簡目 第一章緒論第一節研究動機第二節研究目的第三節研究方法第四節研究範圍及論文架構第二章 環境訴訟的理論基礎及其訴訟類型第一節環境訴訟的意義與範圍第二節環境訴訟於憲法上之定位第三節環境訴訟於法律上之定位及其訴訟類型第三章主觀訴訟類型下環境訴訟原告適格之判準第一節原告適格的概念第二節日本環境主觀訴訟原

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1 國立中正大學法律所研究論文 指導教授 : 李仁淼博士 論我國環境訴訟上之原告適格問題 以日本與我國主觀訴訟與客觀訴訟類型之區別為中心 ( 初稿 ) 研究生 : 鄭介勛撰 中華民國一 0 二年四月二十五日

2 簡目 第一章緒論第一節研究動機第二節研究目的第三節研究方法第四節研究範圍及論文架構第二章 環境訴訟的理論基礎及其訴訟類型第一節環境訴訟的意義與範圍第二節環境訴訟於憲法上之定位第三節環境訴訟於法律上之定位及其訴訟類型第三章主觀訴訟類型下環境訴訟原告適格之判準第一節原告適格的概念第二節日本環境主觀訴訟原告適格要件與實務案例之分析第三節我國環境主觀訴訟原告適格要件與實務案例之分析第四章客觀訴訟類型下環境訴訟原告適格之判準第一節日本環境客觀訴訟原告適格要件與實務案例之分析第二節我國環境客觀訴訟原告適格要件與實務案例之分析第五章結論 I

3 詳目 第一章 緒論 第一節 研究動機第二節 研究目的第三節 研究方法第四節 研究範圍及論文架構 第二章 環境訴訟的理論基礎及其訴訟類型 第一節 環境訴訟的意義與範圍第一項 環境訴訟的概念第二項 環境民事訴訟與環境行政訴訟第三項 環境私益訴訟與環境公益訴訟第四項 小結第二節 環境訴訟於憲法上之定位第一項 環境訴訟與基本權利之互動關係第一款 環境訴訟與訴訟權之關係第一目 訴訟權的觀念第二目 訴訟權對於原告適格判斷之影響性第二款 環境訴訟與環境權之關係第一目 環境權的觀念第二目 環境權的權利性質與環境訴訟之關連性第二項 環境訴訟與權力分立之互動關係 II

4 第一款 環境訴訟與立法權與行政權之關係第二款 環境訴訟與司法權之關係第一目 司法權的觀念第二目 司法權的本質與環境訴訟第三項 環境訴訟與基本國策之互動關係第一款 憲法增修條文第 10 條之設計第二款 環境國原則與環境訴訟第四項 小結第二節 環境訴訟於法律上之定位及其訴訟類型第一項 概說第一款 行政訴訟之功能第二款 主觀訴訟與客觀訴訟兩大分野第三款 偏重主觀訴訟之行政訴訟法制第四款 兼具主觀訴訟與客觀訴訟特性之環境訴訟課題第二項 主觀訴訟與環境訴訟相關之訴訟類型第一款 撤銷之訴第一目 環境法上相對人撤銷之訴第二目 環境法上利害關係人 / 第三人撤銷之訴一 環境法上典型的鄰人訴訟二 環境法上沿線居民提起的撤銷之訴三 環境法上人民團體提起的撤銷之訴第二款 其他訴訟類型第三項 客觀訴訟與環境訴訟相關之訴訟類型第一款 環境公益訴訟之規定一 行政訴訟法第 9 條 III

5 二 行政訴訟法第 35 條第二款 環境公民訴訟之規定一 環境基本法 34 條二 其他個別法規第三款 環境公民訴訟所得提起之訴訟類型第四款 小結 第三章 主觀訴訟類型下環境訴訟原告適格之判準 第一節 原告適格的意義第二節 日本環境主觀訴訟原告適格要件與實務案例之分析第一項 日本法上撤銷訴訟之原告適格第一款 2004 年行政事件訴訟法修正前的發展第一目 舊行政事件訴訟法第 9 條之要件第二目 學說上對於法律上利益之爭論第二目 經典案例之說明第二款 2004 年行政事件訴訟法修正後的發展第一目 新行政事件訴訟法第 9 條之要件第二目 相關案例之說明第三款 小結第三項 日本法上確認訴訟之原告適格第一款 確認訴訟之適格要件第二款 相關案例之說明第三款 小結第二項 日本法上禁止訴訟之原告適格第一款 行政事件訴訟法第 37 條之 4 第 4 項之要件 第二款 相關案例之說明 IV

6 第三款 小結第三節 我國環境主觀訴訟原告適格要件與實務案例之分析第一項 我國環境法上撤銷訴訟之原告適格第一款 學說上對於環境法上撤銷訴訟適格之探討第二款 相關案例之說明第三款 小結第二項 我國環境法上課予義務之訴之原告適格第一款 學說上對於環境法上撤銷訴訟適格之探討第二款 相關案例之說明第三款 本文評析第三項 我國環境法上環境法上確認之訴之原告適格第一款 學說上對於環境法上撤銷訴訟適格之探討第二款 相關案例之說明第三款 本文評析 第四章 客觀訴訟類型下環境訴訟原告適格之判準 第一節 日本環境主觀訴訟原告適格要件與實務案例之分析第一項 日本法上住民訴訟之原告適格要件第二項 相關案例之說明 - 田子浦港灣汙泥訴訟第三項 小結第二節 我國環境公民訴訟要件與實務案例之分析第一項 環境公民訴訟原告適格之要件第一款 學說上對於環境公民訴訟原告適格之探討第二款 相關案例之說明第三款 本文評析第一目 解釋論上可能採取的方向 V

7 第五章 結論 參考文獻附件 第二目 立法論上可能採取的方向 VI

8 第一章 緒論 第一節 研究動機 我國過去致力於經濟成長的過程中, 嚴重忽視了和我們最相關的環境議題, 近年來愈來愈多環保團體興起, 開始致力於環境保護與推動環境相關運動, 又人民也越來越重視永續發展與環境教育之問題, 因而我國公民環保意識的興起也開始對傳統環境法規造成衝擊 我國早於民國 88 年於憲法第 10 條第 2 項規定 : 經濟及科學技術發展, 應與環境及生態保護兼籌並顧, 並進一步於民國 91 年制定環境基本法, 其第 1 條及第 3 條規定 為提升環境品質, 增進國民健康與福祉, 維護環境資源, 追求永續發展, 以推動環境保護, 特制定本法 ; 本法未規定者, 適用其他法律之規定 基於國家長期利益, 經濟 科技及社會發展均應兼顧環境保護 但經濟 科技及社會發展對環境有嚴重不良影響或有危害之虞者, 應環境保護優先 ; 又為落實上述環境保護之意旨就環境事前程序保護之部分, 我國於 92 年制定了環境影響評估法, 就環境事後救濟之部分, 我國除傳統行政訴訟法之規定外, 並於個別環境法規引進公民訴訟制度 上述法規設計看似完備, 惟於現今公民環保意識之挑戰下有無際上發揮其 功效實有待檢驗, 亦不乏相關期刊論文之討論, 本文所以將論文問題意識著 重於後半部分環境事後救濟有關當事人適格問題之討論, 其動機有三 : 其一在於多次參與環境法的研討會中, 與論律師時常感慨其法院於當事人 適格之認定趨於保守, 所提之當事人適格時常被法院駁回, 似乎與環境基本 1

9 法第 1 條與行政訴訟法第 1 條 行政訴訟以保障人民權益, 確保國家行政權之合法行使, 增進司法功能為宗旨 之目的相違背, 又即便提起所謂之公民訴訟, 惟法院受限於條文規定對於 受害人民 與 公益團體 之解釋, 亦使得公民訴訟無法達成其監督政府怠於執行公權力之行為, 即便最後如中科三期環評案好不容易通過當事人適格之審查並進一步由法院作出判決, 惟行政機關仍有可能不遵守而做出停工不停產之處分, 此與相似制度如日本住民訴訟與美國公民訴訟之設計顯然有所差距, 而與前述受害者訴訟之設計顯無太大區別, 有區別者僅在受害者訴訟, 團體因法制的設計較容易被因當事人不適格駁回罷了 而一個環境訴訟的提起, 存在著許多的限制及門檻 從實際面而言, 由於環境紛爭的特色在於其大量性 潛藏性及其利害關係複雜而且多元, 再加上訴訟所耗費之人力時間金錢耗費過鉅, 使得人民卻步提起訴訟, 又從法制面而言, 人民是否具備提起訴訟之資格, 就係應為自己權益主張侵害主觀訴訟型態, 抑是為公益提起之客觀訴訟型態, 此乃影響影響訴訟之合法性, 然訴訟型態的選擇, 在環境訴訟向來難以判定, 因而讓本文認為有必要就環境訴訟之原告適格於理論與實務上之差距作一釐清 其二在於由於環境汙染之特性, 所以在環境訴訟中首先面臨問題就是原告適格之問題 1, 乃係環境訴訟之程序要件, 亦即環境訴訟之門檻, 惟現今學說與實務對於原告適格與相關概念之見解分歧, 又環境訴訟之原告適格如同前述往往是環境訴訟議題開始前之重要討論, 因而希望藉此機會對相關概念能夠做進一步的研究分析, 並進一步將案例加以類型化與體系化 1 陳慈陽,< 環境訴訟中之當事人適格問題 簡評高雄高等行政法院判決九八年度訴字第四十七號 >, 臺灣法學雜誌, 第 147 期,2010 年 3 月 1 日, 頁 233 2

10 其三在於隨著環境議題之全球化與複雜化, 如氣候變遷, 複合式災害, 福島核災等人民與環保團體可能需要仰賴法院公正的裁判, 以保障其身家財產與後代子孫環境的永續發展, 如何能夠使法院背負起更重要的角色, 而不再以當事人不適格予以駁回, 其中寬嚴標準與否亦為本文所關注的焦點所在 第二節 研究目的 本文欲藉由對於環境訴訟法中原告適格之討論, 釐清此要件成立的目的及內涵, 使得原告或公益團體提起訴訟時, 能夠較清楚主觀訴訟亦或是客觀訴訟制度於環境訴訟下之運作, 以選擇對己較有利的訴訟方式, 對法院而言亦可以有一個較一致的判斷標準, 而有利之後相類似案件之處理 且本文主軸在於探討基於環境法領域之特殊性, 其原告適格之要求是否應有不同, 而如何的審查較能達成環境保護之目的 又公民訴訟在台灣環境法中引進, 主要的目的在於擴大環境訴訟原告適格之範圍, 藉提供公民的訴訟管道, 使環境關懷能被帶進法院主張, 來具體回應環境議題公益性 2 而在環境公民訴訟制度建立後, 公益團體藉公民訴訟達到環境保護目的時, 在原告適格上, 究係遇到哪些阻礙? 而法院判決之情形又如何? 以及其他國家之制度與面臨之問題又如何, 此乃本文有興趣且所欲探討之重心 又於比較法上我國雖如同日本法上將訴訟制度分為主觀訴訟與客觀訴訟 模式, 惟我國之客觀訴訟卻一直無法發揮效用, 而為學者所批評, 何以使得 得人民與公益團體放棄此種訴訟途徑, 而主要仍以主觀訴訟為其救濟方式, 2 葉俊榮,< 從訴訟公民到環境法院 : 環境公民訴訟於台灣的實踐與檢討 >, 第八屆行政法理論與實務研討會,2008 年 12 月 6 日, 頁 2 3

11 其於提起之主體以及設計上到底出了哪些問題, 因而本文希望比較我國與日 本主觀訴訟與客觀訴訟之原告適格理論, 以對此問題加以解決 第三節 研究方法 ( 一 ) 文獻整理法蒐集我國目前有關環境訴訟以及原告適格等相關課題資料, 包含教科書 論文集 學位論文 法學期刊雜誌 研究計畫 政府出版品等文獻, 加以研讀, 整理, 分析, 究其得失, 以求融會貫通 ( 二 ) 歷史研究法 就我國環境訴訟制度之發展脈絡和原告適格的解決模式, 作類型整理, 方 式分析, 以瞭解其演進和有關學說建立與發展背景, 建立論文之學術基礎 ( 三 ) 歸納分析法從以上所述蒐集之資料加以歸納 分析環境訴訟當事人適格於我國所發生之問題, 與未來相關議題, 進而從學說與實務雙方找到可以為釐清該問題, 並加以修正改善之方向 ( 四 ) 案例研討法藉由瞭解有關環境訴訟當適格現況與經驗, 藉由司法實務案例研討, 描繪事件之議題結構, 藉以掌握現行制度之現實運作狀況, 並分析事件發生後處理上之制度問題 ( 五 ) 比較分析法 4

12 比較我國與日本有關於主客觀訴訟於原告適格之判斷上理論有何不同之 處, 並引用法院對於原告適格適格准之理由, 予以比較分析, 而作為解釋或 修正之方向 第四節 研究範圍及論文結構 本文係以環境訴訟原告適格為研究範圍, 本文所稱的原告適格, 係採取較廣義之定義, 其係著重於是否具備擔任訴訟中原告之資格, 而並不以主觀訴訟中之 權利或法律上利益 之判斷為限, 於主觀訴訟上所關注者係我國學者通說於操作上其與德國法上的訴訟權能( Klagebefugis )相關理論之關係為何, 以及於比較法上日本法之操作如何 ; 於客觀訴訟上則係關注於我國行政訴訟法及環境保護法規雖明文規定具備擔任訴訟中原告之資格, 惟其是否已屬真正客觀訴訟之類型, 其相關要件之解釋為何, 以及於比較法上日本法之操作又係如何即如何正確判斷原告適格的概念即為本文之意旨所在, 又本文之研究範圍, 仍在於原告適格本身因此針對訴訟權能與訴訟實施權更深入之討論非本文篇幅所能完整處理, 應先說明因為環境訴訟與一般訴訟不同之特性, 因而環境訴訟之原告適格勢必要受到環境法上特殊考量, 而有所調整 本文的架構安排, 依序分為五章 : 關於章節的安排, 分別簡述及說明如下 : 第一章 緒論, 主要交代本文之研究動機 研究目的 研究方法 研究範圍以及本文架構與章節安排之簡略概述 第二章 環境訴訟的理論基礎及其訴訟類型, 為了有效進行環境訴訟原告適格議題之討論, 本章首先先說明環境訴訟的意義與範圍學者所採取之不同見解以及本文所採取的觀點 其次論述環境訴訟制度及其原告適格制 5

13 度於憲法上相關條款之關係, 以此其於憲法上之重要性與特殊性 後其於法 律上之定位則以主觀訴訟與客觀訴訟為分野, 針對現行行政訴訟法以及相關 環境法規之環境訴訟類型相關內容加以介紹, 以作為後續討論之基礎 第三章 主觀訴訟類型下環境訴訟原告適格之判準, 本章之內容先針對原告適格之概念與相類似概念加以介紹比較, 包含訴訟權能與訴訟實施權 ; 以及說明本文所採之原告適格之概念, 其次針對我國與日本法上主觀訴訟於 權利或法律上之利益 於判斷上, 所採用之理論與立法制度不同, 予以比較, 並將與環境相關案例予以類型化與體系化 第四章 客觀訴訟類型下環境訴訟原告適格之判準 本章之內容首先介紹日本法上對於環境議題之處理於客觀訴訟係採取住民訴訟以為處理, 而我國並未有此種制度, 而係以環境公民訴訟處理該問題, 惟環境公民訴訟因立法上之設計而導致法院於操作上之缺失與改進方式為何, 亦於本章加以評論之 第五章 結論, 本章將為本文前述章節問題, 作出本文的研究結論 與後續可能面臨之問題與方向 6

14 第二章 環境訴訟的理論基礎及其訴訟類型 第一節 環境訴訟的意義與範圍 因本文欲進行環境訴訟原告適格之討論, 首先須就討論前提之環境訴訟的意義與範圍為一界定, 惟學理對於此一概念尚未有統一見解, 故有必要以本節分析及說明學理上之爭議與本文所採的立場如下 第一項 環境訴訟的概念 環境訴訟, 並非現行國內法上統一之專有名詞, 其意義內涵, 因學者對環境的範圍界定不同, 而受其影響 環境一詞具有多義性, 且各學科領域上對於環境的概念的詮釋亦有所不同 3, 若從 最廣義 的角度而言, 所謂環境可以指為 對某特定之生命單位具有影響力之外在生存條件的整體, 即具有生命之個體或是生命群體彼此之間關聯性及其存在之空間整體 4 換言之環境本身至少擁有兩層以上的相互作用之意義, 一為化學 物理與生物因素對機體或生態體系發生作用的總體 一為政治 經濟 社會 與文化條件影響個人或團體之總和 5 惟此種環境的概念過於廣泛抽象, 不利於吾人對於環境法律上概念的理解, 因而學者將其研究對象限縮於人類環境, 並區分為 社會環境 自然環境 以及 人為環境 三者, 所謂 社會環境 是指由人際關係 社會 文化 經濟與政府組織制度所交錯形成之人類生活環境 自然環境 則是包含動植物與微生物組織在其生存空間 水 土地 3 環境 二字所涵蓋的領域, 屬於學界或政治與行政界之約定俗成, 其得包括各種公害 之防制 自然保育 水利 原子能 基因科技 國土規劃 各種危險物質 森林保育 動 物保護 植物保護 4 5 陳慈陽, 環境法總論,2011 年 12 月, 元照出版,3 版, 頁 6 葉俊榮,< 憲法位階的環境權 - 從擁有環境到參與環境決策 >, 收錄於氏著 環境政策與 法律,2010 年 10 月, 元照出版,2 版, 頁 20 7

15 與空氣之存在狀態 而所謂 人為環境, 或稱為 人類所創造之環境 則指建築物, 工廠 道路以及交通工具等所結合而成的 6 就 廣義 的角度而言, 學者李惠宗認為環境應包括自然環境與人文環境, 係指個人生活基礎的各種自然資源與狀態及民族文化與風俗習慣所形成的各種環境 7, 即所謂廣義之環境概念係指由人類與一切社會 文化 政治 設施制度所形成之整體空間 8 ; 就 狹義 的角度而言, 學者鄭昆山認為所謂環境乃是指人類之自然生活基礎, 包括土地 水 空氣 怡景 陽光 生動界 ( 包括動物 植物 ) 9, 即所謂狹義之環境概念係指人類生存之基礎, 包含土壤 空氣 水 動植物與微生物整體的生存空間與關係, 即上述所稱之自然環境 依法規而言, 我國對於環境概念的描述, 可見於憲法增修條文第 10 條第 2 項規定 經濟及科學技術發展, 應與環境及生態保護兼籌並顧, 惟其並未就環境之概念為正面定義, 僅能得出環境生態與經濟科學技術於修憲下皆為憲法所保護可能衝突的法益, 以及兩者於衝突時應處於互相調和, 共存共榮之關係 ; 較具體且完整之規定則依環境基本法第 2 條規定 環境係指影響人類生存與發展之各種天然資源及經過人為影響之自然因素總稱, 包括陽光 空氣 水 土壤 陸地 礦產 森林 野生動物 景觀及遊憩 社會經 陳慈陽, 環境法總論,2011 年 12 月, 元照出版,3 版, 頁 11 李惠宗, 憲法要義,2012 年 9 月, 元照出版,6 版, 頁 386 學者陳慈陽亦採相同見解, 認為環境法中環境應包含自然環境與人文社會環境 所謂自 然環境係指自然生態 環境媒介 資源 氣候 地形景觀 其他值得保護之物與資產, 以及彼此間之交互關聯性整體 ; 而所謂人文社會環境則為由人類所創造, 且經時代演變, 已與人類生存環境相互結合之生活空間與物 參閱陳慈陽, 環境法總論,2011 年 12 月, 元照,3 版, 頁 14 9 鄭昆山, 論環境基本人權與環境刑法, 收錄於 現代國家與憲法 - 李鴻禧教授六秩 華誕祝賀論文集,1997 年, 月旦出版社, 頁 839 8

16 濟 文化 人文史蹟 自然遺跡及自然生態系統等均屬之 10 其立法理由並說明所謂 人為影響之自然因素, 包括景觀及遊憩 社會經濟 文化及人文史蹟等 水係指以任何形式存在之地下水及地下水, 海洋亦包括在內 ; 濕地係動植物棲息環境之一, 屬於自然生態系統之一環 又依環境影響評估法第 4 條第 2 款規定 環境影響評估 : 指開發行為或政府政策對環境包括生活環境 自然環境 社會環境及經濟 文化 生態等可能影響之程度及範圍, 事前以科學 客觀 綜合之調查 預測 分析及評定, 提出環境管理計畫, 並公開說明及審查 環境影響評估工作包括第一階段 第二階段環境影響評估及審查 追蹤考核等程序 亦包含自然環境與人文環境在內 11 由此依上述法規之規定, 我國環境法中之環境概念似乎係屬學理上之廣義的環境, 惟其需以人類生存與發展為基礎 因此環境訴訟之概念可能廣狹不一 因人而異 由其環境內涵範疇之界定, 以狹義言, 可謂與國內環境保護相關法規 ( 如環境影響評估法 水污染防治法 空氣污染防制法 廢棄物清理法 土壤及地下水污染整治法等 ) 有關之爭議而生之訴訟及紛爭處理 ; 以廣義言, 則凡可能影響環境 ( 包括自然生態 人文社區 ) 所生之訴訟均屬之, 而不以環境法有明文規定為限 ; 惟因為我國環境保護相關法規尚未建立完整體系, 且各環境法規與其他法規間關係為何, 尚有爭議 12, 因而本文認為不應將環境訴訟之概念侷限於國內環保法規明文之訴訟及紛爭處理途徑 而應採較廣義之概念, 即人類生活基礎中 10 學者黃錦堂認為我國法與德國法比較, 缺少原子能法 輻射防護法規 能源法規 基因 科技法規, 但不影響環境法律領域的討論與相關規範原則之建立 參閱黃錦堂, 環境憲 法, 收錄於蘇永欽主編, 部門憲法,2006 年 1 月, 元照出版, 頁 胡國棟, 環境行政訴訟之研究上冊, 司法院研究年報第 23 輯, 第 14 篇, 司法院印 行,2003 年 11 月, 頁 6 12 環境基本法與其他法規間究為基本法關係, 亦或特別法關係學說上仍有爭議 9

17 可能影響環境 ( 包括自然生態 人文社區 ) 所生之訴訟均屬之, 又其必須以 法律有明文規定者為前提, 否則即不符合法治國之精神 惟環境訴訟的範圍為何, 因其 1. 所適用之法律領域與其救濟途徑 2. 訴訟 目的, 區分詳論如下 第二項 環境民事訴訟與環境行政訴訟 環境訴訟 ( 又稱環境保護訴訟 ) 依其所適用之法律領域與其救濟途徑區分, 若係利用民事救濟途徑, 受害人得向加害人請求賠償損害或排除侵害, 而其法律途徑則可提起民事訴訟 聲請假處分 成立民法上之和解, 或在鄉鎮市調解等方法, 以解決紛爭, 此係環境民事訴訟之一環 ; 反之若依公法救濟途徑, 由受害人於其權利遭受行政機關 ( 可能係環境行政主管機關亦或他機關 ) 之行為 ( 不行為 ) 侵害時得請求排除侵害或請求國家賠償以維護其權益, 其法律途徑則可提起行政訴訟 暫時權利保護, 或提起國家賠償等方法, 此係環境行政訴訟之一環 上述分類因我國通說將公私法區分而有不同之發展脈絡, 蓋若爭訟客 體係屬私權爭執之 民事事件, 則被害人應循前述環境民事訴訟途徑解決 ; 反之若爭訟客體係屬 行政事件, 則被害人應循前述環境行政訴訟途徑解 13 紀鈞涵, 環境保護訴訟支援告適格 -- 以日本環境保護訴訟之學說 判例為借鏡, 律師 雜誌, 第 323 期,2006 年 8 月, 頁 我國目前通說及現行法制係採公私法區分之理論, 未如日本採取公私法一元論故於實體 法上乃有環境私法 環境行政法及環境刑法領域之分類 ; 於救濟法上則有環境民事訴訟 環境行政訴訟及環境刑事訴訟之別 10

18 15 決亦各有其問題所在, 於環境民事訴訟上, 係針對民事紛爭的解決, 依固 有的 傳統的民事訴訟事件通常係以當事人間特定的權利關係存否及其範圍 為對象 然而, 在諸如公害 環境保護等現代型或集團性訴訟事件中, 因此 此類事件之爭點往往具有公共性之特質, 即無法以單一當事人間特定的權利 關係為對象, 關於此類事件, 就當事人特殊性而言, 其原告往往為權益受侵 害之多數受害人而言, 而且在程序形成的背後, 另尚潛存著許多實質的利益 主體, 被害人尚未以形式當事人之地位而改以實質當事人之身分退居幕後, 而未出現於程序表面, 具有集團性或擴散性 16 傳統之民事訴訟理論及制度 得否應對此種型態之公害糾紛出現, 即具有疑問, 此亦為民事法學者所關注 之問題所在 惟此種環境民事紛爭其本質仍著重於公害之被害者對加害人依民法第 18 條及 184 條以下請求賠償損害或排除侵害, 又我國目前尚未有完善的公害 紛爭補償制度以及學者希望制定之環境損害賠償法, 因而其實際上仍與一般 民事糾紛具有相同本質, 即仍以 私人與私人 間之 所有權, 乃至今日 17 逐漸擴張之 人格權 範圍為其核心, 於民事裁判之問題點仍在於 1. 若過 15 李建良, 好事的鄰居 - 公權利理論與訴訟權能, 月旦法學雜誌, 第 12 期,1996 年 4 月, 頁 邱聯恭, 司法之現代化與程序法, 台大法學叢書 (72), 初版五刷,1998 年, 頁 108 如居住安寧權, 即屬現行實務所擴張承認之人格權範圍 典型如最高法院 92 年台上字第 164 號判例認為 : 於他人居住區域發出超越一般人社會生活所能容忍之噪音, 應屬不法侵害他人居住安寧之人格利益, 如其情節重大, 被害人非不得依民法第一百九十五條第一項規定請求賠償相當之金額 本判例強調居住安寧為人格法益所保護之層次, 對於被告於屋頂施工造成漏水之行為, 法院認為原告主張之健康權受侵害, 不足以證明施工行為與損害間具有因果關係, 惟被告於他人居住區域發出超越一般人社會生活所能容忍之噪音, 應屬不法侵害他人 居住安寧之人格利益, 又本案之其情節係屬重大, 依民法第一百九十五條第一項規定請求應給付原告慰撫金 惟人民可否直接援引 日照權 與 景觀權 受侵害而請求賠償損害或排除侵害, 現行實務仍未如日本等國予以承認, 仍有所爭議 11

19 於嚴格遵守一般民事訴訟程序, 時至判決確定可能造成時間費用之浪費, 而與民事法理強調訴訟經濟之理念有所扞格 2. 於辯論主義之下原告原應就主張權利之要件事實負舉證責任, 惟於公害事件由於被害發生至產生損害的過程中, 往往具有多數且複雜的行為與因果關係, 可能課與被害者過大之舉證責任負擔, 如何調配方能符合民事訴訟當事人對等的精神, 乃目前所努力之方向 3. 勝訴判決確定後可能因加害人無支付賠償金之能力而導致無法達到救濟的功能, 有無其他求償管道 4. 此種裁判雖可以損害賠償之方式解決原告 ( 被害人 ) 與被告 ( 加害人 ) 間個別紛爭, 惟並非得以使公害地域之全體環境之改善或回復原狀為必然之結果, 其對環境保護如何能跳脫私領域而產生監督效果, 亦為學者所指摘之處 另一方面, 於環境行政訴訟上, 則體現於法院對於環境行政的監督制衡上, 環境行政, 係國家環境保護目的所為之各項作用, 但此各項作用間, 因環境保護所涉及各種利害關係相當複雜而多元, 通常涉及多數人民與行政機關間三面或多面之行政法關係 18, 惟由於傳統的行政訴訟, 有鑑於 僅於人民權利或法律上利益遭受行政機關之行為 ( 不行為 ) 侵害時, 始允許其提起行政訴訟以維護其權利 之原則下 19, 在法律概念尚未對環境權予以明文承認, 如何做為此處權利加以主張, 過去往往認為環境行政僅係為公共利益而運作, 並非以個體居民之權利 利益之保護為直接目的, 居民因環境行政而受之利益, 僅是反射利益而已, 因此法院多無介入, 此反不利環境保護之發展 然如此概念實已不符現代法律的思潮, 為使環境行政能依循法律之規範 18 賴恆盈, 我國環境行政訴訟之實踐與展望, 收錄於 行政法院裁判評析,2008 年 10 月, 頁 張文郁, 行政訴訟中團體訴訟之研究 -- 以環境保護相關法律為中心, 月旦法學雜誌, 第 111 期,2004 年 8 月, 頁

20 妥善運用, 應允許對行政機關所為之環境行政措施有所不服之利害關係人得提起行政訴訟, 藉由行政訴訟之程序以監視環境行政作用之適法性, 由對於行政權採取中立立場之法院來審查亦能彰顯確保公正的 環境行政訴訟 的功能, 其任務尤為重要 法院一方面經由環境行政之法判斷來改正違法行政措施, 據此達成個別之人權保障 ; 他方面藉由判決對於環境行政提示正確的法理, 更能促進環境行政公平正確之開展 20 其次由於我國行政訴訟法於訴訟類型上, 過去僅規定撤銷訴訟, 因此需以行政機關所為行政處分違法為前提, 因此多為由受處分限制之業者提出之訴訟, 而較少由被害人民提起訴訟, 更遑論由與訴訟無任何利害關係的環保團體提起訴訟, 惟隨著行政訴訟法於 87 年大幅修正, 廣開訴訟途徑, 擴大訴訟類型, 以及 80 年代後期人民環境保護意識抬頭逐漸開始改變, 受害人民已多會透過訴訟途徑尋求救濟, 又於立法上為使環保團體有更多的機會, 能夠參與環境保護的任務, 因此紛紛於國內環境保護相關法規引進公民訴訟條款 若單依提起行政訴訟的主體言可能有 1. 由加害人或業者提出之訴訟 2. 由被害人所提出之訴訟 3. 由利害關係人所提出之訴訟 4. 由公益團體 ( 多為環保團體 ) 所提出之訴訟四類 21 其與前述環境民事訴訟所不同之處在於環境行政訴訟著重於 私人與行政機關 及 環境與行政機關 間之關係, 行政機關往往並非真正侵害人民權利或環境之加害人, 反而可能站在裁決 私人與私人 間衝突之決定者, 甚或是把關者之角色 22 因而如何確保行政機關能夠落實環境行政的公平正 黃旭田, 確保公正的 環境行政訴訟, 憲政思潮, 第 94 期,1991 年 6 月, 頁 22 黃旭田, 確保公正的 環境行政訴訟, 憲政思潮, 第 94 期,1991 年 6 月, 頁 如環境影響評估事件中環保署所扮演之角色 13

21 義, 為環境行政訴訟的主要任務 於行政裁判之問題點反而在於,1. 法院在 審查之同時, 如何不過度干涉行政於環境領域的專業判斷, 即對環境行政 ( 尤 其是環境影響評估 ) 司法審查密度, 如何在不破壞權力分立的前提下, 並能 適時達到與一般行政訴訟所不同之環境保護功能 於進入環境裁判的門 檻 - 當事人適格 上, 如何依據吾國現行已建立之訴訟類型, 並在環境法 所彰顯之相關原則的大前提下, 能夠建立一套明確而不模糊不清的判斷標準, 24 亦成為環境行政訴訟之難題所在 25 第三項 環境私益訴訟與環境公益訴訟 環境訴訟, 依其提保護利益區分, 若係以保護救濟個人之權利 利益, 即以保護私益為其主要目的, 係屬學說上所謂之私益訴訟其係屬主觀訴訟之一環 ; 反之若與個人的權利 利益保護並無直接關係, 而是以維護客觀法秩序或確保國家行政權之合法行使為目的, 即以保護公共利益為其主要目的, 則屬所謂之公益訴訟係屬客觀訴訟之一環 26 各國環境訴訟因對於環境利益之定性不同, 而於立法模式上大致得有三 種立法模式 第一種模式係將環境利益認為不屬任何個人之 公共利益, 23 關於此議題, 參閱趙紹得, 論行政法院對環境影響評估審查結論之司法審查密度, 國立中正大學法律研究所,2011 年, 頁 5 24 依學者陳慈陽之見解, 認為環境行政救濟途徑之難題, 主要存於 :(1) 比較客觀法規範之 違反與主觀權利之侵害 ;(2) 法院審查密度 ; 以及 (3) 暫時性之法律救濟等方面 參閱氏著 環 境法總論,2011 年 12 月, 元照出版,3 版, 頁 417 以下 此即本文所探討之核心議題所在 李仁淼, 司法權的觀念 - 由日本 客觀訴訟 與司法權觀念之論爭, 反思我國司法院 定位問題, 收錄於 當代公法新論 ( 上 )- 翁岳生祝壽論文集, 元照出版,2002 年 6 月, 頁

22 欲保護公共利益之人則提起無關自己利益之訴訟, 即是公益訴訟模式 ; 第二種模式係將環境利益認為係 私人利益 以大幅緩和私益訴訟之起訴要件, 以充實環境利益之救濟, 即緩和要件之私益訴訟模式 ; 第三種模式雖將環境利益定位為公共利益, 但為維護環境而將私人利益訴訟構造轉換成混合型 其中第一種模式之訴訟, 不以個人權益之損害為要件, 第二種模式及第三種模式則須以權益之損害為要件 27 目前主要國家於處理環境議題之訴訟上均普遍採取混合型之立法模式, 即兼承認環境私益訴訟及環境公益訴訟兩者, 認為環境訴訟至少具備保護私人利益之功能, 故具備私益訴訟部分 ; 惟於公益訴訟之部分有所不同 日本法上係將公益訴訟稱為民眾訴訟 所謂民眾訴訟是依日本行政事件訴訟法第 5 條是指 於要求矯正國家, 或者公共團體機關不適法, 以做為選舉人的資格或其他無關自己在法律上的利益的資格提起之訴訟 其原告可以是納稅人, 也可以是利益受到普遍影響的選舉人或者其他公眾之一, 惟其限制只有在法律明文有規定時, 才能夠提起 作為民眾訴訟的典型例子, 有根據公職選舉法進行的選舉訴訟和地方自治法所規定的住民訴訟等 28 日本學者認為, 民眾訴訟的目的並不是為了保護國民個人的利益, 而是為了保護客觀上的法律秩序, 使國民以選舉人的身份通過訴訟手段制約國家機關或公共性權力機構行使職權的行為, 監督行政法規的正確適用 因此, 它具有客觀訴訟的性質 日本較典型的民眾訴訟形式有 : 選舉無效訴訟 當選無效訴訟以及住民 林素鳳, 論我國之環境訴訟, 銘傳大學法學論叢, 第 8 期,2007 年 12 月, 頁 4 李仁淼, 司法權的觀念 - 由日本 客觀訴訟 與司法權觀念之論爭, 反思我國司法院 定位問題, 收錄於 當代公法新論 ( 上 )- 翁岳生祝壽論文集, 元照出版,2002 年 6 月, 頁

23 29 訴訟等 而其與環境公益訴訟相關者即為地方自治法所規定的住民訴訟制 度 30 美國法上則係採取公民訴訟 (Citizen Suit) 制度 31, 其在 1970 年制定的潔淨空氣法 (CAA) 第 304 條率先提及 : 任何人得以自己名義(any person may commence a civil action on his own behalf) 對任何行政官員 美國政府 行政機關 公司及個人在內之任何人 (the Administrator any person including (i) the United States, and (ii) any other governmental instrumentality or agency to the extent permitted by the Eleventh Amendment to the Constitution) 提起訴訟, 開啟現代環境公民訴訟的先河 依該法提起之公民訴訟, 原告不以具有 實質損害 為限, 從而關心空氣污染之人民或環保團體, 即得透過事先告知之程序, 提請行政機關對環境公害之污染行為人採取一定之作為, 如各該行政機關未能滿足此一請求, 而有怠忽職責之嫌者, 提出告知之人民或環保團體可進而向 29 日本於 1967 年通過了 公害對策基本法,1972 年又通過了 自然環境保全法, 並 於 1993 年頒佈全新的 環境基本法 ; 在 1970 年第 64 屆國會上, 一次就通過了 廢棄物處理和清掃法 海洋污染防治法 等六部環境法律, 並對 公害對策基本法 大氣污染防治法 等八部法律進行修改 此後又陸續頒佈了 惡臭防止法 特殊鳥類轉讓法 關於公害損害健康補償法 公害糾紛處理法 等一系列單行環境法律, 建立起了一套完整的環境法體系 參閱, 財團法人環境品質文教基金會所設置之 環境公民訴訟 網站 最後瀏覽日期 2013/1/16) 30 因日本法上並未引進美國法上之公民訴訟及德國法上之團體訴訟, 故於環境客觀訴訟部 分主要仍係仰賴方自治法所規定的住民訴訟制度 31 美國在 1969 年通過國家環境政策法, 隨後自 20 世紀 70 年代以來的 12 部重要聯邦環境 法律, 包括 1970 年潔淨空氣法 1972 年清潔水法 1972 年海洋傾廢法 1972 年雜訊控制法 1973 年瀕危物種法 1974 年深水港法 1974 年安全飲用水法 1976 年資源保全與保育法 1976 年有毒物質控制法 1977 年露天採礦控制與復原法 1978 年邊緣大陸架法 1986 年超級基金修正及再授權法等, 都通過公民訴訟條款明文規定公民的訴訟資格, 放寬傳統訴訟資格的限制 參閱胡國棟, 環境行政訴訟之研究下冊, 司法院研究年報第 23 輯, 第 14 篇, 司法院印行,2003 年 11 月, 頁 6 16

24 法院起訴, 要求法院發出 禁制令 (injunction), 藉以強迫行政機關對業者之污染行為採取行動, 或要求業者停止污染行為 儘管美國法院為避免濫訴, 增列了提起訴訟之公民必須其利益受到 嚴重之影響或存在受到嚴重影響之可能性 的限制, 而有進一步限縮起訴資格之傾向 惟在 1987 年淨水法之修正案通過後, 民眾尚得進一步請求法院針對業者之污染行為課以 罰鍰 (civil penalties) 實質上, 已擴大環境公民訴訟的效力, 從要求行政機關採取作為的功能, 進而可對污染行為人之污染行為課以金錢的處罰 32 而在德國法上, 環保團體不但得對國家之不作為, 及在環境監督 管制作為上之嚴重疏失提起行政訴訟, 尚得對國家行政上之過失行為提起行政訴訟 另外, 環保團體亦得起訴請求撤銷違法之行政措施 且法院亦容許環保團體代表公眾提起損害賠償之訴 此種環境公益訴訟的運用, 對於健全環境法制 預防或消弭因環境公害所導致的人民損害之補償, 均發揮一定之作用 葉俊榮,< 環境法上的公民訴訟 : 論制度引進的原意與實現的落差 >, 收錄於 跨世紀 法學新思維 - 法學叢刊創刊五十週年紀念論文集, 元照出版,2006 年 1 月, 頁 190 惟同 為英美法系之國家, 英國並非如同美國允許每個公民均有權對影響其健康等環境事件提起 訴訟, 由法院加以審查, 其公益訴訟在英國被稱為以公法名義保護私權之訴, 指檢察總長 在別人要求禁止令或宣告令或同時請求這兩種救濟時, 為阻止某種違法而提起的訴訟 按 照英國法律規定, 檢察總長代表國王, 有權阻止一切違法行為, 包括侵害公共利益的違法 行政行為 而且也可以依職權, 為公共利益而主動請求對行政行為進行司法審查 但在實 踐中, 檢察總長卻是只應請求人的請求而行動 而且, 檢察總長一旦賦予請求人必要的起 訴資格後, 對公共利益就不再表現進一步的關注, 實際上也就是退出了訴訟, 而讓案件像 其他普通私人訴訟一樣進行下去 ; 換言之如果檢察總長拒絕同意請求人, 法院便不能對他 行使自由裁量權提出質疑, 也不能容許私人單純以公眾的一員的身份, 以自己的名義起訴 33 參閱, 財團法人環境品質文教基金會所設置之 環境公民訴訟 網站 最後瀏覽日期 2013/1/16) 17

25 目前我國法上亦係採取此種混合型之立法模式, 就私益訴訟 ( 主觀訴訟 ) 34 部分, 行政訴訟法因行政訴訟法第 4 條之撤銷之訴與行政訴訟法第 5 條之 課予義務之訴 35, 仍係以人民個人權益之損害為要件, 與上述國家並無不同 ; 惟就公益訴訟部分, 我國行政訴訟法原於行政訴訟法第 9 條規定 ; 人民為 維護公益, 就無關自己權利及法律上利益之事項, 對於行政機關之違法行為, 得提起行政訴訟 但以法律有特別規定者為限 此為吾國公益訴訟之原始 規範 另外立法者為呼應 80 年代後期民間蓬勃發發展的環境保護運動, 乃 於環境基本法 空氣汙染防制法 水汙染防治法 廢棄物清理法 土壤及地 36 下水汙染整治法 海洋汙染防治法 環境影響評估法等相關環境法制設有 公民訴訟之規定, 雖以公民訴訟稱之, 惟其與上述美國法上所採取之公民訴 訟的規定仍有所差距, 其訴訟主體除 人民 外尚包含 公益團體 在內 故其性質究竟是否真正為行政訴訟法第 9 條所設之公益訴訟, 及其與行政訴 37 訟法第第 35 條之關係如何, 乃為學者所爭議之難題所在, 亦為欲以此種訴 34 行政訴訟法第 4 條第 1 項規定 : 人民因中央或地方機關之違法行政處分, 認為損害其權 利或法律上之利益, 經依訴願法提起訴願而不服其決定, 或提起訴願逾三個月不為決定, 或延長訴願決定期間逾二個月不為決定者, 得向行政法院提起撤銷訴訟 ; 第 3 項規定 : 訴願人以外之利害關係人, 認為第一項訴願決定, 損害其權利或法律上之利益者, 得向 行政法院提起撤銷訴訟 35 行政訴訟法第 5 條第 1 項規定 : 人民因中央或地方機關對其依法申請之案件, 於法令 所定期間內應作為而不作為, 認為其權利或法律 ; 第 2 項規定 : 人民因中央或地方機 關對其依法申請之案件, 予以駁回, 認為其權利或法律上利益受違法損害者, 經依訴願程 序後, 得向行政法院提起請求該機關應為行政處分或應為特定內容之行政處分之訴訟 36 此為學者所稱之大量環境立法之時代 參閱丘昌泰, 環境權在台灣環境憲法中的變遷 與實踐,, 收錄於蘇永欽主編, 部門憲法,2006 年 1 月, 元照出版, 頁 行政訴訟法第 35 條第 1 項規定 : 以公益為目的之社團法人, 於其章程所定目的範圍內, 由多數有共同利益之社員, 就一定之法律關係, 授與訴訟實施權者, 得為公共利益提起訴 訟 18

26 訟類型探究環境訴訟當事人適格之前提, 對此將於後續相關項次加以說明, 此處僅係先點出吾國法的問題所在 第四項 小結 綜合上述可知我國學說上對於 環境訴訟 之定義及範圍, 多有爭議而無統一見解 其可能因學者研究領域及其立論所依據之法規而有不同, 因而造成用語概念上理解的不一致, 若以過於抽象且廣泛的概念加以描述, 對於環境政策與環境法並無實際效用, 亦即於此意義下之環境訴訟概念, 恐將無法建構出一個可與一般訴訟公共任務相區別之特有環境保護地位 ; 反之若過於狹隘而將環境訴訟限縮於國內環境保護相關法規 ( 如環境影響評估法 水污染防治法 空氣污染防制法 廢棄物清理法 土壤及地下水污染整治法等 ) 明文規定有關之爭議而生之訴訟及紛爭處理, 而以環境法有明文規定者為限, 惟此恐因相關環境立法之不足, 反而不利於環境法學之發展 因此本文討論原告適格所稱的環境訴訟概念係指前述所稱之以人類生 活為基礎可能影響環境 ( 包括自然生態 人文社區 ) 法律有明文規定者所生 之訴訟而言 ; 又就其範圍而言, 礙於及論文主軸乃係針對於吾國行政訴訟當 事人適格之操作上, 於主觀訴訟與客觀訴訟兩大體系下, 如何因應環境訴訟 對於環境保護之特殊需求並貫徹環境法上相關原則作出調整, 以及司法於此 與行政之互動關係上, 即著重重心在於 私人與行政機關 及 環境與行政 38 機關 間之關係上, 而不再討論 私人與私人 間權利的主張, 故將討論 重點限於環境行政訴訟而不包括環境民事訴訟在內 38 此於公法上的問題可能在於私人與私人間可否援引 環境權 作為其請求權之依據, 此 涉及基本權第三人效力理論之問題, 亦非本文所欲討論的課題 19

27 其次因吾國於目前於環境訴訟實務上, 若依行政訴訟法之規定環境訴訟範圍係包含主觀訴訟即環境法上的撤銷之訴 環境法上的課予義務之訴與環境法上的一般給付之訴及確認訴訟 ; 客觀訴訟即環境公益訴訟在內 又吾國為加強環境保護及加強民眾參與, 另於環境保護相關法規設有環境訴訟之特別規定, 並引進英美法上之環境法上公民訴訟制度 39 ; 惟因立法設計上之缺失因而造成環境基本法第 34 條第 1 項 : 各級政府疏於執行時, 人民或公益團體得依法律規定以主管機關為被告, 向行政法院提起訴訟 似屬於前述環境公益訴訟即客觀訴訟之一環 ; 而其他環境法規例如以常見之環境影響評估法第 23 條第 8 項規定 : 開發單位違反本法或依本法授權訂定之相關命令而主管機關疏於執行時, 受害人民或公益團體得敘明疏於執行之具體內容, 以書面告知主管機關 及第 9 項規定 : 主管機關於書面告知送達之日起六十日內仍未依法執行者, 人民或公益團體得以該主管機關為被告, 對其怠於執行職務之行為, 直接向行政法院提起訴訟, 請求判令其執行 其中對於 受害人民 與 公益團體 之規定似又兼具前述主觀訴訟及客觀訴訟之性質, 即我國環境法相關法規所引進之公民訴訟制度, 其要件於體系上之定性究為何者, 以及其與行政訴訟法間之關係為何應與適當釐清, 否則可能造成之後原告格判斷上的困難, 本文於體系上之分類, 與判斷標準, 將於後面相關章節加以處理, 本文討論重點仍依據相關法規而包括環境私益訴訟 ( 主觀訴訟 ) 環境公益訴訟( 客觀訴訟 ) 及有爭議之環境公民訴訟在內係採最廣義之解釋 39 我國環境法上是否真的如同英美法上之環境法上公民訴訟制度之設計, 不乏學術論文之 討論可參閱陳儀文, 我國環境法上公民訴訟制度之理論與實際, 淡江大學公共行政學系公共政策碩士班,2010 年 ; 王薇鑫, 我國環境法中公民訴訟適用之可能性-- 以海洋污染防治法中訴訟條款為中心, 國立海洋大學海洋法律研究所 20

28 綜上所述本文所採的環境訴訟意義及範圍為 : 1. 就意義而言係指 以人類生活為基礎可能影響環境 ( 包括自然生態 人文社區 ) 法律有明文規定者所生之訴訟 2. 就範圍而言係指 環境行政訴訟 係包括 環境私益訴訟 環境公益訴訟 ( 客觀訴訟 ) 及有爭議之環境公民訴訟 在內 並依此為基礎為後續之討論 第二節 環境訴訟於憲法上之定位 各國環境法制的設計無不係以環境保護與永續發展為終極目標, 所謂環 境保護係指如何減少或甚至避免造成環境的負擔即危險所採取的措施或行 為整體, 其應包含三大內涵 :1. 為排除現已存在與出現的對環境的損害 2. 為去 排除或減輕現在對環境可能或潛在的危險性 3. 為經由預防措施的採取來防 止對未來環境的危害性 因而有學者認為欲實踐環境保護之任務, 於討論 相關法制之建立與憲法以及各法規的互動關係上, 應將其處理體系上區分為 42 三個區塊, 即 預防 管制 救濟 ; 亦有學者將其稱為 預防 防止 與 紛爭處理 者, 並應依此討論與各領域間之關係, 方能為該國 法體系上之一貫 環境訴訟及其原告適格問題係屬前述 救濟 領域之一環, 又其環境訴訟之制度能否達到前述環境保護目的, 首先可體現於憲法位階之 互動關係上 陳慈陽, 環境法總論,2011 年 12 月, 元照出版,3 版, 頁 40 陳慈陽, 環境法總論,2011 年 12 月, 元照出版,3 版, 頁 葉俊榮, 環境行政的正當法律程序, 臺大法學叢書 ( 七六 ),1997 年, 再版, 頁 19 21

29 因此本節論述環境訴訟制度於憲法上相關條款之關係, 以 環境訴訟與 基本權利之互動關係 環境訴訟與權力分立之互動關係 環境訴訟 與基本國策之互動關係 為題, 以此突顯環境訴訟於憲法上的特殊性, 可能 進一步影響之後的訴訟類型與原告適格之判斷 第一項 環境訴訟與基本權利之互動關係 所謂基本權利乃為憲法中最為重要之部分, 人民係透過憲法上所規定的 各種基本權利之展現與規定, 確保出人性尊嚴得以被落實, 與自我實現之可 能, 在此前提下, 或可認為基本權利之最主要功能, 即在於防衛人民的權利 免於遭受國家之不法侵害 ; 基本權利係以人性尊嚴為其基礎, 乃係作為一個 人生活所不可缺少之權利, 基本權利之存在, 乃係要求國家權利或人民社會 43 行為, 須對此等權利做出最大的尊重 因而學者普遍認為基本權利具有以 下功能 : 43 傳統上, 學說對於基本權功能的分析, 大多沿襲 19 世紀後半葉, 德國公法大家耶林內克 (G. Jellinek) 所提出的 地位理論 (Statustheorie) 作為基礎, 來詮釋個人與國家統治權間的關係 依其理論, 耶氏將人民在國家中的地位, 分成不同的四個階段 :1. 被動地位 2. 消極地位 3. 積極地位 4. 主動地位 所謂被動地位, 係指個人立於臣屬於國家的地位, 因國家單方的誡命或禁令, 而負有服從的義務 而消極地位, 則是指個人得於 ( 合憲 ) 法律允許的範圍內, 享有行為活動的自由, 並禁止國家的任何違法干預 至於積極地位, 乃指個人本於國家所授予的市民身分, 請求國家一定作為或實現此等請求權之法律手段, 換言之, 其具有 給付請求權 之性質, 最後, 主動地位, 則係著眼人民作為國家機關的設置主體, 其亦得參與國家意志的形成 請參閱 : 李建良, 基本權利的理念變遷與功能體系 從耶林內克 身分理論 談起, 收錄於氏著 憲法理論與實踐 ( 三 ), 初版, 2004 年 7 月, 學林出版, 頁

30 44 一為防禦權功能, 此功能係為了保障個人之自由領域, 不被公權力所 干涉, 因而認為基本權利最初乃為對抗國家而提出, 其目的乃是在於創造人 民自由之空間 45 二為給付請求功能, 此功能係以積極與主動向國家請求給 付作為其基本權利之相關內容 即因現代社會中個人之生活已無法由個人單 獨所完成, 而需積極向國家請求給付或使用國家設施, 然而是否所有之基本 權利均得享有此種功能, 學說上仍有爭議 46, 但不可否認的是, 對於基本權 享有此種給付之性質乃是不可忽略, 差別僅在於何類之基本權得以直接主張 該等給付功能, 而非否定基本權利得具有此種性質 三為客觀價值秩序之功 能, 此功能係指基本權利具有一種展現客觀價值意義之功能, 其規範同時蘊 含著一個客觀價值的價值, 而該等客觀之價值決定, 不但適用於公法與私法 等領域, 同時也是立法 行政與司法的準則與精神, 並且尚為解釋法律規則 權限之界線 四為制度性保障功能, 亦即基本權利除了具有保障權利之功用 外, 亦具有保障某一制度之功能, 藉此創造人類生活領域之秩序與制度來確 保基本權之實現 五為組織與程序保障功能 47, 此功能係指國家不僅負有尊 重基本權利的義務並且藉由提供相當程序及組織來幫助其落實, 換言之國家 必須制定符合保障或實現基本權利的組織及程序規範, 在解釋及具體適用組 44 學者因功能體系之不同又有稱為 主觀防禦權功能 者 參閱蔡順雄 環境基本權的內 涵與功能, 律師雜誌, 第 260 期,2001 年 5 月, 頁 法治斌 董保城合著, 中華民國憲法,2010 年 9 月, 元照出版,4 版, 頁 132 採肯定說者認為, 基本權的給付性質係在於實現防禦性質基本權利之前提要件, 所謂的 給付性質並未違背基本權利條文之內容而屬效力之再造 ; 採否定說者則認為, 請求給付之基本權利欠缺實踐之可能性, 尚需依照法律之訂定始得有所請求, 又從憲法條文本身, 並無法看出有給付性質之規範 參閱法治斌 董保城合著, 中華民國憲法,2010 年 9 月, 元照出版,4 版, 頁 學者因功能體系之不同又有將其與前述給付請求權及保護義務之部分內涵合稱為 組織 與秩序保障功能 者 參閱蔡順雄, 環境基本權的內涵與功能, 律師雜誌, 第 260 期, 2001 年 5 月, 頁

31 織及程序規範時, 亦必須採取符合保障與實現基本權利的解釋 六為國家保 護義務功能 48, 此功能係指國家對於國家以外 第三人 對於基本權利之侵 害有義務採取一定的保護措施, 來保障人民之基本權利 本文經由上述的理論來檢視環境訴訟制度與上述基本權利之功能間的關係得知 : 第一基於基本權的防禦功能, 國家本不可侵犯人民的權利, 且國家本有對於開發行為所存在之危險有監督審查的任務, 是故國家不得在未遵守法定之程序與要求下, 許可對於人民之身體健康 人格 財產等基本權利有所侵害或干預之開發行為及任何對於環境破壞或負擔之行為, 否則人民即可提起環境訴訟以茲救濟, 以防禦國家之不法侵害 ; 環境訴訟相關規定即是在此擔任此等基本權功能之重要角色 第二基於基本權給付請求之功能, 雖是否所有之基本權利均得享有此種功能, 學說上有所爭議, 惟學者仍認為基於憲法第 15 條之生存權的保障與基本權利圍繞人性尊嚴之理念, 國家應確保人民享有基本的生存條件, 與合乎人性尊嚴的環境之權利 49, 此時人民即有請求給付之權利 又進一步言國家應提供人民於攸關生態環境之國家權力運作場合, 使其有參與給付之保障, 此等保障在屬涉有不確定性 專業性與決策風險性之環境議題時, 更能凸顯其重要性, 而屬人類生存基本條件給付之一部分 因此於涉及重要環境法益, 攸關人民生活條件之重大環境汙染時, 基於基本權之作用, 應給予受影響之人民及公益團體在此有參與程序的權利, 48 學者因功能體系之不同又有稱為 保護義務功能者 者 即基本權課予國家採取一定措 施 ( 立法 司法或行政措施 ) 以保護人民基本權利, 以排除加害者的侵犯者 參閱蔡順雄, 淺論環境基本權的功能, 律師雜誌, 第 215 期,1997 年 8 月, 頁 李建良, 論環境保護與人權保障之關係, 東吳大學法律學報, 第 12 卷, 第 2 期,2000 年 12 月, 頁 26 24

32 50 環境訴訟之相關規定尤其是公益訴訟或公民訴訟之規定, 依學者見解即是 在保障與實踐該等功能, 換言之透過上述制度而強化民眾參與, 乃係對於環 境保護之正當或民主化所不可或缺之條件, 即在於該等基本權功能之展現 ; 51 亦有學者直接將其視為 環境參與權 或 環境參決權 之一環者 52 第三, 基於基本權的客觀價值秩序功能, 此刻基本權所展現的非一般個人權利之保 障, 而係架構出立法 行政 司法等權力運作之間的一種價值體係或價值目 標, 此等客觀功能主要在於課予國家權力之行使, 有保障人民基本權利完整 的義務 ; 故在立法權上有義務制定符合環境保護本質之法規範來保護環境, 行政權則有基於憲法精神來執行保護環境之義務, 司法權應對是否危害生態 與相關之憲法保障為司法之審查 環境保護應是基於基本權客觀功能所彰顯 之價值, 透過該等價值的宣示與體現, 環境訴訟之立法目的與適用方向, 本 應遵守基於此等基本權利所體現的客觀價值 第四, 基於基本權的制度性保 障功能, 國家應有創造一個人類生活領域之秩序與制度來實現環境保護之義 務, 環境訴訟制度即屬國家立法者所創造供人民事後救濟的平台, 而屬制度 性保障功能之體現 53 第五基於組織與程序保障功能, 就積極面向而言, 係 課與國家創造一個適合基本權實踐的環境 ; 就消極面向而言, 則在利用適當 50 葉俊榮, 民眾參與環保法令之執行 : 論我國引進美國法上 公民訴訟 之可行性, 經 社法制論叢, 第 4 期,1989 年 7 月, 收錄於氏著 環境政策與法律,2010 年 10 月, 元 照出版,2 版, 頁 李惠宗, 憲法要義,2012 年 9 月, 元照出版,6 版, 頁 389 此處因本文功能體系之理解認為環境訴訟亦具有 給付請求功能, 惟有認為由於國家 的給付涉及高度政治考量之有限資源的分配利用, 若率爾承認基本權具有給付請求權功能, 甚至給予參與權者, 不啻意謂負責監護該基本權給付請求權功能最終實現之司法權, 得僭越立法者地位從事政治決策, 如此後果確有違反權力分立原則之虞 參閱蔡順雄, 淺論環境基本權的功能, 律師雜誌, 第 215 期,1997 年 8 月, 頁 19, 53 制度性保障功能除創造一個人類生活領域之秩序與制度外, 更重要的在於制度目的之實 踐, 我國環境訴訟制度是否已發揮其功能應屬值得觀察之處 25

33 的程序, 以防止 減少對基本權的侵害, 前述民眾參與環境訴訟之部分亦可做為此功能之彰顯 最後就國家保護義務而言, 由此可導引出國家有使人民免受到其私人所為之環境污染行為所侵害之義務, 由於人類所帶來的環境汙染具有不可預知之風險, 甚至可能此危險無法控制, 國家立於在國家 - 加害者 - 受害者之三面關係上, 如何透過環境訴訟制度以維護其公平性, 於高科技領域的環境法中更顯其重要性 經由以上之論述, 可以漸漸看出基本權之功能對於環境訴訟制度之影響, 又回到環境訴訟制度之目的而言, 其目的, 一方面在於使人民能夠經由相關訴訟程序的確認, 而能夠使其與生活環境相關權利如生存權 健康權或財產權不致受到侵害, 另一方面則透過環境訴訟制度督促政府從事相關公權力措施於作成與環境相關決策時必須謹慎小心, 需兼顧環境及生態保護之重要性, 否則恐因違法不當而遭法院監督, 徒增相關社會成本之浪費 ; 並進一步促使立法者修正相關法令, 來確保人民基本生存之環境, 以達成環境保護與永續發展之終極目的 54 據此可以得知環境訴訟所彰顯之環境保護目的並非與人權保障全然處於結構性之對立與衝突關係, 反而具有依存與互利之關係, 一方面環境保護可以作為實現人權保障之方法, 另一方面, 人權的保障則係實現生態保育與環境保護終極目標的有效手段 55, 就此可知道環境訴訟與相關基本權利之討 54 如中科三期環評事件, 即是環境訴訟發揮監督功能因而促成立法機關不得不檢討我國現 行環境影響評估法制之典型範例 55 李建良, 論環境保護與人權保障之關係, 東吳大學法律學報, 第 12 卷, 第 2 期,2000 年 12 月, 頁 21 26

34 論實屬重要, 因此接著本文欲分析, 各基本權與環境訴訟之關係分析說明如 56 下 第一款 環境訴訟與訴訟權之關係 第一目 訴訟權的觀念 所謂訴訟權係指人民於其權利受侵害時, 有依法定程序提起訴訟及受公 平審判之權, 德國憲法上稱其為 程序基本權, 日本憲法則稱為 接受裁 判的權利 保障訴訟權, 目的在使實體權利可以於受侵害時, 有回復的可 57 能性, 或使應予實現的權利狀態獲得真正的實現 依學者見解此一基本權 本身不但是一功能, 亦為一種主觀權利, 且不只要求國家消極的不予侵害外, 更積極要求國家應建立一套保障權利的訴訟制度, 其性質自屬以確保實體上 基本權為目的之程序上基本權 訴訟權為憲法所保障之基本權利, 擁有基本權利所應具備之作用與地位 如同前述所討論之基本權利功能體系, 除了傳統由基本權利主觀面向所架構之人民於國家法上之地位外, 尚有從基本權利客觀面向所表現的客觀價值決定 基本權利最原始的功能即為防禦作用, 抵抗國家對於人民權利之侵害, 訴訟權為實現具體權利之程序性基本權利, 當訴訟權本身受到侵害時, 當有基本權利之防禦作用 換言之, 若人民欲行使訴訟權而國家不允許時, 關於此是否得行使訴訟權之爭執, 即可提起訴訟請求救濟 除此之外, 傳統憲法學討論之基本權利主觀功能, 尚有基本權利之給付作用 給付作用最初的討論集中於物質性之給付, 通說否定 原始的給付請求權, 但肯定 衍生的給付請求權, 此種基於平等權而來之 分享權 概念, 當然為訴訟權所具 56 本文係以與環境訴訟相關聯之 訴訟權 與有爭議之 環境權 為討論對象 57 李惠宗, 憲法要義,2012 年 9 月, 元照出版,6 版, 頁

35 有, 因此, 平等的使用權利救濟資源, 即為訴訟權保障之對象 另外, 由給付作用所包括之程序保障意涵, 亦為訴訟權所應具有之作用, 換言之, 訴訟權作為程序性之基本權利, 本質上即以程序作用保障實體基本權利之實現, 訴訟權之實施必須設有一定之權利救濟途徑, 該途徑即為訴訟權所保障之程序內涵 基本權利不僅可由主觀面向加以觀察, 亦具有客觀面向所隱涵之客觀價值決定 憲法保障訴訟權, 具有某種憲法規範所隱寓之價值決定, 即以訴訟權保障實體權利之實現, 換言之, 憲法規範訴訟權所具有之客觀價值決定, 係提供可實踐之權利救濟途徑, 該權利救濟途徑必須得以實現權利之具體內容 除此之外, 從客觀面向討論基本權利, 也涉及了制度性保障的相關問題 憲法所保障的訴訟權, 亦具有制度性保障之意義, 申言之, 即為憲法保障提供完整權利救濟途徑之制度存續並運行, 該等制度不容減損之意 因而訴訟權除了做為權利救濟之功能外, 尚具有使人民參與及使法院可以對於行政行為合法性控制之機能 58 第二目 訴訟權對於原告適格判斷之影響性 惟訴訟權依憲法第 23 條之意旨, 非不得加以限制之, 人民欲以其權利受有侵害以訴訟權提起救濟, 仍應符合訴訟法所規定之程序法理, 因而就提起訴訟而言, 人民仍須符合一定資格, 此即原告適格門檻之限制, 環境訴訟制度亦是如此, 即環境訴訟於原告適格之判斷上, 仍應符合法律規定之要件 又該等訴訟權於環境保護上所面臨之問題, 在於其係立於以人類為中心所建制之訴訟遊戲規則, 但若從生態中心之思考點, 是否有必要為了環境保護, 而進一步放寬原告適格之可能性, 仍有探討之空間 58 李惠宗, 環境影響評估程序中的 訴訟權 雲林垃圾焚化廠相關判決的觀察, 台 灣法學雜誌, 第 215 期,2013 年 1 月 1 日, 頁

36 第三款 環境訴訟與環境權之關係第一目 環境權的觀念 所謂環境權之概念就最簡單定義就文義解釋而言係指 享受良好環境的基本人權 就立法論而言環境權之概念於歐美國家普遍引用在 1972 年在瑞典斯德哥爾摩所召開的第一屆 聯合國人類環境會議 所通過的 人類環境宣言, 其中宣示人類對科技發明的濫用將對人類的環境帶來不可估算的禍害, 並且呼籲各國政府應重視人類環境的保護與改進, 如此才能提供我們後帶子孫美好與存續的環境 其共同見解中所規定之第一原則認為 人類具有在足以生存 保持尊嚴及福祉的環境中, 享受自由 平安及充足之生活水準的基本權利 又 對於人類環境的兩個方面, 即天然和人為的兩個方面, 對於人類的幸福和對於享受基本人權, 甚至生存權利本身, 都必不可缺少的 並於之後的 里約環境與發展宣言 第 1 原則予以補充認為 人類在與自然和諧相處的前提下享有從事健康的 創造財富生活的權利 另一方面就對於環境權之程序參與權利的保障而言, 歐盟於 2001 年所簽訂之里斯本條約中規定, 締約國於國際實踐上, 於國內法上應有義務給與公眾於環境相關議題決過程中參與司法救濟之權利 此亦成為日後歐美各國環境權於憲法上的發展基礎 59 德國法上, 德國基本法第 20 條以明文賦予立法者環境立法之強制義務 與行政權以及司法權在依環境法規為執行與審判的義務 且同時在憲法機關 權限劃分上有明確之環境保護之職權歸屬, 使得各級政府在環境保護之立法 59 參閱交告尚史等合著, 環境法入門,2012 年 04 月,2 版, 有斐閣, 頁

37 與執行上有憲法位階之法源依據, 以強調政府與全民對環境保護之重視與急 迫性的需求 60 日本法上早於 1970 年國際社會科學評議會於公害問題國際座談會上發表之 東京宣言 即認為 享受環境 維護自然資源之權利, 為基本人權之一, 向當時的國際社會揭櫫環境權亦是一項基本人權的概念 1973 年日本大阪辯護士環境研究協會, 並將環境權定義為 享受具有維持健康, 並能有支配此的權利 那即是人類為了維持健康生活及尋求適居生活的權利, 而其中良好的環境所指, 除空氣 水 陽光 寧謐生活等維持健康生活 適居生活的自然環境應包含在內外, 文化 教育等人為環境亦應含括在內 即將其視為基本權利之一部分 惟因日本憲法上並未有環境權之明文規定, 其於憲法上之依據為何仍有所爭議, 多數學說認為在憲法第 25 條 生存權 61 以及憲法第 13 條 幸福追求權 62 規定的雙重包裝的基礎下, 環境權具有穩 60 葉俊榮,< 憲法位階的環境權 - 從擁有環境到參與環境決策 >, 收錄於氏著 環境政策與 法律,2010 年 10 月, 元照出版,2 版, 頁 8 61 日本憲法第二十五條 : 所有國民享受健康而文化的最基本程度上的生活之權利 ( 即 生存權, 我國憲法第十五條亦保障生存權 ) 的保障規定, 當然可承認保障生存權的前提條 件, 即 良好環境 之環境權 參閱李鴻禧, 憲法與人權, 國立臺灣大學法學叢書 (39), 1991 年, 頁 日本憲法第十三條 : 所有國民, 被尊重為一個個人, 關於生命 自由及追求幸福的國 民之權利, 以不違反公共福利為限, 在立法及其他國政上, 必要受到最大的尊重, 從此條文的構成內容觀之, 其重點是在憲法個別保障的基本權以外, 另外對生命 自由 幸福的追求作了不可欠缺的自由保障 在民主社會有關最高統治原理應為 個人的尊重, 這種原理的具體表徵應為國民對 生命 自由及幸福追求之權利 作為一般性自由權之基本權的內容 以人格權為主的基本權利, 大致上有下列內涵 (1) 對人格上價值之權利 ( 生命 身體 名譽 ),(2) 對個人生活領域之不可侵犯 ( 書信的祕密 私生活的保護 ),(3) 一般性的自由活動 環境本身為具有物質的 精神的價值內在之人格之一部分, 人類追求幸福只有在一定條件的環境下始有可能, 而且想像維持, 形成一定的環境, 其本身就是追 30

38 固的憲法基礎 63 亦有學者則持相反意見者其認為環境權非屬直接以訴訟方式 ( 即訴諸司法裁判 ), 請求具體實現之法律權利, 理論上第一優先應在立法與行政的層次下, 予以具體化的規範 司法機關 ( 法院 ) 僅能依據行政機關制定之公害法規行使監視之權限 然而 環境權的抽象概念, 僅止於實體法上的解釋方針, 因而在裁判實務上, 直接請求停止執行 ( 即司法救濟 ) 一切環境開發行為或事業活動之法律依據 ( 法律規範 ), 仍屬不充分 64 吾國憲法與日本憲法相同對於環境權並無明文規定, 因而學者對於環境 權之定位為何有不同意見, 有論者將其定位為基本權者 : 採此說學者有以憲 65 法第 22 條 概括基本權 作為依據者, 認為我國憲法第二章設 人民之權 利義務 之專章, 關於人民之權利, 除於第 7 條至第 18 條分別例示規定外, 復於第 22 條概括規定 : 人民之其他自由及權利, 不妨害社會秩序公共利 益者, 均受憲法之保障 是故我國憲法本文雖未明文規定環境權之保障, 然環境權應納入憲法第 22 條之保障範圍 之所以欲將環境權定位為基本權, 主要是希望透過基本權功能之發揮與拘束對象之涵蓋, 迫使國家與私人反省 過往之環境作用行為, 並導正失控的環境破壞現象 亦有以憲法第 15 條 生 66 存權 做為依據者認為空氣 水 陽光及日照等環境要素, 乃人類賴以生 存的基本條件, 因而只要客觀解釋憲法第 15 條的規定, 當可自生存權推論 求幸福的目標, 因而保護各種形態的環境破壞, 當然可以說是包含在幸福追求權中 參閱 李鴻禧, 前註文, 頁 陳春生, 憲法,2003 年, 翰蘆圖書出版, 初版, 頁 242 原田尚彦, 環境権と裁判所の役割, 收錄於氏著 環境権と裁判,1982 年,3 版, 弘文堂, 頁 5 65 李震山, 多元 寬容與人權保障 以憲法未列舉權之保障為中心,2007 年 09 月, 元 照出版,2 版, 頁 許志雄 周志宏 陳銘祥 蔡宗珍 蔡茂寅五人合著, 現代憲法論,2008 年 10 月, 元照出版, 4 版, 頁

39 67 出環境權 最後甚至有學者認為, 為杜絕爭議並凸顯環境保護之重要性, 應於將來修訂憲法時, 於人民之權利義務一章中, 應明白以專條列出, 以環 境權為國家應予保障之基本人權, 同時並規定相對於此權利之環境保護義務 者, 即將環境權入憲予以明文規定 68 另有論者將其定位為基本國策者 : 其以為應將其定位為 環境保護的 國家目標條款, 亦即不賦予人民可直接請求的基本權, 而是將環境保護規 定為國家所應追求的目標與其客觀的義務, 主要是課與立法機關制定得以達 成環保目的之環境法規的義務 且吾人應可透過既有的生存權體系加上憲法 前言 增修條文, 以及其他基本國策的規定, 便可建構出憲法環境保護的體 系 綜合上述可以得知環境權是否為憲法上的基本權利 學說上仍多有爭論, 惟即便不將其定位為基本權利, 環境權所彰顯之保護個人權利與環境之精神仍為學者所普遍接受, 而其與環境訴訟之關係上應著重者反而不在其憲法上之定位, 而應在其權利性質上之討論, 因環境權之內容究竟為何所牽涉者乃人民可否直接援引環境權作為保護規範之依據而提起環境訴訟, 乃至於環境訴訟究竟是否允許任何人均得在無私權受侵害的情形提起爭訟即原告適格之判斷, 故須繼續說明之 67 柴松林, 憲法應予保障的新權利 環境與環境權, 憲政思潮, 第 81 期,1988 年 3 月, 頁 張嘉尹, 環境保護入憲的問題 德國經驗的初步考察, 月旦法學雜誌, 第 38 期,1998 年 7 月, 頁 90 32

40 第二目 環境權的權利性質與環境訴訟之關連性 關於環境權的權利性質為何, 有學者採 私權說 者 69, 其認為環境權 乃 人民得享受良好之生活環境且支配此生活環境之權利, 因而將憲法上 的環境權與私權上的環境權相提並論者, 即係 環境權之私權化, 而認環 70 境權係屬單純的私權者 有學者採 共享 ( 有 ) 權說 者認為環境權應為全民 所共有, 不應為單純私人所占有, 此一定性相對於其他憲法上的權利而言, 乃一異數 因吾人殊難想像憲法所保障的自由權 工作權 或訴訟權乃全民 共有之權 此一定性的由來與所謂環境共有的法理有關 依該法理, 自然山 71 川 河水 空氣等物乃共有之物, 不能由個人所獨享 又有學者援引環境 72 人權係屬新興人權之概念而進一步認為環境權之性質應偏屬集體權之性質, 此觀諸各種噪音或空氣污染或其他公害所影響之範圍自明, 且既言環境權, 可知無論在空間或對象上, 除了少數特殊情形外, 必已及於一定之範圍, 尤 73 其在人口密集之我國更是如此 近來的學說有主張 自然享有權說 者其 認為環境權係因人類身為自然生態之一員, 有為自然環境及下一代國民所託 管的環境予以管理及保全的權利, 換言之其認為環境並非由人類所私人享有, 邱聰智, 公害法原理, 輔仁大學法學叢書,1987 年, 增定再版, 頁 葉俊榮,< 憲法位階的環境權 - 從擁有環境到參與環境決策 >, 收錄於氏著 環境政策與 法律,2010 年 10 月, 元照出版,2 版, 頁 6 71 黃啟禎, 環境保護 - 人民之反射利益? 基本權利?, 游於藝電子報, 第 107 期,2010 年 6 月, 公務人力發展中心刊行 72 新興人權亦被稱為第或第四代人權, 不同於第一代人權對於個人消極權利之保障 第二 代人權為積極人權為訴求 ( 即要求國家積極作為以增進人民各項權利 ), 第三代人權指涉的人類生存條件的 連帶關係權利其與傳統人權的差別, 兩者最大不同處在於, 傳統人權著重的是個人權利 新興人權則著重於集體權利的保障, 其包括發展權 和平權 人類共同遺產權 環境權等概念 參閱鍾寶慧, 環境人權之探究, 國家政策研究基金會網站 網址 : 最後瀏覽日期 2013/1/16) 73 參閱交告尚史等合著, 環境法入門,2012 年 04 月,2 版, 有斐閣, 頁

41 而係為自然環境本身及未來世代所存在, 僅因環境本身與下一代無法主張權 利而託管由現代人類行使其權利, 其環境權的權利性質概念十分廣泛 依據上述對環境權之權利內容的闡釋檢視環境訴訟及其原告適格之判斷, 因原告適格之判斷, 若係以權利或法律上利益是否受損害為判斷基準, 若採 私權說者 則可提起環境訴訟之當事人應僅限於其私權受侵害的相對人, 反之若並非私權受侵害的相對人, 即便是利害關係人如鄰人與沿線居民乃至於公益團體可能無法提起爭訟 ; 換言之其係採取狹義權利性質的概念 再者若採取 共享 ( 有 ) 權說 則可提起環境訴訟之當事人應不限於私權受侵害者, 與其具有利害關係之第三人亦可提起環境訴訟以資救濟 ; 換言之其係採取廣義權利性質的概念 最後若採 自然享有權說 者則環境訴訟並非為單純保護私權所存在, 更有環境本身與人類下一代將其權利託付的意味, 因此提起環境訴訟之當事人不僅不限於私權受侵害者, 只要能夠協助環境保護為提起訴訟者包括利害關係人如鄰人與沿線居民乃至於公益團體均可以為環境提起爭訟 74 ; 換言之其係採取最廣義權利性質的概念 上述各說的缺點在於若採純粹的 私權說者 則其概念過於狹隘, 則恐與一般私權救濟無異, 而無法達成環境訴訟的目的 若採與 自然享有權說 者則其概念又可能過於廣泛, 則恐造成任何人均可不受限制的於環境受到侵害時提起環境訴訟 75, 此可能造成國家司法資源成本的浪費 因而本文認為應將環境權之本質定位為係一種集體性 ( 複合性 ) 之權利, 其內涵包含有生存 74 日本學說上有引用 自然享有權說 討論自然物的當事人適格者, 因自然物無法自己提 起訴訟保障自己的權利故須依賴人類作為其代理人提起訴訟, 惟其實務上仍未予以承認, 認為仍應限於特定地域或法律有明文規定者為限 參閱前註書, 頁 如一般民眾只要於電視或報紙上看到環境相關議題均可直接提起訴訟, 則法院可能無法 負擔如此龐大的案件量 34

42 權 財產權 人格權 健康權 醫療權等私權 亦具有保障環境與永續發展等公益性質 此種權利若遭受侵害, 除由個別權利遭受侵害之相對人主張, 亦可藉由利害關係人或公益團體以團體之方式提起救濟之, 惟為免範圍過廣應予以限縮而僅以法律有規定之對象為限 第二項 環境訴訟與權力分立之互動關係 76 所謂權力分立原則, 乃涉及國家機關, 其組織如何構成與權限如何分 配, 以及其後機關間如何進行互動之問題, 亦即 分權與制衡 (check and balance) 而分權制衡之所以成為權力分立的核心內涵, 在於千百年來人類 歷史經驗的教訓, 亦即絕對的權力必定造就絕對的腐敗, 統治權力過度集中, 人權必遭蹂躪摧殘 因此將國家權力形式性 原則性地分割為立法 行政及 司法三部門, 藉由其間的分立分權而達到相互制衡的目的 77, 從而維護基本 權的安危 78, 並藉此確保人民之自由 權力分立為我國法制所遵守之原則, 大法官在釋字 419 號有其明白之說明 : 惟憲法中具有本質之重要性而為規 範秩序存立之基礎者, 如聽任修改條文予以變更, 則憲法整體規範秩序將形 同破毀, 該修改之條文即失其應有之正當性 憲法條文中, 諸如 : 第一條所 76 所謂權力分立, 乃是由孟德斯鳩所提出, 係認為國家的權力應分為行政 立法 司法三 權, 並且分屬不同之機關, 使三權得以互相制衡, 藉此保障人民之自由 又權力分立, 乃 一主要之組織原則, 其意義在於政治上權力的權力區分, 三權互相之交錯, 與由此產生對 國家權力之抑制 參閱李惠宗 憲法要義,2012 年 9 月, 元照出版,6 版, 頁 此部分同時又由於不同政府體制間, 所各自發展出的權力分立原則內涵, 依照各國各自 的憲法結構 (constitutional structure), 亦有不盡相同之處 因此, 吾人在理解詮釋權力分立概念時, 當應先慮及研究對象係處於何種憲法結構, 以求正確處理所研究議題的定位與真意, 請參閱 : 湯德宗, 憲法結構與違憲審查- 大法官釋字第五二 號解釋評釋, 收錄於氏著 權力分立新論 ( 卷一 ) 憲法結構與動態平衡, 初版,2005 年 4 月, 元照, 頁 參閱, 陳慈陽, 憲法學,2 版,2005 年 11 月, 自版, 頁

43 樹立之民主共和國原則 第二條國民主權重要性, 亦為憲法整體基本原則之 所在 除了說明我國採權力分立之原則外, 也說明其權力分立之精神在於 制衡 然其制衡亦有其界限, 大法官釋字 613 號解釋即有說明 : 惟權 力之相互制衡仍有其界限, 除不能牴觸憲法明文規定外, 亦不能侵犯各該憲 法機關之權力核心領域, 或對其他憲法機關權力之行使造成實質妨礙 ( 司法 院釋字第 585 號解釋參照 ) 或導致責任政治遭受破壞 係說明其制衡界限 之所在, 乃在於個憲法機關上之權力核心內容 ; 一旦他機關侵犯至此, 對於 79 權力分立的精神, 即有所破毀, 而非制衡功能之展現 另一方面學者透過 功能最適理論的要求與安排權力分立之功能在於使國家決定盡可能地正確, 換言之, 國家事務應由其內部組織 組成方式 功能與決定方等各方面均具 最佳條件的機關來做成 進而得以使得國家所做出的決定, 盡量正也就是說 透過任務的性質, 去尋找出最適合執行該等任務之執行機關 第二款 環境訴訟與立法權與行政權之關係 依照上述的理論來檢視環境訴訟制度與權力分立間的關係, 就立法權與環境訴訟制度之關係而言, 在權力分立的角度下觀之, 國會係制定一定的防範法律, 與相關之標準或是手段以預防其污染之發生並於汙染發生後提供事後救濟之管道, 換言之立法者享有抽象法規制定權的核心功能, 而在法律訂立的階段, 本於權力分立原則之作用下而將環境保護之政策落實之功能分配給立法者, 而立法者本於權力核心與其責任, 再適當的安排司法權落實人民救濟並監督行政權之軌跡 也就是說, 國會作為法規訂立者之地位, 本於既有之授權權限, 在憲法之法律保留原則之作用下, 於訂立法規之時, 本就有劃定任務責任歸屬之功能, 蓋立法者透過制定環境訴訟制度之相關法規, 使 79 許宗力, 法與國家權力 ( 二 ),2007 年 7 月, 元照出版, 初版, 頁

44 得民眾得於環境受到公權力侵害時得以訴訟之方式, 參與意見之表達, 而達 其監督與制衡之目的 是故在責任歸屬上立法者乃透過立法目的與程序之安 排, 與最適功能原則的思考下來確立完成這個任務的最終決定權之歸屬 就行政權與環境訴訟制度之關係而言, 環境訴訟制度本身之作用本在於藉由司法對於行政之監督與制衡來確保環境行政的公正確實, 而行政權在此所扮演的角色除受到環境訴訟之當事人對其之檢驗外, 更重要的在於提起訴訟後, 對於法規秩序維持之遵守, 亦即透過環境訴訟制度可使行政權修正其政策執行之態度, 因而行政權一方面乃執行立法者所制定之環境預防規範, 他方面亦受到環境訴訟制度之約束, 而使其於實行上述規範的同時, 不至於有所偏差而與立法者之原意背離 第二款 環境訴訟與司法權之關係第一目 司法權的觀念 所謂司法權係從國家權力之角度出發, 所謂的司法, 觀念上乃相對於立法 行政而言之國家的司法權力, 其概念上係屬多義之法律用語, 解釋上有形式意義之司法 實質意義之司法與狹義司法 廣義司法之分類 80 所謂形 80 參閱大法官釋字 329 號解釋理由書中有對司法權之概念為詳細之說明 : 所謂 司法, 觀念上係相對於立法 行政而言 ( 我國之憲制則尚包括考試 監察 ) 概念上原屬多義之法律用語, 有實質意義之司法 形式意義之司法與狹義司法 廣義司法之分 其實質之意義乃指國家基於法律對爭訟之具體事實所為宣示 ( 即裁判 ) 以及輔助裁判權行使之作用 ( 即司法行政 ); 其形式之意義則凡法律上將之納入司法之權限予以推動之作用者均屬之 如現行制度之 公證, 其性質原非屬於司法之範疇 ; 但仍將之歸於司法予以推動, 即其一例 所謂狹義之司法 即固有意義之司法, 原僅限於民刑事裁判之國家作用, 其推動此項作用之權能, 一般稱之為司法權或審判權, 又因係專指民刑事之裁判權限, 乃有稱之為裁判權者 ; 惟我國之現制, 行政訴訟 公務員懲戒 司法解釋與違憲政黨解散之審理等 國家裁判性之作用 應亦包括在內, 亦即其具有司法權獨立之涵義者, 均屬於此一意義之司法, 故憲法第七章所規定之司法院地位 職權, 即其第七十七條所稱司法院為國家最高 司 37

45 81 式意義之司法, 是指就司法機關權限所作分類之概念, 凡法律上將之納入 司法之權限予以推動者均屬之 82 就其範圍而言有狹義司法 廣義司法之分 類, 所謂狹義司法, 亦稱為固有意義的司法, 係只僅限於民刑事之司法審判 而言 廣義司法則則指除民事 刑事 行政訴訟之審判外, 尚包含公務員之 83 懲戒 憲法之解釋 法令之統一解釋與違憲政黨之審理等 學者依我國現 制, 認為包含 1. 民事 行政事件之裁判和公務員懲戒等司法裁判權 2. 違憲 審查權司法解釋 我國目前係以大法官釋憲及政黨違憲審查為運作 3. 司法 行政權 為維持司法所必須的人事 事務分配等司法機關內部的行政事項 4. 規則制定權 如司法院對法院訴訟程序相關的審理規則等之制定權 5. 非 訟事件之處理 包含公證 提存 宣告禁治產, 以及非訟事件法規定等相關 事件之處理, 均包括在內 實質意義之司法則係從司法權作用本身之性質所作分類之概念 有學者 84 引用德國學說認為司法權乃指 國家基於法律對爭訟之具體事實所為宣示 85 ( 即裁判 ) 以及輔助裁判權行使之作用 ( 即司法行政 ) 而言; 亦有學者引用 日本學說認為所謂實質意義之司法權就一般狹義的理解係指 就具體之爭訟, 藉由法之適用, 經由宣告而裁定此一紛爭之國家作用 較完整之概念則指 在當事人之間, 在有關具體事件中發生紛爭之場合, 以當事人提起爭訟為 法機關 第七十八條之司法解釋權, 與增修條文第四條第二項之審理政黨違憲之解散事 項均可謂之為狹義司法 至於其為達成狹義司法之目的所關之國家作用 ( 即具有司法性質 之國家作用 ), 則屬廣義司法之範圍 李仁淼, 司法權的觀念, 月旦法學教室 43 期,2006 年 5 月, 頁 8 蕭文生, 國家法(I) 國家組織篇,2008 年 8 月, 元照出版, 初版, 頁 399 李仁淼, 司法權的觀念, 月旦法學教室 43 期,2006 年 5 月, 頁 8 蕭文生, 國家法(I) 國家組織篇,2008 年 8 月, 元照出版, 初版, 頁 李仁淼, 司法權的觀念, 月旦法學教室 43 期,2006 年 5 月, 頁 9 38

46 前提, 基於獨立之法院的統治權, 藉由一定之爭訟程序, 為解決紛爭, 判斷什麼是法, 保障法的正確適用之作用 而言 86 即司法權作用本身其構成要素為何, 應包含 一 存在 具體之爭訟 二 適當之程序要求(如言詞辯論, 公開主義等) 三 公正獨立之裁判 四 保障法的正確適用等 又就上述司法權作用本身之性質為何, 我國學者也曾就司法權的本質提出看法 湯德宗教授認為, 司法權的要素包含 : 一 被動性: 亦即法院必須遵守 不告不理之原則, 以及當事人未經請求者, 不得給予救濟, 所給予之救濟應以受請求之範圍為限 二 正確性 三 獨立性 四 拘束性等要素 87 李惠宗教授認為, 司法權的特性與其他國家權力所不同之處在於其 一 被動性與 二 消極性 陳愛娥教授認為, 司法權必須 一 86 日本國憲法下之司法權觀念, 因日本國憲法第 76 條未對於有關司法權之實質觀念明文規 定學說上呈現非常分歧之見解 學者芦部信喜教授認為司法權係指 : 在當事人之間, 於有關具體事件中發生紛爭的場合, 以當事人提起爭訟為前提, 基於獨立之法院的統治權, 藉由一定之爭訟程序, 為解決糾紛, 判斷什麼是法, 保障法的正確適用之作用 ; 學者清宮四郎教授指出所謂司法 一般是指就具體的爭訟, 藉由法的適用 宣示, 以裁定此爭訟之國家作用 ; 學者高橋和之教授對於司法的見解指出 在日本國憲法之下, 一般理解立法是制定法律的作用, 行政是執行法律的作用 因此, 在此一關聯中, 司法是裁定法律之執行, 亦即 行政 所發生的紛爭之作用 而其具體之內容則為解釋 適用法律以解決紛爭, 然而解釋 適用法律本身亦為行政作用之內容, 因此無法以此點區別行政和司法 其將司法定義為 待適法之提訴, 將有關法律之解釋 適用之紛爭在適切的程序下, 作終局性之裁定之作用, 未出現解決 具體性事件 之概念 ; 學者佐藤幸治指出所謂司法權, 係以具體紛爭之當事人, 分別就有關自己之權利義務, 認真地據理力爭為前提, 而當事人受作為公平之第三人之法院, 依其主張所做成之法源理性之決定拘束之構造 以上學說說明, 參閱李仁淼, 司法權的觀念- 由日本客觀訴訟與司法權觀念之論爭, 反思我國司法院定位問題, 收錄於當代公法新論 ( 上 )- 翁岳生教授七秩誕辰祝壽論文集,2002 年 7 月, 初版 1 刷, 元照出版有限公司, 頁 , 87 湯德宗, 權力分立新論, 元照出版,2000 年, 頁 頁 39

47 確保其獨立性 中立性, 二 必須符合 不告不理原則, 三 必須經過合理審查 可靠論證 程序, 四 司法機關作成的決定必須符合 訴外裁判禁止原則 88 許慶雄教授則認為, 司法的實質意義是只對於具體之爭訟經由第三者 公正獨立之機關 藉法律作出裁定之國家權力作用 同時指出 司法 與 行政 不同的要素為 : 一 被動等待當事人提出訴訟 二 程序必須符合司法獨立 法定程序, 三 判決確定後, 宣告最終的法拘束 力 89 綜合上述學說, 有關司法權的本質構成要件為何, 大略應具有 具體爭訟性 不告不理 機關獨立性 合理正當的程序 裁判公正性 裁判的最終拘束力 等要素 其中所不同之處即在於 具體爭訟性, 所謂之 具體爭訟性 係指當事人間具體的權利義務訴訟乃至於法律關係存否的紛爭, 並且得依法令之適用而終局地解決者 該等司法權本質與環境訴訟及其原告適格之判斷有何影響繼續說明如下 第二目 司法權的本質對環境訴訟原告適格判斷之影響性 司法權的本質構成要件為何, 依前述之說明應具有 具體爭訟性 不告不理 機關獨立性 合理正當的程序 裁判公正性 裁判的最終拘束力 等要素 依此分析環境訴訟制度, 就不告不理而言, 環境訴訟仍屬國家訴訟制度之一環, 因而司法權即使於審判環境相關議題時, 仍應遵守不告不理的原則, 即當事人未經請求者, 不得給予救濟, 所給予之救濟, 亦應以受請求之範圍為限 ( 亦即禁止訴外裁判 ), 此與行政權 立法權不待人民請求即應主動積極為民謀利截然不同 此原則不因環境保護之重要 88 陳愛娥, 大法官憲法解釋權之界限 - 由功能法的觀點出發, 憲政時代,24 卷 3 期,1998 年 12 月, 頁 許慶雄, 憲法入門, 元照,2000 年, 頁

48 性而給予司法主動開啟訴訟之空間 就 機關獨立性 與 裁判公正性 而言環境訴訟須有一公正獨立之機關擔任裁決的工作, 始能達成環境保護之 90 任務, 吾國目前係由兼具對外獨立性及對內獨立性之法院擔任環境訴訟之 審查, 自亦符合此司法權的要素要求, 惟之後是否視環境議題之複雜性與專 業性, 另涉環境訴訟之相關專業法庭, 即此要素未來所應彰顯之課題, 惟無 論如何目前現制之環境訴訟制度符合該要素無疑 就 合理正當的程序 而 言, 環境訴訟如循行政訴訟途徑依現行行政訴訟法之規定係採三級二審, 又 審級制度並非司法權之核心, 只需符合有效之救濟即可符合上述合理正當的 程序, 因此現制之環境訴訟制度亦符合該要素無誤 又就 裁判的最終拘束 力 司法就事實認定與適用法律所為之決定, 具有終局拘束力 換言之, 該 當司法決定不僅對個案當事人有絕對個案拘束力, 對其它憲法機關 ( 行政 立法 ) 亦有相對一般拘束力 是以司法權於憲政分權中, 實為捍衛人權的最 後一道防線, 擁有最終 最後 最高的權威性 因而經由環境訴訟法院所為 之判決, 一般情形而言行政機關應予以遵守 91, 否則即與權力分立之意旨相 違背, 換言之環境訴訟對於環境議題具有定紛止爭之功能, 法院一旦決定依 法加以審理即應勇於承擔此任務 此亦為環境訴訟與司法權本質之互動關係 之一 上述要素均可說明環境訴訟與司法權本質的關係 惟有問題者在於 具體爭訟性 此要素是否具備可能會影響環境訴訟是 否成立乃至於後續原告適格之判斷, 因環境訴訟就主觀訴訟而言因其係以保 90 所謂 對外獨立性, 係指組織獨立性而言, 亦即不僅組織上獨立於其它憲法機關之外, 功能發揮上亦不受其它憲法機關或輿論之干涉 ; 所謂 對內獨立性, 則包含司法審判獨 立性 司法程序獨立性 司法預算獨立性與司法人事獨立性等等 參見許志雄, 司法權 與司法獨立, 月旦法學, 第 52 期,1999 年 9 月, 頁 惟中科三期環評事件與近期的台東美麗灣訴訟事件, 均發生中央與地方政府不遵守法院 判決結果帶頭對抗法院之情形, 可見裁判拘束力於吾國是否絕對, 尚有討論之空間 41

49 護救濟個人之權利 利益為其主要目的, 故應以當事人間發生之具體紛爭為其訴訟前提故, 其必然具備具體爭訟性之要素 ; 惟就客觀訴訟而言因其並非以保護救濟個人之權利 利益為其主要目的而係以以維護客觀法秩序或確保國家行政權之合法行使為目的, 此種訴訟有時未必有顯在的當事人存在, 即並非係由權利受侵害之受害人民提起訴訟, 因而可能不具有具體爭訟性之要素存在, 此是否代表環境客觀訴訟受到影響甚至影響其原告適格之判斷應先予說明 所謂具體爭訟性則係日本學者引進美國法上之概念用以說明憲法上之 司法權的本質的想法, 即司法權之發動必須以具有 事件性 具體的爭 訟 為前提, 即法院必須是在法律紛爭當事人, 為解決具體事件時, 才能發 動其功能, 而原告適格之概念, 即為從此等 事件性 具體的爭訟 所 發展出來之法理, 因而原告適格, 是指為得到司法解決, 原告在訴訟上是否 有充分之個人利益而定 92 惟在日本學說上 客觀訴訟 是否須符合此具體爭 訟性之要件而屬於司法權的範圍, 仍有所爭議學說上有認為 客觀訴訟 仍 93 符合具體爭訟性之要件者 如學者野中俊彥教授以為客觀訴訟中的違憲審 查, 則完全是以公權力的具體行為為前提, 僅在為解決此種糾紛, 於必要限 度行使 因此並非直接爭論法律的違憲 合憲 直接被爭論的還是具體性的 行為, 而即使客觀訴訟本身是為維持客觀法秩序之目的而設立, 在該種訴訟 中所作的違憲審查, 也只不過是就某個相關的具體性之國家行為加以審查, 92 參閱李仁淼, 由司法權本質, 思考我國大法官釋憲制度的 聲請外解釋問題 司 法院大法官憲法解釋標的與範圍認定 學術座談會, 台灣本土法學雜誌, 第 59 期,2004 年 4 月, 頁 參閱李仁淼, 司法權的觀念 - 由日本客觀訴訟與司法權觀念之論爭, 反思我國司法院 定位問題, 收錄於當代公法新論 ( 上 )- 翁岳生教授七秩誕辰祝壽論文集,2002 年 7 月, 初版 1 刷, 元照出版有限公司, 頁

50 由於判決之效力只限定在國家行為, 因此在此種限度, 可成為 具體性 的 94 違憲審查 而高橋和之教授進一步認為若是適法繫屬於司法法院的 事件, 即使是 抽象性 的事件亦無妨 例如, 在行政法學上被稱為民眾訴訟 客 觀訴訟的訴訟亦包含在內 惟學說上亦有認為 客觀訴訟 不符合具體爭訟 性之要件而應屬於行政作用者 95 惟無論如何日本於立法論上承認客觀訴訟之存在, 並認為縱無具體爭訟性, 仍可提起行政訴訟, 於環境相關事件之運用上係規定於日本地方自治法第 242 條及第 242 條之 2 條, 有關於住民訴訟之規定, 依其條文可知具有住民資格之人為防止或矯正地方公共團體之會計財務行為, 縱與其個人利益無關仍可提起行政訴訟 ; 而我國雖無像日本有所謂住民訴訟之規定, 惟依據行政訴訟法第 9 條之規定, 亦係承認客觀訴訟之存在, 故應有承認原告針對無具體爭訟性, 仍可提起行政訴訟之空間 第三項 環境訴訟與基本國策之互動關係第一款 憲法增修條文第 10 條之設計 憲法增修條文第 10 條第 2 項規定 : 經濟與科學技術發展應與環境與生態保護兼籌並顧 首先關於本項之定性, 在目前之通說之概念下學者大 94 參閱李仁淼, 司法權的觀念 - 由日本客觀訴訟與司法權觀念之論爭, 反思我國司法院 定位問題, 收錄於當代公法新論 ( 上 )- 翁岳生教授七秩誕辰祝壽論文集,2002 年 7 月, 初版 1 刷, 元照出版有限公司, 頁 參閱李仁淼, 司法權的觀念 - 由日本客觀訴訟與司法權觀念之論爭, 反思我國司法院 定位問題, 收錄於當代公法新論 ( 上 )- 翁岳生教授七秩誕辰祝壽論文集,2002 年 7 月, 初版 1 刷, 元照出版有限公司, 頁

51 96 都認定屬於基本國策之性質, 惟基本國策的效力為何? 學者認為效力大抵 可分為 : 方針條款 憲法委託 制度性保障與公法權利 97 亦有學者認為可 分為方針條款 立法裁量之界限 憲法解釋或法令解釋之基準 98, 學者李震 山則認為在德國基本國策之功能應是 憲法對國家政策性之指示, 而國家依 其能力負有義務去實踐此一具有拘束性之指示者 或 基本國策成為國家發 展之指針, 所有國家之權力均有遵循之義務 99 由此可知關於基本國策其 實是一種具體化的公共利益, 乃至一種客觀的政策性指示 然基本國策又是否完全無拘束力? 在思考上, 同樣必須回歸到基本國策之功能與意義, 乃是希冀透過此等規定與設計能夠帶領並指示國家做一適當的政策 似乎在期待上, 並不希望基本國策只是作為一宣示的作用 因而學者主張在效力上, 基本國策應該與方針條款做一區分 而認其拘束力雖非謂直接產生, 但是係在拘束立法者與司法者之間即有產生間接的拘束力 故綜上所述, 基本國策在認定上不應認定為如同基本權的主觀權利效果, 惟亦不應僅同方針條款無任何拘束力 基本國策之效力, 無疑應該是在兩者之間 而在效力上既然非同基本權利一般, 為規範人民, 則在功能的思考上, 應認 96 參閱林明鏘, 論基本國策, 收錄於 現代國家與憲法 李鴻禧六秩祝壽文集, 月 旦出版股份有限公司,1997 年, 頁 1482 李震山, 憲法中基本權利保障規範間之關係, 台灣本土法學雜誌, 第 49 期,2003 年 8 月, 頁 陳新民, 中華民國憲法釋論, 自版,2003 年, 頁 李惠宗, 憲法要義,2012 年 9 月, 元照出版,6 版, 頁 464 李震山, 憲法中基本權利保障規範間之關係, 台灣本土法學雜誌, 第 49 期,2003 年 8 月, 頁

52 100 基本國策的功能應該是規範立法機關與行政機關, 甚而成為司法機關解釋 憲法問題的價值指導原則 101 檢視我國憲法增修條文第 10 條第 2 項之規定, 在本項的思考上與用字上其實可以發現, 條文之意旨, 係期待國家之政策展現與走向必須依照此等條文之訂定與方向 首先在文字中運用 兼籌並顧 的用語, 其實已經在做出部分的價值判斷 即在思考與判斷上國家的發展的順序, 已不應該以經濟發展做為主要的國家發展順序, 在思考上並需要將環境保護的功能與義務與經濟發展同時考量 在價值決定上不會有一方高於一方的結論, 所尋求的毋寧是帶動雙贏的局面 在定性上, 係在於使國家之政策與價值判斷能夠有一清楚的劃分 也因此即便在基本國策上有談到關於環保之相關條文, 人民在主張上仍然不可僅藉由此等規定, 而認為有主觀權利得以主張, 也難由此條規定, 看出環境基本權的存在 又就實務上而言, 大法官歷年來做過與環境有關的相關字號, 首先為大法官第 426 號解釋, 本號解釋, 大法官在理由書中明確闡釋了關於當時之憲法增修條款第九條第二項之內容之效力, 並首度提及了關於環境保護之國家義務 其解釋理由書開宗明義的認為 憲法增修條文第九條第二項之規定係課以國家維護生活環境及自然生態之義務 在本號解釋中, 大法官除了明確定義了關於此等基本國策之效力為課與國家之義務, 也可以發現大法官對於環境保護之態度, 仍然是透過基本國策之效力為解釋出發 再者為大法官第 414 號解釋, 在本號解釋中, 大法官提到 土地為人民所不可或缺, 國家 100 林明鏘, 論基本國策, 收錄於 現代國家與憲法 李鴻禧六秩祝壽文集, 月旦出 版股份有限公司,1997 年, 頁 李惠宗, 憲法要義,2012 年 9 月, 元照出版,6 版, 頁

53 基於地理 人口資源經濟活動等相互依賴共同利益關係, 並配合國家經濟發展環境保護之政策 透露出土地本身與人民之間之關係, 認為係人民不可或缺且屬應配合國家政策之要素 然而觀察的結果同上所述, 皆是只闡明了關於國家做為保護環境義務的重申 並無新的具體權利內容的描述與體現 另外在大法官釋字 465 號解釋上, 大法官亦僅是說明農委會將絕種動物做一公告, 係為保護瀕臨絕種的野生動物, 以達維護環境生態之目的 是故在解釋上, 我們仍然可以發現大法官僅是再度將維護生態 保育環境做為重要的國家義務, 抑或是目標 第二款 環境國原則與環境訴訟 鑑於上開基本憲法增修條文第 10 條第 2 項以及大法官對於環境保護之 102 相關解釋, 學者陳慈陽進一步引進環境國原則之概念, 來建構吾國環境法 制, 即認為國家基於對於未來世代的責任, 在憲法秩序下, 有經由立法及基 於法與法律, 經由行政及司法權, 來保障自然生存基礎與動物之保護義務存 在, 其於環境訴訟之落實上, 於公益訴訟之認知, 應隨著時代改變, 而認為 所謂公眾, 不僅是多數人之公益概念, 而是涵蓋了當代人民公益, 未來世代 生存與環境生態的保護概念 依此於環境訴訟之思考上似乎認為應跳脫傳統 訴訟制度主要係在防禦及救濟個人權利之思維, 而應重新建立一套以環境生 態為中心之法秩序理念, 因環境破壞有時未必有個人權益受損但卻已破壞生 態環境, 在法律救濟領域應擴大引進公益團體訴訟之可能性 103, 以補個人權 利救濟之不足 102 陳慈陽, 環境國原則下應建構之環境保護法制, 收錄於台灣行政法學會主編 公法 上暫時處分與權利救濟 公平交易與環境保護之新思維, 元照出版,2012 年 08 月, 頁 惟此係以德國法上的思維模式, 欲就非個人權益事項提起訴訟是否限於團體訴訟之形式, 似乎日本法上的住民訴訟亦是一個可以思考的方向 46

54 第四項 小結 綜合上述可知我國環境訴訟於憲法上之定位上, 於 基本權利 環權力分立 基本國策 其最終之目的均在於達成環境保護之目標, 而其中最重要者, 於原告適格之認定上, 乃在於如何藉由現行訴訟制度下所發展之主觀訴訟與客觀訴訟, 帶入環境保護之理念, 來修正傳統以人為中心所建制之訴訟模式, 加以落實上開憲法意旨, 實有必要 第二節 環境訴訟於法律上之定位及其訴訟類型 於檢討環境訴訟制度與於憲法上相關條款之關係後, 再來於法律上依據行政訴訟之功能可將訴訟制度及其類型分為主觀訴訟與客觀訴訟並依此設計其訴訟類型及其相關議題 ( 如本文著重原告適格 ) 之探討, 而以傳統行政訴訟為基礎所進一步發展的環境訴訟制度亦是如此, 惟在此須強調的是環境訴訟制度, 因為環境議題之特殊性因而其相較於傳統行政訴訟而言, 更強調客觀訴訟之重要性, 而非僅偏重於主觀訴訟之發展, 而呈現兩者並重之趨勢, 因而本節以下即先說明環境訴訟與一般行政訴訟功能之差異, 並進一步以主觀訴訟與客觀訴訟兩條路線之方式說明環境訴訟於法律上訴訟類型之歸納與其相關問題之分析, 乃作為後續討論比較我國與日本法制原告適格 ( 第三章 第四章 ) 於環境議題適用之前提 第一項 概說第一款 行政訴訟之功能 行政訴訟所能發揮之功能為何, 取決於該國行政訴訟法之設置目的為何, 我國學說上見解本存有爭議, 一為 法規維持說, 此說認為行政訴訟之功 47

55 能, 在於促使法規之正當適用, 以維護法規之尊嚴 二為 權利保護說, 此說認為行政訴訟以保護個人之權利為主要目的, 雖審判時亦涉及行政處分有無違法之爭, 其審判之作用亦在於排除違法之行政處分, 然此際法院之判決僅係保護個人權利之手段或方法而已 三為 訴願補充說, 此說認為訴願只屬行政機關自我審查之措置, 由行政機關自行裁決其行政處分之違法與否, 難期客觀公允, 而行政訴訟係由第三者之司法機關, 居於客觀超然立場為公平之判斷, 故行政訴訟乃補充訴願之不足 四為 適法控制說 ( 又稱為行政控制說或行政監督說 ), 此說認為行政訴訟之目的在於防止行政機關之專橫, 藉其民主體制之完整 104 多數學說認為其最主要目的為 保障人民權益 與 確保國家行政權之 合法行使 及 維護客觀法秩序, 此即上述所謂 權利保護說 與 適法 控制說 之主張 其中學者有認為係以權利保護為主, 適法控制為輔者 105, 亦有認為 保障人民權益 與 確保國家行政權之合法行使 及 維護客觀 法秩序 兩者均屬均屬行政訴訟之目的, 不可偏廢其一, 應兩者並重者 然有學者認為若行政訴訟之目的僅在於依法行政之控制, 則理論上應許任 何人對無效之行政處分提起確認訴訟 對違法之行政提起撤銷訴訟或對於行 政機關違法不作出行政處分提起課予義務訴訟 ; 反之若其目的係在於依據人 民權益之保護, 則僅於人民權利遭受行政機關之行為或不行為侵害時, 始允 許其享有提起行政訴訟以維護其權益 王甲乙, 行政訴訟保護之權利, 憲政時代, 第 11 卷, 第 3 期,1986 年 1 月, 頁 陳敏, 行政法總論, 新學林出版,2007 年 10 月,5 版, 頁 劉宗德 彭鳳至 行政訴訟制度 收錄於翁岳生主編, 行政法 ( 下 ),2006 年, 元照 出版,3 版, 頁 張文郁, 行政訴訟中團體訴訟之研究 -- 以環境保護相關法律為中心, 月旦法學雜誌, 第 111 期,2004 年 8 月, 頁 48

56 第二款 主觀訴訟與客觀訴訟兩大分野 依 保障人民權益 與及 維護客觀法秩序 兩大功能, 將訴訟制度分 108 為主觀訴訟模式與客觀訴訟模式訟兩大分野, 所謂主觀訴訟係指以直接保 護國民之權利或法律上利益為目的之行政訴訟, 謂之主觀訴訟, 而所謂客觀 訴訟, 則凡係以行政法上客觀的法制序之維護為目的之行政訴訟, 均謂之客 觀訴訟 109, 並以此作於立法上相關訴訟制度及類型建立之基礎 第三款 偏重主觀訴訟之行政訴訟法制 在傳統的行政訴訟中係以 主觀訴訟 為主, 亦即在人民之權利或利益受 到行政機關之違法行政行為侵害時, 始得藉由訴訟程序獲得救濟 而以 客觀 訴訟 為輔 110, 認為人民對於無權利或利益遭受侵害的情形, 不能任意提起訴 訟, 僅應於法律有特別規定之情形始能提起訴訟, 而以權利保護為主, 適法控 制為輔 第四款 兼具主觀訴訟與客觀訴訟特性之環境訴訟課題 惟環境訴訟因其來至於環境汙染及對法秩序所造成的侵害, 而有其特殊 性存在, 而環境保護理念自 1970 年代後發展至今, 均環繞著兩大核心理念 : 其一是 人本主義之環境保護, 其意乃指係以 人 為環境保護主體保護 理念 (anthropozentrischer Umweltschutz) 所形成的 此符合當今現民主憲法 108 此為日本法上之用語, 德國法上則以 主觀公權利保障模式 與 客觀法秩序維護模式 稱之 陳計男, 行政訴訟法釋論,2000 年 1 月, 三民出版, 初版, 頁 156 客觀訴訟 的發展崛起, 係因社會變遷及複雜化, 牽涉人民權益之事項非常廣泛且往 往無法投射到個人身上 ( 如不當的公款支出 環境保護 公害事件 等等 ), 導致此等權益被侵害時, 無法得到充足的救濟, 從而由立法者明文制定, 以維護公共利益或確保行政行為之合法實施 林素鳳, 日本住民訴訟與我國公益訴訟, 收錄於 義薄雲天. 誠貫金石 - 論權利保護之理論與實踐 - 曾華松大法官古稀祝壽論文集, 元照出版,2006 年 6 月, 頁

57 基於人組成的生命共同體, 以人為基本價值與基本尊嚴為最高保護價值體系的原則, 亦與 個人作為法秩序主體 及 法秩序是在保障個人權利 之傳統法理念接軌 然而隨著時代進步, 科技發展對環境的影響容易對人民產生 事實上利益損害 或 發生損害的高度風險, 因此國家保護義務亦應隨之實踐與強化, 讓環境法上所謂 不良影響 之範圍不限於傳統訴訟法上以法律上權利損害為要件, 故環境訴訟的當事人亦有別於傳統訴訟法之概念相反的, 另一核心理念被稱為 自然生態為中心之環境保護, 意味著環境保護本身即具自身價值與目的, 依此產生或被視為 自然的權利 不同於公益仍以 眾人利益 為中心, 此種理念下的環境訴訟並非以人的權益為單位, 而是將環境生態視為保護對象, 在涉及公眾利益時, 經由公益訴訟制度為救 濟 另依學者歸納發現認為其較一般行政訴訟而言具有, 一 加害行為之 間接性致使當事人不確定, 二 加害行為多具高科技性及構成上的複雜性致 使個人救濟之困難, 三 具損害程度之深刻性以及範圍的廣闊性致使受害之 對象不限於個人, 四 所致於他人之損害具有多元性致使侵害源不確定, 五 加害之行為及損害之形成具有繼續性, 致使損害之不可預估性, 六 兼具有 地域性及國際性致使環境訴訟可能具有跨國性等特性 依此可知其除強調與傳統一般行政訴訟以個人權利保護為重心之主觀 訴訟外, 亦在乎環境訴訟於維護法秩序上之功能, 因而其係兼具主觀訴訟與 客觀訴訟特性, 已不能偏廢一方 因而本文以下即分別就主觀訴訟與客觀訴 111 陳慈陽, 環境訴訟中之當事人適格問題 - 簡評高雄高等行政法院判決九八年度訴字第 四七號, 台灣法學雜誌, 第 147 期,2010 年 3 月, 頁 陳慈陽, 環境法總論,2011 年 12 月, 元照出版,3 版, 頁

58 訟討論其與環境訴訟相關之訴訟類型, 並以此作為之後歸納比較的基礎以此敘明 第二項 主觀訴訟與環境訴訟相關之訴訟類型 在主觀訴訟模式下, 人民提起行政訴訟, 原則上須其權利或法律上利益受有損害, 始能提起訴訟, 我國行政訴訟法有關主觀訴訟之規定係分別規定於行政訴訟法第 4 條 第 5 條 第 6 條 第 8 條之規定, 在此分析法律上與環境訴訟有關之訴訟類型規定如下 第一款 撤銷訴訟 所謂撤銷訴訟乃原告起訴請求行政法院判決撤銷或變更違法之行政處分或訴願決定之訴訟, 性質上屬於形成之訴之一種, 其訴訟對象為違法之行政處分或訴願決定 113, 其目的在於由行政法院以撤銷被訴行政處分或訴願決定之方法, 原則上溯及既往地消滅行政處分及訴願決定之效力, 使原告因該處分或決定而被侵害之權利得以回復 114 又學者於環境訴訟之討論上依據提起撤銷訴訟之主體不同將其區分為, 環境法上相對人撤銷之訴以及環境法上利害關係第三人撤銷之訴兩種主要之訴訟類型模式, 其中環境法上利害關係第三人撤銷之訴, 依學理上之探討對象係包含環境法上的鄰人訴訟 環境法上沿線居民提起的撤銷之訴 以及環境法上人民團體提起的撤銷之訴在內, 以下即先就其相關概念說明之 113 陳計男, 行政訴訟法釋論,2000 年 1 月, 三民出版, 初版, 頁 蔡志方, 行政救濟法新論,2007 年 11 月, 元照出版,3 版, 頁

59 第一目 環境法上相對人撤銷之訴 所謂之環境法上的相對人撤銷訴訟係指相對人對於行政機關依法所為之行政處分表示不服所提起之訴訟, 此種相對人可能係因行政機關之環境行政處分所受影響之業者或加害人而言 第二目 環境法上利害關係人撤銷之訴一 環境法上的鄰人訴訟 所謂之環境法上的鄰人訴訟係指相鄰人對於行政機關就相對人依法所申請之造成環境汙染設備的許可處分所提起之訴訟 鄰人訴訟 係學者引進德國法上的概念用以討論利害關係人是否具備公法上之權利之訴訟類型實例, 原係指針對行政機關所為之對相對人授益同時對第三人產生負擔效果之具第三人效力之行政處分, 該權利受損之相鄰人雖非處分之相對人, 仍得提起撤銷原處分之訴訟而言 以往通常發生於與土地相關之行政行為上, 典型者乃建築法上的鄰人訴訟 115 凡建築設施足以侵入或影響其鄰人之安寧與健康或衛生者即常發生此種訴訟 116 又隨著空氣汙染 水汙染 土壤及地下水汙染 海洋汙染 廢棄物清理 原子能及水土保持等環境法之日趨出現, 鄰人訴訟逐漸衍生至, 對於環境有危害設施設置許可的發給會對於相鄰人有影響而產生的訴訟類型即環境法上的鄰人訴訟 117 惟何謂此處之環境法上的鄰人訴訟具備原告資格地位之 鄰人, 尚須經由後續章節主觀訴訟有關於原告適格相關理論之檢視 二 環境法上沿線居民提起的撤銷之訴 115 所謂建築法上之鄰人訴訟係指起造人取得建築執照後, 在施工過程中損及鄰地第三人之 安全, 該第三人得起訴請求撤銷發給起造人使用執照 116 蔡志方, 行政救濟法新論,2007 年 11 月, 元照出版,3 版, 頁 陳慈陽, 環境法總論,2011 年 12 月, 元照出版,3 版, 頁

60 所謂之環境法上沿線居民提起的撤銷之訴則係指, 因行政機關就相對人依法所申請之造成環境汙染設備的許可處分, 其所造成汙染物質往往會藉由空氣或水為媒介擴散到其他沿線地域範圍內, 惟由此等相鄰範圍以外受影響一定地域範圍之沿線居民就相對人依法所申請之造成環境汙染設備的許可處分所提起之訴訟, 其與上述鄰人訴訟所不同的在於, 其並非因該等第三人效力之行政處分而受影響之人, 其僅因環境汙染之擴散特性而導致其權利受影響之 間接利害關係人, 可否予以承認其具備原告資格地位, 亦須經由後續章節主觀訴訟有關於原告適格相關理論之檢視 三 環境法上人民團體提起的撤銷之訴 所謂之環境法上人民團體提起的撤銷之訴, 乃係指因行政機關環境行政行為而受影響之人, 為強化其提起訴訟勝訴之可能性, 並避免舉證上之困難, 乃由其組成相關之團體 ( 其團體形式可能為公益團體, 亦可能為權益團體 ), 並由該等受影響之人為其成員, 而以團體形式就相對人依法所申請之造成環境汙染設備的許可處分所提起之撤銷訴訟, 惟該等團體本身並無相關權利之損害, 有受損害的係其成員, 而由該成員所組成之團體, 提起訴訟, 惟對於該等團體, 可否予以承認其具備原告資格地位, 亦為學理上所爭議之所在 第二款 其他訴訟類型 而除了撤銷訴訟外, 環境主觀訴訟之訴訟類型, 依據我國行政訴訟法修正後所明定之訴訟類型尚應包括所謂課予義務訴訟, 確認訴訟與一般給付之訴在內, 所謂課予義務訴訟乃原告因對於依法申請之案件, 行政機關怠為或為否准之行政處分, 而請求法院判命行政機關作成行政處分之訴訟, 性質上屬於給付之訴之一種 118 確認訴訟, 則係原告請求行政法院判決確認其對被 118 徐瑞晃, 行政訴訟法, 五南出版社,2011 年 8 月,2 版, 頁

61 告主張之法律關係存在或不存在之訴訟 119 所謂一般給付之訴乃原告因公法上原因或公法上契約發生財產上之給付, 而請求請求法院判命作成行政處分以外之其他非財產上之給付者 120 其於環境爭訴時原告亦會提起該等訴訟類型, 故亦有評價其原告適格之必要 第三款 小結 總結上述討論主觀訴訟與環境訴訟相關之訴訟類型, 可以得知我國環境訴訟有關於主觀訴訟類型仍係依據行政訴訟法第 4 條 第 5 條 第 6 條 第 8 條之規定, 而與傳統行政訴訟上主觀訴訟類型之操作並無不同, 唯一有所不同之處, 在於法官於操作上述主觀訴訟類型之相關要件時, 似乎應考量環境訴訟之特殊性, 而納入環境法上相關原則以及環境保護之觀點予以解釋與 適用 121 第四項 客觀訴訟與環境訴訟相關之訴訟類型 在客觀訴訟模式下, 人民提起行政訴訟, 不須其權利或法律上利益受有損害, 即可提起訴訟, 我國法律上與環境訴訟有關之客觀訴訟規定係分別規定於行政訴訟法第 9 條與第 35 條有關於公益訴訟之規定及環境法規有關於公民訴訟之規定, 在此分析其問題及其訴訟類型如下 第一款 環境公益訴訟之規定一 行政訴訟法第 9 條 徐瑞晃, 行政訴訟法, 五南出版社,2011 年 8 月,2 版, 頁 111 徐瑞晃, 行政訴訟法, 五南出版社,2011 年 8 月,2 版, 頁 如前述環境法上的鄰人訴訟, 即為傳統行政訴訟遇到, 空氣汙染 水汙染 土壤及地下 水汙染 海洋汙染 廢棄物清理 原子能及水土保持等環境議題之日趨出現, 予以發展適 用之結果 54

62 我國行政訴訟法第 9 條之公益訴訟, 於立法說明中指出, 係仿自日本行政事件訴訟法第 5 條及第 42 條有關民眾訴訟之規定, 其立法目的在於突破傳統 訴訟利益 之理論, 准許與自己權利及法律上利益無直接關係之人民, 得就情況特殊之公法爭議事件, 得為維護公益之目的, 針對行政機關之違法行為, 提起行政訴訟 122 依有關 訴訟利益 之傳統理論, 提起訴訟限於與自己之權利或法律上利益之事項 人民得以維護公益為理由, 就無關自己權利及法律上利益之事項, 提起行政訴訟, 係屬例外之規定 123, 此類訴訟以公共利益之維護為目的, 性質上屬客觀訴訟, 而與原告為自己之利益提起之主觀訴訟並不相同 依據我國行政訴訟法第 9 條規定 人民為維護公益, 就無關自己權利及法律上利益之事項, 對於行政機關之違法行為, 得提起行政訴訟 但以法律有特別規定者為限 其要件在於 : 一 須人民為維護公益而提起, 二須行政機關之違法行為, 無關於原告自己之權利或法律上利益 二 行政訴訟法第 35 條 我國行政訴訟法第 35 條規定 以公益為目的之社團法人, 於其章程所定目的範圍內, 由多數有共同利益之社員, 就一定之法律關係, 授與訴訟實施權者, 得為公共利益提起訴訟 前項規定於以公益為目的之非法人之團體準用之 其要件須具備: 一 以公益為目的之社團法人或非法人團體, 二 章程所定之目的範圍內, 三 多數有共同利益之社員, 四 就一定法律關係, 授與訴訟實施權, 五 為公共利益提起訴訟 122 林明德, 維護公益訴訟 ( 日本民眾訴訟 ) 之分析, 全國律師第 3 卷第 2 期,1999 年 2 月, 頁 徐瑞晃, 行政訴訟法, 五南出版社,2011 年 8 月,2 版, 頁

63 我國行政訴訟法 35 條之規定, 最大的問題就在於 由多數有共同利益之社員, 就一定之法律關係, 授與訴訟實施權 雖然其目的在於公益之維護, 然而其訴訟之權能仍是來自於 有共同利益之社員 因此在定性上有其弔詭之處 如果此時公益團體仍是為了 公益 而提起訴訟, 則除非把 社員的共同利益 等同為 公益, 否則無法解釋社員之共同利益要如何產生訴權 但這又會導致另一個問題, 亦即環境公益既然對所有人民都會產生影響, 何以 人民 尚須以受害為要件, 但只要組成公益團體後, 便只需依據章程而使其利益轉變而為公共利益因此享有更優待的訴權? 然而相反的, 如果公益團體仍需要以 受害 為要件, 則一來無法解釋 受害人民 與 受害公益團體 之區分實益, 二來則根本無法成立公益客觀訴訟 此處之矛盾應如何解釋? 又現行行政訴訟法第 35 條的立法草案中說明, 該法條是為了解決多數被害人訴訟問題, 以符合訴訟經濟原則, 而 擷取德國 團體訴訟 之精神 立法 124 然而此條文是否真符合德國行政訴訟上團體訴訟之精神? 則有待檢視德國法上相關規定意旨 在德國之環保公益訴訟討論, 係圍繞著 團體訴訟 之概念發展 團體訴訟 此名詞, 在德國學界的討論上, 有分為三種類型, 包括 利己型團體訴訟 利他型團體訴訟 團體被害訴訟 由於德國法界嚴守原告適格理論之發展, 認為告訴人必需具有透過保護規範理論得出的公法上權 124 行政訴訟法修正草案總說明暨條文對照表, 頁 94-95, 司法院,1993 年 5 月, 轉引自 : 彭鳳至,( 論行政訴訟中的團體訴訟 ), 收錄於 當代公法新論 ( 下 ), 元照出版,2002 年 7 月, 註 3 56

64 利, 才得以行政訴訟保障之 加上德國聯邦行政法院多次以判決明確表示不承認 環境權, 故若欲透過傳統 法律上利害關係 與 權利 來令非直接受害者之第三人或公益團體取得原告適格, 便有相當困難 因此在德國之環境訴訟並非從當事人主觀權利的建構出發, 而是採取另一種發展傾向 德國行政法上之團體訴訟, 並未於德國行政法院法 ( 訴訟法 ) 立法, 而是在聯邦與各邦的環境保護法 古蹟維護法 都市計畫法等行政實體法中規定, 經主管機關所認可的團體, 得為環保 古蹟 景觀維護等 公益, 以自己名義, 提起行政訴訟, 此是為德國行政訴訟理論與實務通說所謂的 團體訴訟 125 相對的, 其他在德國學說上常一併被討論的案型, 包括利己型團體訴訟 團體權益受侵害之團體訴訟, 則因違反傳統訴訟理論, 又非為公益而由法律 特別准許者, 故皆非德國所承認的團體訴訟類型 因此綜合學說見解, 德國行政訴訟法上的團體訴訟制度應只承認 利他型團體訴訟, 其特質可整理如下 126 : 1. 團體因本身權益受侵害, 以自己名義提起行政訴訟, 不屬於團體訴訟討論範圍 2. 團體本身權益為受侵害, 而以自己名義提起行政訴訟者, 限於為公益起訴 ( 利他型 ) 為合法, 如為社員起訴 ( 利己型 ) 則為不合法 3. 利他型團體訴訟, 明定於德國聯邦與十二個邦的環保法規, 而非規定於行政訴訟法 125 陳慈陽, 環境法總論,2011 年 12 月, 元照出版,3 版, 頁 409; 張文郁, 行政訴訟 中團體訴訟之研究 - 以環境保護相關法律為中心, 月旦法學雜誌, 第 111 期, 頁 彭鳳至,( 論行政訴訟中的團體訴訟 ), 收錄於 當代公法新論 ( 下 ), 元照出版, 2002 年 7 月, 頁

65 4. 符合法定要件的環保團體, 依法所取得的訴訟權能, 為其固有權限, 既不 以該團體主觀權益受侵害為要件, 也不是經其社員授權而取得 換言之, 德國之團體立法由於嚴守傳統原告理論之原則, 故對於團體訴 訟之原告適格有相當嚴謹的規定 無論是民事或行政上之團體訴訟, 皆屬例 外於特定法規範領域內所承認的訴訟型態, 性質上皆為 客觀訴訟, 亦即 僅以經主觀機關認可 符合法訂要件的團體, 依法直接取得提起行政訴訟的 權能, 既不以團體主觀權益受侵害為要件, 也不是經社員授權而取得 法院 受理訴訟後, 自然也不必審查該團體之主觀權利是否受侵害, 而是客觀審查 127 行政機關的行為或不行為, 是否違反相關法律規定 但回到我國行政訴訟 法第 35 條, 雖然號稱繼受德國團體訴訟精神, 且亦以 公益團體 針對 公 益 而提起訴訟為要件, 然而其訴權卻是來自有 多數有共同利益之社員 這將導致許多訴訟理論上的問題 : 公益 是否得由 多數有共同利益之社 員 授權提起訴訟? 此訴權之來源究屬 社員利益 還是 公益? 無論作 何種解釋, 似乎皆與上述德國團體訴訟制度之設計不同 故我國行政訴訟法 第 35 條之設計似乎在擷取德國團體訴訟精神時有所誤解 而這個問題之根 本原因, 可能便在於我國立法者對於是否要將客觀訴訟制度納入我國法律體 系, 始終意向不清的緣故 導致此問題同樣發生在我國環境法規中 第二款 環境公民訴訟之相關規定 127 彭鳳至,( 論行政訴訟中的團體訴訟 ), 收錄於 當代公法新論 ( 下 ), 元照出版, 2002 年 7 月, 頁

66 128 而關於我國環境公民訴訟之相關規定, 行政院環境保護署 ( 以下簡稱 環保署 ) 於 91 年 12 月 11 日公布施行 環境基本法, 其中第 34 條之立法 理由規定 : 各級政府疏於執行時, 人民或公益團體得依法律規定以主管機 關為被告, 向行政法院提起訴訟 行政法院為判決時, 得依職權判令被告機 關支付適當律師費用 監測鑑定費用或其他訴訟費用予對維護環境品質有具 體貢獻之原告 這是我國環境公民訴訟法制的基本規定 91 年 5 月 22 日 增訂之空氣污染防制法第 81 條 水污染防治法第 72 條 海洋污染防治法第 59 條 廢棄物清理法第 72 條與土壤及地下水污染整治法第 49 條立法理由並 說明 : 一 本條新增 二 本條公民訴訟之建置, 係賦予私人或團體向行 政法院提起訴訟, 其目的在於藉由民眾與法院之介入, 用以督促主管機關積 極的執法 本制度之建立, 一方面由於訴訟的壓力, 主管機關較會積極執法, 以避免環境糾紛的發生 ; 另一方面, 提供民眾一條體制內的參與管道, 以免 訴求無門而動輒走上街頭 三 公民訴訟之提起在於滿足公益為目的, 但若 寬鬆, 可能不當影響主管機關執法上之資源調配, 亦可能大幅增加法院的負 擔, 因此擬定限制條件如下 :( 一 ) 提起告訴者應有相當程度的利益關聯 ( 二 ) 被告若為主管機關首長, 其起訴構成要件應為主管機關作為, 並限定 在非裁量權之行為 六十日前事先之告知 並於另環保署於 92 年 1 月 8 日 修訂環境影響評估法第 23 條之立法理由亦表示 : 配合現行各種環保法律 128 在環境公民訴訟的實際運作上, 由誰得對誰提起公民訴訟, 以及其所得請求的事項與範 圍為何, 均會影響此一制度的成效 也就是說, 對於何者為得提起此類訴訟之原告, 以及可以提出何種請求, 在不同的案件事實上, 可能會有寬嚴不一的不同司法見解 對於究竟得依此公民訴訟之機制, 而在法律的細節操作上運用到何種程度或力度, 於司法實踐可能不一致 尤其, 環境公害事件通常非一日造成, 一旦發生具體影響, 其處理也具有急迫性, 遠非被動性與消極性的司法所能克竟其功者 因此, 如何對於此類環境公害的公民訴訟發揮效果, 也將是司法的一大挑戰 59

67 均有訂定公民訴訟條款之體例, 爰予增列第 8 項至第 11 項, 乃為我國公 民訴訟之規定的立法緣由 而環境公民訴訟之功能是在行政機關疏於執行相關環境法令, 造成環境 污染事件時, 受害人民或環保團體可以法律作為一種武器, 對行政機關提起 此類訴訟, 要求行政機關確實執行, 以免損害繼續擴大或發生更不可測的影 響 性質上, 是以此制度設計補充行政機關之不足或督促行政機關履行其應 盡之職責, 可由環保署制定之環境基本法第 34 條 ( 公民訴訟 ) 立法理由 : 為督促政府能徹底執行環境保護工作, 各級政府疏於執行時, 人民或公益 129 團體得以主管機關為被告, 向行政法院提起訴訟 窺知其目的 對此分 析其條文之要件是否與公益訴訟 ( 客觀訴訟 ) 之設計相符如下 一 環境基本法 34 條 我國環境憲法之環境基本法, 其第三章防制及救濟第 34 條第 1 項明白 揭示 : 各級政府疏於執行時, 人民或公益團體得依法律規定以主管機關為 被告, 向行政法院提起訴訟, 所謂 基本法, 為日本二戰後發展出的 一種特別 法, 解釋上 基本法 是針對特定領域之立法指針, 作為將來 建構該法領域相關法制度的基礎, 通常僅規定目的 基本理念及責任義務關 係, 至於基本法上之目的理念的具體化, 則有賴其他個別法之規定及政策決 定 130 換言之, 基本法乃為某法域中法律群之立法精神指標, 該基本法在法 129 環保署在國家環境保護計畫 (94 年 11 月修正草案 ) 三 落實 環境基本法, 提升國家 競爭力 之章節即強調我國應建立公民訴訟制度之功能性 參閱環境保護署網站 最後瀏覽日期 2013/1/16) 130 長谷川正安等, 特集 日本の基本法制, 法律時報 540 號 1973 年 該特集對於戰後至當 時的基本法制, 共收錄十篇論文, 分別就憲法與基本法 基本法於法制上之定位及教育 農業 林業等八領域之基本法詳細論述 轉引自林素鳳, 論我國之環境訴訟, 銘傳大學法學論叢, 第 8 期,2007 年 12 月, 註 13 60