Microsoft Word - 性交易專區政策影響評估之研究（合併） doc

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1 中 華 大 學 碩 士 論 文 性 交 易 專 區 政 策 影 響 評 估 之 研 究 以 新 北 市 警 察 執 法 觀 點 分 析 Evaluation of the Effect of Designated Sex-Trade Zones--from the law enforcement perspective of New Taipei City Police 系 所 別 : 行 政 管 理 學 系 碩 士 班 學 號 姓 名 :E 金 秋 華 指 導 教 授 : 廖 益 興 博 士 中 華 民 國 101 年 8 月

2 摘 要 社 會 秩 序 維 護 法 於 民 國 100 年 11 月 4 日 修 正, 改 採 娼 嫖 皆 罰 專 區 除 外 的 性 交 易 管 理 新 政 策, 然 而 公 布 施 行 迄 今, 除 少 數 縣 市 依 法 保 留 既 有 合 法 性 交 易 處 所 外, 全 國 各 地 方 政 府 均 未 設 立 性 交 易 專 區, 這 種 消 極 迴 避 設 立 專 區 的 現 況, 對 警 察 執 法 會 造 成 怎 樣 的 影 響? 又 警 察 機 關 以 維 持 社 會 治 安 與 秩 序 的 執 法 角 度, 對 專 區 的 規 劃 與 管 理 措 施 該 提 出 哪 些 建 言? 為 釐 清 前 疑 義, 本 研 究 透 過 對 性 工 作 爭 議 國 內 管 理 政 策 的 沿 革 國 內 相 關 研 究 文 獻 與 新 北 市 警 察 取 締 實 務 等 探 討 後, 參 考 第 四 代 回 應 的 - 建 構 性 評 估 的 評 估 方 法, 並 以 質 化 研 究 對 新 北 市 員 警 (15 位 ) 及 民 間 意 見 領 袖 (3 位 ) 色 情 從 業 人 員 (2 位 ) 進 行 深 度 訪 談 經 整 理 受 訪 資 料 與 分 析 後, 得 出 結 論 :1. 新 北 市 警 察 贊 成 設 立 專 區 來 有 效 管 理 性 交 易 ;2. 為 免 球 員 兼 裁 判, 警 察 不 適 合 擔 任 性 交 易 專 區 主 管 機 關 ;3. 設 立 專 區 並 不 會 根 除 非 法 性 交 易, 對 警 察 執 法 效 能 沒 有 必 然 的 幫 助 ;4. 娼 嫖 皆 罰 的 新 規 定, 使 警 察 必 須 花 費 更 多 的 人 力 物 力 去 取 締 ;5. 性 專 區 合 法 化 並 不 會 減 少 員 警 風 紀 案 件 的 發 生 ;6. 現 行 績 效 評 核 制 度 的 基 準 與 獎 懲 規 定, 有 重 新 精 算 調 整 的 必 要 ;7. 性 交 易 專 區 地 點 的 選 定, 首 要 考 量 鄰 避 效 應 的 排 解 ;8. 要 順 利 推 動 性 交 易 專 區, 仍 賴 中 央 與 地 方 政 府 分 別 補 強 法 制 規 定 因 應 上 述 研 究 結 果, 本 研 究 也 按 中 央 政 府 地 方 政 府 及 警 察 局 之 權 責, 分 別 提 出 研 究 建 議, 希 望 能 使 我 國 性 交 易 專 區 健 全 上 路, 落 實 保 障 合 法 工 作 者 權 益 嚴 格 取 締 非 法 者, 並 遂 行 警 察 維 護 社 會 秩 序 責 任 ; 另 外, 基 於 新 法 上 路 未 滿 1 年, 且 本 研 究 僅 侷 限 於 新 北 市 執 法 感 受, 爰 建 議 未 來 可 再 參 酌 充 分 之 實 證 數 據 加 以 研 究 關 鍵 字 : 性 交 易 色 情 行 業 性 工 作 政 策 評 估 i

3 ABSTRACT On November 4 th, 2011, Social Order Maintenance Act was amended and the principle of sex trade management policy has been altered to prostitutes and clients are now both punishable unless the trade is made in designated zones. However, since the Act was amended, no local government has set up a new designated sex-trade zone. How will this passive attitude affect law enforcement? What are police s suggestions for the planning and management of the designated zone? To clarify these questions, after reviewing the disputes about sex trade, changes of the domestic management policies, literature and practical experiences of the NTPD, this paper adopts the fourth generation responsive-constructivist evaluation and qualitative research to have in-depth interviews with 15 police officers of the NTPD, 3 opinion leaders and 2 sex trade workers. After data analyzing, the conclusions are 1. The NTPD officers agree to set up a designated zone to effectively management sex trade. 2. In order to have check and balance system, it is not appropriate for the police organization to be competent authorities for the designated zone. 3. The designated zone does not indicate that illegal sex trade will be eradicated. It does not necessarily benefit the efficiency of law enforcement. 4. The new policy that both prostitutes and clients are punishable means the police have to spend more time and manpower to crack down these cases. 5. The legalization of designated sex-trade zone does not curb the police corruption. 6. The current criteria and rules of reward and punishment should be adjusted. 7. The NIMBY effect will be considered when choosing the designated sex-trade zones. 8. The central and local governments should amend relevant regulations to successfully set up designated zones. According to the above findings, this paper also provides research suggestions for central and local governments and police department. Hopefully, the designated zone may be a success, the rights of legal workers may be protected, and illegal workers may be punished severely to fulfill police s duty of maintaining social order. However, as the amended act came into effect less than one year and this paper focuses on the perspective of the NTPD police officers, it is suggested that more empirical data may be added to future researches. Keywords: sex trade, prostitution, sex work, policy evaulation ii

4 目 第一章 錄 緒論 1 第一節 研究動機與目的 3 第二節 研究問題與方法 5 第三節 研究流程與名詞釋義 7 第四節 研究範圍與限制 15 第二章 文獻探討 17 第一節 性工作的爭議 17 第二節 我國性交易管理演進 24 第三節 相關研究文獻檢視 32 第四節 新北市警察取締實務 38 第五節 政策評估的意涵 44 第六節 小結 55 第三章 研究設計 57 第一節 評估面向與研究架構 57 第二節 深度訪談對象 60 第三節 訪談題綱 61 第四章 資料整理與分析 65 第一節 性交易專區政策的認同度 65 第二節 管理新政策對警察執法效能之影響 73 第三節 警察如何因應以提升執法效率 79 第四節 管理新政策對警察風紀之影響 83 第五節 績效評核制度之探討 87 第六節 專區地點的選擇與建言 90 第五章 結論與建議 99 第一節 研究結論 99 第二節 研究建議 102 第三節 未來研究建議 104 iii

5 參 考 書 目 105 附 錄 109 A1-1 訪 談 紀 錄 109 A1-2 訪 談 紀 錄 119 A1-3 訪 談 紀 錄 123 A2-1 訪 談 紀 錄 127 A2-2 訪 談 紀 錄 131 A2-3 訪 談 紀 錄 135 A2-4 訪 談 紀 錄 139 A2-5 訪 談 紀 錄 143 A2-6 訪 談 紀 錄 147 A3-1 訪 談 紀 錄 151 A3-2 訪 談 紀 錄 155 A3-3 訪 談 紀 錄 159 A3-4 訪 談 紀 錄 163 A3-5 訪 談 紀 錄 167 A3-6 訪 談 紀 錄 171 B1 訪 談 紀 錄 175 C1-1 訪 談 紀 錄 179 C2-1 訪 談 紀 錄 183 D1 訪 談 紀 錄 187 E1 訪 談 紀 錄 191 iv

6 表 目 錄 表 1: 我 國 性 服 務 業 價 目 及 服 務 內 容 22 表 2:101 年 新 北 市 警 察 列 管 妨 害 風 化 之 虞 場 所 家 數 一 覽 表 43 表 3: 新 北 市 政 府 警 察 局 年 (5/20) 取 締 色 情 案 件 績 效 統 計 表 43 表 4: 新 法 修 正 前 後, 新 北 市 政 府 警 察 局 取 締 色 情 案 件 績 效 統 計 表 44 表 5: 本 研 究 規 劃 深 度 訪 談 對 象 名 單 60 表 6: 受 訪 者 對 於 新 北 市 設 立 性 交 易 專 區 意 見 分 佈 表 65 表 7: 受 訪 者 對 警 察 擔 任 專 區 主 管 機 關 意 見 統 計 表 70 表 8: 受 訪 者 對 於 性 交 易 專 區 能 否 減 少 非 法 性 交 易 意 見 統 計 表 73 表 9: 受 訪 者 對 於 色 情 業 者 會 否 進 入 專 區 的 看 法 統 計 表 77 表 10: 受 訪 者 對 性 交 易 專 區 是 否 能 改 善 警 察 風 紀 的 看 法 統 計 表 84 圖 目 錄 圖 1: 研 究 流 程 圖 8 圖 2: 研 究 架 構 圖 59 v

7 第 一 章 緒 論 原 則 上, 個 人 範 疇 內 的 性 行 為 ( 如 夫 妻 之 間 性 行 為 ) 本 身 並 無 道 德 爭 議, 但 性 一 旦 成 為 商 品 後, 就 成 了 公 共 討 論 範 疇, 形 成 複 雜 的 社 會 議 題 ( 周 愫 嫻 侯 崇 文 曹 立 群, 民 99 年 ) 性 交 易 普 遍 存 在 於 現 實 環 境 中, 通 常 是 指 錢 與 性 的 肉 體 交 易, 其 成 員 包 括 性 工 作 者 ( 妓 女 牛 郎 第 三 性 公 關 ) 相 對 人 ( 嫖 客 ) 及 助 娼 者 ( 包 括 業 者 馬 夫 會 計 及 其 他 從 業 人 員 ); 而 我 國 刑 法 對 於 從 事 性 交 易 的 買 賣 雙 方, 原 則 係 採 都 不 處 罰 ( 除 非 其 與 未 成 年 人 性 交, 則 買 方 就 必 須 受 罰 ), 但 處 罰 強 迫 引 誘 買 賣 質 押 客 留 或 媒 介 者, 也 就 是 對 於 性 交 易 的 媒 介 者 則 採 取 嚴 厲 處 罰 的 立 場 相 較 於 刑 法, 社 會 秩 序 維 護 法 在 100 年 11 月 4 日 修 正 前, 是 禁 止 性 交 易 的, 但 是 僅 處 罰 媒 合 交 易 者 與 性 工 作 者, 卻 沒 有 處 罰 嫖 客 的 罰 娼 不 罰 嫖 規 定 1, 一 直 受 到 國 內 許 多 婦 女 及 人 權 團 體 的 詬 病 與 質 疑 事 至 96 年 1 月 12 日, 行 政 院 人 權 保 障 推 動 小 組 委 員 王 如 玄 在 第 12 次 委 員 會 議 中, 臨 時 動 議 提 案 社 會 秩 序 維 護 法 第 80 條 第 1 項 第 1 款 ( 罰 娼 不 罰 嫖 ) 應 予 廢 除, 於 是, 才 開 啟 了 行 政 部 門 著 手 研 修 該 法 之 門 該 議 案 經 多 方 討 論 後, 行 政 院 前 院 長 劉 兆 玄 先 生 在 98 年 6 月 24 日 該 小 組 第 15 次 委 員 會 議 中 明 確 裁 示 : 請 內 政 部 以 六 個 月 為 目 標, 儘 速 研 擬 性 工 作 相 關 管 理 法 令 及 配 套 措 施, 並 將 性 工 作 者 之 意 見 納 入, 再 研 修 社 會 秩 序 維 護 法 第 80 條 第 1 項 第 1 款 ; 同 年 8 月 5 日 內 政 部 前 政 務 次 長 林 中 森 在 社 會 秩 序 維 護 法 第 80 條 第 1 項 第 1 款 是 否 廢 除 案 決 議 事 項 分 工 協 調 會 中 裁 示 : 基 於 內 政 部 社 會 司 係 行 政 院 人 權 保 障 推 動 小 組 聯 繫 窗 口 ( 秘 書 綜 整 單 位 ), 下 列 各 事 項 請 該 社 會 司 辦 理 :( 二 ) 研 擬 性 工 作 相 關 管 理 法 令 及 配 套 措 施, 並 將 性 工 作 者 之 意 見 納 入 接 著, 大 法 官 會 議 再 於 同 年 11 月 6 日 作 成 第 666 號 解 釋, 認 為 社 會 秩 序 維 護 法 第 80 條 第 1 項 第 1 款 與 憲 法 第 7 條 之 平 等 原 則 有 違, 應 自 本 解 釋 公 布 之 日 起 至 遲 於 2 年 屆 滿 時, 失 其 效 力 內 政 部 為 避 免 社 會 秩 序 維 護 法 第 80 條 第 1 項 第 1 款 失 效 後, 性 交 易 管 理 出 現 空 1 社 會 秩 序 維 護 法 第 80 條 第 1 項 第 1 款 修 正 前 規 定, 意 圖 得 利 與 人 姦 宿 者, 處 三 日 以 下 拘 留 或 新 臺 幣 三 萬 元 以 下 罰 鍰 另 依 據 法 務 部 在 87 年 7 月 4 日 的 函 示, 清 楚 地 表 示 該 條 文 立 法 原 意 乃 係 針 對 禁 止 暗 娼 行 為 而 設 ; 換 言 之, 社 會 秩 序 維 護 法 中 所 處 罰 的 是 私 娼, 而 不 是 公 娼 1

8 窗 期 而 可 能 衍 生 之 社 會 問 題, 並 凝 聚 社 會 共 識, 於 大 法 官 作 出 釋 字 第 666 號 解 釋 後, 二 年 間 分 赴 全 國 各 地 舉 辦 了 二 場 公 聽 會 二 場 專 家 座 談 會 及 多 場 諮 詢 會 議, 同 時 也 委 託 民 調 公 司 進 行 兩 次 民 意 調 查, 四 度 提 報 行 政 院 人 權 保 障 推 動 小 組, 據 以 確 認 立 法 政 策, 並 擬 具 修 正 條 文 草 案, 經 行 政 院 送 請 立 法 院 審 議, 終 於 在 100 年 11 月 4 日 三 讀 通 過 了 社 會 秩 序 維 護 法 部 分 條 文 修 正 案, 授 權 地 方 政 府 本 於 自 治 原 則, 制 定 自 治 條 例, 在 都 市 計 畫 商 業 區 或 非 都 市 土 地 之 遊 憩 用 地 範 圍 內 規 劃 性 交 易 的 合 法 專 區 ( 以 下 簡 稱 性 交 易 專 區 ), 並 實 行 性 交 易 場 所 及 性 工 作 者 註 冊 制 度 與 強 制 性 醫 療 檢 查, 亦 明 定 性 交 易 場 所 負 責 消 極 資 格, 以 保 障 公 共 衛 生 及 公 共 治 安, 減 少 黑 社 會 操 控 2 換 言 之, 新 法 規 定 只 要 在 專 區 內 依 法 進 行 之 性 交 易 行 為, 性 交 易 雙 方 皆 不 罰, 而 違 反 本 2 社 會 秩 序 維 護 法 新 修 正 條 文 與 本 研 究 相 關 者, 分 述 如 下 : 第 80 條 有 下 列 各 款 行 為 之 一 者, 處 新 臺 幣 三 萬 元 以 下 罰 鍰 : 一 從 事 性 交 易 但 符 合 第 九 十 一 條 之 一 第 一 項 至 第 三 項 之 自 治 條 例 規 定 者, 不 適 用 之 二 在 公 共 場 所 或 公 眾 得 出 入 之 場 所, 意 圖 與 人 性 交 易 而 拉 客 第 81 條 有 下 列 各 款 行 為 之 一 者, 處 三 日 以 下 拘 留, 併 處 新 臺 幣 一 萬 元 以 上 五 萬 元 以 下 罰 鍰 ; 其 情 節 重 大 者, 得 加 重 拘 留 至 五 日 : 一 媒 合 性 交 易 但 媒 合 符 合 前 條 第 一 款 但 書 規 定 之 性 交 易 者, 不 適 用 之 二 在 公 共 場 所 或 公 眾 得 出 入 之 場 所, 意 圖 媒 合 性 交 易 而 拉 客 第 91 條 之 1 直 轄 市 縣 ( 市 ) 政 府 得 因 地 制 宜, 制 定 自 治 條 例, 規 劃 得 從 事 性 交 易 之 區 域 及 其 管 理 前 項 自 治 條 例, 應 包 含 下 列 各 款 規 定 : 一 該 區 域 於 都 市 計 畫 地 區, 限 於 商 業 區 範 圍 內 二 該 區 域 於 非 都 市 土 地, 限 於 以 供 遊 憩 為 主 之 遊 憩 用 地 範 圍 內 但 不 包 括 兒 童 或 青 少 年 遊 憩 場 三 前 二 款 之 區 域, 應 與 學 校 幼 稚 園 寺 廟 教 會 ( 堂 ) 等 建 築 物 保 持 適 當 之 距 離 四 性 交 易 場 所 應 辦 理 登 記 及 申 請 執 照, 未 領 有 執 照, 不 得 經 營 性 交 易 五 曾 犯 刑 法 第 二 百 三 十 一 條 第 二 百 三 十 一 條 之 一 第 二 百 三 十 三 條 第 二 百 四 十 條 第 二 百 四 十 一 條 第 二 百 九 十 六 條 之 一 兒 童 及 少 年 性 交 易 防 制 條 例 第 二 十 三 條 至 第 二 十 七 條 或 人 口 販 運 防 制 法 之 罪, 經 判 決 有 罪 者, 不 得 擔 任 性 交 易 場 所 之 負 責 人 六 性 交 易 場 所 之 負 責 人 犯 前 款 所 定 之 罪, 經 判 決 有 罪 者, 撤 銷 或 廢 止 性 交 易 場 所 執 照 七 性 交 易 服 務 者, 應 辦 理 登 記 及 申 請 證 照, 並 定 期 接 受 健 康 檢 查 性 交 易 場 所 負 責 人, 亦 應 負 責 督 促 其 場 所 內 之 性 交 易 服 務 者 定 期 接 受 健 康 檢 查 八 性 交 易 服 務 者 犯 刑 法 第 二 百 八 十 五 條 或 人 類 免 疫 缺 乏 病 毒 傳 染 防 治 及 感 染 者 權 益 保 障 條 例 第 二 十 一 條 之 罪 者, 撤 銷 或 廢 止 其 證 照 九 性 交 易 服 務 者 經 健 康 檢 查 發 現 有 前 款 所 定 之 疾 病 者, 吊 扣 其 證 照, 依 法 通 知 其 接 受 治 療, 並 於 治 療 痊 癒 後 發 還 證 照 十 不 得 有 意 圖 性 交 易 或 媒 合 性 交 易, 於 公 共 場 所 或 公 眾 得 出 入 之 場 所 廣 告 之 行 為 本 法 中 華 民 國 一 百 年 十 一 月 四 日 修 正 之 條 文 施 行 前, 已 依 直 轄 市 縣 ( 市 ) 政 府 制 定 之 自 治 條 例 管 理 之 性 交 易 場 所, 於 修 正 施 行 後, 得 於 原 地 址 依 原 自 治 條 例 之 規 定 繼 續 經 營 依 前 二 項 規 定 經 營 性 交 易 場 所 者, 不 適 用 刑 法 第 二 百 三 十 一 條 之 規 定 直 轄 市 縣 ( 市 ) 政 府 應 依 第 八 十 條 本 條 第 一 項 及 第 二 項 性 交 易 服 務 者 之 申 請, 提 供 輔 導 轉 業 或 推 介 參 加 職 業 訓 練 2

9 法及自治條例規定所進行之性交易活動者 性交易雙方都予處罰 至此 我國對於性 交易的管理已邁入 部分開放 有效管理 的新里程 第五節 研究動機與目的 壹 研究動機 三讀通過後的社會秩序維護法新規定 在性交易管理方面 授權地方政府可以本 於自治原則 制定自治條例 在都市計畫商業區或非都市土地之遊憩用地範圍內 劃 定性交易專區 且為避免對民眾居住生活品質造成負面影響 性交易場所也必須要距 離文教 宗教等設施適當之距離 將來欲經營性交易場所或從事性交易服務 都應依 法辦理登記 申請執照 並定期接受健康檢查 至於目前各地方已依據原有規定而合 法存在之性交易場所 基於特定歷史背景因素及既有權利保障之考量 各該地方政府 可允許其於原地址依原自治條例所定條件繼續經營 不因本法本次之修正而受影響 至此 我國在性交易管理政策進入 性交易專區內合法化 的新時代 但是 新修正條文公布施行迄今 除少數縣市依法保留既有合法性交易處所外3 全國各地方政府均未設立性交易專區 換言之 除在少數合法性交易處所外 一切性 交易行為均屬違反社會秩序維護法第80條規定 這種形式上 有限度開放 實質卻 無合法性交易專區存在的現況 已變相限縮了人民權益 地方政府如果繼續消極迴避 設立性交易專區 對警察執法會有怎樣的影響 此為本文研究動機之一 再者 因為東方人固有之儒家思想和保守性格 性工作的合法化在臺灣 甚至在 亞洲地區要推行的話 實在具有一定之難度 然而 時代的進步 科技的發達 人們 的觀念是必須隨著變化的 在面對性工作者的工作權時 地方政府對設立性交易專區 的議題 終究必須面對 也勢必逃不過政策辯論之過程 那麼地方政府若必須研訂性 交易專區之管理法令時 警察機關應該扮演什麼樣的角色 此為本文研究動機之二 最後 由於本文研究者任職警察工作 擔負維持社會秩序的任務 除了對違法性 3 目前僅臺南市 臺中市 桃園縣 宜蘭縣與澎湖縣等 5 縣市政府 按新修正條文第九十一條之一第 三項規定 同意原核准之 11 家妓女戶 於原地址依原自治條例之規定繼續經營 3

10 交 易 行 為 之 取 締, 責 無 旁 貸, 同 時 也 必 須 對 專 區 周 遭 內 外 的 治 安 與 交 通 的 維 持 負 責 ; 因 應 性 交 易 專 區 所 可 能 帶 來 的 暴 力 黑 道 操 縱 販 賣 人 口 等 犯 罪, 及 打 架 鬧 事 停 車 交 通 阻 塞 等 秩 序 問 題, 警 察 部 門 的 看 法 如 何? 此 為 本 研 究 動 機 之 三 貳 研 究 目 的 在 歷 史 上, 不 論 朝 代 如 何 更 替 社 會 怎 樣 變 遷, 也 不 管 政 府 管 理 是 君 主 專 政 或 開 放 民 主, 抑 或 是 熱 情 奔 放 的 西 洋 世 界 或 重 倫 講 禮 的 亞 洲 諸 國, 性 交 易 情 事 始 終 無 法 絕 跡, 究 其 原 因, 不 外 乎 人 性 的 需 要 ; 但 是 由 另 一 個 角 度 來 看, 這 也 是 人 類 之 所 以 能 夠 綿 延 不 絕 延 續 種 族 的 本 性 功 能 對 於 性 交 易 問 題, 縱 使 衛 道 人 士 不 斷 振 臂 高 呼 要 維 護 善 良 公 序 良 俗 要 尊 重 女 權, 但 是 觸 及 人 性 的 需 求 時, 依 舊 是 莫 衷 一 是, 甚 至 言 不 由 衷 由 於 性 交 易 確 實 普 遍 存 在 於 現 實 環 境 中, 並 隨 著 社 會 的 變 遷 及 消 費 方 式 的 改 變, 呈 現 出 多 元 化 的 經 營 型 態 及 複 雜 的 交 易 方 式, 性 工 作 者 也 被 各 類 商 業 手 法 包 裝 成 可 消 費 的 商 品, 在 中 央 法 制 授 權 由 各 地 方 政 府 制 訂 自 治 法 規, 得 劃 定 合 法 性 交 易 專 區 之 際, 各 地 方 政 府 實 應 以 更 開 放 的 態 度 來 看 待 這 長 期 存 在 及 被 社 會 普 遍 視 為 必 要 之 惡 的 性 交 易 議 題, 積 極 縝 密 規 劃 性 交 易 專 區 的 法 令 規 範 與 配 套 措 施 歐 陸 多 數 國 家 如 德 國 法 國 荷 蘭 等 國 的 色 情 行 業 皆 屬 合 法, 其 精 神 就 是 在 於 : 與 其 禁 不 了, 不 如 疏 導 管 理 經 濟 學 的 觀 點 則 認 為, 愈 是 禁 止 某 項 財 貨, 其 經 營 成 本 愈 高 ( 如 : 保 護 費 行 賄 費 用 ), 導 致 銷 售 價 格 越 高 時, 更 是 變 相 鼓 勵 參 與 此 行 業 經 營 因 應 性 交 易 管 理 的 新 法 規 定, 消 極 逃 避 終 非 有 為 政 府 應 有 的 態 度, 而 治 安 維 護 與 社 會 秩 序 的 維 持, 乃 警 察 的 本 職 任 務, 雖 然 目 前 各 地 均 未 設 立 性 交 易 專 區, 但 是, 新 法 已 經 上 路, 不 論 專 區 的 設 立 與 否, 都 對 警 察 執 法 造 成 改 變, 是 以, 本 研 究 期 能 達 成 以 下 目 的 : 一 深 入 瞭 解 性 交 易 管 理 新 政 策 施 行 以 來, 對 新 北 市 警 察 在 執 行 色 情 取 締 的 執 法 工 作 有 何 影 響, 進 而 提 出 警 方 應 該 配 合 調 整 的 執 法 技 巧 與 態 度 二 從 警 察 實 際 執 行 面, 探 討 目 前 新 北 市 警 察 局 在 取 締 色 情 的 績 效 評 核 機 制 是 否 合 適, 能 否 達 到 激 勵 與 獎 懲 的 效 用, 並 提 出 改 進 建 言 4

11 三 在未來地方政府研議設立性交易專區規範時 從警察執法的角度分析警察機 關的角色與治安維護建言為何 第六節 研究問題與方法 壹 研究問題 經過前述性交易管理新規定的背景說明與研究動機的描述 雖然目前各地方政府在 有法源依據下 卻囿於設立專區會引起當地居民的 鄰避情結 4 進而採取 不作 為 的政策 遲遲未設立性交易專區 畢竟當地民意的反彈乃民選地方行政首長及民 意代表所必須考量的政治成本 但是 新法已經上路 在沒有設立性交易專區的現 況下 警察就必須依法取締一切性交易行為 又各地方政府也著實難以逃避設立與 否 設立條件 如何管理等政策議題 是以 本研究試圖從警察執法的觀點出發 探 究以下問題 一 性交易專區政策 的認同度如何 性交易專區的主管機關適合由警察來 擔任嗎 二 設立性交易專區能提升警察執法 取締非法性交易 的效能嗎 三 面對目前沒有性交易專區且娼嫖皆罰的現況 警察該如何因應以提升執法 效率 四 設立性交易專區能有效遏止警察風紀案件發生嗎 五 警察機關取締性交易的績效評核制度 應如何配合修正 六 性交易專區地點的選擇與相關配套措施為何 貳 研究方法 4 所謂 鄰避情節 Not In My Back Yard 是一種特定的反對形式 展現出特定的大眾自我矛盾 的態度 原則上 贊成政府施政的目標 只要該目標的預定地 不要在我家後院 例如興建電廠 垃圾掩埋場 焚化爐或殯葬專區等 關於鄰避情節的用語相當的多 除了 NIMBY 這個字之外 其 他用詞 Build Absolutely Nothing Anywhere Near Anything BANANA, Not In My Term of Office NIMTOO, Not In My Bottom Line NIMBL, Locally Unwanted Land Uses LULUs, Not On Our Street NOOS 等皆是 丘昌泰

12 工 欲 善 其 事, 必 先 利 其 器 選 擇 適 當 之 研 究 方 法, 再 持 以 謹 慎 的 研 究 態 度, 實 為 研 究 之 成 敗 關 鍵 茲 將 本 研 究 所 運 用 之 研 究 方 法, 分 述 如 下 : 一 文 獻 分 析 法 文 獻 分 析 法, 亦 可 稱 為 文 獻 探 討 法 或 次 級 資 料 分 析 法 乃 研 究 者 選 擇 性 地 對 書 面 文 獻 資 料, 或 與 研 究 問 題 相 關 的 現 有 研 究 發 現 進 行 討 論 與 彙 整, 並 將 收 集 到 的 書 面 或 任 何 形 式 具 有 參 考 價 值 的 研 究 成 果 予 以 檢 視 分 析 W. Lawrence Neuman 在 其 撰 寫 之 社 會 研 究 方 法 提 到 文 獻 回 顧 的 目 的 有 以 下 四 點 :1. 彰 顯 對 某 一 知 識 體 系 熟 悉 的 程 度, 並 且 建 立 研 究 者 對 該 研 究 領 域 的 信 用 2. 顯 示 過 去 研 究 路 線 及 當 下 研 究 與 過 去 研 究 的 關 聯 性 3. 整 合 並 且 摘 要 某 個 領 域 內 已 知 的 事 物 4. 向 他 人 學 習 並 刺 激 新 觀 念 的 產 生 ( 朱 柔 若 譯,2000) Chava Frankfort Nachmias & David Nachmias 也 在 其 撰 寫 的 社 會 科 學 研 究 方 法 指 出, 文 獻 分 析 有 助 於 研 究 者 作 為 探 討 研 究 問 題 或 蒐 集 資 料 的 方 式 之 一, 以 瞭 解 問 題 之 結 果 ( 潘 明 宏 陳 志 瑋 譯,2001) 文 獻 回 顧 對 於 研 究 者 是 一 種 非 常 具 有 符 合 研 究 效 益 成 本 的 研 究 途 徑 之 一 本 文 選 擇 以 文 獻 分 析 法 做 為 本 論 文 的 研 究 途 徑, 乃 希 望 藉 由 對 性 交 易 管 理 制 度 公 共 政 策 特 性 及 政 策 評 估 等 重 要 理 論 及 研 究 文 獻, 蒐 集 專 書 博 碩 士 論 文 期 刊 論 文 研 究 報 告 等 進 行 綜 合 之 研 讀 分 析 與 探 討 其 結 果 及 建 議, 獲 得 的 初 步 概 念, 進 而 瞭 解 是 否 有 應 用 價 值, 據 以 作 為 本 研 究 的 概 念 架 構 與 理 論 基 礎, 彙 整 建 構 深 度 訪 談 的 問 題, 以 作 為 後 續 研 究 論 證 之 基 礎 二 深 度 訪 談 法 訪 談 為 一 種 研 究 性 的 交 談, 研 究 者 透 過 口 頭 談 話 方 式, 從 被 研 究 者 那 裡 搜 集 第 一 手 資 料 之 研 究 方 法 由 於 訪 談 可 以 親 身 接 近 受 訪 者, 使 受 訪 者 得 以 用 自 身 的 語 言 與 觀 點 來 表 達 其 對 問 題 之 看 法, 因 此 透 過 提 問 與 交 談 等 語 言 間 的 交 流, 能 比 問 卷 調 查 等 其 他 質 化 研 究 方 法 更 貼 近 資 訊 之 真 實 性, 此 外, 更 因 訪 談 法 具 有 雙 向 溝 通 提 問 與 回 答 內 容 靈 活 可 臨 場 隨 機 應 變 受 訪 者 適 應 性 高 及 外 界 條 件 具 6

13 有可控制性等特性 使訪問的過程中能獲得更大的靈活性與進行解釋的空間(阮 綠茵 2007) 深度訪談較一般性訪談之對象對於問題的深度以及專業度都有所差異 深度 訪談的訪談對象會對於所訪談問題領域是具有高度相關性的人員 對於問題所涉 及之個案或群體相當清楚且了解其組織運作方式等 質化的深度訪談則是希望藉 由在實際場域中訪問研究對象 藉以發現事實的真相 江明修 1994 在社會 科學之研究中 訪談會因其目的 性質之不同而有不同分類之方式 而可將之分 為結構式訪談 半結構式訪談及非結構式訪談三種 陳向明 2002 為減少深 度訪談過程中可能出現的研究者與受訪者認知上的差異 本研究訪談方式採半結 構式 半開放型 之訪談 意即訪談主題的大綱由研究者事前擬定 於訪談過程 中 研究者依據訪談過程中當下情境 適時調整問題順序 使受訪者能夠更深入 的釐清與回應問題 半結構式訪談題綱的用字及問題順序不用太侷限 要求最主 要的內容必須與研究問題相符 問題的型式或討論方式係採取較具彈性的方式進 行 所以研究的可比較性可能降低 但優點是它可以提供受訪者認知感受較真實 的面貌呈現 林金定 嚴嘉楓 陳美花 2005 故本文亦採用此種訪談方式 受訪前雖有訪談提綱 為求訪談資料完整 則可彈性調整訪談內容與程序 第七節 研究流程與名詞釋義 壹 研究流程 本研究流程從審梘做此研究的動機開始 搜尋自我有興趣的議題或事件與指 導教授討論後確立研究主題 再根據擬研究的主題 進行研究目的及問題的思 考 確認整個研究的主軸後建立研究目的與研究問題 前述已針對相關研究動機 與目的進行論述 下章開始本研究將進行相關文獻的回顧探討 第三章為研究設 計 第四章則為訪談實證分析 最後 本研究依據訪談分析實證結果提出相關研 究發現與建議 下圖則為本研究發展流程 如圖1所示 7

14 研 究 背 景 與 動 機 確 立 研 究 題 目 建 立 研 究 目 的 及 研 究 流 程 相 關 文 獻 探 討 建 立 研 究 架 構 及 訪 談 題 綱 訪 談 資 料 整 理 與 分 析 提 出 研 究 發 現 與 建 議 圖 1: 研 究 流 程 圖 資 料 來 源 : 本 研 究 繪 製 8

15 貳 名 詞 釋 義 一 性 交 易 性 交 易 是 一 種 商 業 行 為, 它 的 本 質 和 販 賣 商 品 沒 有 什 麼 不 同, 和 一 般 商 品 交 易 不 同 的 是, 它 的 商 品 是 顧 客 的 性 滿 足 ; 顧 客 付 錢 和 性 工 作 者 從 事 性 行 為, 以 取 得 性 滿 足 按 立 法 院 修 法 之 立 法 理 由 說 明 : 因 兒 童 及 少 年 性 交 易 防 制 條 例 第 二 條 對 於 性 交 易 已 有 定 義 5, 為 維 法 律 用 語 解 釋 一 致 性, 本 法 不 另 行 定 義 是 以, 社 會 秩 序 維 護 法 對 於 性 交 易 的 定 義 係 指 有 對 價 之 性 交 或 猥 褻 行 為 性 交 的 定 義, 按 我 國 刑 法 規 定, 不 僅 將 肛 交 口 交 等 行 為 納 入, 更 擴 大 把 其 他 身 體 部 位 ( 如 手 指 ) 及 器 物 ( 如 情 趣 按 摩 棒 等 ) 進 入 他 人 性 器 肛 門, 藉 以 提 升 性 愛 情 趣 或 達 到 高 潮 的 行 為 均 屬 之 6 而 所 謂 猥 褻, 依 大 法 官 釋 字 第 617 號 解 釋, 指 客 觀 上 足 以 刺 激 或 滿 足 性 慾, 其 內 容 可 與 性 器 官 性 行 為 及 性 文 化 之 描 繪 與 論 述 聯 結, 且 須 以 引 起 普 通 一 般 人 羞 恥 或 厭 惡 感 而 侵 害 性 的 道 德 感 情, 有 礙 於 社 會 風 化 者 為 限 7 綜 上, 合 法 的 性 交 易 必 須 是 與 18 歲 以 上 有 合 法 證 照 8 之 人, 且 在 自 治 條 例 規 範 核 准 之 專 區 內 為 之 二 性 交 易 專 區 各 地 方 政 府 依 社 會 秩 序 維 護 法 第 九 十 一 條 之 一 規 定, 劃 定 得 從 事 性 交 易 之 區 域, 本 文 稱 為 性 交 易 專 區 該 專 區 限 於 商 業 區 或 以 供 遊 憩 為 主 之 遊 憩 用 地 範 圍 內 ( 但 不 包 括 兒 童 或 青 少 年 遊 憩 場 ), 且 必 須 與 學 校 幼 稚 園 寺 廟 教 會 ( 堂 ) 兒 童 及 少 年 性 交 易 防 制 條 例 第 2 條 規 定 : 本 條 例 所 稱 性 交 易 指 有 對 價 之 性 交 或 猥 褻 行 為 刑 法 第 10 條 第 5 項 : 稱 性 交 者, 謂 左 列 性 侵 入 行 為 : 一 以 性 器 進 入 他 人 之 性 器 肛 門 或 口 腔 之 行 為 二 以 性 器 以 外 之 其 他 身 體 部 位 或 器 物 進 入 他 人 之 性 器 肛 門 之 行 為 猥 褻, 是 一 個 充 滿 情 緒 評 價, 卻 難 以 明 確 定 義 的 字 眼 我 國 法 界 實 務 對 於 猥 褻 一 貫 之 見 解, 均 係 本 於 17 年 10 月 13 日 最 高 法 院 刑 庭 會 議 之 決 議 謂 : 猥 褻 者, 其 行 為 在 客 觀 上 足 以 誘 起 他 人 性 慾, 在 主 觀 上 足 以 滿 足 自 己 性 慾 之 謂 此 一 見 解, 以 刺 激 性 慾 滿 足 性 慾 為 核 心 後 來, 大 法 官 亦 於 民 95 年 10 月 26 日 作 成 了 釋 字 第 617 號 解 釋, 現 為 我 國 法 界 實 務 對 猥 褻 採 行 見 解 依 社 會 秩 序 維 護 法 第 九 十 一 條 第 二 項 第 七 款 前 段 規 定, 性 交 易 服 務 者, 應 辦 理 登 記 及 申 請 證 照, 並 定 期 接 受 健 康 檢 查 9

16 等建築物保持適當之距離 又性交易專區內之性工作者及性交易場所均應辦理登 記及申請證照 且明定性交易場所負責人不得有違犯刑法第二百三十一條9 第 二百三十一條之一10 第二百三十三條11 第二百四十條12 第二百四十一條13 第 二百九十六條之一14 兒童及少年性交易防制條例第二十三條至第二十七條15或人 9 刑法 231 條 意圖使男女與他人為性交或猥褻之行為 而引誘 容留或媒介以營利者 處五年以下 有期徒刑 得併科十萬元以下罰金 以詐術犯之者 亦同 公務員包庇他人犯前項之罪者 依前項 之規定加重其刑至二分之一 10 刑法 條 意圖營利 以強暴 脅迫 恐嚇 監控 藥劑 催眠術或其他違反本人意願之方法 使男女與他人為性交或猥褻之行為者 處七年以上有期徒刑 得併科三十萬元以下罰金 媒介 收 受 藏匿前項之人或使之隱避者 處一年以上七年以下有期徒刑 公務員包庇他人犯前二項之罪者 依各該項之規定加重其刑至二分之一 第一項之未遂犯罰之 11 刑法 233 條 意圖使未滿十六歲之男女與他人為性交或猥褻之行為 而引誘 容留或媒介之者 處 五年以下有期徒刑 拘役或五千元以下罰金 以詐術犯之者 亦同 意圖營利犯前項之罪者 處一 年以上七年以下有期徒刑 得併科五萬元以下罰金 12 刑法 240 條 和誘未滿二十歲之男女 脫離家庭或其他有監督權之人者 處三年以下有期徒刑 和 誘有配偶之人脫離家庭者 亦同 意圖營利 或意圖使被誘人為猥褻之行為或性交 而犯前二項之 罪者 處六月以上五年以下有期徒刑 得併科一千元以下罰金 前三項之未遂犯罰之 13 刑法 241 條 略誘未滿二十歲之男女 脫離家庭或其他有監督權之人者 處一年以上七年以下有期 徒刑 意圖營利 或意圖使被誘人為猥褻之行為或性交 而犯前項之罪者 處三年以上十年以下有 期徒刑 得併科一千元以下罰金 和誘未滿十六歲之男女 以略誘論 前三項之未遂犯罰之 14 刑法 條 買賣 質押人口者 處五年以上有期徒刑 得併科五十萬元以下罰金 意圖使人為 性交或猥褻之行為而犯前項之罪者 處七年以上有期徒刑 得併科五十萬元以下罰金 以強暴 脅 迫 恐嚇 監控 藥劑 催眠術或其他違反本人意願之方法犯前二項之罪者 加重其刑至二分之一 媒介 收受 藏匿前三項被買賣 質押之人或使之隱避者 處一年以上七年以下有期徒刑 得併科 三十萬元以下罰金 公務員包庇他人犯前四項之罪者 依各該項之規定加重其刑至二分之一 第一 項至第三項之未遂犯罰之 15 兒童及少年性交易防制條例 第 23 條 引誘 容留 媒介 協助或以他法 使未滿十八歲之人為性交易者 處一年以上七年以 下有期徒刑 得併科新臺幣三百萬元以下罰金 以詐術犯之者 亦同 意圖營利而犯前項之罪者 處三年以上十年以下有期徒刑 併科新臺幣五百萬元以下罰金 媒介 收受 藏匿前二項被害人或 使之隱避者 處一年以上七年以下有期徒刑 得併科新臺幣三百萬元以下罰金 前項收受 藏匿行 為之媒介者 亦同 前四項之未遂犯罰之 第 24 條 以強暴 脅迫 恐嚇 監控 藥劑 催眠術或其他違反本人意願之方法 使未滿十八歲 之人為性交易者 處七年以上有期徒刑 得併科新臺幣七百萬元以下罰金 意圖營利而犯前項之罪 者 處十年以上有期徒刑 併科新臺幣一千萬元以下罰金 媒介 收受 藏匿前二項被害人或使之 隱避者 處三年以上十年以下有期徒刑 得併科新臺幣五百萬元以下罰金 前項收受 藏匿行為之 媒介者 亦同 前四項之未遂犯罰之 第 25 條 意圖使未滿十八歲之人為性交易 而買賣 質押或以他法 為他人人身之交付或收受者 處七年以上有期徒刑 併科新臺幣七百萬元以下罰金 以詐術犯之者 亦同 以強暴 脅迫 恐嚇 監控 藥劑 催眠術或其他違反本人意願之方法 犯前項之罪者 加重其刑至二分之一 媒介 收 受 藏匿前二項被害人或使之隱避者 處三年以上十年以下有期徒刑 併科新臺幣五百萬元以下罰 金 前項收受 藏匿行為之媒介者 亦同 前四項之未遂犯罰之 預備犯第一項 第二項之罪者 處二年以下有期徒刑 第 26 條 犯第二十四條第一項 第二項或第二十五條第二項之罪 而故意殺害被害人者 處死刑 或無期徒刑 使被害人受重傷者 處無期徒刑或十二年以上有期徒刑 犯第二十四條第一項 第二 項或第二十五條第二項之罪 因而致被害人於死者 處無期徒刑或十二年以上有期徒刑 致重傷者 處十二年以上有期徒刑 10

17 口 販 運 防 制 法 之 罪 等 消 極 條 件, 也 不 得 有 意 圖 性 交 易 或 媒 合 性 交 易, 而 於 公 共 場 所 或 公 眾 得 出 入 之 場 所 廣 告 之 行 為 三 性 工 作 者 顧 名 思 義, 以 提 供 性 服 務 換 取 報 酬 的 工 作 者, 稱 之 性 工 作 者 性 工 作 者 一 詞, 是 歐 美 性 工 作 者 以 及 部 分 女 性 主 義 者 用 來 取 代 賣 淫 的 詞 彙 ; 用 性 工 作 取 代 賣 淫, 以 性 工 作 者 置 換 娼 妓, 均 為 凸 顯 性 交 易 中 的 勞 動 面 向, 拆 解 長 久 以 來 賣 淫 被 貼 上 種 種 不 道 德 標 籤, 以 正 名 性 交 易 係 一 項 由 特 定 個 人 提 供 性 服 務, 換 取 金 錢 或 物 質 報 酬 的 社 會 實 踐 我 國 早 期 多 以 娼 妓 稱 之, 其 定 義 也 有 各 種 不 同 的 解 釋 16, 但 是, 參 照 我 國 法 定 性 交 易 的 定 義 ( 性 交 易 指 有 對 價 之 性 交 或 猥 褻 行 為 ), 本 文 認 為 凡 以 性 交 或 猥 褻 等 方 式 為 工 具, 以 不 特 定 人 為 對 象, 供 人 性 慾 需 求 以 換 取 報 酬 者, 均 可 稱 為 性 工 作 者 16 第 27 條 : 拍 攝 製 造 未 滿 十 八 歲 之 人 為 性 交 或 猥 褻 行 為 之 圖 畫 錄 影 帶 影 片 光 碟 電 子 訊 號 或 其 他 物 品 者, 處 六 個 月 以 上 五 年 以 下 有 期 徒 刑, 得 併 科 新 臺 幣 五 十 萬 元 以 下 罰 金 意 圖 營 利 犯 前 項 之 罪 者, 處 一 年 以 上 七 年 以 下 有 期 徒 刑, 應 併 科 新 臺 幣 五 百 萬 元 以 下 罰 金 引 誘 媒 介 或 以 他 法, 使 未 滿 十 八 歲 之 人 被 拍 攝 製 造 性 交 或 猥 褻 行 為 之 圖 畫 錄 影 帶 影 片 光 碟 電 子 訊 號 或 其 他 物 品 者, 處 一 年 以 上 七 年 以 下 有 期 徒 刑, 得 併 科 新 臺 幣 一 百 萬 元 以 下 罰 金 以 強 暴 脅 迫 藥 劑 詐 術 催 眠 術 或 其 他 違 反 本 人 意 願 之 方 法, 使 未 滿 十 八 歲 之 人 被 拍 攝 製 造 性 交 或 猥 褻 行 為 之 圖 畫 錄 影 帶 影 片 光 碟 電 子 訊 號 或 其 他 物 品 者, 處 五 年 以 上 有 期 徒 刑, 得 併 科 新 臺 幣 三 百 萬 元 以 下 罰 金 前 四 項 之 未 遂 犯 罰 之 第 一 項 至 第 四 項 之 物 品, 不 問 屬 於 犯 人 與 否, 沒 收 之 沈 美 真 (1990:17) 引 辭 源 說 明 : 婊 子, 謂 娼 妓 也, 本 作 表 子, 呼 娼 家 為 表 子, 表 對 裡 之 稱, 表 子 猶 言 外 婦, 亦 作 婊 但 究 竟 何 為 娼 妓? 娼 按 辭 海, 原 作 倡, 而 倡 家 即 指 妓 家, 又 妓 字, 則 俗 稱 專 指 賣 淫 者 法 律 專 家 稱 凡 是 出 租 肉 體, 供 人 滿 足 性 慾 或 取 樂, 與 人 雜 交, 因 而 獲 取 財 產 上 利 益 的 人, 就 是 娼 妓 社 會 學 辭 典 ( 彭 懷 真 譯,1991:671) 則 以 為 了 金 錢 物 品 或 利 益 而 允 許 性 接 觸 或 性 交 權 來 解 釋 賣 淫 單 光 鼐 (1994:41) 將 娼 妓 分 為 狹 義 的 與 廣 義 的 兩 大 類 :( 一 ) 狹 義 的 娼 妓 : 為 了 獲 取 直 接 的 金 錢 報 酬, 即 答 應 一 面 交 錢, 一 面 與 對 方 發 生 性 關 係 者, 是 一 種 典 型 的 娼 妓 ( 二 ) 廣 義 的 娼 妓 : 凡 為 了 獲 得 某 種 物 質 或 非 物 質 的 利 益, 而 願 意 與 他 人 發 生 並 無 情 感 之 性 行 為 者, 是 一 種 非 典 型 的 娼 妓 張 家 銘 (1995:11) 指 出 娼 妓 作 為 一 種 出 賣 的 行 動, 重 點 不 在 於 出 賣 行 動 本 身, 而 是 這 種 行 動 的 進 行 係 以 金 錢 作 為 交 通 媒 介, 否 則 它 與 普 通 行 為 之 間 便 沒 有 了 分 際 陳 文 智 (2001:8) 認 為 娼 妓 係 以 意 圖 營 利 為 目 的, 而 忽 視 自 己 的 貞 操, 以 肉 體 提 供 不 特 定 人 性 慾 滿 足 之 男 女 也 劉 靜 遠 (2002:11) 認 為 賣 春 是 指 以 自 己 身 體 與 不 特 定 的 人 發 生 性 關 係 或 以 本 身 性 的 魅 力 作 為 交 易 工 具, 並 且 能 即 刻 獲 得 金 錢 或 物 質 作 為 日 常 生 活 經 濟 來 源 及 報 償 的 社 會 經 濟 活 動, 從 事 賣 春 行 為 的 人 則 稱 為 賣 春 者, 賣 春 者 並 不 限 定 是 男 性 或 是 女 性 < 維 基 百 科, 自 由 的 百 科 全 書 > 對 於 性 工 作 者 認 為 有 兩 重 意 思 : 狹 義 的 性 工 作 者 是 指 為 不 特 定 對 象 提 供 性 服 務 以 獲 得 報 酬 的 人 ; 廣 義 的 性 工 作 者 則 包 含 在 色 情 產 業 中 表 演 性 行 為 的 人, 例 如 某 些 色 情 演 員 性 工 作 者 的 種 型 和 名 稱 很 多, 由 於 許 多 傳 統 名 稱 含 有 歧 視 意 味, 當 代 便 有 較 中 性 的 性 工 作 者 一 詞 被 創 造 來 統 稱 這 些 人 11

18 性 工 作 者 所 涵 蓋 的 範 圍 相 當 的 廣, 從 不 同 角 度 區 分, 可 分 為 如 下 : ( 一 ) 從 性 別 可 區 分 為 : 男 性 女 性 及 第 三 性 ( 二 ) 從 是 否 經 政 府 核 准, 可 區 分 為 : 公 娼 : 凡 年 滿 18 歲 以 上 之 婦 女, 自 願 賣 淫, 而 依 法 向 警 察 機 關 申 請, 核 准 者 為 公 娼 私 娼 : 係 指 未 依 規 定 手 續 請 領 許 可 證, 而 秘 密 從 事 性 交 易, 以 維 生 計 者 大 部 分 娼 妓 皆 為 私 娼 ( 三 ) 從 性 交 易 途 徑, 可 將 性 工 作 者 分 為 以 下 兩 類 :(Chin;1995) 直 接 式 : 性 工 作 者 純 粹 提 供 性 服 務 工 作 渠 道 包 括 : 公 寓 / 單 位 內 一 樓 一 鳳 非 法 指 油 壓 中 心 地 下 妓 院 應 召 站 伴 遊 公 司 等 ; 我 國 之 公 娼 館 即 屬 直 接 式 性 服 務 工 作 者 非 直 接 式 : 性 工 作 者 在 適 合 情 況 下, 會 提 供 性 服 務, 但 亦 會 提 供 其 他 類 型 服 務 包 括 : 卡 拉 OK 店 夜 總 會 及 已 註 冊 的 按 摩 院 四 色 情 色 情 一 詞 本 來 即 為 非 常 模 糊 的 字 眼, 亦 非 法 律 用 語 ; 色 情 (Pornography) 乃 源 自 於 希 臘 字 Porne, 意 為 寫 出 足 以 挑 逗 顧 客 性 慾 望 之 題 材 ; 維 基 百 科 全 書 對 於 色 情 之 定 義 指 以 引 起 性 興 奮 為 目 的, 而 展 示 或 描 述 人 類 身 體 或 性 行 為 的 一 種 表 現 許 多 的 研 究 者 對 色 情 一 詞 有 不 同 的 解 讀 與 定 義, 且 不 同 行 業 或 性 格 的 人, 對 色 情 之 定 義 也 不 會 相 同 ; 學 者 唐 學 斌 (1983:3) 認 為 色 情 是 一 個 極 其 複 雜 而 又 牽 涉 及 廣 的 問 題, 言 及 色 情, 不 僅 關 係 到 性 或 情 慾, 同 時 又 關 涉 到 社 會 規 範 面, 即 採 此 一 觀 點 學 者 有 關 色 情 的 定 義, 舉 例 說 明 如 下 : 吳 學 燕 (1988) 站 在 警 察 之 觀 點 指 出 : 一 般 而 言, 色 情 所 指 的 是 賣 淫 行 為, 它 是 一 種 沒 有 愛 情 的 色 情 交 易 和 商 業 性 行 為 張 家 銘 (1995:7) 引 用 了 國 外 學 者 Armstrong 在 < 娼 妓 社 會 學 > 之 見 解, 認 為 色 情 活 動 非 關 性 別 之 分, 而 是 應 該 鎖 定 在 幾 個 條 件 上 :(1) 色 情 通 常 非 12

19 婚 姻 關 係, 而 會 被 視 為 一 項 職 業, 也 具 有 其 專 業 性 質 ;(2) 色 情 通 常 是 一 種 公 開 出 賣 身 體 或 性 之 活 動 包 括 金 錢 與 非 金 錢 交 換 報 酬 ;(3) 色 情 通 常 是 性 的 交 易 或 商 業 性 的 交 易, 涉 及 性 與 身 體 的 交 易, 不 單 指 於 狹 隘 的 性 交 或 賣 淫 活 動 ;(4) 色 情 通 常 是 一 種 自 主 隨 意, 且 情 感 中 立 的 活 動, 但 此 處 所 指 之 隨 意 並 非 指 完 全 不 挑 選 顧 客, 而 是 某 種 程 度 的 選 擇 性, 屬 相 對 性 的 區 分 林 弘 勳 (1995:77-79) 在 分 析 日 據 時 期 台 灣 煙 花 史 時 指 出 : 色 情 一 詞 所 指 涉 的 是 一 個 非 常 廣 泛 的 社 會 現 象, 其 中 充 滿 了 層 級 性 (hierarchy) 與 異 質 性 (heterogeneity), 而 色 情 在 台 灣 大 致 可 分 為 兩 大 類, 一 類 指 的 是 色 情 媒 材, 泛 指 所 有 運 用 文 字 影 像 音 效 等 媒 介, 傳 播 ( 或 暗 示 ) 性 訊 息 的 資 料, 也 就 是 在 英 文 當 中 以 Pornography 一 字 加 以 明 確 區 分 的 對 象, 例 如 所 謂 的 A 片 色 情 刊 物 色 情 小 說 等 均 屬 之 ; 而 另 一 類 則 是 色 情 行 業, 指 的 是 那 些 以 金 錢 媒 介 性 行 為 或 猥 褻 行 為 的 場 所 另 外, 張 家 銘 劉 仲 冬 (2001:185) 在 < 台 北 市 民 對 色 情 產 業 及 性 交 易 的 認 知 與 態 度 質 性 訪 談 研 究 > 一 文 中 曾 指 出 : 色 情 活 動 的 經 營 型 態 主 要 區 分 為 三 種 : 第 一 種 是 陪 侍 為 主 的 經 營 型 態, 以 高 檔 便 服 酒 店 與 經 紀 公 司 為 主 ; 第 二 種 是 賣 淫 為 主 的 經 營 型 態, 涵 蓋 個 人 工 作 室 流 鶯 菜 籃 族 兼 賣 淫 應 召 女 郎 及 做 愛 的 酒 店 ; 第 三 種 是 兩 者 混 合 的 經 營 類 型, 包 括 制 服 酒 店 性 服 務 KTV 酒 店 及 阿 公 店...) 本 研 究 綜 合 歸 納 以 上 許 多 研 究 者 對 色 情 的 各 種 定 義 與 分 類, 認 為 廣 義 的 色 情 應 可 界 定 在 舉 凡 利 用 肢 體 語 言 或 影 像 圖 片 文 字 等 足 以 挑 逗 人 性 慾 望 17 者, 皆 屬 之 換 言 之, 不 論 其 是 明 顯 的 單 純 性 交 易, 或 以 色 情 表 演 陪 侍 等 型 態 的 色 情 服 務 活 動 均 屬 之 五 色 情 行 業 色 情 行 業 與 與 色 情 不 同, 後 者 指 行 為, 亦 即 個 人 行 動, 而 色 情 行 業 則 涉 17 包 含 陪 客 人 聊 天 飲 酒 划 拳 唱 歌 跳 舞 等 行 為, 方 式 有 坐 檯 跪 檯 窩 檯 等 均 是 13

20 及 商 業 有 組 織 集 體 的 活 動, 通 常 也 有 專 門 的 從 業 人 員 我 國 常 有 許 多 人 認 為 色 情 行 業 即 等 同 於 八 大 行 業 而 將 兩 個 名 詞 混 淆, 誤 以 為 兩 者 是 相 同 的 ; 其 實 所 謂 八 大 行 業 係 源 自 於 特 定 營 業 而 來, 是 指 根 據 特 定 營 業 管 理 規 則 之 舞 廳 夜 總 會 酒 家 酒 吧 特 種 咖 啡 茶 室 戲 劇 院 遊 藝 場 旅 館 等 為 八 大 行 業, 此 係 完 全 根 據 法 規 來 定 義 八 大 行 業 之 範 圍 學 者 鄭 善 印 (1999) 則 對 八 大 行 業 的 認 定 為 舞 廳 舞 場 酒 家 酒 吧 特 種 咖 啡 茶 室 理 髮 視 聽 歌 唱 浴 室 等 行 業 而 言 ; 他 的 定 義 中, 不 認 為 旅 館 遊 藝 場 戲 劇 院 應 被 視 為 八 大 行 業 之 一 與 鄭 善 印 定 義 相 似 者, 還 有 張 家 銘 劉 仲 冬 (2001) 對 八 大 行 業 的 界 定, 他 們 認 為 酒 家 酒 廊 舞 廳 舞 場 特 種 咖 啡 茶 室 觀 光 理 髮 店 視 聽 歌 唱 及 浴 室 業 等 行 業 至 於 色 情 行 業 的 定 義, 學 者 林 弘 勳 (1995:77-79) 的 論 文 中 指 出 色 情 行 業, 指 的 是 那 些 以 金 錢 媒 介 性 行 為 或 猥 褻 行 為 的 場 所 ; 鄭 善 印 (1999) 則 將 之 界 定 為 雇 ( 或 伴 ) 有 男 女 陪 侍 客 人 的 舞 廳 舞 場 酒 家 酒 吧 特 種 咖 啡 茶 室 理 髮 視 聽 歌 唱 浴 室 等 八 大 行 業 或 其 餘 所 謂 摸 摸 茶 老 人 茶 室 茶 藝 館 等, 其 特 色 是 密 閉 空 間 男 女 混 雜 酒 ( 或 茶 ) 色 相 交 情 緒 亢 奮, 故 有 在 營 業 場 內 有 性 交 或 猥 褻 行 為 之 虞 上 述 所 謂 八 大 行 業 所 列 之 八 種 行 業 或 場 所, 因 時 代 背 景 變 遷, 且 色 情 經 營 型 態 隨 之 轉 變, 常 無 法 趕 上 社 會 變 遷 的 腳 步, 不 足 以 涵 蓋 各 種 新 興 的 色 情 行 業 之 場 所, 是 以, 本 研 究 中 所 提 之 色 情 行 業 定 義 為 : 舉 凡 營 業 型 態 是 以 從 事 與 性 交 易 或 是 媒 介 色 情 或 以 色 情 表 演 陪 侍 等 型 態 的 色 情 服 務 活 動 相 關 之 行 業 場 所 以 台 灣 目 前 色 情 行 業 經 營 之 現 況 而 言, 其 型 態 可 能 包 括 : 酒 家 酒 廊 KTV 酒 店 卡 拉 OK 店 俱 樂 部 聯 誼 社 地 下 舞 廳 PUB 飲 酒 店 PIANO-BAR 休 閒 中 心 飯 店 賓 館 旅 社 摸 摸 茶 室 三 溫 暖 舞 蹈 社 油 指 壓 中 心 按 摩 院 觀 光 理 髮 廳 休 閒 理 容 院 伴 遊 公 司 婚 姻 介 紹 所 牛 郎 店 24 小 時 咖 啡 廳 視 聽 中 心 護 膚 美 容 工 作 坊 個 人 工 作 室 個 人 應 召 站 等, 花 樣 不 可 謂 不 多, 且 14

21 為了迎合客戶之喜愛 躲避警方之執法 變化翻新更是快速 但不論型態如何改 變 其性交易 猥褻等活動之本質不會改變 第八節 研究範圍與限制 壹 研究範圍 社會秩序維護法有關 妨害善良風俗章 修正後 授權地方政府得設立專區 從事 合法性交易行為 乃既定的性交易管理新政策 雖然執行迄今僅半年餘 又各地方政府 均尚未有核准設立性交易專區的情形 惟基於新北市為全國人口最多的直轄市 且研究 者任職於該市政府警察局 又擔負色情取締業務規劃與執行部門主管職務 是以 本文 乃以新北市警察局為執法為研究範圍 並按警察機關分工 區分為 規劃部門 規 劃與執行部門 及 執行部門 三個層面 除了先期蒐集相關文獻 資料外 並分別與 各部門重要職務員警深度訪談 訪談資料將做歸納分析 期發現性交易專區對警察的影 響 並研提因應作為建議 以提供警察勤業務規劃參考 貳 研究限制 本研究進行過程中限於筆者能力與時間因素 具有下列研究上的限制 一 研究對象的侷限 性交易專區的規劃 執行 除牽涉地方首長 民意代表與利害團體 非營利組 織等的角力外 對行政部門來說 更涉及經發 稅務 衛生 勞政 公安 交通 警政等部門的相互配合 本研究著眼於警察實務執法之分析 難免無法周延兼顧 再者 在訪談過程中 對於訪談對象的選擇 訪談對象對訪談的題目的深入程度等 都可能無法深入問題核心 僅能從受訪者工作經驗與個人感受之回答加以分析 而 有些訪談對象也可能礙於身分或其他因素考量而未暢言 對較具敏感性問題更是含 糊回答 導致訪談內容僅能呈現部分真實 無法進行更深入 完整的分析 且訪談 對象的主觀看法 是否就是警察的普遍認知 都是可能存在的研究限制 15

22 另 外, 本 研 究 以 新 北 市 警 察 為 研 究 對 象, 探 究 性 交 易 專 區 的 新 法 施 行 後, 在 無 合 法 專 區 的 情 形 下, 娼 嫖 皆 罰 對 新 北 市 警 察 有 何 影 響, 然 而, 各 地 色 情 行 業 經 營 型 態 與 性 交 易 模 式 乃 至 警 察 取 締 的 執 法 模 式 等, 都 可 能 會 因 為 都 會 與 鄉 村 的 差 異 而 有 所 不 同, 民 眾 對 於 色 情 行 業 與 性 交 易 行 為 的 接 受 程 度 也 可 能 不 一 樣, 是 以, 本 研 究 結 果 僅 能 供 作 新 北 市 政 府 未 來 研 議 性 交 易 專 區 參 考, 並 不 一 定 適 用 於 全 國 二 研 究 推 論 的 限 制 色 情 行 業 的 存 在 與 發 展, 和 人 類 生 活 及 社 會 經 濟 發 展 早 已 密 切 結 合, 而 性 交 易 專 區 的 新 法 規 定, 開 啟 我 國 對 性 交 易 管 理 政 策 的 新 里 程, 惟 囿 於 新 法 施 行 迄 今 甫 半 年 餘, 取 締 色 情 的 成 績 尚 無 法 充 分 證 明 新 法 對 警 察 執 勤 效 率 的 影 響, 此 有 待 實 施 一 二 年 後, 再 佐 以 實 證 數 據 加 以 分 析 研 究 ; 若 未 來 新 北 市 設 立 性 交 易 專 區 後, 對 警 察 執 法 的 影 響 如 何 及 非 法 性 交 易 取 締 數 據 的 增 減 等, 更 是 值 得 後 續 觀 察 與 研 究 的 且 由 於 地 方 文 化 民 情 等 差 異 性, 以 新 北 市 警 察 主 觀 看 法 予 以 的 歸 納 分 析 後 的 結 果, 是 否 能 夠 適 用 於 全 國 各 地, 存 有 合 理 質 疑 之 處, 因 此, 在 研 究 的 推 論 上 較 無 法 完 全 適 用 於 其 它 地 區 ; 再 者, 因 為 新 北 市 目 前 並 沒 有 性 交 易 專 區, 對 於 設 立 專 區 後 所 可 能 帶 來 的 影 響, 僅 藉 由 受 訪 者 的 看 法 予 以 分 析, 可 能 造 成 推 論 結 果 的 錯 估 面 對 前 述 限 制, 為 求 研 究 的 客 觀 及 呈 現 真 實, 本 文 於 研 究 過 程 中 將 力 求 研 究 內 容 的 客 觀 價 值, 以 減 低 研 究 限 制 的 負 面 影 響 16

23 第二章 文獻探討 第一節 性工作的爭議 我國在很短的時間內 性工作者 之概念已普遍被傳播媒體所接受 這或許 可認為是去除污名化的重大勝利 但是 社會另有一派聲音主張 性工作者會為社 會風氣帶來負面的影響 例如 助長對性之隨便態度 強化笑貧不笑娼之歪風 是 商業邏輯霸權之徹底勝利 特別是青少年之價值觀受有影響 又性工作者合法化會 衝擊家庭結構 因為婚姻外的性行為會直接破壞愛情的專一性和排他性 往往導致 婚姻破裂 家庭解體 隨著臺灣社會越來越民主多元 任何人都可以基於自己的道 德認知 不喜歡性工作這個行業 為對性工作權有較宏觀的瞭解 本文經參考相關 文獻後 分從 公共政策層面 道德層面 經濟層面 及 治安層面 等 四個面向加以論述 壹 公共政策層面 人類社會千差萬別 但有一件事情在所有的社會中都有共同之處 絕大多數 人都認爲 性活動 是天經地義的 是令人快樂的事情 但幾乎所有社會都在道 德上認爲 性是醜惡的 是需要遏制的 在年輕人的成長過程中 良好的教育幾 乎都傾向於隱瞞性的真相 並且在道德上極端貶低或者排斥性活動 於是 人們 或者因道德而禁欲 或者因縱欲而墮落 幸虧人類需要性活動來繁衍延續 所以 在道德禁欲的規則基礎上 發明婚姻家庭的制度 只要在婚姻範圍內 性就是合 乎道德的 卻只能做 不能說 除此之外 凡是婚外的性行爲 婚前的性行爲 尤其是不涉及感情但涉及貨幣的性交易 都是不道德的 並且所有的參與者都有 一個極其不道德的名稱 輕者叫做生活作風敗壞 不正派 重者稱之姦夫 淫婦 嫖客 婊子 雞 懲罰也各種各樣 重則亂石砸死 開除工作及學籍 輕則 敗壞門風 傷風敗俗 沒人看得起 從此不再有道德地位 而對從事性交易活動 者來說 甚至人身也常常得不到保障 在很多國家和地區 嫖客往往是黑社會敲 17

24 詐 的 物 件, 而 性 工 作 者 往 往 被 黑 吃 黑, 輕 者 爲 黑 社 會 所 有 組 織 地 盤 剝, 重 者 則 輕 易 地 失 去 生 命 而 隨 著 社 會 的 進 步 和 發 展, 人 們 對 性 越 來 越 寬 容, 不 僅 婚 內 性 行 爲 得 到 認 可, 且 婚 外 性 行 爲 和 婚 前 性 行 爲, 也 逐 漸 得 到 人 們 的 認 可, 性 不 再 成 爲 僅 僅 是 人 類 種 群 繁 衍 和 急 需 的, 而 是 變 成 了 享 受 快 樂 的 事 情 ; 從 只 要 有 感 情, 不 見 得 要 有 婚 姻, 而 演 化 至 今 的 性 革 命, 一 夜 情 不 求 天 長 地 久, 但 求 一 時 歡 娛 等 詞 彙 很 多 前 衛 人 士 都 已 嘗 試, 即 使 是 貨 幣 化 的 性 交 易, 似 乎 也 不 再 是 那 麼 不 受 認 可, 與 此 同 時, 性 交 易 問 題 也 受 到 了 各 方 面 的 關 注 在 網 路 上, 與 此 話 題 相 關 的 網 頁, 其 點 擊 率 算 是 最 高 的 ; 在 日 常 談 話 中, 性 工 作 是 否 應 該 合 法 化, 性 工 作 者 是 否 有 處 置 自 己 身 體 之 權 利, 是 否 有 法 律 依 據, 如 何 善 待 性 服 務 者, 保 護 性 工 作 者 之 人 身 和 財 産 安 全 等 問 題, 也 越 來 越 受 到 人 們 的 關 注 對 此, 人 們 自 然 是 仁 者 見 仁 智 者 見 智 支 持 性 工 作 權 合 法 化 之 群 體, 其 理 由 也 很 多, 其 中 最 重 要 之 原 因 是, 要 保 護 性 工 作 者 的 人 身 安 全 和 健 康, 讓 性 工 作 合 法 化 是 必 要 的 反 對 陣 營 則 認 為 貨 幣 化 的 性 工 作, 往 往 導 致 各 式 各 樣 的 公 共 問 題 支 持 和 反 對 的 雙 方 均 各 有 其 堅 持 的 正 當 理 由, 且 這 樣 的 分 歧 和 爭 論 要 有 共 識, 形 成 統 一 而 且 持 久 之 公 共 政 策, 幾 乎 是 不 可 能 的 因 爲 支 持 性 工 作 合 法 化, 雖 然 可 以 讓 性 服 務 更 加 安 全, 可 靠, 可 以 阻 斷 性 病, 尤 其 是 愛 滋 病 的 傳 播, 而 且 還 可 以 保 護 弱 勢 性 服 務 者 之 生 命 和 財 産 安 全 ; 但 是 在 道 德 上, 依 然 面 臨 著 人 類 自 古 以 來 極 強 的 傳 統 約 束 性 工 作 是 不 道 德 的, 依 靠 不 道 德 方 式 所 賺 取 的 金 錢, 需 要 得 到 保 護 嗎? 不 道 德 的 人, 需 要 得 到 社 會 的 充 分 保 護 嗎? 因 爲 兩 個 方 面 的 理 由, 似 乎 都 非 常 明 確, 而 且 似 乎 沒 有 妥 協 餘 地 ; 禁 止 呢, 問 題 的 確 很 多, 允 許 呢, 禁 止 類 問 題 解 決 了, 但 是 允 許 類 問 題 隨 之 産 生 政 府 的 道 德 形 象 將 受 到 極 大 的 損 害 是 該 解 決 問 題 優 先, 往 前 走, 合 法 化, 保 護 弱 勢 者 的 生 命 和 健 康? 還 是 道 德 價 值 優 先, 嚴 厲 禁 止 賣 淫 嫖 娼, 繼 續 保 持 過 去 的 政 策, 讓 弱 勢 者 的 生 命 財 産 繼 續 受 到 黑 勢 力 的 危 害, 健 康 繼 續 受 到 危 害, 並 且 把 性 病 傳 播 給 社 會? 所 以 世 界 各 國 都 存 在 著 激 烈 的 爭 論, 而 其 政 府 的 18

25 公 共 政 策, 也 往 往 因 此 而 舉 棋 不 定 也 很 難 爲 在 支 持 與 反 對 的 不 斷 爭 辯 中, 有 了 一 種 新 的 聲 音 : 在 民 情 較 能 容 忍 性 工 作 的 地 方, 讓 當 地 居 民 和 政 府 決 定 允 許 性 工 作 合 法 之 存 在, 並 加 強 合 法 之 管 理 ; 而 在 民 情 不 容 忍 性 工 作 的 地 方, 讓 當 地 居 民 和 政 府 決 定 性 工 作 禁 止 存 在 這 樣, 性 工 作 都 會 在 合 法 的 地 方 發 生, 而 且 這 些 地 方 民 情 的 容 忍 程 度 比 較 高, 不 會 導 致 非 常 嚴 重 的 道 德 問 題, 所 有 各 種 問 題 都 會 得 到 解 決 ; 而 在 性 工 作 非 法 的 地 方, 由 於 受 到 合 法 性 工 作 市 場 的 競 爭, 非 法 因 爲 交 易 成 本 較 高, 利 潤 空 間 小, 性 服 務 提 供 者 會 轉 向 合 法 市 場, 違 法 性 産 業 會 自 動 萎 縮, 犯 罪 分 子 因 缺 乏 犯 罪 利 潤 而 自 動 退 出, 政 府 取 締 非 法 之 政 策 實 施 起 來, 也 比 較 容 易 這 樣 的 方 法, 或 許 是 一 個 比 較 妥 當 之 辦 法, 因 爲 在 這 樣 的 格 局 中, 禁 止 類 的 問 題 和 允 許 類 之 問 題, 都 能 夠 最 小 化 了, 而 性 工 作 者 的 行 爲 大 都 合 法 地 發 生, 其 生 命 和 財 産 的 權 利 也 可 以 合 法 地 訴 求, 並 得 到 合 法 的 保 護, 也 因 此 有 了 性 交 易 專 區 的 立 法 思 維 ; 但 是 性 交 易 專 區 屬 於 鄰 避 設 施 ( 如 同 殯 葬 專 區 的 設 置 ), 當 地 民 意 的 反 彈 乃 成 為 民 選 地 方 行 政 首 長 及 民 意 代 表 所 需 要 的 政 治 成 本, 這 也 是 目 前 各 地 方 政 府 對 於 性 交 易 專 區 的 設 立 與 否, 遲 遲 未 著 手 研 議 的 主 要 原 因 貳 道 德 層 面 在 擁 護 父 權 社 會 的 傳 統 性 道 德 觀 點 下, 主 張 性 只 能 發 生 於 婚 姻 關 係 內 的 道 德 約 束, 認 為 性 工 作 破 壞 家 庭 倫 理 性 工 作 是 不 道 德 的, 或 且 有 害 於 性 與 生 育 性 與 婚 姻 性 與 愛 但 是, 一 個 現 代 法 律 體 系 的 基 本 原 則 在 於 : 不 應 當 以 社 會 上 一 部 分 人 的 道 德 標 準, 作 為 依 據 訂 立 法 律, 去 懲 罰 另 一 部 分 人 不 侵 害 他 人 權 利 的 行 為 ; 用 法 律 的 形 式 來 處 罰 公 民 的 不 道 德 行 為, 這 是 一 種 立 法 上 的 道 德 清 高 主 義 一 位 成 年 人 一 位 公 民 似 乎 該 有 選 擇 自 己 道 德 標 準 的 權 利, 如 果 他 選 擇 了 一 種 不 道 德 的 生 活 方 式, 社 會 道 德 可 以 批 評 他, 教 育 他, 卻 沒 有 權 利 用 法 律 去 處 罰 他 在 司 法 院 大 法 官 會 議 第 666 號 解 釋 中, 大 法 官 黃 茂 榮 在 其 協 同 意 見 書 中 提 到 : 即 便 認 為 任 何 人 皆 應 有 性 自 主 的 基 本 權 利, 然 而 當 有 19

26 人 必 須 依 據 該 神 聖 的 象 徵 人 格 尊 嚴 的 權 利 從 事 性 工 作 時, 總 是 一 件 令 人 無 比 感 傷 的 事 態 本 號 解 釋 不 在 於 以 性 工 作 之 有 秩 序 的 合 法 化 彰 顯 人 性 的 尊 嚴, 而 在 於 不 忍 對 因 失 業 而 必 須 藉 此 謀 生 者, 雪 上 加 霜, 施 以 超 乎 比 例 原 則 的 管 制 或 處 罰 希 望 各 政 府 機 關 及 各 方 善 士 大 德, 對 不 得 已 從 事 性 工 作 者, 給 予 關 懷, 並 儘 可 能 給 予 幫 助, 減 少 傷 害 盼 望 經 濟 的 復 甦, 能 及 早 協 助 其 回 到 社 會 一 般 道 德 比 較 能 夠 接 受, 而 且 比 較 有 發 展 的 行 業 即 點 出 了 從 事 性 工 作 是 無 比 感 傷 的 事, 應 該 協 助 其 回 到 社 會 道 德 能 夠 接 受 的 行 業 隨 著 社 會 發 展 與 文 化 變 遷, 性 觀 念 也 隨 著 資 訊 互 通 與 交 流, 在 道 德 與 解 放 之 間 彼 此 拉 距, 於 是 固 有 性 道 德 觀 逐 漸 受 到 挑 戰, 但 其 影 響 力 仍 不 容 小 覷 在 性 工 作 問 題 上, 近 年 來 有 部 分 女 性 主 義 者 選 擇 和 父 權 主 義 者 站 在 同 一 陣 線, 堅 決 反 對 性 交 易 除 罪 化, 所 持 理 由 並 不 在 於 捍 衛 父 權 家 庭, 而 在 於 維 護 兩 性 平 等, 反 對 將 女 性 物 化 ; 認 為 就 大 部 分 狀 況 來 看, 性 產 業 的 供 應 者 多 為 女 性, 男 性 畢 竟 為 少 數, 由 於 需 求 面 大 部 分 為 男 性, 而 男 性 購 買 原 因 卻 是 因 娛 樂 應 酬 性 等 需 要 而 購 買, 換 言 之, 性 的 買 賣 是 存 在 很 大 的 性 別 問 題 當 女 人 被 物 化, 或 被 公 開 宣 告 為 可 隨 時 靠 金 錢 取 得 的 性 工 具, 其 人 性 尊 嚴 性 自 主 決 定 權 與 平 等 權 是 否 將 受 到 傷 害? 另 外, 對 於 男 性 或 是 第 三 性 進 行 性 工 作, 亦 是 對 性 觀 念 教 育 與 家 庭 倫 理 的 嚴 峻 挑 戰 總 之, 一 旦 破 除 了 性, 可 以 金 錢 取 得 的 道 德 界 線, 對 於 透 過 性 工 作 輕 易 獲 取 金 錢 的 價 值 觀, 尤 其 是 只 憑 身 體 的 本 能 來 獲 取 金 錢 之 人 生 觀 的 建 構, 對 於 政 府 大 力 推 動 的 品 格 教 育 是 否 有 所 衝 突? 雖 然 支 持 性 工 作 除 罪 化 之 部 分 論 點, 認 為 成 人 必 須 為 其 行 為 負 責, 性 道 德 應 由 自 身 教 育 宗 教 等 力 量 來 約 束, 但 是, 政 府 的 職 能 原 本 就 是 要 建 構 一 個 社 會 秩 序 與 願 景 ; 目 前 改 以 專 區 內 合 法 專 區 外 違 法 的 規 範 模 式, 是 否 符 合 多 數 人 民 的 期 待, 又 當 地 居 民 的 感 受 等, 都 是 值 得 以 時 間 觀 察 的 參 經 濟 層 面 由 經 濟 面 觀 察, 性 交 易 的 本 質 是 市 場 供 需 問 題 (Sharp et al., p. 142) 學 者 章 20

27 光 明 (1998) 指 出, 對 經 濟 學 來 說, 色 情 和 娼 妓 不 是 廢 與 不 廢 的 問 題, 而 是 究 竟 應 開 放 ( 或 壓 縮 ) 到 什 麼 程 度, 以 及 透 過 對 色 情 行 業 和 公 娼 的 管 理 ( 如 : 限 制 年 齡 要 求 衛 生 防 止 警 察 腐 化 避 免 黑 道 介 入 ) 與 控 制 其 數 量 品 質 的 問 題 ; 全 面 禁 娼, 只 是 將 問 題 打 入 地 下, 形 成 地 下 經 濟, 對 問 題 的 解 決 並 無 實 益 臺 灣 在 國 民 所 得 增 加 對 性 的 刺 激 管 道 增 加 消 費 者 人 數 ( 包 括 總 人 口 與 外 籍 勞 工 ) 亦 增 加 的 情 況 下, 性 交 易 市 場 的 需 求 擴 大, 乃 必 然 之 勢 以 極 端 的 經 濟 主 義 者 來 說, 即 使 是 愛 情 婚 姻, 也 隱 含 著 交 易 的 實 質 內 涵, 只 是 非 立 即 性 的 現 金 交 易 罷 了, 而 性 交 易 則 是 立 即 性 的 銀 貨 兩 訖, 因 此, 只 要 是 自 願 性 的 交 易, 不 涉 及 暴 力 與 強 迫, 都 該 算 是 一 種 經 濟 活 動 其 實, 臺 灣 的 性 服 務 業 已 經 是 龐 大 且 高 度 資 本 化 組 織 化 的 產 業, 從 經 濟 學 的 角 度 來 看, 色 情 行 業 應 該 透 過 有 效 的 管 理, 使 開 放 ( 或 壓 縮 ) 從 事 色 情 與 性 工 作 的 人 數 ( 或 規 模 ), 達 到 最 符 合 社 會 利 益 的 程 度 ; 換 言 之, 即 在 實 際 需 求 與 社 會 容 忍 間 取 得 平 衡 依 照 制 度 學 派 與 地 下 經 濟 學 的 觀 點, 由 於 沒 有 遊 戲 規 則 將 造 成 交 易 成 本 提 高, 禁 絕 性 交 易 將 造 成 地 下 化, 政 府 更 難 以 管 理, 加 入 者 門 檻 也 提 高, 造 成 有 超 額 利 潤, 必 然 會 成 為 黑 道 與 特 殊 有 辦 法 者 壟 斷 經 營 的 領 域 這 種 有 實 質 需 求 存 在, 但 淪 入 地 下 的 產 業, 也 會 引 發 其 它 社 會 成 本 例 如 : 為 了 取 締 非 法, 政 府 必 須 投 入 相 當 的 資 源 主 要 是 警 察 人 力, 去 取 締 非 法 色 情 場 所 ; 影 響 所 及, 警 力 能 投 入 在 其 它 治 安 維 護 上 的 資 源 自 然 受 到 排 擠 而 減 少 或 是 眾 人 皆 知 某 店 有 色 情 與 性 交 易, 獨 獨 轄 區 警 察 不 知, 所 存 在 的 另 一 種 地 下 經 濟 交 易, 對 清 廉 吏 治 自 是 一 種 傷 害 允 許 性 交 易 於 特 定 專 區 內 進 行, 讓 這 個 產 業 浮 出 地 面 接 受 陽 光 照 射, 原 本 的 黑 暗 與 犯 罪, 即 使 不 可 能 完 全 消 失, 但 至 少 會 趨 於 緩 和 徐 新 淵 (2009) 對 於 我 國 色 情 行 業 的 經 濟 產 值 估 算, 以 性 工 作 之 平 均 價 碼 4,000 元, 做 為 每 次 性 服 務 之 附 加 價 值, 而 平 均 每 年 服 務 次 數, 採 每 年 平 均 72 次 性 服 務 估 計, 每 一 位 從 事 色 情 行 業 工 作 者 從 事 的 附 加 價 值 為 72 4,000=28 萬 8,000 元, 採 29 萬 元 做 為 每 位 色 情 行 業 員 工 的 年 附 加 價 值, 則 我 國 性 交 易 的 年 經 21

28 濟 產 值 高 達 500 多 億 茲 將 我 國 性 服 務 業 服 務 之 項 目 價 錢 及 性 服 務 內 容, 列 表 如 下 : 表 1 表 1: 我 國 性 服 務 業 價 目 及 服 務 內 容 項 目 應 召 站 妓 女 戶 價 錢 內 容 國 內 : 一 般 的 價 錢 1,000~3,000 元 不 等, 另 以 模 特 兒 號 召 者 為 8,000~9,000 元 不 等, 全 以 姿 色 論 定 國 外 : 一 般 以 5,000 元 以 居 多 政 府 立 案 ( 公 娼 ) 1 短 時 :1,000 元 整 ( 每 時 段 以 15 分 鐘 計 算 ) 2 留 宿 :2,000 元 整 ( 以 零 時 起 至 八 時 止 ) 新 娼 者, 另 定 價 錢 1, 元 不 一 私 娼 以 其 姿 色 年 齡 而 定, 從 500 至 2,000 元 不 一 泰 國 浴 馬 殺 雞 酒 廊 舞 廳 酒 店 援 交 妹 牛 郎 店 第 三 性 公 關 以 60 分 鐘 為 一 節 算, 全 套 2800 元, 只 陪 浴 1,600 元 以 上 價 錢, 皆 以 女 子 及 營 業 場 所 水 準 之 高 低 而 定 馬 殺 雞 色 情 交 易 以 出 場 交 易 居 多 只 須 付 老 闆 小 姐 之 鐘 點 費, 即 可 帶 出 出 場 費 至 少 以 兩 小 時 計 算, 較 高 級 者 為 800 元, 色 情 交 易 由 小 姐 與 客 人 議 價, 一 般 為 3,000 元 一 般 陪 宿 8,000 元 休 息 5,000 元, 另 付 出 場 費, 全 場 :4,000 元, 半 場 :2,000 元, 以 小 姐 及 營 業 店 水 準 之 高 低 而 定 之 只 須 付 清 舞 廳 之 節 數 費, 即 可 帶 小 姐 出 場, 色 情 交 易 由 小 姐 與 客 人 議 定, 一 般 陪 宿 8,000 元, 休 息 5,000 元, 以 小 姐 姿 色 論 定 又 可 分 為 制 服 店 及 喇 叭 店, 其 中 又 可 分 為 在 包 廂 中 從 事 性 交 易, 或 買 小 姐 鐘 點, 出 外 場 從 事 性 交 易, 從 事 外 場 小 姐, 大 約 3,600 元 至 6000 元 不 等, 要 看 小 姐 身 高 及 面 貌, 而 在 店 中 以 半 套 方 式 ( 口 交 ) 從 事 性 交 易 者, 則 以 1400 元 為 主 以 學 生 身 分 居 多, 交 易 次 數 較 少 ; 多 以 網 路 的 方 式 交 易 一 般 來 說, 為 4,000 元 左 右 係 以 陪 伴 女 性 聊 天 或 從 事 外 場 性 交 易 為 主, 有 時 也 會 接 同 性 男 客, 無 底 薪, 僅 收 些 許 檯 費, 或 僅 能 靠 客 人 賞 大 酒, 大 酒 一 杯 700~1,000 元, 或 從 事 外 場 性 交 易 以 男 扮 女 裝 方 式 坐 檯 陪 酒 的 場 所, 經 過 化 妝 服 飾 裝 扮 後, 搖 身 一 變, 下 海 賺 錢, 第 三 性 公 關 酒 店 之 上 班 小 姐, 部 分 為 同 性 戀 者, 其 大 多 為 零 號 ( 同 性 戀 中 扮 演 女 性 角 色 者 ), 顧 客 群 中 如 果 有 一 號, 雙 方 看 對 了 眼, 談 妥 價 錢, 一 樣 可 以 做 外 場, 價 碼 由 5,000 元 到 10,000 元 不 等, 店 方 不 另 抽 頭 參 考 資 料 : 徐 新 淵 2009, 本 文 加 以 整 理 肆 治 安 層 面 性 工 作 者 所 受 傷 害, 很 大 的 一 部 份 是 來 自 其 本 身 的 不 法 地 位 犯 罪 的 污 名 不 時 困 擾 性 工 作 者, 對 於 警 察 取 締 的 恐 懼 造 成 性 工 作 者 的 不 安 和 心 理 壓 力, 犯 罪 的 22

29 處 遇 機 制 讓 性 工 作 者 感 受 到 社 會 對 她 們 的 排 斥 與 厭 惡, 降 低 性 工 作 者 的 自 我 尊 重, 造 成 性 工 作 者 與 朋 友 家 人 間 的 疏 離 朋 友 與 家 人 會 害 怕 被 警 察 任 意 以 皮 條 的 罪 名 濫 行 逮 捕 ( 王 苡 斯,2007) 就 因 為 非 法 性 工 作 必 須 遭 受 處 罰, 除 了 在 警 方 辦 案 以 及 司 法 判 斷 上, 形 成 對 性 工 作 者 不 利 的 環 境, 就 連 性 工 作 者 本 身 的 執 業 和 操 作, 都 會 因 為 處 罰 化 而 承 擔 不 必 要 的 風 險, 促 使 了 以 性 工 作 者 為 加 害 對 象 的 周 邊 犯 罪, 例 如 : 黑 道 控 制 警 察 收 賄 甚 至 出 資 購 置 性 工 作 者, 以 謀 取 抽 成 金 錢 等 腐 敗 現 象 而 對 性 工 作 者 來 說, 最 嚴 重 的 影 響 是 性 工 作 者 無 力 對 抗 犯 罪 ; 例 如 性 工 作 者 遭 遇 身 體 與 財 產 的 非 法 侵 害 後, 往 往 不 能 或 不 敢 訴 諸 正 常 司 法 途 徑 解 決, 因 為 性 工 作 者 自 忖 本 身 就 是 從 事 違 法 行 為, 因 此 恐 懼 報 警 會 帶 來 許 多 不 可 預 測 的 後 果 另 外, 警 方 的 臨 檢 與 取 締 常 會 危 及 色 情 行 業 與 性 工 作 的 生 機, 是 以 色 情 與 警 方 常 形 成 一 有 趣 的 相 生 相 剋 的 社 會 共 同 體 吳 山 連 (2005) 研 究 發 現, 色 情 行 業 的 多 寡 對 殺 人 打 架 黑 道 幫 派 等 犯 罪 發 生 有 正 相 關 係 的 影 響, 但 是, 色 情 行 業 的 多 寡 對 於 強 盜 搶 奪 恐 嚇 取 財 竊 盜 販 賣 人 口 雛 妓 ( 兒 少 性 交 易 ) 及 賭 博 等 犯 罪 發 生 卻 是 沒 有 影 響 的 然 而, 臺 灣 地 區 色 情 行 業 的 管 理, 警 察 機 關 都 是 扮 演 著 空 間 淨 化 的 執 行 者, 但 以 社 會 監 控 的 後 果 成 效 來 看, 色 情 行 業 的 死 灰 復 燃 卻 是 常 有 的 事, 警 方 能 夠 淨 化 的 能 力 其 實 是 有 限 的, 或 可 以 說 是 徒 勞 的, 也 是 浪 費 警 力 的 過 去 曾 有 學 者 及 行 政 機 關 主 張, 警 察 機 關 應 為 色 情 行 業 的 主 管 機 關, 其 所 持 理 由 不 外 乎 : 警 察 機 關 較 一 般 行 政 機 關 擁 有 充 沛 人 力 及 法 理 依 據 執 行 臨 檢 查 察 ; 風 化 ( 俗 ) 營 業 與 治 安 密 切 相 關, 警 察 機 關 責 無 旁 貸 ; 社 會 認 知 及 行 政 文 化 之 必 然, 從 輿 論 與 一 般 人 民 認 知 中, 社 會 大 眾 都 認 為 警 察 機 關 為 八 大 行 業 主 管 機 關, 且 善 良 風 俗 維 護 與 治 安 的 維 護 息 息 相 關, 警 察 機 關 較 一 般 行 政 機 關 適 合 同 時 也 認 為 警 察 雖 非 主 管 機 關, 但 為 配 合 地 方 首 長 的 政 策, 警 察 機 關 應 當 居 於 主 導 地 位 但 是, 警 察 主 要 功 能 為 社 會 秩 序 維 護, 如 果 再 由 警 察 機 關 來 管 轄 色 情 行 業, 極 容 易 挾 執 法 威 權, 對 管 制 下 的 性 工 作 者 以 及 色 情 行 業 經 營 者 糾 纏 不 清, 進 而 產 生 員 警 風 紀 問 題 ( 如 臺 23

30 北市2001年發生警察擄妓勒贖 章光明 1998 認為從侵害結果來看 娼妓本身並未侵害生命或財產 雖然 它的確違反社會道德與秩序 娼妓行為犯罪本質的爭議 對警察也造成衝擊 首先 警察在取締這種沒有原告 又無被害者的犯罪時 若要取得證據 在技術 上有其困難 藉行政權強力取締的法律基礎 也不穩固 其次 因為娼妓的除罪 化與合法化議題 具高度爭議性 缺乏共識基礎 也影響執法決心 在如此情形 下 自然容易導致執法上的選擇性及隨意性 緊隨而至的 便是警察風紀及貪瀆 問題 而徐新淵 2010 年從研究各國文獻分析中得知 各國的紅燈區成立讓犯 罪率下降 另外 娼妓合法後 賣淫由地下轉為地上 便於政府管理 不僅不會 導致性病 愛滋病的大面積傳播 而且還有利於對其進行控制 第二節 我國性交易管理演進 我國對於性交易管理向採 禁娼主義 之政策 對於賣淫之性交易行為 於刑法 妨害風化罪章 兒童及少年性交易防制條例及社會秩序維護法妨害善良風俗罪章等法 律中均訂有處罰規定 自政府播遷來臺後 為解決日據時期沿留之特種酒家及特種酒 家侍應生暗兼賣淫等社會問題 並確保公共安寧秩序及維護善良風俗 採取特許限制 經營的 寓禁於管 等政策 以期達到自然淘汰之目標 惟隨著性工作者對工作權爭 取及社會觀念的逐漸改變 專區開放 有效管理 的管理新政策正式上路 以下就 我國管理政策與法令的演變分別說明 壹 政策變遷 一 日據時代 1895年-1945年 臺灣因地緣關係和歷史背景因素影響 娼妓制度的發展和管理受到許多資本 主義的影響 在參考許多文獻後發現 張貴英 2004 對公娼制度在臺灣的歷史 發展脈絡中 交代的較為完整 並且對於縱向的歷史年代切割至為詳細 據王苡 斯研究 於西元1895年的清光緒年間 艋舺河床淤積 淡水河航運重心移轉大稻 24

31 埕, 萬 華 的 性 產 業 移 轉 到 大 稻 埕 的 九 間 仔 街 及 六 館 仔 街 一 帶, 藝 旦 間 多 至 兩 百 餘 戶 甲 午 戰 爭 後, 臺 灣 割 讓 給 日 本 西 元 1898 年, 日 本 人 於 艋 舺 設 妓 女 戶, 為 臺 灣 公 娼 制 度 初 始, 之 後 日 籍 妓 女 開 始 湧 入 臺 灣, 日 本 政 府 因 此 開 始 實 施 管 理 制 度 大 正 年 間 ( 年 ) 列 管 娼 妓 共 計 420 名, 健 檢 累 計 人 數 有 19,632 名, 大 稻 埕 藝 妲 最 盛 期, 以 兩 大 酒 樓 江 山 樓 與 蓬 萊 閣 最 負 盛 名, 人 說 未 看 見 藝 妲 免 講 大 稻 埕, 因 此, 早 在 清 朝 時 代 臺 灣 即 有 娼 妓 存 在, 但 公 娼 制 度 則 始 於 日 治 時 期 二 臺 灣 光 復 初 期 (1946 年 年 ) ( 一 ) 首 度 廢 娼 回 顧 歷 史, 臺 灣 婦 女 團 體 與 政 策 的 干 預 淵 源 深 厚 二 次 大 戰 結 束 後, 國 民 政 府 派 員 接 收 臺 灣,1946 年 臺 灣 省 行 政 長 官 公 署 採 行 正 俗 的 糾 正 工 作,1946 年 6 月 3 日 行 政 長 官 公 署 陳 儀 長 官 發 表 演 說, 表 示 政 府 為 了 提 高 婦 女 的 人 格 及 改 善 社 會 風 氣, 今 後 對 於 侮 辱 女 權 的 婦 女 職 業, 如 酒 館 女 侍 跳 舞 場 公 娼 等, 都 將 限 期 取 締, 此 為 臺 灣 首 度 實 施 禁 娼 政 策 ( 黃 于 玲,1999:2-4) 結 果 這 次 的 廢 娼 政 策 只 是 使 得 業 者 轉 換 名 稱, 繼 續 違 法 從 娼, 而 警 察 機 關 雖 然 嚴 厲 執 行 法 律, 且 發 布 指 稱 當 時 的 1,704 名 妓 女 幾 乎 全 導 引 到 正 業 或 出 嫁, 但 事 實 證 明, 此 次 禁 娼 並 未 達 到 當 局 宣 稱 的 效 果 妓 業 不 但 轉 移 到 地 下, 以 合 法 掩 護 非 法, 提 供 了 性 交 易 的 機 會 與 彈 性 遊 走 空 間, 當 局 政 策 的 粗 糙 以 及 粉 飾 太 平 的 心 態, 不 僅 沒 有 解 決 性 產 業 的 問 題, 反 而 使 其 更 複 雜 ( 韓 意 慈,1999:39) 這 些 歷 史 經 驗, 顯 然 並 沒 有 獲 得 政 府 單 位 的 正 視, 不 斷 重 蹈 覆 轍, 使 得 1997 年 的 臺 北 市 廢 娼 和 2003 年 高 雄 市 廢 公 娼, 都 發 生 類 似 情 事 ( 二 ) 變 相 的 公 娼 制 度 - 設 立 特 種 酒 家 在 1948 年 6 月 全 省 行 政 會 議 上, 臺 北 市 提 出 訂 定 臺 北 市 特 種 酒 家 暨 特 種 酒 家 侍 應 生 暫 行 管 理 規 則, 而 該 管 理 條 則 的 第 一 條 更 是 開 宗 明 義 地 點 出 : 本 府 為 防 止 花 柳 病 及 其 他 傳 染 病 之 傳 布, 特 定 臺 北 市 特 種 酒 家 暨 特 種 酒 家 侍 應 生 25

32 暫 行 管 理 規 則, 最 後 臺 北 市 的 這 個 提 案 得 到 通 過, 次 年 其 他 縣 市 也 跟 著 採 行 可 見 省 政 府 在 禁 娼 政 策 下, 為 了 防 止 花 流 病 等 傳 染 病 的 傳 布, 而 權 宜 改 用 別 稱 特 種 酒 家 而 行 性 交 易 之 實 的 公 娼 制 度 到 了 在 1951 年, 省 政 府 鑒 於 各 縣 市 紛 紛 試 辦 特 種 酒 家, 但 卻 欠 缺 周 密 的 管 理, 擔 心 影 響 社 會 安 寧 秩 序 及 人 民 身 體 健 康, 經 召 集 有 關 單 位 商 討 後, 一 口 氣 訂 定 了 臺 灣 省 各 縣 市 特 種 酒 家 管 理 辦 法 臺 灣 省 各 縣 市 特 種 酒 家 女 侍 應 生 管 理 辦 法 及 臺 灣 省 各 縣 市 特 種 酒 家 女 侍 應 生 健 康 檢 查 辦 法 等 法 規, 從 試 辦 階 段 轉 為 正 式 政 策 三 公 娼 制 度 時 期 ( 年 代 ) 為 了 取 代 無 助 於 廢 娼 的 特 種 酒 家 之 做 法, 省 政 府 重 擬 娼 妓 政 策 因 應 1956 年 3 月, 臺 灣 省 政 府 頒 布 了 臺 灣 省 管 理 娼 妓 辦 法, 當 時 的 政 策 是 寄 望 以 兩 年 內 改 善 當 時 的 娼 妓 問 題 並 使 之 絕 跡, 不 過, 這 樣 的 政 策 卻 不 斷 向 現 實 妥 協 至 1959 年 7 月, 原 辦 法 第 32 條 修 正 為 : 各 縣 市 取 締 娼 妓 應 於 民 國 50 年 12 月 底 以 前 全 部 取 締 完 竣 將 兩 年 內 滅 絕 娼 妓 的 時 間 表 向 後 推 遲 然 而 期 限 屆 至, 娼 妓 問 題 仍 然 未 獲 解 決 於 是,1960 年 8 月 又 是 一 次 的 妥 協, 另 訂 定 臺 灣 省 各 縣 ( 市 ) 管 理 娼 妓 辦 法, 嚴 格 規 定 各 縣 市 應 循 肅 清 暗 娼 登 記 管 理 救 助 輔 導 從 良 以 及 收 容 教 化 等 步 驟 推 行 之 不 過,1962 年 省 政 府 又 修 改 了 該 辦 法 第 32 條, 規 定 各 縣 市 取 締 娼 妓, 由 本 省 視 實 際 情 形 另 行 規 定 之 至 此, 政 府 放 棄 頒 布 完 成 期 限, 我 國 的 禁 娼 政 策 堪 稱 有 計 劃 表 而 沒 有 時 間 表 ( 王 苡 斯,2007) 從 以 上 政 策 變 遷 可 以 看 到, 政 府 在 面 對 性 工 作 問 題 時 的 矛 盾 立 場, 而 公 娼 存 廢 問 題 的 爭 議, 也 自 此 在 臺 灣 社 會 展 開 ; 贊 成 者 認 為 娼 妓 難 以 禁 絕, 不 如 加 以 管 理, 一 方 面 可 以 防 止 性 病 蔓 延, 另 一 方 面 可 以 公 娼 排 斥 私 娼 化 暗 為 明, 以 達 到 逐 漸 消 滅 娼 妓 的 目 的 四 否 定 性 工 作 價 值 時 期 ( 年 ) 當 時 的 婦 運 團 體 強 調 人 口 販 賣 的 議 題, 並 且 以 救 援 雛 妓 的 各 種 社 會 方 案 及 感 性 訴 求 來 召 喚 社 會 大 眾 的 認 同, 過 程 中 不 斷 形 塑 對 性 服 務 業 的 偏 見 與 污 名, 使 社 會 普 遍 建 立 一 種 對 性 工 作 的 排 斥 和 歧 視 氛 圍 這 種 概 念 之 深 化 影 響 即 使 到 現 在, 26

33 仍 深 刻 牽 動 著 許 多 婦 運 菁 英 判 斷 性 工 作 者 位 置 的 意 念, 始 終 跳 脫 不 出 思 考 的 框 架, 無 法 正 視 及 面 對 性 工 作 者 自 身 的 主 體 性 與 能 動 性 力 量, 並 且 承 認 性 工 作 對 於 社 會 的 正 面 貢 獻 和 存 在 價 值 五 開 放 或 禁 絕 之 渾 沌 與 秩 序 期 ( 年 ) 此 年 代 的 臺 灣 色 情 行 業 的 型 態, 已 朝 多 元 化 的 發 展 方 向, 並 不 再 只 是 侷 限 於 單 純 的 性 交 易, 尚 包 括 形 形 色 色 的 坐 檯 陪 酒 伴 唱 伴 舞 伴 遊 色 情 電 話 指 壓 按 摩 護 膚 中 心 網 路 援 交 等, 提 供 各 種 不 同 服 務 類 型 的 情 色 行 業, 在 這 其 中, 性 交 易 雖 有 發 生 的 可 能, 卻 也 不 一 定 是 必 須 的 至 1997 年 初, 時 任 臺 北 市 長 陳 水 扁 在 市 議 會 中, 為 表 掃 黃 決 心, 當 場 宣 布 即 日 起 不 再 發 放 妓 女 證, 隨 即 在 同 年 2 月 初 的 市 政 會 議 中, 決 議 廢 止 臺 北 市 管 理 娼 妓 辦 法, 同 年 7 月 30 日 經 市 議 會 三 讀 通 過 廢 娼, 並 明 定 同 年 9 月 6 日 零 時 起 執 行, 收 回 公 娼 館 的 營 業 牌 照 及 公 娼 的 妓 女 證, 意 欲 讓 臺 灣 實 行 數 十 年 的 公 娼 制 度 在 臺 北 市 消 失, 也 因 此 掀 起 我 國 公 娼 為 了 自 己 生 存 權 與 工 作 權 的 長 期 社 會 運 動 在 公 娼 與 社 運 團 體 的 持 續 抗 爭 下, 由 馬 英 九 擔 任 市 長 的 台 北 市 政 府 重 新 訂 定 辦 法, 讓 公 娼 有 兩 年 緩 衝 期 在 1999 年 1 月 25 日 臺 北 市 政 府 發 布 了 臺 北 市 公 娼 管 理 辦 法, 並 公 布 輔 導 公 娼 轉 業 的 虹 彩 專 案 18, 即 廢 娼 緩 衝 期 間 管 理 醫 療 暨 輔 導 措 施 方 案, 卻 因 為 收 費 標 準 未 即 時 送 市 議 會 審 議, 因 此 在 同 年 3 月 27 日 公 娼 始 正 式 復 業, 市 政 府 亦 以 正 式 復 業 之 日 開 始 計 算 兩 年 緩 衝 期 限 最 後, 於 2001 年 3 月 28 日 凌 晨 起, 台 北 市 公 娼 正 式 走 入 歷 史 ( 王 苡 斯,2007) 經 歷 台 北 市 廢 娼 之 後, 雖 然 其 他 各 縣 市 仍 有 領 有 執 照 之 公 娼 繼 續 職 業, 惟 各 地 方 政 府 為 配 合 中 央 之 禁 娼 政 策, 於 是 採 行 登 記 管 理 肅 清 暗 娼 收 容 教 化 救 助 輔 導 從 良 等 禁 制 輔 導 行 為, 不 同 意 新 設 妓 女 戶, 已 取 得 許 可 証 的 妓 女 戶 也 不 得 遷 移 地 址 擴 大 經 營 改 變 名 稱 轉 讓 出 租 繼 承 或 變 更 負 責 人, 欲 以 時 間 自 然 淘 汰 現 存 的 公 娼 18 輔 導 公 娼 轉 業 虹 彩 專 案 出 爐, 中 國 時 報, 第 18 版 (1999/01/20) 27

34 六 性 工 作 除 罰 探 討 期 ( 年 ) 由 於 我 國 對 於 從 事 性 交 易 工 作 者 ( 娼 妓 ) 的 處 罰, 係 明 定 社 會 秩 序 維 護 法 第 80 條 第 1 項, 又 因 為 該 條 文 僅 針 對 從 事 性 工 作 者 處 罰, 卻 未 處 罰 性 交 易 相 對 人, 爰 自 2009 年 起, 不 僅 有 立 法 委 員 提 案 建 議 刪 除 或 修 正 該 條 規 定 19, 同 年 11 月 6 日 大 法 官 也 作 出 了 釋 字 第 666 號 解 釋 20, 認 為 該 條 規 定 違 反 憲 法 平 等 原 則, 應 於 解 釋 公 布 之 日 起 至 遲 於 二 年 屆 滿 時, 失 其 效 力 於 是, 公 部 門 利 害 關 係 團 體 人 權 團 體 婦 女 團 體 等, 均 紛 紛 投 入 除 罰 與 否 的 探 討 與 論 戰, 迄 至 2011 年 11 月 4 日 立 法 院 三 讀 通 過 修 正 該 法 相 關 條 文 後, 始 確 立 了 於 性 交 易 專 區 內 合 法 性 工 作 免 罰, 除 此 則 娼 嫖 雙 方 均 應 處 罰 的 管 理 政 策 貳 法 令 沿 革 參 據 徐 新 淵 (2010) 研 究 指 出, 國 外 對 於 性 工 作 者 法 令 規 範, 約 有 下 列 4 大 類 : ( 一 ) 禁 制 政 策 (Prohibition Policy): 賣 淫 不 合 法, 而 一 切 與 娼 妓 有 關 活 動 (prostitution related activities), 例 如 : 扯 皮 條 經 營 妓 院 等 等, 都 是 犯 法 行 為 例 : 美 國 大 部 分 的 州, 中 國 ( 二 ) 限 制 政 策 (Restriction Policy): 不 視 妓 女 本 身 為 罪 犯, 而 視 她 們 為 被 其 他 罪 犯 剝 削 的 受 害 人, 不 會 把 自 僱 性 工 作 者 在 私 人 地 方 進 行 之 交 易, 列 為 19 當 年 立 法 委 員 鄭 麗 文 等 19 人 提 案 建 議 刪 除 該 條 款, 另 外 立 法 委 員 黃 淑 英 黃 義 交 等 34 人 提 案 則 提 案 建 議 修 正 為 罰 嫖 不 罰 娼 20 該 解 釋 理 由 書 認 為 : 憲 法 第 7 條 所 揭 示 之 平 等 原 則 非 指 絕 對 機 械 之 形 式 上 平 等, 而 係 保 障 人 民 在 法 律 上 地 位 之 實 質 平 等, 要 求 本 質 上 相 同 之 事 物 應 為 相 同 之 處 理, 不 得 恣 意 為 無 正 當 理 由 之 差 別 待 遇 法 律 為 貫 徹 立 法 目 的, 而 設 行 政 罰 之 規 定 時, 如 因 處 罰 對 象 之 取 捨, 而 形 成 差 別 待 遇 者, 須 與 立 法 目 的 間 具 有 實 質 關 聯, 始 與 平 等 原 則 無 違 社 會 秩 序 維 護 法 第 80 條 第 1 項 第 1 款 規 定 ( 下 稱 系 爭 規 定 ), 意 圖 得 利 與 人 姦 宿 者, 處 三 日 以 下 拘 留 或 新 臺 幣 三 萬 元 以 下 罰 鍰, 其 立 法 目 的, 旨 在 維 護 國 民 健 康 與 善 良 風 俗 ( 立 法 院 公 報 第 80 卷 第 22 期 第 107 頁 參 照 ) 依 其 規 定, 對 於 從 事 性 交 易 之 行 為 人, 僅 以 意 圖 得 利 之 一 方 為 處 罰 對 象, 而 不 處 罰 支 付 對 價 之 相 對 人 按 性 交 易 行 為 如 何 管 制 及 應 否 處 罰, 固 屬 立 法 裁 量 之 範 圍, 社 會 秩 序 維 護 法 係 以 處 行 政 罰 之 方 式 為 管 制 手 段, 明 文 禁 止 性 交 易 行 為, 則 其 對 於 從 事 性 交 易 之 行 為 人, 僅 處 罰 意 圖 得 利 之 一 方, 而 不 處 罰 支 付 對 價 之 相 對 人, 並 以 主 觀 上 有 無 意 圖 得 利 作 為 是 否 處 罰 之 標 準, 法 律 上 已 形 成 差 別 待 遇, 再 者, 規 定 既 不 認 性 交 易 中 支 付 對 價 之 一 方 有 可 非 難, 卻 處 罰 性 交 易 圖 利 之 一 方, 鑑 諸 性 交 易 圖 利 之 一 方 多 為 女 性 之 現 況, 此 無 異 幾 僅 針 對 參 與 性 交 易 之 女 性 而 為 管 制 處 罰, 尤 以 部 分 迫 於 社 會 經 濟 弱 勢 而 從 事 性 交 易 之 女 性, 往 往 因 系 爭 規 定 受 處 罰, 致 其 業 已 窘 困 之 處 境 更 為 不 利 系 爭 規 定 以 主 觀 上 有 無 意 圖 得 利, 作 為 是 否 處 罰 之 差 別 待 遇 標 準, 與 上 述 立 法 目 的 間 顯 然 欠 缺 實 質 關 聯, 自 與 憲 法 第 7 條 之 平 等 原 則 有 違 28

35 非 法 行 為 然 而 會 打 擊 操 控 娼 妓 賣 淫 的 活 動, 希 望 盡 量 減 少 性 工 作 者 之 數 目, 因 為 嫖 妓 是 不 應 鼓 勵 的 例 : 英 國 及 香 港, 源 頭 是 1957 年 的 Wolfenden Committee ( 三 ) 管 制 政 策 (Regulation Policy): 把 賣 淫 限 制 在 紅 燈 區 內, 實 行 妓 女 註 冊 制 度 ( 公 娼 ) 及 強 制 性 醫 療 檢 查, 保 障 公 共 衛 生 及 公 共 治 安, 減 少 黑 社 會 操 控 例 : 德 國 新 加 坡 及 我 國 (2001 年 前 ) ( 四 ) 合 法 化 政 策 (Legalization Policy): 娼 妓 與 其 他 職 業 沒 有 任 何 分 別, 全 面 合 法 和 正 常 化 我 國 在 臺 灣 省 及 臺 北 市 高 雄 市 未 廢 止 娼 妓 管 理 辦 法 前, 是 允 許 在 核 准 處 所 從 事 性 交 易 的, 是 以, 早 期 我 國 性 交 易 管 理 法 令 係 屬 管 制 政 策 的 模 式 ; 又 對 於 性 工 作 者 並 不 科 以 刑 事 處 罰, 而 是 以 社 會 秩 序 維 護 法 的 行 政 罰 方 式 規 範, 參 照 各 國 管 理 政 策 類 型, 與 限 制 政 策 較 為 相 近 至 於 行 政 罰 的 相 關 規 定 與 延 革, 簡 述 如 下 : 一 娼 嫖 皆 罰 時 期 違 警 罰 法 違 警 罰 法 為 我 國 既 往 維 持 社 會 安 寧 秩 序 與 善 良 風 俗 的 主 要 法 律, 該 法 係 於 1943 年 7 月 10 日 制 定, 同 年 9 月 3 日 公 布 10 月 1 日 施 行, 共 計 78 條 條 文, 迄 至 1991 年 始 予 廢 止, 實 施 長 達 近 38 年 查 該 法 第 64 條 第 1 項 規 定 有 左 列 各 款 行 為 之 一 者, 處 七 日 以 下 拘 留 或 五 十 圓 以 下 罰 鍰 或 罰 役 : 三 意 圖 得 利, 與 人 姦 宿, 或 代 為 媒 合, 或 容 留 止 宿 者 四 姦 宿 暗 娼 者 是 以, 違 警 罰 法 時 期, 我 國 不 僅 對 於 非 法 從 事 性 工 作 者 處 罰, 即 買 春 之 性 交 易 相 對 人 亦 為 該 法 處 罰 對 象 ; 究 其 立 法 理 由, 在 罰 娼 部 分 係 因 :(1) 我 國 已 朝 開 發 國 家 發 展, 如 果 私 娼 不 取 締, 對 社 會 風 俗 及 國 家 榮 譽 國 格 有 損, 各 先 進 國 家 均 加 以 取 締 ;(2) 登 記 有 照 的 妓 女, 必 須 定 期 接 受 性 病 檢 查, 暗 娼 則 無 法 追 蹤, 為 了 保 障 國 民 健 康, 故 予 處 罰 而 在 罰 嫖 部 分 則 認 :(1) 暗 娼 一 造 為 女 方 部 分 已 受 處 分 (2) 姦 宿 暗 娼 易 傳 染 性 病, 為 保 障 國 民 健 康, 故 須 予 處 分 是 以, 我 國 早 期 是 嚴 格 禁 止 性 交 易 行 為, 且 採 娼 嫖 皆 罰 的 法 令 約 束 29

36 二 罰 娼 未 罰 嫖 時 期 原 社 會 秩 序 維 護 法 規 定 社 會 秩 序 維 護 法 於 1991 年 6 月 29 日 制 定 公 布, 並 取 代 原 違 警 罰 法, 而 該 法 第 1 條 即 明 示 為 維 護 公 共 秩 序, 確 保 社 會 安 寧 為 其 立 法 目 的, 並 於 第 三 篇 專 列 妨 害 善 良 風 俗 章 相 關 處 罰 規 定, 其 中 有 關 性 交 易 處 罰 規 範 條 文 分 述 如 下 : 第 80 條 有 左 列 各 款 行 為 之 一 者, 處 三 日 以 下 拘 留 或 新 台 幣 三 萬 元 以 下 罰 鍰 : 一 意 圖 得 利 與 人 姦 宿 者 二 在 公 共 場 所 或 公 眾 得 出 入 之 場 所, 意 圖 賣 淫 或 媒 合 賣 淫 而 拉 客 者 前 項 之 人, 一 年 內 曾 違 反 三 次 以 上 經 裁 處 確 定 者, 處 以 拘 留, 得 併 宣 告 於 處 罰 執 行 完 畢 後, 送 交 教 養 機 構 予 以 收 容 習 藝, 期 間 為 六 個 月 以 上 一 年 以 下 第 81 條 媒 合 暗 娼 賣 淫 者, 處 三 日 以 下 拘 留 或 新 台 幣 三 萬 元 以 下 罰 鍰 從 上 述 條 文 規 定 發 現, 意 圖 營 利 的 性 工 作 者 及 媒 合 拉 客 者 仍 然 予 以 處 罰, 但 是, 違 警 罰 法 時 期 應 予 處 罰 的 姦 宿 暗 娼 者 ( 即 嫖 客 ), 卻 於 社 會 秩 序 維 護 法 中 消 失 了 經 查 係 該 法 草 案 原 有 參 採 違 警 罰 法 規 定 將 之 列 入, 惟 於 1991 年 1 月 7 日 立 法 院 第 10 次 聯 席 會 議 中, 王 令 麟 委 員 認 為 應 予 刪 除, 所 持 理 由 為 : 因 現 階 段 社 會 中 獨 身 者 愈 來 愈 多, 他 們 的 性 問 題 也 需 要 解 決, 單 靠 現 有 公 娼, 實 在 無 法 解 決 此 一 問 題, 政 府 如 不 重 視, 而 只 是 在 本 款 規 定 需 予 以 處 分, 只 會 增 加 問 題 的 嚴 重 性, 且 個 人 行 為 是 屬 於 隱 私 權 範 圍, 故 本 席 建 議 第 3 款 應 予 刪 除 且 就 此 一 問 題, 前 立 法 委 員 李 勝 峰 請 教 當 時 列 席 之 內 政 部 警 政 署 胡 主 任 秘 書 志 崇, 詢 問 內 政 部 警 政 署 是 以 何 角 度, 來 看 此 一 行 為 必 須 受 到 處 分, 胡 主 任 祕 書 雖 表 示 : 姦 宿 暗 娼, 其 中 暗 娼 已 有 處 分 規 定, 而 姦 宿 暗 娼 易 傳 染 性 病, 為 保 障 國 民 健 康, 故 需 予 以 處 分 但 案 經 會 議 討 論 後, 仍 無 異 議 通 過 刪 除 該 款 規 定 後 來, 內 政 部 警 政 署 雖 不 斷 遊 說 立 委 應 將 罰 嫖 規 定 納 入, 並 於 同 年 6 月 28 日 立 法 院 第 42 次 院 會 紀 錄 中, 由 朱 鳳 芝 委 員 等 40 人 提 修 正 動 議, 意 圖 恢 復 被 刪 除 之 處 罰 嫖 客 規 定, 但 經 在 場 出 席 委 員 表 決 後, 終 未 通 過 茲 將 立 法 院 該 次 院 會 討 論 過 程, 簡 述 30

37 如 下 : 院 會 :80 年 6 月 28 日 第 42 次 院 會 朱 鳳 芝 等 40 人 對 社 會 秩 序 維 護 法 草 案 87 條 修 正 動 議 : 應 將 罰 娼 亦 罰 嫖 的 精 神 納 入 考 量, 恢 復 87 條 第 3 款 等 朱 高 正 : 對 提 案 表 示 肯 定, 惟 基 於 維 護 體 制, 應 審 慎 考 慮 主 席 : 既 然 大 家 有 爭 議, 現 在 就 進 行 表 決, 表 決 結 果 : 在 場 97 人, 贊 成 6 人, 少 數, 不 通 過 要 不 要 正 面 表 決? 朱 鳳 芝 : 對 朱 委 員 所 提 意 見 修 正 主 席 : 朱 鳳 芝 再 提 出 修 正 案, 進 行 表 決 贊 成 朱 鳳 芝 再 修 正 案 者, 現 場 97 人, 表 示 贊 成 者 5 人, 少 數, 不 通 過 朱 鳳 芝 有 異 議 主 席 : 照 審 查 會 意 見 進 行 表 決, 贊 成 審 查 會 意 見 者, 現 場 97 人, 表 示 贊 成 者 60 人, 多 數, 通 過 主 席 : 就 本 案 作 一 處 理 ; 社 會 秩 序 維 護 法 就 剛 才 所 敘 述 之 內 容 為 全 案 之 三 讀 通 過, 至 於 文 字 方 面 則 授 權 召 集 委 員 及 議 事 組 整 理 後 送 總 統 公 布 謝 美 惠 : 第 87 條, 依 行 政 院 原 草 案 條 文, 姦 宿 暗 娼 者 亦 應 受 罰, 但 此 一 規 定 在 一 讀 會 時 遭 刪 除, 提 議 恢 復 行 政 院 原 草 案 條 文 中 此 一 規 定 主 席 : 第 87 條 條 文 已 經 表 決 通 過, 要 恢 復 行 政 院 原 草 案 條 文 必 須 以 復 議 方 式 為 之 經 調 整 法 條 條 次 後, 社 會 秩 序 維 護 法 於 同 年 6 月 29 日 三 讀 通 過, 將 有 關 暗 娼 之 處 罰, 規 定 於 現 行 社 會 秩 序 為 維 護 法 第 80 條, 姦 宿 暗 娼 者 則 未 獲 列 入 規 定, 此 為 嫖 客 不 受 社 會 秩 序 維 護 法 處 罰 之 緣 由 也 三 性 交 易 專 區 外, 娼 嫖 皆 罰 時 期 目 前 規 定 由 於 前 述 罰 娼 不 罰 嫖 的 規 定 公 布 後, 不 斷 受 到 各 界 質 疑 其 公 平 性, 至 2007 年, 王 如 玄 於 行 政 院 人 權 保 障 推 動 小 組 第 12 次 委 員 會 議 中 提 出 社 會 秩 序 維 護 法 第 80 條 第 1 項 第 1 款 應 予 廢 除 案, 並 經 決 議 : 請 內 政 部 警 政 署 就 廢 除 本 條 文 規 定 之 社 會 共 識 利 弊 得 失 公 平 性 可 行 性 及 後 續 影 響 等 詳 加 研 析, 再 研 擬 提 案 提 報 該 小 組 第 13 次 委 員 會 議 討 論 此 可 算 是 行 政 部 門 重 啟 檢 討 之 開 端, 後 來, 司 法 院 大 法 官 會 議 復 於 同 年 11 月 6 日 作 出 第 666 號 解 釋, 認 為 該 條 規 定 違 反 憲 法 平 等 原 則, 應 於 解 釋 公 布 之 日 起 至 遲 於 二 年 屆 滿 時, 失 其 效 力 21 為 避 免 社 會 秩 序 維 護 21 釋 字 第 666 號 解 釋 真 義 略 以 :1. 罰 娼 不 罰 嫖 規 定, 違 反 平 等 原 則 - 違 憲 ;2. 性 交 易 之 管 制 及 處 罰 屬 立 法 裁 量 範 圍, 行 政 機 關 得 以 法 律 或 法 律 授 權 訂 定 之 法 規 命 令 為 合 理 明 確 之 管 制 或 處 罰 ( 依 法 實 施 健 康 檢 查 宣 導 安 全 性 行 為 及 職 業 訓 練 輔 導 就 業, 提 昇 其 工 作 能 力 及 經 濟 狀 況, 使 無 須 再 以 性 交 易 為 謀 生 手 段 );3. 對 社 會 經 濟 弱 勢 人 民 應 盡 可 能 予 以 保 護 扶 助 ;4. 罰 娼 不 罰 嫖 規 定, 至 遲 於

38 法第80條第1項第1款失效後 性交易管理出現空窗期 內政部因應該條文失效後 可能衍生之社會問題 並凝聚社會共識 兩年來分赴全國各地舉辦二場公聽會 二場專家座談會及多場諮詢會議 同時也委託民調公司進行兩次民意調查 四度 提報行政院人權保障推動小組 確認立法政策後 據以擬具修正條文草案 經行 政院送請立法院審議 終於在2011年年11月4日三讀通過了社會秩序維護法部分 條文修正案 授權地方政府本於自治原則 制定自治條例 在都市計畫商業區或 非都市土地之遊憩用地範圍內規劃專區 未來只要在專區內依法進行之性交易行 為 性交易雙方皆不罰 而違反本法及自治條例規定進行性交易活動者 性交易 雙方都予處罰 換言之 也確立了我國性交易之法令規範 由 完全禁止 改變 為 有條件允許 的方式 第三節 相關研究文獻檢視 壹 性交易專區政策的本質 美國著名公共行政學者Rosenbloom曾定義公共行政為 政府立法 行政 司 法部門對社會進行全部或局部管制或提供服務的過程 (Rosenbloom, 2004 轉引自張其祿 2006) 換言之 政府的功能正是以其對民眾的 服務 或 管 制 來呈現 而服務與管制亦可被視為是政府行政行為的一體兩面 因為管制雖 是政府對某一部分人民活動的干涉與限制 但亦是對另一部分或是被管制者提供 服務(張其祿 2006) 而著名的公共政策學者Lowi(1972)將政策分為四種類型分 別是分配性政策 管制性政策 重分配性政策與選舉人政策 其中 管制性政策 指的是政府機關設立一種特殊的原則或規範 以導致政府機關及標的人口從事某 些行動 或處理各種不同利益的政策 像是中央政府設定種種規則以限制民間社 會或地方政府活動 在於維持社會秩序 維護國家安定 但也可能使被限制的標 的團體損失部分的權益 因此管制政策是一種具有中央集權性質政策類型(丘昌 年 11 月 6 日失其效力 32