布并实施 8 项强制性地方标准, 其中水泥 氧化铝 电解铝 合成氨 烧碱 钢铁产品的能耗限额标准, 不仅严于国家标准, 而且新增了产品生产过程中各工序能耗限额标准和单位产品电耗指标 风电法兰和铸钢产品国家并无相应的能耗限额标准, 是基于山西省实际情况而制定 能源审计 北京 天津等地方政府扩大了能源审计的范围, 不仅包含中央政府要求的千家企业及万家企业, 还包括所有年综合能耗 5000tce 以上的重点用能单位 部分地方政府明确规定重点用能单位的能源审计频率 : 如山东 甘肃 天津要求每三年进行一次能源审计 ; 江西及青岛则要求每两年进行一次能源审计 信息引导类 节能预警调控 山东省于 十一五 时期率先试点节能预警调控机制, 随后在十二五时期演变为全国范围的制度 产业结构调整指导目录 四川省经济与信息化委员会发布 战略性新兴产业发展指导目录 (2011 年 ), 旨在推动节能产业及节能技术 16

24 四引导企业的节能资金流向 中国低碳发展报告 (2013) 企业是节能行动的主体 政府不仅对重点用能企业进行目标责任制管理, 还通过各项激励性 约束性 以及信息引导类政策, 对企业的节能行为加以引导 目标责任制的综合作用下, 企业负责人提高了对节能工作的重视程度, 加强了企业的节能管理, 同时增强了企业的节能资金投入 十五 期间, 企业利用自有资金和银行贷款实施节能技术改造的资金累计投入约为 1560 亿 而 十一五 期间, 企业的节能投资突破了 6170 亿元, 约为 十五 时期的四倍 五目标责任制的局限性 尽管目标责任制在中国节能目标的实现中发挥了高效力, 但同时也暴露出一些不足 在自上而下的压力传递机制下, 地方政府往往将节能目标当作一项上级任务来完成, 缺乏建立节能长效机制的主动性 目标责任制难以对地方政府的发展观形成实质性影响 企业的行业不同 技术水平不同 管理水平不同, 政府对企业的节能目标分配难以做到科学合理 政府对企业直接的行政干预在市场化改革的背景下难以持续, 不仅增加了政府与企业的工作负担, 同时影响了企业的经济效率 在 加快转变政府职能 构建公共服务型政府 的背景下, 政府应该减少对企业直接的行政干预, 充分利用激励类 约束类 以及信息引导类的政策工具, 引导并服务于企业节能 B.6 节能目标责任制的作用机制 十一五 期间, 节能目标责任制在节能方面表现出了高效力的特征, 不仅扭 转了 十五 时期能耗强度不降反升的趋势, 同时提高了社会各界对于节能工作的 17

25 中国低碳发展报告(2013) 重视程度 目标责任制发挥作用的核心机制在于节能压力的逐级传递, 将中央政府的意志逐级转化为各级地方政府的节能目标, 进而转化为用能单位的节能目标 目标责任制通过对地方政府主要负责人 一票否决 式的责任考核, 在节能问题上改变了原有的官员激励体系, 调动了地方政府在节能工作中的积极性, 同时加大了地方政府的资金投入 各级政府对企业的经济激励机制是目标责任制的重要组成部分 ( 图 6-1) 政府节能资金的投入, 有效改变了企业采取节能行动的投资回报率, 在节能目标实现过程中发挥了关键作用 节能目标责任制得以顺利实施, 不仅依托于国务院的一系列政策文件, 还有赖于节能目标责任制的法律地位 中华人民共和国节约能源法 以及相关法律的颁布和实施, 在法律层面保障了政府对企业的节能监管, 以及各项节能措施的落实 上级政府 目标责任制 下级政府 激励性政策信息引导类政策约束性政策目标责任制管理 企业 图 6-1 目标责任制对企业节能行动的影响路径 目标责任制综合了政治机制 法律机制 以及经济激励机制, 准确把握了这一时期节能工作中的主要矛盾 然而, 这种自上而下的压力传递机制并没有真正转化为地方政府和企业开展节能工作的自发性力量 政府应该充分应用各项市场化手段, 同时消除影响企业节能的制度障碍, 将提高能源效率转化为企业的经济收益, 探索长效节能机制 18

26 中国低碳发展报告 (2013) B III 政策效应篇 I: 能效投融资 B.7 能效投融资概况及其效果 一 十一五 能效投融资概况 十一五 期间, 中国累计能效投资 8224 亿元, 是同一时期世界上能效投资最多的国家 中国已初步形成财政资金引导推动 社会资金响应跟进的投资格局 中国经济发展和财税制度使政府拥有丰富的财政资源 同时, 政府利用有限的政府财政资源撬动大量社会投资 十一五 期间, 以节能目标责任制为代表的执行机制, 促使作为目标责任承担者的企业成为能效投资最主要的资金来源 十一五 期间, 能效行动共实现了 4.1 亿 tce 的节能能力, 对实现单位 GDP 能耗下降 19.1% 的直接贡献度达到 64% 能效投资用于支持工业 建筑 交通领域的节能行动, 推进合同能源管理机制 推广高效节能产品 建设节能服务机构和研发关键节能技术 图 7-1 展现了 十一五 能效投资的全景, 描述了能效投资资金来源 融资渠道 资金去向等具体情况 能效投资目前没有统一的定义 本报告将能效投资定义为用于提高终端能源利用效率的增量投资 本报告的统计口径中不包括与能效相关的基础建设投资, 例如企业为扩大产能进行的厂房建设 建造节能建筑产生的道路 社区建设 此外, 本报告也不包含与节能设备生产相关的投资 表 7-1 是本报告关于能效投资资金计算口径的说明 19

27 中国低碳发展报告 (2013) 图 7-1 十一五 能效投资全景 20

28 中国低碳发展报告 (2013) 表 7-1 十一五 能效投资资金计算口径 领域 统计口径包括部分 统计口径不包括部分 工业 标准项目 重组项目 淘汰落后产能地级市用于淘汰落后产能的财政资金和企业 支付的相关费用 基础建设 节能设备生产 建筑 既有居住建筑节能改造 国家机关及大型公共建筑节能改造 可再生能源建筑结合应用 新建绿色建筑 基础建设 交通 混合动力 纯电动和燃料电池汽车示 车船路港 千家企业低碳交通专项行动 范 消费 高效照明 高效节能空调 节能汽车 消费者购买资金 政府采购节能产品 家电以旧换新 老旧汽车以旧换新 能力建设 节能服务机构 节能技术研发 -- 本报告的数据来源为 (1) 国家统计局统计资料 财政部财政预决算报告 省级政府工作报告 国家发改委及其它部委公布的相关数据 及其他官方发布的资料 ; (2) 研究报告 报纸 期刊 网站中公开可得的数据 ;(3) 清华大学气候政策中心估算数据 二能效投资的领域近 90% 的能效投资投向了工业领域 工业领域能效投资达到 7323 亿元, 占全社会能效投资的 89% 建筑领域的能效投资共计 350 亿元, 占全社会能效投资的 4.3% 交通领域的能效投资仅 85 亿元, 占全社会能效投资的 1% 用于终端用能领域的能效投资共计 7758 亿元, 占全社会能效投资的 94.3% 能效投资还用于推广高效节能产品 用于消费补贴的资金达到 278 亿元, 占全社会能效投资的 3.4% 能力建设投资为 188 亿元, 占全社会能效投资的 2.3%( 图 7-2) 21

29 中国低碳发展报告 (2013) 能力建设, 2.3% 消费, 3.4% 交通, 1% 建筑, 4.3% 工业, 89% 图 7-2 能效投资的投入领域 三能效投资的效果 十一五 期间, 节能活动共形成 4.1 亿 tce 的节能能力, 占全社会总节能量 6.4 亿 tce 的 64% 工业领域共形成节能能力 3.9 亿 tce, 其中实施技术改造 淘汰落后产能 合同能源管理分别形成节能能力 2.7 亿 tce 1.1 亿 tce 和 1045 万 tce 建筑领域形成节能能力 561 万 tce, 其中北方采暖地区既有居住建筑节能改造 国家机关办公楼和公共建筑节能监管体系建设 和合同能源管理分别形成节能能力 195 万 tce 116 万 tce 和 250 万 tce 交通领域形成了 2 万 tce 的节能能力 消费领域形成节能能力 819 万 tce( 表 7-2) 22

30 中国低碳发展报告(2013) 表 7-2 节能活动的节能效果 领域 节能活动 节能能力 ( 万 tce) 技术改造 工业 淘汰落后产能 合同能源管理 1045 小计 北方采暖地区既有居住建筑节能改造 195 建筑 公共建筑节能监管体系建设 116 合同能源管理 250 小计 561 交通 公共交通领域示范新能源汽车 2 低汞含量节能灯 408 高效节能空调 326 消费 1.6 升及以下节能乘用车 40 家用电器以旧换新 35 老旧汽车以旧换新 10 小计 819 节能技术研发 0 能力建设 节能服务机构建设 0 小计 0 合计 四节能活动的投资成本本报告将节能活动的投资成本定义为 2010 年形成 1tce 的节能能力所投入的资金 十一五 期间, 全社会能效行动的平均投资成本为 2014 元 /tce 如果考虑淘汰落后产能中使用的命令 - 控制类行政手段可能扭曲节能的真实成本, 不将淘汰落后产能涉及的资金投入和节能能力计算在内, 则全社会的平均投资成本为 2655 元 /tce ( 表 7-3) 23

31 表 7-3 节能活动的投资成本 领域节能活动资金投入 工业 建筑 交通 消费 能力建设 合计 1( 包含 落后产能 ) 合计 2( 不包 括淘汰落后 ( 亿元 ) 中国低碳发展报告 (2013) 节能能力 ( 万 tce) 投资成本 ( 元 /tce) 技术改造 淘汰落后产能 合同能源管理 小计 1( 包括淘汰落后 产能 ) 小计 2( 不包括淘汰落 后产能 ) 北方采暖地区既有居 住建筑节能改造 公共建筑节能监管体 系建设 合同能源管理 小计 公共交通领域示范新 能源汽车 低汞含量节能灯 高效节能空调 升及以下节能乘 用车 家用电器以旧换新 老旧汽车以旧换新 小计 节能技术研发 节能服务机构建设 小计 产能 ) 注 : 如果不将淘汰落后产能的节能能力和资金投入计算在内, 则工业的平均投资成本为 2468 元 /tce, 全社会平均投资成本为 2655 元 /tce 24

32 中国低碳发展报告 (2013) B.8 能效融资 一资金来源概况 十一五 全社会能效投资总规模的 19.1% 来自政府财政资金,79% 来自社会 融资,1.9% 来自国际资金 ( 表 8-1) 表 8-1 十一五 能效投资资金来源 资金性质 资金来源 金额 ( 亿元 ) 占比 (%) 中央财政 财政资金 地方财政 小计 工业企业 企业自有资金 节能服务公司 汽车制造商 社会资金 小计 建筑业主自有资金 银行 股市 小计 国际机构 国际资金 CDM 小计 合计 二杠杆效应本报告将财政资金与社会资金的比值定义为财政资金的杠杆比 杠杆比的含义是每增加一个单位的财政投入所引起的社会对于能效投入的增加量, 它反映了财政资金的乘数效应 十一五 期间, 全国财政 ( 中央和地方 ) 对于能效投入达到 1573 亿元, 社 25

33 中国低碳发展报告(2013) 会能效投资为 6651 元, 全社会平均杠杆比为 1:4.23 财政资金在工业 建筑 交通领域的杠杆效应各不相同 : 工业领域的杠杆效应最显著 (1:6.95) 建筑领域的杠杆效应最微弱 (1:1.13)( 表 8-2) 表 8-2 财政资金与社会资金的比例 领域 财政资金 ( 亿元 ) 社会资金 ( 亿元 ) 财政资金与社会资金的比值 工业 :6.95 建筑 :1.13 交通 :2.86 消费 能力建设 合计 :4.23 B.9 十二五 能效投资展望 十二五 全社会能效投资需求总规模约为 亿元, 这些资金将帮助中国 形成 3.83 亿 tce 的节能能力 ( 表 9-1) 十二五 期间, 通过提高能效实现的节能 量将占全社会总节能量 6.7 亿 tce 1 的 57.1% 1 按五年间 GDP 年均增长 8.5% 计算, 为实现 十二五 单位 GDP 能耗下降 16% 的目标, 全社会需要实现的节能量为 6.7 亿 tce( 按环比累计计算 ) 26

34 中国低碳发展报告 (2013) 表 9-1 十二五 能效行动和投资需求规模 能效行动节能能力 ( 万 tce) 投资成本 ( 元 /tce) 资金需求 ( 亿元 ) 技术改造 工业 淘汰落后产能 小计 北方采暖地区既有建筑改造面积 4 亿 m 2 136( 元 /m 2 ) 544 建筑 公共建筑节能改造面积 6000 万 m 2 170( 元 /m 2 ) 102 小计 交通 车船路港 千家企业低碳交通 运输 节能产品惠民工程 合同能源管理推广工程 节能技术示范工程 机构和基础体系建设 合计 注 : 1. 工业技术改造的投资包括扩大生产及现有技术改造的投资 ; 淘汰落后产能投资仅包含中央和省级财政资金对经济欠发达地区的奖励, 地级市及以下财政和企业付出费用均未计算在内 ; 建筑能效投资仅包含增量投资 ; 交通能效投资无法从数据来源判断该投资是指增量投资还是总量投资 ; 节能产品惠民工程仅包括政府对消费者的补贴, 消费者的投入未计算在内 ; 合同能源管理推广工程仅包含对现有技术改造和更换的增量投资 ; 技术示范工程仅包含对节能技术的示范和推广 ; 机构和基础体系建设仅包含节能服务机构的建设和能源管理体系的建设 2. 能效行动的节能能力来自 国务院关于印发节能减排 十二五 规划的通知 ( 国发 [2012]40 号 ) 单位节能能力成本为清华大学气候政策中心估算 3. 各具体计算方法见 中国低碳发展报告 (2013) 27

35 中国低碳发展报告 (2013) B IV 政策效应篇 II: 可再生能源投融资 B.10 中国风电和光伏发电投融资特点 2011 年中国可再生能源领域投资达到 510 亿美元, 占全球总投资的 19.8%, 已经连续第三年引领全球该领域投资 从投资流向来看,87.7% 的资金流向了风能和光伏领域 在风能投资中,90% 的投资被用于发电项目建设 ; 在光伏领域投资中, 86% 的投资被用于发电项目建设 因此, 本报告试图通过研究风力发电和光伏发电项目的投资来分析中国的可再生能源投融资情况 本报告试图回答的问题有 : (1) 可再生能源主要的融资渠道有哪些? 构成是怎样的? (2) 中国的可再生能源融资具有怎样的特点? (3) 中国政府用怎样的机制推动了风电和光伏发电融资? (4) 现阶段的融资机制是否能适应未来大规模的可再生能源应用发展? 中国风力发电和光伏发电的主要特点有 :(1) 大型国有企业是主要的开发商, 分别占风电累计装机容量和 2011 年装机容量的 80% 和 85%, 占光伏发电累计装机容量和 2011 年新增装机容量的比例均为 61%;( 2) 可再生能源发电的融资渠道主要有银行 股权市场和债券市场, 其中银行是最重要的融资渠道 至 2011 年底银行业累计发放可再生能源发电贷款约 3000 亿元, 其中国家发展银行占比超过 1/3; 从 2009 至 2012 年 6 月, 共有 5 家开发商上市融资 328 亿元 ; 年主要有两家开发商发行债券, 共融资 184 亿元 (3) 从项目资金构成来看, 银行贷款占比超过四分之三 2011 年在风力发电和光伏发电项目的总投资 396 亿美元中, 开发商的资本金投入占比 22.5%, 银行贷款为 76%, 而政府补贴为 1.5%;( 4) 风电和光伏发电的融资方式包含了公司融资 项目融资和融资租赁, 融资方式正在呈现多元化发展的趋势 28

36 中国低碳发展报告 (2013) B.11 风电融资 风电融资是典型的政府引导融资模式 ( 图 11-1), 这种融资模式的主要特点有 : 1) 中央政府在风电融资中发挥了重要的引导作用 ;2) 以具有国资背景的主体为主要参与者, 具有国资背景的开发商和银行构成了风电开发的投资主体 1986 年至今, 中央政府始终在风电融资中发挥着引导作用 从最初的小型示范风电场建设和研发支持, 到出台各种产业政策扶持本土制造业发展, 然后采用特许权招标方式不断扩大风电市场规模并以此带动制造业发展, 至 2009 年出台上网电价, 在 2011 年又开始调整产业发展, 中央政府的引导影响了风电发展的每一阶段 此外中央政府通过探索商业化建设风电场建立了可再生能源发电市场, 还通过一系列的政策措施成功引导了各利益相关方参与风电应用 政府引导的风电融资模式在短期内取得了巨大的成就, 至 2011 年风电累计装机容量已达 62.4GW, 当年新增装机容量为 17.6GW, 内资产品市场份额已达 91.3% 中央政府 政策支持 风机制造业 政策信号 配额 上网电价 银行 长期合作关系 国有能源企业 以资源换发展 地方政府 图 11-1 风电融资模型 B.12 光伏发电融资 根据融资特点的不同可以将光伏的发展分为三个阶段 ( 图 12-1) 年 29

37 中国低碳发展报告(2013) 为产业建立的第一阶段, 光伏制造业的融资是由地方政府主导的融资 地方政府为刚刚起步的光伏制造业提供了土地 税收以及融资等多方面的支持, 还纷纷搭建融资平台, 为银行和企业牵线搭桥 年为产业发展壮大的第二阶段, 光伏制造业的融资主要是由市场驱动的融资, 逐利资本在这一时期大量涌入该行业 银行仍是光伏制造业的主要融资渠道, 仅 2010 年英利 尚德等 10 家大型制造商就获得银行融资 325 亿美元 至 2011 年共有 24 家光伏制造商在海内外上市, 共募集资金 亿美元 年光伏制造业累计有 76 起融资案例, 共得到风投 / 私募投资 亿美元 此外, 年光伏制造商共发行债券 11 次, 累计募集资金 15.5 亿美元 年后为扩大国内光伏发电应用市场的第三阶段, 经历了欧洲一些国家光伏补贴下调和贸易争端后, 光伏制造企业普遍面临着资金链断裂 破产和倒闭的危险 在此情况下, 光伏制造业和地方政府一起, 多方奔走推动中央政府扩大国内应用市场 这一阶段的光伏发电市场融资是由光伏制造商和地方政府一起推动的融资模式 技术引进 国际市场 Ⅰ 土地税收 地方政府 中国光伏制造业 Ⅱ 融资 Ⅲ 中央政府 国内市场 银行及资本市场 图 12-1 光伏发电融资的政策模型 光伏发电融资是典型的由制造商推动的融资模式, 其主要特点有 :1) 制造商 在促进光伏国内应用中起到了主要的推动作用 ;2) 地方政府作为光伏制造商的代 言人, 与制造商一起推动了国内光伏应用市场的发展 ;3) 中央政府是被动的主导 1 根据 Bloomberg New Energy Finance 数据库中数据整理 30

38 中国低碳发展报告(2013) 者, 由于被制造商和地方政府推动而采取了一系列措施启动和扩大国内应用市场, 从而带动了光伏发电融资 与光伏发电不同, 光伏制造业是由地方政府推动的融资 地方政府在光伏制造业的起步阶段给予了决定性的支持 2011 年后, 光伏制造业的 营业额和利润都大幅下滑, 各方资本纷纷撤出这一领域, 光伏制造业已无法融资 在此情况下, 地方政府纷纷对骨干企业加以施救, 致力于在短期内解决这些企业的 融资问题, 因而出现了国有资本大量进入光伏制造业的现象, 原来的民营企业纷纷 呈现出 国有化 的浪潮 表 12-1 光伏发电与风电融资模式的比较 光伏发电融资 风电融资 融资模式 制造商推动的融资 政府主导的融资 中央政府的作用 被动的主导者 主动的引导者 地方政府的作用 主动的推动者 主动的参与者 银行和资本市场的作用 资本逐利者 政策信号接收者 制造商的作用 推动者 积极参与者 制造业的发展模式 海外市场拉动 国内市场拉动 国内市场支持 无 有 政策制定 自下而上, 受到光伏制造商和地 自上而下, 中央政府有清晰的发展 方政府的影响 战略 政策执行 光伏制造商和地方政府推动中央 在清晰的政策指引下, 政府 开发 政府启动分布式发电市场 商 银行形成了巨大的合力, 共同 推动了风电发展 从融资模式的政策制定与执行机制来看, 光伏发电与风电融资模式是截然不同的 ( 表 12-1) 风电的政策制定和执行是自上而下的, 先有中央政府所制定的政策, 后有企业 地方政府 银行及资本市场的响应, 各方形成了一个多方面积极主动 合力推动的政策执行机制 光伏发电的政策制定是一个自下而上的企业 - 地方政府先导型的模式, 企业和地方政府的行动对中央政府的政策制定产生了较大的影响 ; 从政策执行来看, 电网接入多年来一直是分布式发电的最大障碍, 而企业和地方政府共同推动中央政府解决了这一难题 31

39 B.13 十二五可再生能源投资需求及融资 中国低碳发展报告 (2013) 从可再生能源投资需求来看, 根据 可再生能源发展 十二五 规划, 十二五 期间可再生能源应用投资需求估算总计约 1.8 万亿元, 平均每年为 3600 亿元 ( 表 13-1) 这包括水电建设总需求约 8000 亿元 (44.4%), 风电投资总需求约 5300 亿元 (29.4%), 太阳能发电装机投资总需求 2500 亿元 (13.9%), 各类生物质能新增投资约 1400 亿元 (7.8%), 以及其它可再生能源利用 800 亿元 (4.4%) 与 十一五 时期相比, 十二五 时期可再生能源应用投资将增加 37.5% 表 13-1 十一五 与 十二五 规划的可再生能源应用投资需求预测比较 ( 单位 : 亿元 ) 十一五 投资 十二五 投资 水电 大中型水电 小水电 抽水蓄能电站 600 风电 太阳能发电 生物质能 太阳能热水器 浅层地温能利用等 总计 十二五 时期, 可再生能源发电将由 集中式开发 模式转为 集中式开发 与 分散式 / 分布式应用 模式并重的格局, 分布式可再生能源应用将形成较大规模 而在 十一五 时期涌现的问题中, 较为突出的问题包括 : 项目申请和审批过于复杂 融资机制单一 政策风险高 这些问题不仅对当前的 集中式开发 形成了阻碍, 更是下一阶段 集中式开发 和 分散式开发 并举模式将面临的严峻挑战 32

40 中国低碳发展报告 (2013) B V 制度创新篇 : 低碳发展试点 B.14 中国低碳发展试点概况 由于在当前经济 技术和社会发展阶段还未找到协调经济增长与低碳发展的根本解决途径和现成方案, 中央政府试图通过地方试点创新探索有效的政策和制度 2010 年 8 月, 国家发改委将广东 辽宁 湖北 陕西 云南五省和天津 重庆 深圳 厦门 杭州 南昌 贵阳 保定八市列为低碳试点省市, 一方面希望具有典型代表性的试点省市在同等地区起到示范带头作用, 同时也希望试点形成独特的低碳发展思路, 以便在全国范围推广 试点省市地处国家东 中 西部不同区域, 发展水平不同, 代表性较强 2010 年五省八市 GDP 总量占全国的 34.4%, 能源消费总量占全国的 33.8% B.15 低碳试点工作规划 低碳试点根据中央要求并结合地方特点形成了 1+4+X 的低碳规划体系 ( 见图 14-1) 各试点根据中央政府的要求将低碳发展纳入地区性的国民经济和社会发展 十二五 规划 同时, 省级试点都制定了 应对气候变化方案, 正在制定 控制温室气体排放方案 ; 所有试点都制定了 低碳试点实施方案 和 低碳发展规划 此外, 所有试点都根据地方特点和发展要求制定了多项低碳相关的专项规划, 如节能 清洁能源 循环经济 建筑 交通等方面的专项规划 这些规划对以上低碳发展规划起到支撑 完善和配合的重要作用 33

41 2015 年单位 GDP 排放比 2010 年下降率 (%) 中国低碳发展报告 (2013) 图 14-1 低碳省市响应中央政府要求形成的规划体系各低碳试点及其省级 十二五 碳强度指标比较见图 14-2 除南昌 重庆 陕西和湖北外, 其余省市的指标均略高于国家指标, 其中杭州 深圳 天津 云南和广东的指标甚至略高于国家下达的省级指标 试点指标 省级指标 国家指标 15 保定南昌厦门杭州深圳贵阳天津重庆辽宁陕西云南广东湖北 图 14-2 各试点及省级 十二五 碳排放强度指标比较数据来源及说明 : 试点指标来自各低碳试点工作实施方案, 省级指标来自 十二五 控制温室气体排放工作方案 34

42 B.16 低碳试点方案的政策内涵 中国低碳发展报告 (2013) 各试点省市的低碳发展工作包含产业结构调整 能源结构调整 低碳交通 低 碳建筑 低碳生活 碳汇建设等方面 ; 在具体的政策规划上, 各试点也显示出因地 制宜的特色 B.17 低碳试点建设过程中的政策工具 低碳试点省市在推进低碳工作使用的政策工具以命令与控制工具和经济激励工具为主 命令与控制工具主要包括淘汰落后产能 强制标准 强制任务 行业准入制度和查处等 经济激励工具中最具有针对性的就是通过设立专项资金支持各领域的低碳发展 同时, 碳排放权交易的市场机制逐渐成为试点推进低碳发展的重要方式 B.18 低碳试点的能力建设 低碳试点均成立以地方主要领导 ( 省长 市长等 ) 作为组长的低碳领导小组, 并将办公室设在发改委, 对全省 ( 市 ) 的低碳发展实行统一领导 统一指挥 统一协调和统一监督 所有试点省区和城市均提出温室气体排放的统计 监测和考核体系的建设且取得了初步成果 大部分试点省市均已成立低碳相关的研究机构并建立网站 此外, 各试点积极开展国际合作以获取能力 资金和技术方面的支持 35

43 中国低碳发展报告 (2013) B.19 试点政策启示 一低碳试点工作成果和特点 第一, 低碳试点显著提升了低碳发展的认识 地方政府通过申请试点, 制定方案 确立目标 编制规划 成立领导小组 建立低碳智库 加强国际合作等工作一方面鼓励和引导企业和公众参与低碳建设, 另一方面通过政府低碳化办公 公共建筑节能等工作身体力行 公众通过低碳出行 低碳消费等积极参与 第二, 低碳发展内涵丰富且因地制宜 试点在产业结构调整 能源结构调整 低碳建筑 低碳交通及碳汇能力建设等多个领域同步推进低碳建设, 同时各省区和城市结合当地资源优势和所处经济阶段确立各自的发展模式 试点的低碳发展以产业结构调整为主, 重视低碳建筑和交通 第三, 内部试点示范机制推进低碳建设 各试点省市基本都在内部开展试点建设, 采取以点带面的模式 试点示范工作包括四个方面 : 第一, 通过在省市内部选取市 县 区等下级单位进行低碳综合试点 ; 第二, 通过城区 园区 社区等聚集区域进行低碳示范建设 ; 第三, 通过技术 能源 建筑 交通等重点工程和项目带动全面发展 ; 此外, 企业 机关 学校等团体也通过低碳建设起到示范带动作用 第四, 低碳发展手段呈现长效趋势 在工作机制方面, 形成政府领导规划 部门分工行动和目标任务分解及考核机制 ; 在法律保障方面, 在完善原有节能减排 循环经济等法规的基础上, 探索低碳和应对气候变化方面的法规 ; 在资金支持方面, 设立低碳专项资金, 并加强节能 循环经济等专项资金 ; 在落实技术基础方面, 初步开展温室气体统计监测工作 ; 在机制创新方面, 提出建立低碳认证和标准标识 碳汇补偿和碳交易制度 36

44 二低碳试点工作的挑战和建议 中国低碳发展报告 (2013) 低碳试点工作虽已取得初步进展, 但由于仍处于工业化和城镇化快速发展阶段, 如何平衡发展与低碳的 矛盾, 建立完善的低碳发展评价体系并有效完成相应指标, 真正走出一条低碳发展之路, 责任还很艰巨 第一, 低碳发展的思路有待明晰 低碳发展的相关概念需要厘清, 明确低碳发展目标 同时加强顶层规划设计, 突出低碳发展重点和特色 第二, 低碳发展指标的示范性有待加强 需要增强现有低碳指标的示范性和先进性 ( 见表 19-1), 同时制定涵盖经济 社会 环境等综合的低碳发展指标 试点 省市 GDP 能耗强度 ( 比 十 二 五 规划 年下降 %) 十 二 五 节能 减排 综合 性工 作方 2 案 表 19-1 试点方案与国家规划及相关政策的低碳指标比较 低碳 试点 实施 3 方案 碳强度 ( 比 2010 年和 2005 十二 五 控制 温室气 体排放 4 方案 年下降 %) 低碳试点实施方 比 2010 年 案 2020 年 比 2005 非化石能源占 十 比 (%) 二五 规划 低碳 试点 实施 方案 森林覆盖率 (%) 十二 五 规划 国家 云南 G 重庆 贵阳 G 辽宁 天津 保定 S 杭州 S 南昌 年 低碳 试点 实施 方案 37

45 试点 省市 GDP 能耗强度 ( 比 十 二 五 规划 年下降 %) 十 二 五 节能 减排 综合 性工 作方 2 案 低碳 试点 实施 3 方案 碳强度 ( 比 2010 年和 2005 十二 五 控制 温室气 体排放 4 方案 年下降 %) 低碳试点实施方 比 2010 年 案 2020 年 比 2005 中国低碳发展报告 (2013) 非化石能源占 十 比 (%) 二五 规划 低碳 试点 实施 方案 森林覆盖率 (%) 十二 五 规划 陕西 广东 深圳 年 厦门 S 湖北 数据来源及说明 : 1 各省国民经济与社会发展 十二五 规划 ( 至 3 月 ) 2 国务院关于印发 十二五 节能减排综合性工作方案的通知 ( 国发 号 )( ) 3 低碳试点各省市低碳实施方案 (2011 年 12 月至 2012 年 4 月 ) 4 国务院关于印发 十二五 控制温室气体排放工作方案的通知 ( 国发 号 )( ) 5 G 表示控制在国家下达指标内 6 S 表示控制在省下达指标内 7 深圳 十二五 规划提出万元 GDP 能耗下降到 0.47 吨标准煤 8 比 2010 年高的比例 9 指城市绿化覆盖率 低碳 试点 实施 方案 第三, 低碳政策和制度的创新需要加快 加快制定低碳相关法律法规标准 加强低碳发展资金支持, 拓展融资渠道 完善碳排放交易 碳汇交易和生态补偿制度 第四, 十二五 低碳指标完成需要更大努力 合理控制发展重大化工产业项目, 理性按计划完成各年降碳指标 38

46 三第二批低碳试点情况 中国低碳发展报告 (2013) 鉴于第一批低碳试点取得了初步成果, 为稳步推进低碳试点示范, 国家发改委于 2012 年 4 月组织申报第二批低碳试点省区和城市并于 12 月发布 关于开展第二批国家低碳省区和低碳城市试点工作的通知, 确定在北京市 上海市 海南等省市开展第二批国家低碳省区和低碳城市试点工作 ( 见表 19-2), 并增加了建立控制温室气体排放目标责任制 相对于第一批试点较大程度提升了政府和公众对低碳的认识, 第二批试点则得到了地方领导更多的重视, 同时在先进性和示范性方面也明显改善, 多试点提出总量目标和峰值目标 表 19-2 两批低碳试点情况 省市 第一批试点 第二批试点 试点数 本级 下级 本级 下级 北京 1 天津 1 河北 保定 石家庄 秦皇岛 3 山西 晋城 1 内蒙古 呼伦贝尔 1 辽宁 1 吉林 吉林 1 黑龙江 大兴安岭 1 上海 1 江苏 苏州 淮安 镇 3 江 浙江 杭州 宁波 温州 3 安徽 池州 1 福建 厦门 南平 2 江西 南昌 景德镇 赣州 3 山东 青岛 1 河南 济源 1 39

47 中国低碳发展报告(2013) 省市 第一批试点 第二批试点 试点数 本级 下级 本级 下级 湖北 武汉 2 湖南 0 广东 深圳 广州 3 广西 桂林 1 海南 1 重庆 1 四川 广元 1 贵州 贵阳 遵义 2 云南 昆明 2 西藏 0 陕西 延安 2 甘肃 金昌 1 青海 0 宁夏 0 新疆 乌鲁木齐 1 小计 合计 四启示 从低碳发展的地位来看, 低碳发展具有转型经济增长方式的战略意义, 与经济发展不矛盾, 是一项综合而长期的工作, 不应作为 新鲜事物 获取短期利益, 应纳入地方发展规划的顶层设计, 供地方根据自身的功能定位 自然条件 发展基础和资源优势探索出独特的地方发展道路 从地方对低碳发展的认识来看, 由于试点处于工业化和城市化快速发展阶段, 各方对低碳发展的认识和理解还存在局限甚至误区, 致使低碳发展目标还不够明确, 低碳发展重点和特色不突出, 政策工具不强, 未形成鲜明的低碳发展模式 因此还 40

48 中国低碳发展报告(2013) 需要在理论研究和实践工作中不断加强对低碳发展的认同 从中央对低碳试点的支持来看, 中央层面需加强对低碳试点地区的支持, 包括提供资金, 出台优惠政策, 组织开展培训与讨论, 对地方结合实际的低碳探索进行有益指导 并适当扩大试点规模以免降低示范政策效应 从低碳发展的视野来看, 低碳发展应从应对气候变化着手, 不仅关注减缓, 还应加强适应行动 41