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补熊
7 years ago
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1 特大城市人口调控政策下的浦东人口分布与流动杨艳文王拓涵十八届三中全会指出要完善城镇化健康发展的体制机制, 推进以人为核心的城镇化, 严格控制特大城市人口规模 2013 年 12 月, 中央城镇化工作会议指出, 必须严格控制特大城市人口规模 2014 年 6 月 6 日, 习近平总书记主持中央全面深化改革领导小组第三次会议, 会议审议了几个文件, 其中一个就是关于进一步推进户籍制度改革的意见 ; 7 月 30 日, 国务院印发关于进一步推进户籍制度改革的意见, 再次强调严格控制特大城市人口规模上海作为全国特大城市之一, 长期以来一直面临人口问题的困扰人口的急剧增长和无序流动, 以及人口结构和空间分布的不合理, 使上海的环境资源社会秩序管理公共安全和服务都面临难以承载的巨大压力, 因此, 如何通过人口调控政策实现上海人口与经济社会的协调发展和可持续发展, 提升上海常住人口的生活品质, 成为上海社会治理创新中的重要内容在中央严格控制特大城市人口规模的政策要求下, 自 2013 年以来上海市开始了新一轮人口调控 2014 年两会, 上海市政府首次将控制人口规模写进了政府工作报告, 要求积极贯彻守住 2480 万常住人口的调控红线, 严格落实以积分制为主体的居住证制度, 切实控制人口规模, 优化人口结构上海市市长杨雄表示, 上海人口总量和结构问题越来越严峻, 建设用地规模接近极限, 公共设施和环境承载能力也接近极限, 因此, 必须摆脱传统发展路径, 严格落实以积分制为本文是浦东发改委委托清华大学社会学系快速城镇化背景下社会治理创新以张江高科为例课题的阶段性成果杨艳文 (1984 ~ ), 湖南人, 清华大学社会学系博士后 ; 王拓涵 (1984 ~ ), 吉林人, 清华大学社会学系博士后 059

2 北京人口发展研究报告 (2015) 主体的居住证制度, 严格控制人口规模为了积极响应党中央的号召和贯彻落实市政府的要求, 上海全市 17 个区县均成立了人口工作领导小组, 按照总量控制目标, 研究制订推进计划其中, 闵行浦东等区更是将人口作为街镇领导干部绩效考核的重要指标 ; 宝山则根据街镇特点, 针对人口集聚区城乡结合部区和城市化区域, 分别设定了下降 10% 8% 和 5% 的年度考核目标 1 在严格落实居住积分制, 调整产业结构, 更新城市规划, 拆建菜市场, 整顿民工子弟学校和民办幼儿园, 整治群租房等 15 项行政市场与社会手段多管齐下的人口调控措施下, 上海市统计局国家统计局上海调查总队 2015 年 2 月 28 日发布的 2014 年上海市国民经济和社会发展统计公报显示 : 上海人口调控政策初见成效, 人口结构更趋优化, 至 2014 年末, 全市常住人口为万人, 比上年增长 0 4%, 其中, 外来常住人口为万人, 增长 0 6%, 增幅同比下降 2 5 个百分点那么, 在近两年来的人口调控政策下, 浦东人口实况如何? 本报告采用浦东 2013 年以来的实有人口数据, 2 对浦东各街镇人口分布及其流动情况进行了细致分析一总量构成及人口密度变化 2013 年 11 月底, 浦东实有人口总数为人, 其中户籍常住人口人, 占实有人口总数的 48 6%, 境外人员人, 占实有人口的 1 37% ; 而截至 2015 年 7 月, 全区实有人口为人, 较 2013 年增加 1 2 申城来沪人员增速明显下降今后逐步减少直接落户人数, 东方网, 2014 年 11 月 20 日, http: / / sh eastday com / m / / u1a html 实有人口数据是两个实有 ( 实有人口和实有房屋 ) 数据的重要组成部分以两个实有数据采集为核心的人口管理和服务工作最早在上海市虹口区试点为加强上海市实有人口服务和管理工作, 推进实施居住证制度和居住房屋租赁管理制度, 上海市政府决定自 2008 年 10 月 ~ 2009 年 2 月在虹口区凉城街道新湾镇率先开展实有人口实有房屋的全覆盖管理工作 2009 年 5 月, 浦东新区召开全面推进实有人口信息采集工作动员部署会议, 也开始在全区推进两个实有全覆盖工作 060

3 53531 人, 全区实有人口增长 0 92%, 其中户籍常住人口有人, 较 2013 年增加人, 增长约 2 2%, 但实际居住户籍人口有人, 占实有居住人口的 53 37%, 境外人员有人, 占实有人口的 1 2%, 较 2013 年减少 9154 人由此可见, 浦东近两年来沪人员 ( 也即外来人口 ) 得到了有效控制, 但户籍人口较大规模向浦东新区流入实际居住户籍人口比在册登记户籍人口多约万人 1 从人口密度上来看, 2013 年全区实有人口平均密度为 4243 人 / 平方公里, 2015 年全区实有人口密度为 4282 人 / 平方公里, 两年来浦东人口平均密度增加约 40 人 / 平方公里人口密度高于人 / 平方公里的街镇有 10 个, 从高到低分别是浦兴路街道潍坊新村南码头路周家渡东明路金杨新村塘桥洋泾陆家嘴和沪东新村在这 10 个高密度的街镇中, 两年来, 实有人口密度下降较为明显的是沪东新村陆家嘴金杨新村潍坊新村和塘桥, 周家渡和洋泾也有所下降, 而浦兴路南码头路和东明路街道人口密度基本保持不变人口密度在 ~ 人 / 平方公里的街镇有 4 个, 分别为上钢新村北蔡三林和花木, 其中前两个街镇实有人口密度有所降低, 三林和花木实有人口密度在增加实有人口密度在 5000 ~ 人 / 平方公里的街镇有 4 个, 分别为康桥高行张江高桥, 其中除了张江实有人口密度在较快增加外, 其余三个街镇人口密度在降低人口密度在 2500 ~ 5000 人 / 平方公里的街镇有 9 个, 从高到低依次为惠南周浦曹路唐镇金桥川沙合庆高东和航头其中周浦唐镇川沙合庆高东和航头实有人口密度增加, 且航头和唐镇实有人口密度上升较快其余 9 个街镇人口密度在 2500 人 / 平方公里以内, 分别为新场宣桥祝桥大团泥城万祥老港书院和南汇新城其中除了南汇新城和泥城实有人口密度有所增长, 万祥和大团人口密度有所降低外, 其余 5 镇人口密度保持不变年相关数据显示, 浦东新区向外区流出户籍人口有 12 万人, 如果考虑到这部分流出的户籍人口, 那么近两年至少有近 36 万户籍人口流入浦东, 占 2013 年户籍人口总数的 12 7%, 占 2013 年实有人口总数的 6 18% 061

4 北京人口发展研究报告 (2015) 图年与 2015 年浦东各街道人口密度图 2 是用 2015 年实有人口密度减去 2014 年实有人口密度所得到的统计图从中可以清楚地看到, 近两年来, 航头花木唐镇三林张江合庆川沙周浦 8 个中等密度的街镇实有人口密度增长迅速, 两年内实有人口密度增加 200 人 / 平方公里以上, 基本上形成了以张江为核心的新的人口聚集点而沪东新村潍坊新村陆家嘴塘桥金杨新村上钢新村周家渡 7 个高密度的街镇, 两年以来人口密度下降超过 600 人 / 平方公里 ; 其次是中等密度的曹路, 两年来实有人口密度下降超过 400 人 / 平方公里 062

5 图 ~ 2015 年浦东新区各街镇实有人口密度变动二户籍人口分布及其流动图 3 是用 2015 年各街镇实际居住户籍人口减掉 2013 年各街镇实际居住户籍人口所得到的浦东新区各街镇实际居住户籍人口增减图从中可以看到, 近两年, 三林航头两个街镇实际居住户籍人口增量在 1 万人以上, 而张江花木惠南周浦和康桥 5 个街镇实际居住户籍人口增量在 5000 人以上, 高行唐镇川沙实际居住户籍人口增量在 2500 人以上, 南码头新场曹路浦 063

6 北京人口发展研究报告 (2015) 兴路高东宣桥东明路等街镇的实际居住户籍人员也有所增长值得注意的是, 上钢新村近两年来实际居住户籍人口减少 5000 人以上, 周家渡沪东新村大团书院 4 个街镇近两年来实际居住户籍人口减少 2500 人以上由此看来, 上述 5 个街镇成为上海人所离弃的街镇陆家嘴潍坊新村金杨新村塘桥高桥等街镇的实际居住户籍人口也有所减少图 ~ 2015 年实际居住户籍人口数量变化考虑到各街镇所增加的实际居住户籍人口远远大于一些街镇所减少的实际居住户籍人口, 可以推测, 三林航头张江花木惠南周浦康桥高行唐镇等街镇正成为新上海人首选居住之地从图 4 近两年来各街镇实际居住户籍人口数量变化率曲线可以更加清晰地看到, 航头张江唐镇三林周浦花木康桥惠南新场等街镇成为最吸引户籍人口居住之地, 而上钢新村书院大团老港万祥等成为上海人所离弃之地, 这些地区也正是浦东一些征地拆迁的集中地带, 基本上集中于临港一带从图 5 街镇户籍人口流动率来看, 康桥惠南周浦三林高行航头唐镇 7 镇成为最富流动性和开放性的街镇, 户籍人口流动率在 100% 以上, 也就是说, 流入流出的户籍人口总量超过了常住户籍人口总量总体上看, 浦东新区户籍人口在各街镇流动较为频繁, 绝大多数街镇 2015 年户籍人口流动率在 60% 以上 064

7 图 ~ 2015 年实际居住户籍人口数量变化率 065

8 北京人口发展研究报告 (2015) 图年浦东各街镇户籍人口流动率说明 : 计算方法 : 户籍人口流动率 = ( 人在户不在 + 户在人不在 ) / 户在人在 066

9 三来沪人员分布及其变化在这里, 来沪人员特指没有取得上海市户籍的外来人口 2015 年浦东新区来沪人员约为万人, 主要集中在三林康桥川沙北蔡和张江, 上述 5 镇集中了外来人口总数的约 1 / 4 ( 见图 6) 从外来人口与实际居住户籍人口的比值上看, 唐镇高东金桥合庆康桥张江曹路 7 镇外来人口比值在 1 5 以上, 远远超出了当地居住的户籍人口 ( 全区均值为 0 85), 由此可见, 上述 7 个街镇成为目前浦东最吸引外来人口的街镇 ; 而航头南汇新城高桥高行川沙祝桥新场三林宣桥周浦北蔡 11 个街镇成为吸纳外来人口的中间梯队, 来沪人口比值在 0 9 以上 ( 见图 7) 此外, 从图 8 外来人口比值的变化 ( 用各街镇 2015 年外来人口比值减掉 2013 年的外来人口比值 ) 可以看到, 近两年来, 南汇新城合庆泥城川沙祝桥书院老港大团万祥上钢新村 10 个街镇外来人口比值上升, 这些街镇基本上位于偏远的临港新城一带 ; 其余街镇外来人口比值有所降低, 特别是曹路康桥高行三林金桥张江 6 个街镇外来人口比值下降较快, 新场唐镇周浦惠南北蔡高桥等街镇外来人口比值也在降低图年浦东新区各街镇外来人口分布 067

10 北京人口发展研究报告 (2015) 图年浦东新区各街镇外来人口比值说明 : 外来人口比值 = 来沪人员 / 实际居住户籍人员 068

11 图 ~ 2015 年浦东新区各街镇外来人口比值变化 069

12 北京人口发展研究报告 (2015) 四小结 : 浦东人口变动对于社会发展规划与治理的影响城市不同区域和地段之间的人口分布特征及其变动信息对于城市发展规划公共服务供给交通运输改善居住环境提升甚至灾害防御和紧急救援行动等都具有十分重要的意义在人与物都快速流动的现代社会里, 城市中心区域的经济活力维系和社会秩序保持已不仅仅局限于依靠常规统计报表中的户籍人口或常住人口, 流动人口越来越对浦东区域的经济社会文化和环境等产生全方位影响通过实地走访张江高科技园区及其周边的张江川沙北蔡唐镇康桥三林以及花木街道, 清华大学社会科学学院浦东十三五规划社会发展调研小组发现, 以医疗教育和治安等公共资源为核心的公共服务的空间分布及其配置和供给制度严重滞后于浦东的人口分布状况, 这给浦东各街镇基层社会治理带来了无穷压力 ( 一 ) 现行规划配置下公共资源供求矛盾加剧城市规划既是一门科学, 也是一项重要的政府职能, 本质上讲还是一项社会改造活动因此, 作为政府重大的公共政策实施落地的载体和工具, 城市规划必须具备科学性公共性和治理性三项基本属性我国既有的城市规划制定体制很大程度上是在计划经济体制下形成的, 虽然 20 世纪 90 年代以来已经进行过调整, 但是以政府为主导的自上而下的单向度规划特征基本没变据相关部门介绍, 现行的地区发展规划基本上可概括为分级规划 : 国家重大项目的规划由中央部门决定 ; 市级规划以国家重大项目为依托进行配套区域发展规划 ; 区级规划则又以落地本地的重大国家市重点项目为基础进行相应的发展规划 ; 而具体到街镇这一最了解基层发展情况的部门, 除了中央省市和区政府部门规划过后所剩的边角地带的规划权, 基本上就只剩下配合上级部门征地拆迁的权力这种看上去高度理性化的分级规划体系, 实际上造成了许多非理性的后果, 例如调研中反响强烈的五龙闹张江不仅导致同一个镇内东西南北中的区域发展极度不均衡, 而且导致区域之间的边角地带公共安全环境卫生道路维护领域的权责不清和治理缺席 070

13 不仅如此, 在公共资源的空间布局和配置上, 现行规划体制沿袭着传统静态社会的思维逻辑, 以常住人口和户籍人口或住宅建筑面积为依据来配置医院学校和自来水管道等公共基础设施而从浦东新区各街镇人口分布来看, 实有人口远远超过了常住人口, 因此, 在外来人口大量聚集的川沙康桥和三林等地, 本地人对外来人口挤占本地公共资源的情况充满了反感我们镇当年在做规划的时候, 才一半人口不到, 现在 5 楼以上的自来水管都不出水了, 实有人口还在不断增加很久以前三甲医院都不用排队, 前些年, 去三甲医院看个病也就排队半个小时, 现在吧, 得两个小时看五分钟的病, 排了两个小时的队因此, 好些人现在办卡, 200 元一个号 ( 二 ) 人口倒挂街镇基础教育的尴尬处境从上文对浦东新区各街镇的人口分布特征中可以看到, 许多街镇, 外来人口已经远远超过上海户籍人口为了贯彻落实中华人民共和国义务教育法和国务院办公厅转发教育部等部门关于做好进城务工人员随迁子女接受义务教育后在当地参加升学考试工作意见的通知 ( 国办发号 ), 让外来务工人员子女在城市接受更多更好的教育, 近些年来上海市以合法稳定就业合法稳定居住为基本条件, 不断完善权责对等梯度赋权的随迁子女公共教育服务制度因此, 越来越多的外来务工人员将子女带到上海接受基础教育由此带来的一个奇特现象是 : 本外地学生之间的教育区隔现象愈演愈烈区隔一词是法国著名社会学家布迪厄在分析法国各阶层的文化趣味时提出来的社会学概念, 意指阶层之间的区分和隔阂教育文化资本家庭出身和社会地位等是形塑阶层品位和进行阶层再生产的重要因素调研小组在访谈时发现, 在浦东一些外来人口倒挂严重的街镇, 本地人与外地人之间的教育区隔不断加剧 071

14 北京人口发展研究报告 (2015) 由于外来生源人数越来越大, 且层次参差不齐, 本地居民不愿让他们的子女与外地学生一起就学, 比如现在的唐镇有 3 所小学, 其中唐镇中心小学和金桥中心小学是公立, 另有一所外国语小学, 是民办学校, 教育质量很好现在本地人的子女基本上都去上外国语小学, 公立小学 90% 都是外来户子女本地家长们让孩子择校不仅仅是因为相互攀比, 还在于一方面老师们对外地生源的教育方式是不犯错不出乱子就行, 教育质量下降, 另一方面, 家长们也担心孩子被带坏我们唐镇中心小学, 以前可是本地极为有名的小学, 老校长是人大代表, 以前可是好多人托人拉关系找老校长要求进唐镇中心小学, 现在是老校长求爷爷告奶奶找本地家长, 可想多要几个本地生源还是很难类似的现象在张江北蔡花木等街镇也普遍存在 ( 三 ) 特大型城市人口调控政策下的治安压力外来人口的聚集, 给社会治安带来了很大压力, 各街镇派出所均反映, 绝大多数案子是由外来人口所为在川沙, 85% 的作案外来人口住在本地, 亦有 85% 的作案外来人口没有进行登记, 这无疑给当地的治安和社会秩序带来了许多隐患在康桥, 由于还有一部分低端制造业存在, 使来沪人员层次较低, 主要从事劳动力密集型工作, 流动性强企业员工住在厂外的接近一半, 大量低端消费, 带来了无证摊贩违规住房等, 因此基层政府在环境卫生社会治安等方面感到工作压力很大如前文所述, 在特大型城市人口调控政策下, 上海给各个区都下派了人口调控指标人口调控的主要目标是控制城市人口规模, 优化城市人口结构, 主要路径则是缩减低层次外来务工人员在上海, 人口调控工作的主要执行部门是综治办, 所采取的主要措施是对外来人口聚集地区进行治安整治, 整顿群租房, 拆除违章建筑和取缔违法违规经营摊点, 整治菜市场, 提高外来务工人员子女上学的门槛, 等等这些措施绝大部分需要街镇派出所城管及相关基层执法队伍的参与和配合而这些执法队伍和资源的配置, 基本上也是按照当地的户籍人口或住宅面 072

15 积总量来安排的, 因此在外来人口集聚而又高速流动的张江及其周边街镇, 治安资源尤其紧张例如在张江镇与张江高科技园区, 尽管原来有镇派出所和张江治安派出所两个公安机关, 但随着 2013 年长泰商业广场的开业, 一下子 400 多家商铺经营起来, 带来 1 2 万多的从业人员, 每月吸引周边街镇顾客数十万人, 导致现有的警力资源配备严重不足在接受调研小组的访谈时, 张江镇和张江高科技园区派出所的领导都叫苦连天, 希望能多增加一些警力在其余一些街镇, 负责人口调控工作的综治办领导在工作中都充分认识到, 当下一刀切式的人口调控工作给基层政府带来了巨大的工作压力, 也导致资源的巨大浪费 073

上海市城市总体规划（）报告（草案公示版)

上海市城市总体规划（）报告（草案公示版) S t r i v i n g f o r t h e E x c e l l e n t G l o b a l C i t y Foreword Overview of Shanghai 2040 Striving for the Excellent Global City Smart Growth under Resource and Environment Constraining A