183Q1黄学贤杨红

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辑煊府
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1 法学研究政府信息公开诉讼理论研究与实践发展的学术梳理黄学贤杨红内容提要兼具主观诉讼与客观诉讼双重特性的政府信息公开诉讼, 在预防行政权力的腐败与异化扩展权利保护的内容和方式规范国家机关权力的范围与限度等方面的价值不容忽视面对快速发展的政府信息公开诉讼, 信息公开与行政效率的矛盾并非不可调和构建包括科学处理行政复议与行政诉讼的关系合理界定政府信息公开的范围确立公开原则为指导的审查规则体系完善政府信息不存在案件的证据制度健全责任与制裁机制等内容的保障制度, 必将助推政府信息公开诉讼的良性发展关键词政府信息公开诉讼理论研究司法实践制度保障黄学贤, 苏州大学王健法学院教授杨红, 甘肃政法学院教授我国政务公开的发展已有三十年了 1987 年 11 月 24 日审议通过的村委会组织法 ( 试行 ) 规定了村委会收支账目应当按期公布党的十三大报告强调指出 : 提高领导机关活动的开放程度, 重大情况让人民知道, 重大问题经人民讨论自此之后, 中共中央和国务院的一些重要文件对于政务公开都有规定党的十九大报告进一步要求 : 巩固基层政权, 完善基层民主制度, 保障人民知情权参与权表达权监督权由村务公开到政务公开, 更多地显示了国家治理理念的变化政府信息公开条例 ( 以下简称条例 ) 最高人民法院关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定 ( 以下简称规定 ) 的颁布实施, 使得政府信息公开诉讼得以快速发展党的十九大报告明确指出 : 经过长期努力, 中国特色社会主义进入了新时代, 这是我国发展新的历史方位身处这一新的历史节点, 回顾和梳理我国政府信息公开诉讼理论研究和司法实践的成果, 厘清面临的主要问题, 探讨推动我国政府信息公开诉讼发展的保障制度, 是我国政府信息公开立法发展的需要, 也是健全人民当家做主制度体系发展社会主义民主政治的应有之义本文为上海市高原学科项目行政法 (SHZF201501) 教育部哲学社会科学研究重大课题攻关项目新时期改革与法治关系实证研究 (17JZD004) 阶段性成果 183 江苏社会科学 2018/3

2 政府信息公开诉讼理论研究与实践发展的学术梳理一政府信息公开诉讼理论研究概览我国政府信息公开诉讼理论研究可以分为三个阶段 : 一是条例颁布之前这一时期的研究主要围绕政府信息公开展开, 有两个重要的事件起到了推动作用 2001 年中国入世, 在透明度原则的要求下, 政府信息公开的压力倍增 ;2003 年非典事件引发民众对信息公开的空前渴求在此背景下, 学界对信息公开的研究逐步增多但是, 专门以政府信息公开诉讼为主题的研究尚未出现, 多数研究仅仅是在信息公开制度完善方面提到监督与救济, 没有就此问题展开分析二是条例颁布实施至规定施行前根据条例第 33 条第 2 款的规定, 政府信息公开行为具有可诉性, 但是这一规定中具体行政行为侵犯其合法权益的表述引发诸多讨论由于条例规定的粗疏, 学界针对受案范围原告资格证明责任审查方式等方面展开的研究比较多也有学者结合政府信息公开诉讼案件进行实证分析, 并且对条例实施前后的案件审理情况进行了比较研究三是规定施行至今规定对政府信息公开行政案件的受案范围举证责任当事人审理方式判决类型等内容都做了较为详细的规定随着规定的实施, 人民法院受理的政府信息公开行政案件数量大幅增加这一阶段的案例研究增多, 司法实践为实证研究提供了丰富的素材以案件为基础, 学界对政府信息公开行 [4] 政诉讼进行了深入而全面地研究另外, 围绕政府信息公开诉讼类型化问题的探讨增多, 如反政府 [5] [6] 信息公开诉讼公益诉讼等与此同时, 诉权的规范与保障问题也引起了学界的关注借鉴域外有益经验, 是推动我国法治政府建设的必由之路针对我国政府信息公开诉讼立法起步晚制度建设不够完善的现状, 学界通过介绍和比较相结合的方式, 对于美国法国日本等国家的信息自由法律制度 [7] 给予了持续关注和研究, 为我国政府信息公开诉讼制度的发展提供了参考政府信息公开诉讼理论研究的过程与相关立法的发展密切相关, 学界对扩大政府信息公开诉讼的受案范围完善审理标准明确证明规则等问题形成了基本的共识但是, 理论争点还是比较突出, 代表性研究成果主要有 : 郭道晖 : 知情权与信息公开制度, 南京江海学刊 2003 年第 1 期 ; 刘莘吕艳滨 : 政府信息公开研究, 北京政法论坛 2003 年第 2 期 ; 金太军 : 非典危机中的政府职责考量, 南京师大学报 ( 社会科学版 )2003 年第 4 期 ; 刘锐 : 政府信息公开与公民权利保护, 北京国家行政学院学报 2006 年第 3 期代表性研究成果主要有 : 江必新李广宇 : 政府信息公开诉讼若干问题研讨, 上海政治与法律 2009 年第 3 期 ; 黄学贤梁玥 : 政府信息公开诉讼受案范围研究, 武汉法学评论 2010 年第 2 期 ; 王振清 : 政府信息公开诉讼原告资格问题研究, 北京行政法学研究 2009 年第 4 期 ; 林鸿朝许莲丽 : 论政府信息公开诉讼中的证明责任, 北京证据科学 2009 年第 1 期参见赵正群董妍 : 中国大陆首批信息公开诉讼案件论析 ( ), 长春法制与社会发展 2009 年第 6 期 [4] 参见余凌云 : 政府信息公开的若干问题基于 315 起案件的分析, 北京中外法学 2014 年第 4 期 [5] 参见禹竹蕊 : 建立我国的预防性行政诉讼制度以反政府信息公开诉讼为视角, 南宁广西大学学报 ( 哲学社会科学版 )2017 年第 3 期 ; 赵正群沈彩亚 : 环境信息公开公益诉讼现状考察, 长沙湖南警察学院学报 2014 年第 5 期 [6] 参见耿宝建周觅 : 政府信息公开领域起诉权的滥用和限制兼谈陆红霞诉南通市发改委政府信息公开案的价值, 北京行政法学研究 2016 年第 3 期 ; 杨春 : 政府信息公开诉讼诉权保障研究论最高人民法院关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定的不足, 呼和浩特前沿 2011 年第 24 期 [7] 代表性研究成果主要有 : 赵正群宫燕 : 美国的信息公开诉讼制度及其对我国的启示, 武汉法学评论 2009 年第 1 期 ; 杨建生 : 美国政府信息公开诉讼中的律师费制度及启示, 南宁广西师范大学学报 ( 哲学社会科学版 ) 2014 年第 3 期 ; 胡锦光王书成 : 美国信息公开推定原则及方法启示, 南京大学学报 ( 哲学人文科学社会科学 ) 2009 年第 6 期 ; 王敬波 : 阳光下的阴影 : 美国信息公开例外条款的司法实践, 北京比较法研究 2013 年第 5 期 ; 李滨 : 法国信息自由保护的立法与实践, 南京大学学报 ( 哲学人文科学社会科学 )2009 年第 6 期 ; 后向东 : 信息公开的世界经验十六国信息公开法译介与评析, 北京中国法制出版社 2016 年版 /3 江苏社会科学

3 法学研究主要表现为以下几个方面 : 1. 相关概念的界定自条例颁布实施以来, 政府信息的内涵与范围是学界讨论较多的问题, 与之相关的内部管理信息过程性信息咨询类政府信息等概念研究也成为理论研究中的热点难点概念认识的分歧直接影响政府信息公开诉讼的结果有学者以条例第 2 条的规定为基础, 对内部信息与履行职责的关系作了阐述, 指出内部信息是否属于政府信息, 关键看行政机关内部管理行为与行政机关履行法定职责行为是否存在重合或者交叉如果是重合的, 内部信息应该属于政府信息 ; 如果存在交叉, 那么交叉部分的内部信息应该属于政府信息 ; 并就过程性信息刑事侦查信息党务信息行政协议信息是否属于条例规定的政府信息进行了比较分析有学者以信息公开案为例, 认为 : 过程性信息实质上指尚未制作完成的非正式不完整因而不具有使用价值的信息, 它仅着眼于每个政府信息自身的形成状态而非行政决策或行政决定的全过程过程性这一概念并未准确反映这种信息的本质, 应以未制成代之有学者就实践中常见的咨询类申请进行了归类, 提出了咨询类申请的应对中行政机关应坚持便民原则积极回应, 通过规范该类申请的判定流程补正程序及其他途径, 在答复前帮助申请人明确申请内容, 主动公开对咨询类申请的解读, 推动相关争议的妥善解决 2. 是否确立公开原则关于政府信息公开遵循的原则, 在条例起草阶段, 有学者提出我国政府信息公开的原则为六项原则, 即权利原则公开原则利益平衡原则不收费原则自由使用原则救济 [4] 原则等条例第 5 条规定了公正公平便民三原则有学者以条例的规定为基础, 将政府信 [5] 息公开原则扩充为 : 公正公平便民原则, 及时准确原则, 保障公共利益原则随着条例和规定的实施, 学界借鉴域外信息公开制度的经验, 对信息公开的范围大多主张以公开原则为指导, 也就是以公开为原则, 不公开为例外如美国 1966 年信息自由法取消了 1946 年联邦行政程序法中公 [6] 共利益正当理由等模糊术语, 明确列举了 9 项免除公开的情况, 从而确立了公开原则 2014 年公布的中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定对于政务公开做了专门要求, 确立了坚持以公开为常态不公开为例外原则 2017 年 6 月 6 日国务院法制办公室公布了中华人民共和国政府信息公开条例 ( 修订草案征求意见稿 ) ( 以下简称意见稿 ), 第 5 条规定 : 行政机关公开政府信息, 应当坚持以公开为常态不公开为例外, 遵循公正公平便民的原则第 13 条规定 : 除法律行政法规另有规定外, 政府信息应当公开至此, 争论已久的公开原则终于确立, 但是, 这一原则的落实有赖于不公开范围的明确根据意见稿第 14 条的规定, 国家安全公共安全社会稳定信息安全等属于不公开范围, 但这个界定依然不够明确, 使得公开原则难以保障 3. 原告资格的认定这一问题的焦点在于两个方面 : 一是政府信息公开行政诉讼原告的认定应否受行政诉讼原告认定标准的约束对于这个问题, 学界基本持肯定态度, 但是, 在遵循行政诉讼基本制度设计方面, 有程度宽严之分有学者认为, 条例拓展了行政诉讼原告资格标准和范围, 但这 [7] 种拓展本身是有限度的, 不能脱离开现行制度环境以及法治发展阶段而无限制扩大有的学者针参见程琥 : 政府信息公开条例的修改, 北京国家检察官学院学报 2016 年第 3 期参见杨登峰 : 论过程性信息的本质以上海市系列政府信息公开案为例, 北京法学家 2013 年第 3 期参见肖卫兵 : 咨询类政府信息公开申请探析, 济南法学论坛 2015 年第 5 期 [4] 参见周汉华 : 起草政府信息公开条例 ( 专家建议稿 ) 的基本考虑, 北京法学研究 2002 年第 6 期 [5] 参见莫于川 : 中华人民共和国政府信息公开条例释义, 北京中国法制出版社 2008 年版, 第页 [6] 参见王名扬著 : 美国行政法 ( 下 ), 北京中国法制出版社 2005 年版, 第 948 页 [7] 参见王振清 : 政府信息公开诉讼原告资格问题研究, 北京行政法学研究 2009 年第 4 期 185 江苏社会科学 2018/3

4 政府信息公开诉讼理论研究与实践发展的学术梳理对我国政府信息不公开的救济困局, 对条例第 33 条第 2 款从三个方面作了解读 : 政府信息公开属于服务行政语境下事实行为之一种 ; 条例在规定可以提起行政诉讼的其他行政案件时, 并没有将合法权益局限在人身权和财产权方面 ; 无论是行政诉讼法还是条例, 均没有将原告资格限制为直接利害关系针对我国政府信息公开诉讼原告资格的争议, 有的学者以行政诉讼原告资格的判断基准为分析框架, 在知情权应当受保护的论证基础上, 就不同类型政府信息公开诉讼起诉人的条件进行了分析二是政府信息申请人与原告的关系虽然理论界和实务部门对于主动公开政府信息的行为是否可诉有不同的认识, 但是, 就规定第 1 条而言, 政府信息公开行政诉讼的受案范围并没有明确排除主动公开行为, 而且, 诉讼的类型还增加了反政府信息公开诉讼由此可见, 政府信息公开诉讼的原告并不限于申请人当然, 从诉讼利益角度衡量, 提起诉讼的多为政府信息公开申请人因此, 申请人与原告的关系便成为原告资格认定中的重要问题有的学者在比较分析的基础上, 将申请人资格分为有限制模式和无限制模式, 认为信息公开发展不够充分的国家和地区多采用限制模式, 我国目前对申请人的资格进行限制是过渡阶段的表现随着公开原则的确立, 知情权的明确, 司法救济独立性的增强, 申请人资格将逐步解除限制有学者认为, 只要提出过政府信息公开申请, 便具有行政诉讼原告资格一方面, 公民法人或者其他组织向行政机关提出政府信息公开申请, 即成为行政行为的相对人, 满足了为行政行为的相对人或利害关系人的要求, 可以享有行政诉讼原告资格 ; 另 [4] 一方面, 这是行政诉讼法 12 条第 2 款规定的特别情形有的学者认为公民的知情权源自参政权和监督权, 因知情权属于任何公民, 且服务于不特定主体的利益, 故而起诉人不必有特别的个人利益, 只 [5] 要提出了公开申请, 就与信息公开行政决定建立起利害关系, 即具有提起行政诉讼的原告资格 4. 滥用诉权的界定长期以来, 行政诉讼领域就诉权的研究多以保障诉权为主题, 最高人民法院曾就保护当事人诉权专门发布文件, 如最高人民法院关于依法保护行政诉讼当事人诉权的意见 ( 法发号 ) 2014 年修订的行政诉讼法更是以解决三难问题为导向, 具体的制度设计也体现了这一修法主旨, 如受案范围的拓宽登记立案制的明确等关于诉权的滥用, 更多的研究成果指向 [6] 民事诉讼 2015 年第 11 期最高人民法院公报发布了陆红霞诉南通市发展和改革委员会政府信息公开答复案 ( 以下简称陆红霞案 ), 针对陆红霞提起的行政诉讼, 法院以滥用诉权为由, 裁定驳回起诉这一案例的发布, 引发学界对行政诉讼滥用诉权的关注和讨论有的学者认为, 政府信息公开行政诉讼具有主观诉讼和客观诉讼的复合属性, 信息公开行政诉讼旨在维护公益, 其提起并无主体 [7] 目的次数等的限制, 原则上没有滥诉的问题多数研究者在肯定滥用诉权的基础上, 就政府信息公开诉讼中滥用诉权的界定提出了不同的观点有的学者通过对南通市港闸区人民法院先后审理的两起案件作比较分析, 认为陆红霞案与陈爱民案 [8] 在认定滥用诉权的标准上有所不同, 法院在陆红 [9] 霞案的认定中有降低标准之嫌有的学者将滥用行政诉权划分为滥用起诉权和滥用程序权利两个江必新李广宇 : 政府信息公开诉讼若干问题研讨, 上海政治与法律 2009 年第 3 期参见蔡金荣 : 政府信息公开诉讼原告资格研究, 兰州甘肃行政学院学报 2012 年第 1 期参见杨小军 : 论申请政府信息公开的资格条件, 北京国家行政学院学报 2011 年第 2 期 [4] 参见杨伟东 : 政府信息公开申请人资格及其对行政诉讼原告资格的发展以中华环保联合会诉修文县环保局案为分析基点, 北京行政法学研究 2017 年第 1 期 [5] 参见王贵松 : 信息公开行政诉讼的诉的利益, 北京比较法研究 2017 年第 2 期 [6] 参见王猛 : 民事诉讼滥诉治理的法理思考, 上海政治与法律 2016 年第 5 期 [7] 参见王贵松 : 信息公开行政诉讼的诉的利益, 北京比较法研究 2017 年第 2 期 [8] 江苏省南通市港闸区人民法院 (2014) 港行初字第 247 号行政裁定书 [9] 参见梁艺 : 滥诉之辩 : 信息公开的制度异化及其矫正, 上海华东政法大学学报 2016 年第 1 期 /3 江苏社会科学

5 法学研究方面, 并且指出 : 对于滥用起诉权的行为, 应驳回起诉或驳回诉讼请求 ; 针对滥用具体程序权利的行为应扩大妨碍行政诉讼强制措施的适用范围 ; 并由过错方承担对方当事人的诉讼成本有的学者在肯定陆红霞案的参照和示范效应的基础上, 指出本案在主动取证和审查原告行为部分事实认定考虑因素的裁判说理对本案不作实体审理驳回起诉并宣告当事人未来类似情形将严格审查三需要等方面有可商榷之处 5. 举证规则的适用这里的举证规则包括举证责任举证说明调取证据等规则从政府信息公开诉讼的归属来看, 这类诉讼的举证责任应当适用行政诉讼法第 34 条 38 条的规定, 即原则上由被告负举证责任, 起诉被告不履行法定职责的案件, 原告有义务提供提出申请的证据, 原告因正当理由不能提供证据的除外请求行政赔偿补偿的案件, 原告对行政行为造成的损害有义务提供证据, 因被告的原因导致原告无法举证的, 由被告承担举证责任学界关于举证规则的讨论, 可以分为两个阶段 : 一是规定发布之前这一阶段的讨论大多从检讨修订前的行政诉讼法为出发点, 囿于条例对举证责任没有规定的现状, 有的学者指出政府信息公开诉讼有别于普通行政诉讼, 从认定政府信息属于国家秘密的证明责任依申请公开中关于申请条件的证明责任信息不存在的证明责任以数据电文形式提出申请的证明责任等四个方面详细地分析了各类型案件的证明规则有的学者针对政府信息不存在案件的特殊性, 提出这类案件中被告的举证责任有必要进一步细化, 而且, 随着 [4] 案情的进展, 对政府信息不存在的情形应当具体分析, 分情形确定案件的证明对象和举证责任二是规定发布之后规定第 5 条较为详细地规定了七种情形下的举证规则, 相较于条例, 可以说已经是比较全面具体了但是, 政府信息公开诉讼的一个客观现状是原告败诉率比例高, 有学者统计, 原告胜诉率为 11.1% [5] 有的学者通过对案例的分析, 认为原告败诉的一个很重要的原因就是无法证明所申请的信息是行政机关所保存的, 而根据规定, 这种情形下原告能够向人民法院提供线索的, 可以申请人民法院调取证据但是, 限于原告提供线索的能力, 能够申请人民法院调取证据比较 [6] 困难, 因此, 有人建议借鉴美国的沃恩索引制度, 减轻人民法院的调取和审查负担有的学者引入证明责任分配规范说来厘清政府信息不存在诉讼中证明责任分配的误区, 并且指出 : 政府信息不存在纠纷的大量出现主要源于我国信息公开制度建设的不足 ; 落实并强化信息不存在答复说明理由制 [7] 度, 转换答复措辞, 用信息未搜寻到替代信息不存在 ; 完善档案文件管理机制等配套制度二政府信息公开诉讼实践的基本特点及其存在的主要问题自 2002 年张岩诉天津市房地产管理局行政不作为案开始, 我国政府信息公开诉讼实践已经走过了 15 年,2004 年董铭诉上海市徐汇区房地产管理局信息不公开案是首例被公开报道的政府信息公开 [8] 诉讼案件截止到 2017 年 10 月 25 日, 在中国裁判文书网, 以行政案件政府信息公开全部法院一参见孔繁华 : 滥用行政诉权之法律规制, 北京政法论坛 2017 年第 4 期参见沈岿 : 信息公开申请和诉讼滥用的司法应对评陆红霞诉南通市发改委案, 长春法制与社会发展 2016 年第 5 期参见林鸿朝许莲丽 : 论政府信息公开诉讼中的证明责任, 北京证据科学 2009 年第 1 期 [4] 参见周勇 : 政府信息不存在案件中证明困境的解决路径探析, 北京行政法学研究 2010 年第 3 期 [5] 参见余凌云 : 政府信息公开的若干问题基于 315 起案件的分析, 北京中外法学 2014 年第 4 期 [6] 参见沈成骄 : 政府信息公开诉讼现状管窥基于对 2013 年 28 个案例的观察与思考, 成都四川行政学院学报 2014 年第 2 期 [7] 参见郑涛 : 政府信息不存在诉讼之证明责任分配探析, 北京清华法学 2016 年第 6 期 [8] 参见最后访问时间 :2017 年 10 月 24 日 187 江苏社会科学 2018/3

6 政府信息公开诉讼理论研究与实践发展的学术梳理审判决书为关键词, 搜索的结果为 4731 个 ; 自 2015 年以来, 每年的一审案件都超过了一千件分析我国政府信息公开诉讼的典型案例, 可以管窥我国政府信息公开诉讼实践的特点及存在的主要问题 1. 政府信息公开诉讼实践的基本特点 2014 年 9 月 12 日, 最高人民法院发布了政府信息公开十大案例分析这十大案例, 可以看到以下几个比较明显的特点 (1) 案件领域相对集中在这 10 件案例中, 以国土资源管理局为被告的有 4 件, 占比为 40%, 以房产管理局为被告的 2 件, 占比为 20%, 以公安部民政部乡镇政府物价局为被告的均为 1 件, 各自的占比为 10% 根据最高人民法院发布的 2015 年全国法院审判行政案件情况, 行政案件大幅上升, 新收行政一审案件件, 较前一年上升 55.34%; 规划拆迁房屋登记等城建类行政案件公安类行政案件上升幅度超过 50% 由此可见, 政府信息公开案件集中的领域, 也是我国行政诉讼案件相对集中的范围根据最高人民法院工作报告,2014 年各级法院受理一审行政案件 15.1 万件两相比较不难发现, 修订后行政诉讼法的实施, 确实推动了行政诉讼实践的发展, 政府信息公开诉讼的增加也是其中一个重要原因 (2) 基本涵盖了政府信息公开中的各方面问题这十大案例, 具体关涉的问题主要包括以下十个方面 : 政府信息的界定与公开的范围, 不公开的法定性与举证责任 ; 区分公安机关的行政职能与刑事司法职能, 认定公安机关行使刑事司法职能形成的信息属于国家秘密事项, 不予公开 ; 涉及商业秘密的信息, 在公开之前需征求第三方的意见, 并进行调查核实 ; 在申请公开的信息关乎他人隐私时, 行政机关应当依据比例原则对个人隐私与公共利益进行衡量, 为了发挥制度效用依法保障公平, 利害关系方的知情权与监督权应该受到充分尊重, 其公开相关政府信息的请求应当得到支持 ; 过程性信息不能绝对化, 决策已经做出, 处于此阶段的信息不再是过程性信息 ; 行政处罚裁量基准关乎当事人的利益, 应当向社会公开, 不属于内部信息的范围 ; 档案信息的公开应当根据档案所在地区分对待, 被告档案机构保管的, 适用条例的规定 ; 关于历史信息的公开, 因为条例没有限定政府信息的形成时间, 因此, 是否公开应根据条例认定 ; 行政机关对申请人关于信息的描述, 应尽到合理检索的义务, 不宜固守申请人的描述, 应有充分的证据证明政府信息是否存在 ; 行政机关答复申请人应当规范, 对于主动公开的信息, 告知申请人查询的途径, 对于申请公开的信息, 严格适用法律, 尽到公开义务 (3) 司法尊让行政综观这十件案例的审判结果, 只有 1 件判决驳回诉讼请求, 其余 9 件均判决被告败诉这 9 件中有 2 件直接判决被告限期公开信息 ; 有 1 件虽然判决被告重新答复, 但有明显的公开倾向 ; 其他 6 件的判决都要求被告重新审查答复, 是否公开由被告认定这种不以司法认定代替行政判断的做法, 体现了司法权对行政权的尊重和礼让, 表现出人民法院在政府信息公开案件中的谦抑精神 2. 政府信息公开诉讼实践凸显的主要问题应当看到, 随着条例规定的实施, 辅之以行政诉讼登记立案制度的运行, 政府信息公开诉讼参见中国裁判文书网, 最后访问时间 :2017 年 10 月 25 日 2015 年全国法院审判行政案件情况 : 行政案件大幅上升新收行政一审二审和再审案件件, 上升 55.13%; 审结件, 上升 51.46% 其中, 新收行政一审案件件, 上升 55.34%; 行政二审案件件, 上升 56.03%; 行政再审案件 1379 件, 上升 0.22% 规划拆迁房屋登记等城建类行政案件公安类行政案件上升幅度超过 50%, 商标类计划生育类案件大幅下降新收涉及规划拆迁房屋登记等城建类行政案件件, 上升 59.45%; 公安类行政案件件, 上升 72.27%; 商标类行政案件 2253 件, 下降 75.79%; 计划生育类行政案件 2188 件, 下降 56.32% 最后访问时间 :2017 年 10 月 26 日 /3 江苏社会科学

7 法学研究呈现出快速增长的趋势根据最高人民法院发布的十大典型案例等案件, 结合学界对政府信息公开诉讼的实证分析, 我们认为, 目前我国政府信息公开诉讼存在以下较为突出的问题 : (1) 被告重新作出结果难以有效监督根据上文的分析, 人民法院判决被告重新审查答复的案件比例为 60%, 这反映了人民法院尊重行政机关对行政问题的专业认定, 但也体现了我国行政诉讼中司法权对行政权有权且有限监督的微妙关系根据行政诉讼法第 71 条的规定, 人民法院判决被告重新作出行政行为的, 被告不得以同一的事实和理由作出与原行政行为基本相同的行政行为最高人民法院关于执行行政诉讼法若干问题的解释第 54 条对于重新作出行政行为有进一步的要求据此, 以下做法不属于行政诉讼法第 71 条的情形 : 结果相同, 但主要事实或者主要理由有改变的 ; 结果不同, 但主要事实或者主要理由相同的 ; 因程序违法被判决撤销的由是观之, 政府信息公开诉讼中人民法院判决被告重新答复, 但是, 对答复结果缺乏有效的监督, 这样就可能陷入循环往复的救济, 不利于保障当事人合法权益, 也加大了救济成本 (2) 反政府信息公开诉讼尚付阙如在最高人民法院公布的政府信息公开十大典型案例中, 有涉及商业秘密和个人隐私的案件各 1 件, 但在这两例案件中第三方均未提出异议, 因此, 案件本身反映不出有反信息公开的诉求基于预防性行政诉讼的理论支撑, 有的学者早已开始关注政府信息公开诉讼中第三人权利救济问题例如,2008 年 5 月 5 日湖南省汝城县黄由俭邓柏松等 5 位市民因申请公开有关政府部门的调查材料未果而将汝城县人民政府起诉到了法院, 该案中就涉及到郴州市联合工贸有限公司的利益根据条例第 23 条规定第 1 条第 1 款第 3 项, 第三人有获得征求意见得到通知提起诉讼等权利司法实践中, 第三人提起反信息公开诉讼的较少, 一般都是以参加诉讼的方式来维护其合法权益但是, 参加诉讼与具有预防性诉讼特性的反信息公开诉讼在提起诉讼的时机举证责任审理方式等方面有所不同, 对于当事人权益的保护程度也有较大的差别 (3) 责任机制不健全政府信息公开诉讼案件的飞速增长, 一方面加重了人民法院的审判负担, 另一方面也迫使行政机关和审判机关对滥用申请权诉权等行为提高了警惕 2017 年 8 月 31 日, 最高人民法院印发了关于进一步保护和规范当事人依法行使行政诉权的若干意见 ( 以下简称若干意见 ), 在强调保护诉权的同时, 特别强调正确引导当事人依法行使诉权, 严格规制恶意诉讼和无理缠诉等滥诉行为以陆红霞案为例, 一审人民法院裁定驳回起诉, 二审人民法院裁定驳回上诉, 维持原裁定陆红霞案中有关当事人申请信息公开约 94 次, 申请行政复议约 39 次, 提起行政诉讼约 36 次, 历时 2 年虽然学界对此案的认定有不同的意见, 但是, 造成这种现象的原因与政府信息公开诉讼缺乏责任机制有密切的关联 (4) 直接提起行政诉讼的方式值得商榷最高人民法院公布的政府信息公开十大典型案例中, 经过行政复议再提起行政诉讼的只有两件, 其余 8 件都是未经行政复议直接提起行政诉讼的根据行政诉讼法第 44 条的规定, 当事人在寻求行政救济时, 行政复议与行政诉讼自由选择, 除非法律法规另有规定, 条例第 33 条第 2 款没有对复议前置作出特殊要求以此为据, 政府信息公开诉讼直接起诉便就顺理成章了但是, 从人民法院的判决结果来看,60% 的案件判决结果是要求被告重新审查答复, 这就意味着人民法院并没有作出实质性的判决结论诉前救济程序并非绝对能够化解争议, 但前置程序确实具有过滤争议减少纷争减轻人民法院审判负担等功效从这一角度讲, 直接提起行政诉讼不利于政府信息公开争议的彻底解决参见赵文明 : 湖南退休职工首告政府信息不公开, 北京法制日报 2008 年 5 月 6 日, 第 08 版参见吴宏文 : 政府信息公开申请权及反信息公开权, 北京人民司法 2010 年第 8 期参见李广宇 : 反信息公开行政诉讼问题研究, 北京法律适用 2007 年第 8 期 189 江苏社会科学 2018/3

8 政府信息公开诉讼理论研究与实践发展的学术梳理三政府信息公开诉讼的推动与保障政府信息公开诉讼包含了行政诉讼和政府信息公开两大内容, 作为一种兼具主观诉讼与客观诉讼双重特性的行政诉讼, 在解决行政争议的表象背后, 这一特殊类型的行政诉讼所彰显的预防行政权力异化腐败扩展权利保护的内容和方式规范国家机关权力的范围与限度等价值应当引起重视面对快速发展的政府信息公开诉讼, 我们认为, 信息公开与行政效率的矛盾并非不可调和, 有力的制度保障将助推政府信息公开诉讼的良性发展 1. 政府信息公开诉讼所蕴涵的价值分析信息自由法作为美国联邦信息公开制度的主体内容, 不仅确立了知情权, 而且使得知情权从一种宽泛抽象的政治权利转化为可以诉诸法院的具体化权利关于我国条例是否认可知情权, 学界尚有争议, 但是, 以民主法治人权保障权力制约等理论为支撑的政府信息公开诉讼, 在预防腐败保护权利平衡权力关系方面的价值不容忽视 (1) 预防行政权力的腐败与异化党的十八大以来, 在中央强力反腐的高压态势下, 我国在惩治干部腐败行为方面取得了突出的成绩面对部分地区和领域政治生态遭受重创的局面, 中共中央高度重视预防和惩治腐败的制度建设, 监察体制改革试点正是在此背景下的重大改革举措 2016 年 11 月 7 日, 中共中央办公厅印发了关于在北京市山西省浙江省开展国家监察体制改革试点方案在三省市试点运行约一年之后,2017 年 10 月 29 日中共中央办公厅印发了关于在全国各地推开国家监察体制改革试点方案, 这标志着我国监察体制改革全面推开党的十九大报告指出 : 不敢腐的目标初步实现, 不能腐的笼子越扎越牢, 不想腐的堤坝正在构筑, 反腐败斗争压倒性态势已经形成并巩固发展阳光是最好的防腐剂, 法治反腐制度反腐是我国监察体制改革的目标和追求从前述政府信息公开诉讼案件的特点来看, 国土规划拆迁等领域的案件较为集中, 而这些领域恰恰是最容易滋生腐败行为的政府信息公开诉讼通过司法审查的方式推动政府信息公开, 对于预防腐败防止行政权力的异化具有积极功效, 也可以称得上是一个预防腐败的制度抓手以日本为例, 起源于 20 世纪 80 年代的交际费食粮费信息公开诉讼, 在监督公共资金的支出防止地方财政腐败方面功效突出, 而且推动了日本行政手续法信息公开法等的出台 (2) 扩展权利保护的内容和方式长期以来, 受具体行政行为概念的约束, 我国行政复议行政诉讼制度无法对事实行为的救济有所作为, 直到 2014 年修订后的行政诉讼法正式启用行政行为概念, 才为事实行为的司法救济奠定了立法基础在此之前, 事实行为的救济仅限于国家赔偿但是, 行政赔偿作为事后救济, 无法对已经作出政府信息公开决定而尚未实施的行为展开救济根据规定第 11 条的规定, 政府信息公开侵犯原告商业秘密个人隐私的, 人民法院应当判决确认违法, 并可责令被告采取补救措施, 造成损害的, 判决被告承担赔偿责任政府信息尚未公开的, 人民法院可以判决行政机关不得公开这一规定采用了禁止判决的类型, 体现了政府信息公开诉讼事前预防参见杨红 : 行政法与行政诉讼法, 北京科学出版社 2009 年版, 第 209 页参见赵正群段银萍 : 日本以信息公开诉讼反腐败的经验及其法治意义, 天津市政法管理干部学院学报 2008 年第 1 期 1997 年最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定第 3 条规定 : 赔偿请求人认为行政机关及其工作人员实施了国家赔偿法第三条第 ( 三 ) ( 四 ) ( 五 ) 项和第四条第 ( 四 ) 项规定的非具体行政行为的行为侵犯其人身权财产权并造成损失, 赔偿义务机关拒不确认致害行为违法, 赔偿请求人可直接向人民法院提起行政赔偿诉讼 ;2010 年修订后的国家赔偿法第 9 条规定 : 赔偿义务机关有本法第三条第四条规定情形之一的, 应当给予赔偿 /3 江苏社会科学

9 法学研究与事后救济相结合的理念由此可见, 自 2008 年条例实施至 2015 年 5 月 1 日修订后的行政诉讼法实施, 这一期间政府信息公开诉讼已经将政府公开信息这一事实行为纳入司法审查的范围, 而且, 随着规定的实施, 这种救济的范围方式都在不断地拓展可以说, 政府信息公开诉讼将行政诉讼权利保护的内容延伸到了人身权财产权之外, 权利保护的方式也在传统的事后救济基础上, 尝试更为丰富的手段, 如禁止判决确认判决给付判决等, 这与政府信息公开行为属于服务行政语境下的事实行为之属性有关 (3) 规范国家机关权力的范围与限度众所周知, 作为行政诉讼制度的发源国, 法国的行政诉讼制度在建立之初并不是立足于权利保护, 而是为了保障行政权的高效运行当然, 经过一百多年的发展变迁, 法国的行政诉讼制度已经在保障人权等方面有了很大变化, 成为世界行政诉讼制度的典范但是, 蕴涵着民主法治理念的行政诉讼制度始终面临着如何处理国家机关之间关系的复杂问题, 其中以保护含有政治权利色彩的公民知情权为目的的政府信息公开诉讼尤为突出以美国政府信息公开诉讼为例, 法院对信息公开诉讼案件的审理适用重新审查标准, 也就是说审查法院可以完全不顾行政机关的意见, 独立对事实问题作出裁定但是, 重新审理标准只是授予法院一种权限, 缺乏一个明确的标准, 法院往往根据法律的规定, 结合案件的情况具体决定有学者通过对美国信息公开诉讼审理标准的分析得出结论, 在过去的 30 多年中, 美国法院依据信息自由法撤销行政决定的比例约为 10%, 这也从一定程度上能够说明法院尊重行政机关的专业认定, 基于司法经济的考虑, 排斥适用信息自由法反观我国政府信息公开诉讼实践, 最高人民法院公布的十大典型案例中有 6 件判决被告重新审查答复根据规定第 9 条, 尚需被告调查裁量的, 判决其在一定期限内重新答复可见, 人民法院判决被告重新审查答复, 体现了司法权对行政权的尊重, 以避免司法对行政的不当干预然而, 从作为民意代表机关的立法部门角度来讲, 获取政府信息的权利是民主政治运行的重要权利, 为了保障公众顺畅地获取政府信息, 防止司法过度尊重行政, 总是希望司法机关加大审查的力度, 从而实现立法目的我国条例的制定主体是国务院, 由最高国家行政机关领衔制定意图监督政府行为的立法, 的确存在着先天不足因此, 我国条例的位阶确有必要提升由上观之, 政府信息公开诉讼中立法权行政权司法权之间的关系复杂而微妙立法机关总是对政府信息公开充满理想化的设计, 作为监督对象的行政机关, 属于被动审查, 司法机关并不会因为立法授权监督政府信息公开而欣喜, 而是理性有度地行使着司法审查的权力 2. 政府信息公开诉讼良性发展的制度保障相较于德国日本等国家, 我国行政诉讼法对于诉讼类型的建构尚未引起足够的关注,2014 年修订行政诉讼法的指导思想是解决三难问题应当看到, 随着受案范围的扩大, 行政审判实践已经受到很大的冲击, 如行政公益诉讼行政协议诉讼政府信息公开诉讼等新类型案件的出现要求审理规则与之相适应正如有学者所言, 我国行政诉讼采取主观诉讼进来客观诉讼出去的构造模式, 在入口上强调权利的救济性, 但在出口上, 却又强调对行政行为的合法性判断, 往往使法院在审理案件时处于一种两难境地行政诉讼制度的完善应当坚持明确类型化的改革方向, 将主观诉讼与客 [4] 观诉讼相分离, 根据其各自的特点分别架构相应的审理规则政府信息公开诉讼融合了主观诉讼与客观诉讼的特性, 作为一种特殊类型的行政诉讼, 其制度建构应体现这一诉讼类型的特点参见后向东著 : 美国联邦信息公开制度研究, 北京中国法制出版社 2014 年版, 第页参见王名扬著 : 美国行政法, 北京中国法制出版社 2005 年版, 第 690 页参见杨建生 : 论美国政府信息公开诉讼的审查标准及启示, 石家庄河北法学 2014 年第 4 期 [4] 参见薛刚凌 : 行政诉讼法修订基本问题之思考, 北京中国法学 2014 年第 3 期 191 江苏社会科学 2018/3

10 政府信息公开诉讼理论研究与实践发展的学术梳理 (1) 科学处理行政复议与行政诉讼的关系通过分析最高人民法院公布的典型案例可以发现, 直接提起诉讼的比例较高, 但有六成的案件人民法院判决被告重新裁量答复, 而对答复的结果又难以予以有效的监督, 这样就可能出现二次诉讼的后果可见, 直接诉讼并不利于政府信息公开争议的彻底有效化解有学者通过对 16 个国家信息公开权利救济的梳理, 得出的结论是 : 在早期信息公开法律制度中, 对信息公开权利的救济以司法救济为主但是, 随着信息公开实践的深化, 这一方面的实际经验开始发生变化, 司法救济当然是最有力的, 但未必是最有效的信息公开义务主体自我纠错自我约束自上而下的内部救济日趋成熟例如, 印度信息公开法明文排除了司法审查, 由信息委员会作出最终处理决定巴西在司法审查前端构建了四级申诉体制英国在坚持司法最终审查的前提下, 为权利人提供了向信息专员申诉和向信息裁判所申诉两个前置性救济方式美国在 2007 年修订信息自由法时, 设置了政府信息服务办公室, 并赋予其处理信息公开纠纷的职责当前, 我国正值行政复议法条例的修订讨论之际, 借鉴外国经验, 结合我国解决政府信息公开纠纷的现实需求, 可以考虑规定复议前置, 进而设立专门的信息公开委员会, 负责审理政府信息公开行政争议, 这既有利于这类争议的专业化解, 减轻司法负担, 也体现了发挥行政复议解决行政纠纷主渠道作用的修法主导思想 (2) 合理界定政府信息公开的范围虽然我国条例尚未明确规定知情权, 但是, 从政府信息公开制度的发展趋势看, 解决政府信息公开纠纷的核心在于审查信息是否应当公开, 而不宜纠结于申请人的资格原告的资格等问题当然, 政府信息公开的范围并不是要无限制地扩大从域外经验来看, 信息公开的范围差异较大, 除了一些共同排除的事项 ( 如可能损害国防外交军事犯罪侦查等方面利益的信息 ) 外, 每个国家都会从本国实际出发, 确定应当予以保护的特殊利益, 如英国的皇室信息新西兰的殖民地信息等关于不公开的事项, 一般都采用排除列举的方式, 如美国信息自由法规定了 9 项例外条款, 这些条款大多数是较为含糊笼统的规定, 面对国家秘密商业秘密内部信息讨论性信息个人隐私等不确定概念, 法院在司法中承担着解释法律的重要职能中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定指出 : 全面推进政务公开, 坚持以公开为常态不公开为例外原则以此为据, 我国条例的修订将确立公开原则, 也会明确不公开的范围, 但是, 一定要从我国实际出发, 审慎地划定信息公开保护的范围 (3) 确立公开原则为指导的审查规则体系综观我国条例的规定, 虽然对公开的范围方式救济途径等内容做了规定, 但是, 由于不公开事项的规定过于抽象, 从而出现了理念上公开, 但实际上是否公开仍由行政权控制的局面为了使条例走出不公开法的阴影, 一方面必须对政府信息公开的范围进行规范上的分类界定, 并且对每一类免除信息进行详细地规范界定, 使得以以公开为原则不公开为例外具有规范效能 ; 另一方面, 确立公开原则指导下的司法审查规则体系, 这一体系主要包括举证责任倒置原则和公开推定原则根据前文的分析, 政府信息公开诉讼中原告胜诉比例较低, 排除条例规定的公开范围较小这一因素, 原告举证能力不足是关键由于规定没有举证责任倒置原则的明确规定, 在原告无法提供政府信息是否存在的线索时, 人民法院调取证据的积极性不高, 从而使得原告的诉求难以实现举证责任倒置原则要求行政机关对信息不公开的合理性合法性加以证明, 申请人只要提出诉求, 不需要证明行政机关有公开特定信息的义务考察域外经验, 信息公开诉讼审查规则的完善都有一个过程, 如美国 1946 年联邦行政程序法规定信息公开公众举证, 参见后向东 : 信息公开的世界经验十六国信息公开法译介与评析, 北京中国法制出版社 2016 年版, 第页参见应松年 : 把行政复议制度建设成为我国解决行政争议的主渠道, 济南法学论坛 2011 年第 5 期参见后向东 : 美国联邦信息公开制度研究, 北京中国法制出版社 2014 年版, 第页 /3 江苏社会科学

11 法学研究 1966 年信息自由法确立了机关举证原则公开推定原则是与举证责任倒置原则相关联的司法审查方法, 其核心内涵是 : 推定政府机关在无法充分举证, 证明信息属于免除公开情形时, 将政府信息一律予以公开这一原则的重要性在于, 使得信息公开规范的价值能够在司法实践层面得以实现, 体现了判断信息公开法是否为良法的逻辑起点, 即良法的逻辑起点是 : 推定所有的信息都是公开的, 然后才存在排除情况而恶法恰恰作相反的推定, 然后去界定哪些是应当公开的 (4) 完善政府信息不存在案件的证据制度在最高人民法院发布的政府信息公开十大案例中, 张良诉上海市规划和国土资源管理局案 ( 以下简称张良案 ) 涉及政府信息不存在的证明问题本案的审查标准值得借鉴 : 行政机关以信息不存在为由拒绝提供政府信息的, 应当证明其已经尽到了合理检索义务申请人对于信息内容的描述, 也不能苛求其必须说出政府信息的规范名称甚至具体文号如果行政机关仅以原告的描述为关键词进行检索, 进而简单答复政府信息不存在, 亦属未能尽到检索义务关于政府信息不存在案件的证明, 理论和实务部门也给予了很多关注这类案件既不同于政府信息公开与否的案件, 也与行政行为合法性审查之诉有所差异, 因此, 为了保障政府信息公开诉求的实现, 政府信息不存在案件的证明应当明确以下几个方面的问题 : 第一, 细化检索义务的内容政府信息公开诉讼多因申请公开引起, 其中, 因政府信息不存在而产生的争议比例较高根据规定第 5 条第 1 款, 政府信息不存在属于被告拒绝向原告提供政府信息的情形, 对此, 被告应当对拒绝的根据以及履行法定告知和说明理由义务的情况举证可见, 被告应对政府信息不存在承担举证责任在张良案中, 上海市黄浦区人民法院认为, 被告仅以缴款凭证为关键词至其档案中心进行检索, 检索方式失当, 应为未能尽到检索义务就学界研究成果来看, 对于尽到合理检索义务的指标主要包括 : 检索载体包含的信息资料是否全面检索方法是否妥当检索人员态度是否认真等第二, 保障原告申请法院调取证据的权利虽然被告承担举证责任, 但是, 政府信息不存在案件中存在明显的信息不对称, 原告难以获知政府信息是否存在和政府信息的名称内容形成时间等信息, 根据规定第 5 条第 5 款, 原告可以申请人民法院调取证据, 其目的在于扭转原告的弱势地位但是, 对于原告申请后人民法院如何调取证据没有具体规定, 可能出现的结局是, 人民法院根据规定以原告提供的线索调取证据, 难以对案件有实质性突破因此, 建议完善人民法院调取证据的具体规则, 明确法官不调取证据时的说明义务, 保障原告的申请权第三, 修正被告诉讼中取证禁止的规定根据行政诉讼法第 35 条 39 条的规定, 在诉讼过程中, 被告及其代理人不得自行向原告第三人和证人收集证据, 人民法院有权要求当事人提供或者补充证据也就是说, 被告所提供的证据原则上应当是在行政程序中收集到的证据这一规定体现了先取证后裁决的行政程序规则, 目的在于促使行政主体依法行政但是, 根据最高人民法院发布的典型案例审判结果, 判决重新答复的比例占到了六成, 范围涉及国家秘密商业秘密个人隐私政府信息不存在等方面的案件以政府信息不存在案件为例, 这类案件中除了要求被告证明尽到合理检索义务之外, 如果允许被告收集有关证人证言等证据, 对于人民法院查明案件事实会有帮助, 而且可以避免程序空转现象的出现, 保障行政争议的彻 [4] 底高效化解参见胡锦光王书成 : 美国信息公开推定原则及方法启示, 南京大学学报 ( 哲学人文科学社会科学 )2009 年第 6 期最后访问时间 :2017 年 11 月 13 日参见殷勇 : 政府信息不存在情形下的司法审查, 上海法学 2012 年第 1 期 [4] 参见任志中蒋涛 : 政府信息不存在案件司法审查若干问题的探讨以信息不对称为视角, 北京法律适用 2013 年第 4 期 193 江苏社会科学 2018/3

12 政府信息公开诉讼理论研究与实践发展的学术梳理 (5) 健全责任与制裁机制陆红霞案是否属于滥诉, 学界观点不一, 但是, 最高人民法院对此案例的发布, 具有很强的指引力, 也引发了理论和实务部门对政府信息公开诉讼中滥用诉权行为的关注 2017 年 8 月 31 日, 最高人民法院印发了若干意见, 使这一问题再次成为热点综观陆红霞案的处理结果和若干意见的规定, 对于滥诉行为, 除了驳回起诉不予立案之外, 别无其他惩戒措施 ; 而驳回起诉不予立案的裁定, 当事人还可以提起上诉, 并不能有效地制止滥诉行为与此同时, 行政机关拒绝公开信息的行为如有不当, 除了判决公开重新审查答复承担行政赔偿责任之外, 再无其他制裁根据国家赔偿法第 16 条的规定, 对有故意或重大过失的工作人员应当追偿行政处分, 直至追究刑事责任实践中, 考虑到赔偿金由国家财政负担, 行政机关多从保护公务员利益出发, 行政机关承担赔偿责任后, 启动追偿程序的比例很低, 由于被诉而对公务员行政处分的也不多 ; 至于刑事责任, 只有构成犯罪的才予以追究基于上述原因, 本文建议我国立法在保留现有责任机制的同时, 借鉴美国司法审查的经验, 对于滥用诉权的原告施加制裁, 对于被告的不当行为加以惩罚可以根据原告提起诉讼的数量内容干扰程度, 对原告将来提起诉讼的权利施加限制, 如起诉前获得法院的许可等另外, 诉讼费用转嫁制度是一种惩罚行政机关的有效措施即在信息公开诉讼中原告实质性胜诉的, 法院可以要求联邦政府为原告支付合理的律师费和其他诉讼支出, 行政机关为原告支付的诉讼费用要从其自己的预算账户中支付, 这是对败诉机关的经济惩罚这里的实质性胜诉, 包括被告与原告和解被告自愿履行义务等余论面对学界对于政府信息公开诉讼满含期许的理论探讨, 司法实践的回应有些让人失落, 审判机关尊让行政机关的表现, 反射出政府信息公开诉讼中诉讼主体之间复杂而微妙的关系回望行政诉讼制度建立的时代背景, 可谓带有浓厚的政治色彩, 承载着过于理想化的监督权能过于强调监督合法性审查, 淡化了解决行政纠纷的功能, 这种不切合实际的定位, 在一定程度上阻滞了行政诉讼制度的发展 2014 年修订的行政诉讼法修正了行政诉讼的功能, 为行政诉讼制度的快速发展奠定了基础吸取行政诉讼制度发展的经验教训, 不宜过分夸大政府信息公开诉讼在倒逼政府信息公开方面的积极功效, 解决信息公开行政争议的核心问题才有利于政府信息公开诉讼的顺利发展与此同时, 还应当从以下几点来全面理解和认识政府信息公开法制建设 : 信息公开的范围划定要符合本国实际, 并不是无限扩大 ; 信息公开法律体系包含了个人隐私权法保密法档案法行政程序法等多方面立法, 它们相互支撑, 相互作用 ; 信息公开法中存在大量的授权性规定, 需要配套规定辅助实施, 以保障立法的相对稳定性基于上述原因, 我国政府信息公开诉讼制度的发展应准确定位, 注重制度自身的完善, 有效化解行政争议, 而不应附加给这一制度过多的政治功能, 以免出现加之以不可承受之重的问题责任编辑 : 钱继秋 194 参见后向东 : 美国联邦信息公开制度研究, 北京中国法制出版社 2014 年版, 第 115 页 2018/3 江苏社会科学

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,,,,, 5,,, :,,,,,, ( ), 6,,,,,,,,, 7,, ( ),,,,,,,,,, 8,,,,,,,,,,,,,,,,, 9,,,,, :, :, :, :,,,,, :. /..... 死刑复核法律监督制度研究 * 万春检察机关对死刑复核实行法律监督, 符合人大制度关于权力监督制约的原理, 不影响最高人民法院应有的诉讼地位和独立性权威性, 体现了检察官客观性义务的要求, 具有基本法律依据开展死刑复核法律监督应遵循严格限制并减少死刑切实保障人权维护公共利益公平及时突出重点等原则检察机关在死刑复核中的诉讼地位不是公诉人, 而是法律监督者检察机关可以通过备案审查