RDEC-RES (委託研究報告) 因應氣候變遷都市水患問題探討 與因應對策 受委託 單位: 研究主 持人: 協同主 持人: 研 究 員: 國立高雄 大學 曾副教 授梓 峰 丁教授 澈士 郭宇罕 楊 宜升 吳重 漢 行政院研究發展考核委員會編印 中華民國 101 年 3 月 本報告內

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1 RDEC-RES (委託研究報告) 因應氣候變遷都市水患問題探討 與因應對策 行政院研究發展考核委員會編印 中華民國 101 年 3 月 本報告內容及建議 純屬研究小組意見 不代表本會意見

2 RDEC-RES (委託研究報告) 因應氣候變遷都市水患問題探討 與因應對策 受委託 單位: 研究主 持人: 協同主 持人: 研 究 員: 國立高雄 大學 曾副教 授梓 峰 丁教授 澈士 郭宇罕 楊 宜升 吳重 漢 行政院研究發展考核委員會編印 中華民國 101 年 3 月 本報告內容及建議 純屬研究小組意見 不代表本會意見

3 提 提 要 要 近 年全球氣候變遷而來的 突發性事件如異常暴雨 洪氾 土石流 甚 至 是 乾旱 以及趨勢性的干擾如氣候暖化 海平面上升為各大都市 地 區 帶 來了前所未有的挑戰 而 水 則成為這些氣候變異的現象最 主 要 影 響的媒介 卻也提供最首要的解決方法(solutions) 台 灣位處太平洋與歐亞大 陸交界地帶 深受海洋與大氣交互影響 加 上 緯 度 季風與島內地形垂直變遷度大 氣候變遷對台灣影響甚為 顯 著 其中尤以颱風夾帶龐大水氣引發洪患使台灣之經濟 環境 生 命 安 全 數度面臨嚴重損失 其中 都市型洪災 尤其是此極端氣候所 造 成 最 具挑戰性的衝擊型態之一 尤其伴隨著流域開發的都市化進展 發 生 災 害風險逐漸增加 本研 究 以 台灣 五 大 都會 區 為 研究 對 象 分 析並 透 過 文獻 蒐 集 探 討 五 都 水 患議題之成因與關鍵議題 依據關鍵議題研擬五大都會區未來 因 應 氣 候變遷下水患治理之策略 並提出 一套新的都市發展概念-- 都 會流域治理 我們試圖將台灣當前點 線 的河道治理方式透過都會流 域 治 理 拓展為都市面狀的治理 將地表逕流與都市暴雨之處理任務延 伸 至 每 一塊都市土地之上 i

4 一 研究緣起 伴 隨近年全球氣候變遷 極端氣候而來的突發性干擾事件如異常 暴 雨 洪氾 土石流 甚至是乾旱 以及趨勢性的干擾如氣候 暖化 海 平 面 上升等帶來了前所未有的挑戰 都市型洪災 尤其是此極端氣 候 所 造 成最具挑戰性的衝擊型態之一 尤其伴隨著流域開發的都市化 進 展 發生災害風險逐漸增加 近 年來 颱風洪水等極端氣候侵襲 造成 人民生命財產損失 致民 眾 質 疑 政府治水防洪政策的效益 尤其為人口密度極高之都會地區 更 是 災 害發生機率頻仍地區 尤其台灣目前 5 大直轄市所涵蓋人口數 高 達 1600 萬人以上 面對極 端氣候 頻仍 較其他區域 承擔更大風險成 本 本研究即認知到 5 直轄 市所面臨之治水議題各異 因此各直轄市 在 都 會區治水防洪政策及治理能力成為檢視 我國在氣候變遷下風險控 管 之 積 極指標 其 治水防 災 政策實有必要進行檢視 二 研究方法 本研究將採用 文獻回顧法 個案研究法 焦點座談法 深 度 訪 談 法 及 DELPHI 法 分析未來因應氣候變遷都會區水患治理 中 央 到 地方所應處理的議題項目 重點回應策略與治理模式 三 研究發現 (一) 國外治理 經驗 1. 荷蘭 治理經驗 1953 年荷蘭因北海暴潮建造了世界級的防洪工程 如今面臨氣候 變 遷 的 情況之下 荷蘭也轉變了對水的觀念 與水共生 他們開始將 佔 有 的 土地還給河川 將被堤防破壞的潮間帶逐漸復原 而處於險惡 環 境 的 荷蘭人 已認知到世界上不存在零風險的環境 具備了與風險 共 生 之 概念 因此提出與其不切實際的將風險降至於零 不如透過各 種 防 災 規劃與投資事業將風險降低 避免受災人數擴大 2. ii 英國 治理經驗

5 提 要 2007 年一次大規模性的洪水災害 英國開始重視氣候變遷下都市 地 區 水 患問題之處理 英國透過 Space for the water 也企圖將更多空 間 讓 給 河道 不再與水爭地 回復自然為訴求 英國亦透過明確的洪 災 風 險 以及相關的災害應變層級規範 使得災難從 整備 受災到復原 這 三 個 階段皆有明確的相關單位任務指派 3. 歐盟 SWITCH 計畫經驗 SWITCH 計畫中所提出的暴雨管理技術 企圖透果分散處理 雨 水 儲 存 之方式 減緩逕流量 且善加運用雨水轉化為能量 並將水循 環 系 統 轉化為地景營造的手法之一 實為台灣可加以借鏡 然臺灣水 資 源 豐 枯量極端 未來於施作時所要考量之重點應更縝密針對水資源 的 管 理 與運用作思考 4. 日本 治理經驗 1977 年 針 對高 度 都 市化 流 域 提出 總 合 治 水對 策 包 括河 川 整 備 流 域對策及被害減輕對策等 除治理河川及興修下水道外 並運 用 流 域 上游蓄洪 中游滯洪 下游排洪 雨水貯留 及 降 低 低 地 土地使用強度 等策略 全面改善易淹水地區之淹水潛勢 也 利 用 既 有設施強化之方式 在不增加更多社會成本之下 預期透過既 有 設 施 之補強與再生達到都市流域水患減緩 調適之效果 (二) 近年國際重大水患事件回顧與啟示 年澳洲水患事件啟示 (1) 氣象預報模式改進 可作為民眾與應變人員之依據 (2) 預警資訊傳遞 應注 重相關資訊的即時性與可操作性 (3) 地方政府應落實警戒 區劃設與管制作業 考量社區災害特性 人 口結 構 與 社 經條 件 進行 災 害 風 險潛 勢 圖 製作 發 展 具 有 符合當地需求的防救 災對策 (4) 研擬災害保險制度 兼顧財政籌措與推動民眾減災意願 (5) 強 化疏 散 撤 離 之規 劃 與 收容 避 難 場 所之 管 理 降 低 民 眾 生 活 之不便 iii

6 (6) 國土利用規劃應考量 防減災之需求 (7) 都 市 更 新 計 畫 中 需 要 針 對 都 會 區 滯 洪 與 蓄 洪 之 功 能 提 出 規 劃 (8) 藉 由租 稅 優 惠 鼓勵 各 項 開發 計 畫 中 除環 境 影 響評 估 外 應 納 入防災影響評估 (9) 持續透過教育與宣導 強調減低災害風險之生活態度等 年泰國水患事件啟示 (1) 避免地層下陷 管制 抽取地下水 (2) 都市化或高密度使用 土地 應加強防洪系統改善與防減災管 理 (3) 開發區位適宜性評估 (4) 企業擬訂持續營運計 畫 (5) 水庫操作搭配氣候預 測 (6) 保障勞工穩定收入 (7) 暢通災情資訊傳遞管 道 年美國水患事件啟示 (1) 採取損失最小的相關行動 (2) 建立氣候變遷氣候預測系統與模組 (三) 國內水患 議題與因應現況 早 期國土規劃都是以提升 土地開發利用 高度發展產業經濟為重 心 治 水或水源供應一直只是達成國土規劃目標 必須完成的一小環 節 水 土之間嚴重缺乏平衡 都市發展完全未能考量水患防治與水 源 供 應 的必要性 而水利也針對其專業單一回應 無法從流域或全面 性 的 角 度檢視問題 近年來因應極端氣候 各部會逐漸提出各自的對 策 但 是卻仍缺乏一整合性的機制 或是仍為被動式的審議模式 即 使 在 空 間技術面上有所突破 但在執行 操作 機制 組織與社會面 上 亟 待 重新調整與調適 iv

7 提 要 (四) 德爾菲問卷結果與研究重要發現 本 研究將德爾菲問卷分為 兩大部分 其一為水患議題面向 其二 為治理對策面 又水患議題面向可分為氣候異常面 都市環境變遷面 管 理 與 治理面以下先就水患議題之部分做說明 1. 氣候異常面 由於近年來氣候變遷之證據越來越趨於明顯 學者們 一致認同 海平面上升與暴潮 非常規極端降雨現象 旱澇現 象的趨勢 等現象將威脅都市水患 而本研究發現其中更以 海平 面上升與暴潮 之分數為最高 在在凸顯海島國家的台灣在氣候變 遷下之風險與危險性 且台灣之經濟 政府重鎮皆位於台北市 台 北市又是盆地地形 海平面上升後海水將沿淡水河淹入台北市 屆 時將造成難以估計之損失 故經由問卷之結果本研究發現海平面上 升所造成的損害將是最嚴重的 且更需要擬定相關的策略進行補 救 v

8 2. 都市環境變遷面 由德爾菲問卷所得出之結果 重要性排 序依最高 分至最低分分別為 都市 集水區自然基盤破碎化 高密度開發導 致逕流(內水)問排除題 水道處理容量之限制 地層下陷問題 由本研究所做問卷獲得的結果 可以發現到高居前兩位地分別都與 台灣當代的都市發展有關係 都市集水區自然基盤破碎化 與 高 密 度 開 發導 致 逕 流 (內 水)問 排 除 題 台 灣 的 土 地 使用 管 制 體 系 重 視發展強度以及土地的使用方式 卻往往忽略了每塊土地本身所具 備的災害乘載能力 高密度的開發以及都市水循環能力的破壞 以 至於台灣當前的都市環境在氣候變遷與超常規暴雨的侵襲之下顯 得困難重重 3. 管理與治理面 由德爾菲問卷所得出之結果重要性排序依最高分至 最低分分別為 缺乏整體及全面式的長期規劃 缺乏區域計畫限 制發展地區界定 缺乏國土規劃機制 缺乏流域整合性治理規 劃 缺乏非工程性配套措施 缺乏水患與環境脆弱度資訊掌握 都市防洪水利設施規劃不當 既有水患整治計畫調適及臨界值 問題 非都市土地變更法令設計缺陷 都市計畫與規劃未妥當 從德爾菲問卷之結果 本研究發現台灣當前國土規劃體系尚未完備 以及行政區劃分之問題 國土規劃影響到台灣的土地資源分配以及 永續發展 而行政區劃分的問題目前也因 為五都合併的契機而受到 處理 不過五都合併後是否擁有充足的人力 物力 財力來經營一 行政區內的所有大大小小河川 仍然是存在有執行面上之問題 而後續幾項環境脆弱度資訊 非都市土地變更法令設計缺陷 都市 計畫與規劃為妥當等問題本研究也發現到 台灣在環境脆弱度的資 訊透明公開仍然是不夠的 但卻在實務上存在著公開風險地圖後造 成房價 土地價值 開發利益等變動的問題 值得後續研究繼續研 究 治 理對策面的部份分為氣 候變遷應變治理面 土地使用規劃面 推 動 機 制與經營管理面以下就上述項目做本研究發現之說明 1. 氣候變遷應變治理面 該項 目中又細分為 資訊平台 與 災害應 vi

9 提 要 變, 由 德 爾 菲 問 卷 所 得 出 之 結 果, 資 訊 平 台 重 要 性 排 序 依 最 高 分 至 最 低 分 分 別 為 既 有 氣 象 水 文 土 石 流 觀 測 系 統 整 合 與 強 化 水 患 與 防 災 資 訊 平 台, 本 研 究 發 現, 近 年 政 府 當 局 亦 透 過 計 畫 案 之 方 式 邀 集 學 界 業 界 共 同 開 發 網 際 網 路 災 害 資 訊 平 台, 甚 至 是 即 時 災 害 通 報 系 統 的 雲 端 資 料 庫 ; 進 十 年 來 歐 美 各 先 進 國 家 亦 針 對 氣 候 變 遷 底 下 之 議 題 設 立 專 門 單 位 進 行 氣 候 變 遷 之 研 究 以 及 資 訊 蒐 集, 並 透 過 網 路 平 台 與 業 界 學 界 共 同 分 享 資 源, 例 如 荷 蘭 將 防 救 災 害 的 工 程 技 術 透 過 學 校 尋 找 實 驗 基 地 試 做, 並 經 由 大 型 公 司 的 經 營 行 銷 將 災 害 資 訊 以 及 技 術 轉 化 成 另 一 種 產 業 發 展 而 災 害 應 變 重 要 性 排 序 依 最 高 分 至 最 低 分 分 別 為 劃 設 淹 水 風 險 地 圖, 建 立 淹 水 防 線 的 概 念 強 化 民 眾 災 害 應 變 與 防 災 宣 導 工 作 強 化 都 市 規 劃 防 災 功 能 劃 設 海 嘯 危 險 地 帶, 建 立 海 嘯 防 線 的 概 念, 在 問 卷 中 本 研 究 發 現 位 居 首 位 的 淹 水 地 圖 之 實 行 仍 有 其 困 難 度, 通 常 類 似 之 圖 資 皆 未 於 水 利 單 位 之 中, 與 民 眾 最 相 關 的 房 地 產 業 幾 乎 沒 有 相 關 之 資 訊, 要 如 何 將 該 資 訊 確 實 落 實 到 們 種 生 活 之 中, 使 民 眾 隨 時 隨 地 能 夠 認 知 災 害 之 風 險 乃 是 仍 須 努 力 之 部 分 2. 土 地 使 用 規 劃 面 : 該 項 目 中 又 細 分 為 國 土 層 級 規 劃 區 域 / 都 市 層 級 規 劃 與 地 方 / 社 區 層 級 規 劃, 由 德 爾 菲 問 卷 所 得 出 之 結 果, 國 土 層 級 規 劃 重 要 性 排 序 依 最 高 分 至 最 低 分 分 別 為 結 合 防 災 的 國 土 空 間 規 劃 推 動 結 合 洪 災 管 理 的 流 域 治 理 模 式 而 區 域 / 都 市 層 級 規 劃 重 要 性 排 序 依 最 高 分 至 最 低 分 分 別 為 土 地 使 用 納 入 洪 泛 管 理 地 表 逕 流 溢 出 責 任 納 入 土 地 使 用 控 制 與 審 議 機 制 增 加 都 市 工 程 配 合 洪 災 管 理 都 市 發 展 配 套 手 法 發 展 總 量 管 制 與 成 長 管 理, 至 於 地 方 / 社 區 層 級 規 劃 重 要 性 排 序 依 最 高 分 至 最 低 分 分 別 為 推 廣 建 物 保 水 防 洪 與 抗 洪 措 施 易 淹 水 區 發 展 垂 直 風 險 分 區 土 地 使 用 管 制 檢 討 目 前 非 工 程 方 法 易 淹 水 地 區 建 築 設 計 準 則 由 上 述 所 有 項 目 本 研 究 發 現, 問 卷 已 朝 向 土 地 管 理 結 合 水 資 源 管 理 vii

10 之發展 其發展之趨勢與國外等先進國家相當 但台灣當前卻不見 體制上或者實質設計規劃設有所改變 而土地管理與水資源管理的 結合也有層級之區分 從國土層級 區域層級 地方層級一層一層 下來落實到社區之中 這亦是本研究從問卷中所觀察到之趨勢 土 地使用管俚語水資源管理結合 並非只是單一的或者單獨區域的而 以 3. 推動機制與經營管理面 該項目中又細分為 組織面 與 經營管 理面 由德爾菲問 卷所得出之結果 組織面 重要性排序依最高 分至最低分分別為 建立 跨部門協調機制 成立跨部會流域治理 推動委員會 民眾參與機制與教育宣導 建立非政府治理組織 機制 而 經營管理面 則只剩下一個小項目 推動逕流責任分擔 機制 從跨部 門 跨部 會 民眾 參與等項 度本研究發 現 台灣五 都政府之部會協調之制度(尤其是新合併的高雄 台中 台南)尚未 有部門間(水資源與土地)相互對話的平台 往往在實務上是透過承 辦人員 局處長之間互相配合與協調而達成跨部會整合之任務 而 這些達成的任務往往是單一個案型的 例如在縣市合併前跨行 政區 的地帶或者都市開發遇到易淹水地區之開發評估等等 四 建議事項 (一) 氣候變遷下都市水患治理對策建議 本 研究在此階段收集相關 深度訪談內容與各文獻研究 彙整出以 下 建 議 內容作為後續問卷調查基本項目 透過專家學者共識凝聚預計 於 期 末 階段提出行動方案 建 議提供作為指標參考 現階段研究建議如 下: 1. 立即可執行建議 (1) 環境脆弱度資訊調查 與情境分析 (主辦機關 內政部 經濟部 水利署 ) viii

11 提 要 (2) 劃設淹水風險地圖與 海嘯危險地帶 (主辦機關 經濟部水利署 / 協辦機關 各直轄市 縣市政府 ) (3) 水患與防災資訊平台 建置與 整合 (主辦機關 國家災害防救科 技中心 /協辦機關 經濟部水利署 農委會水保局 中央氣象 局 各縣市災害應變 中心 各直轄市 縣市政府 ) (4) 強化民眾災害應變 教育訓練與防災 宣導 工作 (主辦機關 縣 市政府村里辦公室 /協辦機關 各地消防局 國家災害防救中 心) (5) 強化公部門水患與流 域治理專業 知識 (主辦機關 行政院研究 發展考 核委 員會 /協辦 機關 經 濟部水 利署 內政 部營 建署 各直轄市 縣市政府 ) (6) 都市計畫定期通盤 檢討實施辦法 修改 建議 (主辦機關 內 政部營建署 經濟部水利署 /協辦機關 各直轄市 縣市政府 ) (7) 地表逕流溢出責任納 入土地使用控制 與審 議機制 (主辦機關 各直轄市 縣市政府 /協辦機關 內政部營建署 經濟部水利 署) (8) 強化都市維生基礎設 施防災規劃與災 後恢 復力 (主辦機關 各 直轄市 縣市政府 /協辦機關 內政部營建署 國家災害防救 中心 經濟部水利署 ) (9) 推廣建物與基地保水 防洪與抗洪多目標功能設計 (主辦機關 內政部營建署 /協辦機關 經濟部水利署 財政部 內政部 ) (10) 推廣 高承載透水舖 面 生態工 法 (主辦機關 公共工程委員 會 /協辦機關 內政 部營建署 經濟部水利署 ) (11) 建立跨部門協調合作 平台 (主辦機關 行政院研究發展考核委 員會 /協辦機關 經濟部水利署 內政部營建署 農委會水土 保持局 林務局 教 育部 各直轄市 縣市政府 ) ix

12 2. 中 長 期 建 議 (1) 結 合 防 災 的 國 土 空 間 規 劃 ( 主 辦 機 關 : 內 政 部 營 建 署 / 協 辦 機 關 : 經 濟 部 水 利 署 農 委 會 水 土 保 持 局 林 務 局 各 直 轄 市 縣 市 政 府 ) (2) 整 合 洪 災 管 理 制 度 化 與 多 目 標 流 域 環 境 管 理 ( 主 辦 機 關 : 經 濟 部 水 利 署 / 協 辦 機 關 : 內 政 部 營 建 署 各 直 轄 市 各 直 轄 市 縣 市 政 府 ) (3) 沿 海 與 低 窪 都 會 區 發 展 重 心 轉 移 ( 主 辦 機 關 : 內 政 部 營 建 署 行 政 院 經 濟 建 設 委 員 會 / 協 辦 機 關 : 經 濟 部 水 利 署 ) (4) 總 量 管 制 與 成 長 管 理 ( 主 辦 機 關 : 內 政 部 營 建 署 / 協 辦 機 關 : 行 政 院 經 濟 建 設 委 員 會 ) (5) 水 敏 式 (Water-Sensitive) 的 土 地 使 用 管 制 ( 主 辦 機 關 : 內 政 部 營 建 署 各 直 轄 市 縣 市 政 府 / 協 辦 機 關 : 經 濟 部 水 利 署 ) (6) 整 合 洪 災 管 理 都 市 發 展 彈 性 配 套 措 施 ( 主 辦 機 關 : 內 政 部 營 建 署 各 直 轄 市 縣 市 政 府 / 協 辦 機 關 : 經 濟 部 水 利 署 ) (7) 運 用 都 市 工 程 與 發 展 策 略 提 昇 都 市 洪 災 調 適 與 恢 復 能 力 ( 主 辦 機 關 : 各 直 轄 市 縣 市 政 府 / 協 辦 機 關 : 內 政 部 營 建 署 經 濟 部 水 利 署 林 務 局 水 土 保 持 局 ) (8) 易 淹 水 區 發 展 垂 直 風 險 分 區 土 地 使 用 管 制 ( 主 辦 機 關 : 內 政 部 營 建 署 / 協 辦 機 關 : 經 濟 部 水 利 署 ) (9) 中 長 期 建 議 成 立 跨 部 會 流 域 治 理 機 構 ( 主 辦 機 關 : 行 政 院 研 究 發 展 考 核 委 員 會 行 政 院 經 濟 建 設 委 員 會 / 協 辦 機 關 : 經 濟 部 水 利 署 各 直 轄 市 縣 市 政 府 )) (10) 推 動 逕 流 責 任 分 擔 機 制 ( 主 辦 機 關 : 內 政 部 營 建 署 經 濟 部 水 利 署 / 協 辦 機 關 : 各 直 轄 市 縣 市 政 府 ) (11) 推 動 逕 流 使 用 者 付 費 機 制 ( 主 辦 機 關 : 內 政 部 營 建 署 x

13 提 要 經濟部水利署 /協辦機關 各直轄市 縣市政府 ) (12) 推動洪災保險機制 (主辦機關 行政院金融監督委員會 /協 辦機關 各直轄市 縣市政府 ) (二) 五都會區水患治理建議 台北市 1. 持續 推動 與新 北 市合 作成 立之 淡 水河 流域 管理 委員 會 強 化 整 體流 域治 理上 中 下游 治理 概 念 並利 用現 有獨 特行 政 氛 圍 所形 成合 作模 式 進 一步 組成 跨 局處 流域 治理 整合 平台 除 了 可設定總體目標外 更藉雙向協商形成具體可行執行政策 2. 持續 推動 如針 對 建物 的 地下 筏 基儲 水獎 勵措 施 辦法 制 定 另可 針對 臺 北 市都 市更 新自 治 條例 第 十九 條都 市更 新 事 業 建築 容積 獎勵 項 目及 評定 基準 增設 逕 流貯 留 之容 積 獎 勵 規定辦法 3. 推動 公共設施用地設置貯留透水設施規 範 主要內容包括 1)放寬公共設施用 地設置貯 留保水設 施彈 性 2) 提出適地的貯 留透水設 計規範 優先性地區與評估 3) 提高公共設施用地開 發保水作業要點基地保水指標適用對象 4. 研擬 道路(與停車場 )逕流抑制與既有設施改造保水規範 與獎 勵辦 法 針對 針對 停 車場 建蔽 率等 進行 管制 強 化停 車場 在 暴雨下的暫時滯洪功能 5. 研擬 抗洪能力提升計畫暨兩棲建築設計規範 與獎勵辦法 針對 基地 保水 建物 抗洪 與排 水 之技 術設 定 由主 管機 關 推 動 如設 置雨 水貯 留 及涵 養水 分再 利 用相 關設 施政 策並 且輔 以 獎 勵 配套 方案 鼓勵 兩 棲建 築設 計 或 是設 定兩 棲與 抗洪 標章 作 為 鼓 勵投資策略及容積誘因 並且設置抗洪臨界點 6. 針對既有高聳的防洪牆與 堤防設計 可在部分地區結合超級 (緩 傾斜 )堤防的概念提出 行水區與沿岸各期距洪氾帶 xi

14 新 北 市 1. 持 續 推 動 與 台 北 市 合 作 成 立 之 淡 水 河 流 域 管 理 委 員 會, 強 化 整 體 流 域 治 理 上 中 下 游 治 理 概 念, 並 利 用 現 有 獨 特 行 政 氛 圍 所 形 成 合 作 模 式, 進 一 步 組 成 跨 局 處 流 域 治 理 整 合 平 台, 除 了 可 設 定 總 體 目 標 外, 更 藉 雙 向 協 商 形 成 具 體 可 行 執 行 政 策 2. 周 邊 郊 區 坡 地 推 動 坡 地 水 土 敏 感 地 調 查 保 育 劃 定 復 育 與 監 測, 提 出 脆 弱 度 與 災 害 分 區 並 研 擬 保 育 綱 要 計 畫 及 重 要 生 態 服 務 地 區 限 制 開 發 計 畫 3. 針 對 坡 地 開 發 推 動 坡 地 ( 建 築 道 路 ) 開 發 管 制 與 逕 流 抑 制 規 範, 提 高 保 護 區 與 生 態 敏 感 區 的 開 發 限 制, 並 以 子 集 水 區 為 單 位 設 定 逕 流 流 出 量, 納 入 都 市 計 畫 審 議 之 規 定 4. 對 於 目 前 蓬 勃 成 長 之 新 開 發 區, 推 動 平 地 住 宅 保 水 排 水 系 統 整 體 規 劃 與 增 設 機 制 ( 與 獎 勵 辦 法 ), 以 排 水 分 區 為 單 元, 計 算 分 攤 流 量, 並 評 估 每 排 水 分 區 建 議 承 載 的 貯 留 滲 透 量, 並 針 對 基 地 保 水 提 出 獎 勵 機 制 5. 針 對 新 開 發 區 之 公 共 設 施 雨 水 貯 留 之 規 定, 可 參 照 上 述 台 北 市 第 3 點 建 議 內 容 台 中 市 1. 推 動 流 域 整 體 治 理 與 總 合 治 水 概 念, 制 定 一 套 短 中 長 期 總 體 抑 制 逕 流 目 標, 提 出 全 盤 性 都 市 各 種 空 間 的 任 務 分 配 與 總 量 管 制 作 法, 落 實 至 後 續 各 部 會 業 務 執 行 內 容 2. 對 於 中 上 游 洪 災, 建 議 推 動 集 水 區 及 野 溪 防 災 基 礎 設 施 與 避 難 措 施 整 體 規 劃, 以 集 水 區 為 單 元 提 出 整 體 性 的 集 水 區 治 理 與 野 溪 防 災 暨 避 難 措 施 規 劃, 由 主 管 機 關 劃 設 災 害 分 區, 並 提 出 中 長 期 治 理 計 畫, 其 中 應 包 括 防 災 與 避 難 設 施 之 規 劃 內 容, 災 害 熱 點 應 提 出 作 為 重 點 實 施 地 區 ; 另 外, 強 化 坡 地 防 救 災 體 系, 依 據 災 害 分 區 與 情 境 分 析, 由 地 方 提 出 災 害 潛 在 熱 點 及 適 當 避 災 路 線 與 地 點, 與 中 央 共 同 檢 視 災 害 防 救 基 本 計 畫 之 合 理 xii

15 提 要 性 設定巨型災害與治理合理限度 3. 對於目前蓬勃成長之新開發區 可參照上述新北市第 4 點建議 內容 4. 針對新開發區之公共設施雨水貯留之 規定 可參照上述台北市 第 3 點建議內容 台南市 1. 應以目前治理架構下 於府內成立跨局處治理協商平台 作為 未來 流域專責管理機關 重要前置工作 並推動 總合治水 平台 2. 提出全盤性都市各種空間的任務分配與總量管制作法 落實至 後續各部會業務執行內容 透過其他土地使用調整與非工程手 法提升整體防洪效果 3. 對於沿海洪氾敏感與低窪地區建築開發 推動 抗洪能力提升 計畫暨兩棲建築設計規範 與獎勵辦法 提出 易淹水地區 外抗洪預備地區範圍與抗洪能力提升計畫 與 兩棲與抗洪建 築設計規範與推動計畫 設置可抗洪的容 量與臨界點 由主 管機關推動如設置雨水貯留及涵養水分再利用相關設施政策 並且輔以獎勵配套方案鼓勵兩棲建築設計 或是設定兩棲與抗 洪標章作為鼓勵投資策略及容積誘因 並且設置抗洪臨界點 4. 針對 長期 洪氾 地區 可 推動 小規 模 /地 方型 洪災 保險 詳 細 內 容參照第六章第二節 242 頁之內容 高雄市 1. 應整合土地使用與其他非工程手法 提升流域治理整體效果 並應將由上而下與由下而上的執行機制與做法 具體落實建立 跨局處整合平台 以利後續各項業務推動 2. 對於目前蓬勃成長之新開發區 可參照上述新北市第 4 點建議 內容 xiii

16 3. 針 對 新 開 發 區 之 公 共 設 施 雨 水 貯 留 之 規 定, 可 參 照 上 述 台 北 市 第 3 點 建 議 內 容 4. 針 對 都 會 區 周 邊 農 業 地 帶, 可 推 動 保 護 區 與 農 業 區 保 水 管 制 與 貯 留 設 施 規 範, 區 分 坡 地 型 與 平 地 型 保 護 區 與 農 業 區 保 水 規 範, 土 地 使 用 變 更 管 制 提 高 建 議 減 少 保 護 區 與 農 業 區 的 容 許 使 用 項 目, 或 是 進 一 步 由 主 管 機 關 規 範 使 用 空 間 品 質 / 景 觀 計 畫, 作 為 後 續 縣 市 國 土 計 畫 內 農 業 發 展 地 區 管 制 內 容 與 分 級 參 考 5. 針 對 都 會 區 中 心 愛 河 地 帶, 可 推 動 洪 氾 地 區 安 全 分 級 ( 地 圖 ) 與 調 適 都 市 設 計 暨 更 新 規 範, 分 析 各 情 境 的 洪 泛 情 形 並 且 提 出 平 面 與 垂 直 型 態 的 安 全 分 級 制 度 規 範, 依 據 安 全 分 級 提 出 各 組 分 級 的 土 地 使 用 管 制 與 配 置 項 目 關 鍵 詞 : 都 市 型 洪 災 都 市 暴 雨 氣 候 變 遷 都 會 流 域 治 理 地 表 逕 流 xiv

17 目 次 目 次 提 要... i 目 次... xv 表 次... xvii 圖 次... xix 第 一 章 緒論... 1 第一節 研究緣起... 1 第二節 研究內容... 3 第三節 研究方法與設計... 5 第四節 研究流程... 9 第五節 階段性成果與進 度控管 第 二 章 目前國內水患治理關鍵 議題與現況 第一節 目前國內面對水 患問題的治理現況 第二節 目前國內都會地 區水患治理關鍵議題 第三節 專家深度訪談與 焦點座談會聚焦議題彙整 第 三 章 當前國際都會水患治理經驗 第一節 近年國際重大水 患事件回顧與啟示 第二節 荷蘭治理經驗 第三節 歐盟 SWITCH 計畫 第四節 英國治理經驗 第五節 日本治理經驗 第六節 各國水患實務治 理與執行效益 第 四 章 我國五大都會 區水患關鍵議題 第一節 台北市 第二節 新北市 第三節 台中市 第四節 台南市 xv

18 因應氣候變遷都市水患問題探討與因應對策 第五節 高雄市 第 五 章 德爾菲法分析都會水患議題與治理對策 第一節 研究設計 第二節 第一回合結果 第三節 第二回合結果 第四節 小結 第 六 章 氣候變遷我國都會水患治理行動建議 第一節 面對氣候變遷水 患問題治理對策探討 第二節 我國都會區水患 治理行動策略與建議 第三節 我國五都水患治 理策略與建議 參 考 文 獻 附 錄 附錄一 審查記錄與回覆 附錄二 專家座談會紀錄 附錄三 深度訪談紀錄 附錄四 德爾菲問卷設計 xvi

19 表 次 表 次 表 1 研究進度控制表 表 2 都市洪水管理課題與現行管理對策表 表 3 流域土地管 制與管理相關法令 表 4 專家學者與中央單位深度訪談議題總歸納 表 5 地方政府單位深度訪談議題總歸納 表 6 焦點座談會議題總歸納 表 7KNMI 的四種氣候變遷 下 的情境模擬表 表 8 台北市中央列管重要河川 表 9 台北市都會區內重要河川與排水系統 表 10 淡水河 流域治理標準與相關計畫 表 11 台北市歷次重大淹水降雨強度 表 12 台北市各相關局處總體量化目標分擔與分工執行控制內容. 124 表 13 台北市總合治水推動委員會架構 表 14 總合治水成效控管指標評估表 表 15 新北市中央列管重要河川 表 16 都會區內重要河川與排水系統 表 17 台中市中央列管重要河川 表 18 都會區內重要河川與排水系統 表 19 台南市中央列管重要河川 表 20 台中市都會 區內重要河川與排水系統 表 21 高雄市中央列管重要河川 表 22 都會區內重要河川與排水系統 表 23 德爾菲法 問卷設計方法 表 24 德爾菲專家問卷研究架構 水患議題探討 表 25 德爾菲專家問卷研究架構 治理對策探討 表 26 德爾菲問卷 水患議題探討 第一次問卷結果 表 27 德爾菲問卷 治理對策探討 第一次問卷結果 xvii

20 因應氣候變遷都市水患問題探討與因應對策 表 28 氣候變遷都市水患關鍵議題在 氣候異常面向 關鍵議題項目 重要性第二次評分結果 表 29 氣候變遷都市水患關鍵議題在 都市環境變遷面向 關鍵議題 項目重要性第二次評分結果 表 30 氣候變遷都市水患關鍵議題在 管理與治理面 關鍵議題項目 重要性第二次評分結果 表 31 氣候變遷下當前都市水患 關鍵治理對策 在 氣候變遷應變 治理面 關鍵議題項目重要性第二次評分結果 表 32 氣候變遷都市水患 關鍵治理對策 在 土地使用規劃 關鍵 議題項目重要性第二次評分結果 表 33 氣候變遷都市水患 關鍵治理對策 在 推動機制與經營管理 面 關鍵議題項目重要性第二次評分結果 表 34 綜合治水對策架構表 表 35 流域治理對應國土計畫體系架構表 表 36 運用都市工程與土地使用管理提升洪災調適策略表 表 37 建物防洪措施設計規範建議 表 38 推動洪災保險 機制具體作法 xviii

21 圖 次 圖 次 圖 1 研究架構圖... 5 圖 2 研究流程圖... 9 圖 3 目前我國水患問題分析概念圖 圖 4 易淹水地區水患治理計畫推動架構 圖 5 流域治理 (都市水患 )相關政府執掌與組織現況 圖 6 國內都會地區水患治理關建議題架構圖 圖 ~2009 年每年 影響臺灣颱風 的個數 圖 8 極端降雨颱風發生頻率統計 圖 9 臺灣年總降雨日數 圖 ~2009 年臺灣全區日降雨量超過淹水警戒值發生頻率 圖 11 氣候淹水災害風險圖 圖 12 我國水患問題與治理對策對應探討 圖 13 德爾菲問卷內容擬定方式 圖 14 澳洲昆士蘭州首府布里斯本淹水圖 圖 15 布里斯本淹水圖 圖 16 泰國水患影響範圍與程度 圖 17 荷蘭 KNIMI 氣候變遷情境建構模式 圖 18 還地於河計畫策略圖 圖 19 還地於河模擬圖 圖 20 還地於河示意圖 圖 21 奈梅亨地區還地於河 案例示意 圖 22 奈梅亨地區還地於河後發展計畫圖 圖 23 Delta Commission 十二項措施分布圖 圖 24 Delta Commission 組織與財務運作 圖 25 水的循環概念圖 圖 26 英國都市排水綜合管理系統 xix

22 因 應 氣 候 變 遷 都 市 水 患 問 題 探 討 與 因 應 對 策 圖 27 英 國 洪 災 緊 急 應 變 圖 圖 28 國 土 交 通 省 河 川 局 研 提 之 適 應 策 略 目 標 圖 29 河 川 局 因 應 氣 候 變 遷 威 脅 對 應 與 對 策 圖 30 台 北 市 主 要 水 系 與 地 形 圖 小 時 延 時 50 年 降 雨 狀 況 淹 水 潛 勢 圖 圖 32 一 日 暴 雨 600 毫 米 (mm) 降 雨 狀 況 淹 水 潛 勢 圖 圖 33 台 北 市 目 前 水 治 理 推 動 組 織 圖 34 台 北 市 總 合 治 水 推 動 總 體 目 標 圖 35 總 合 治 水 對 策 分 擔 量 示 意 圖 圖 36 台 北 市 總 合 治 水 推 動 模 式 示 意 圖 圖 37 新 北 市 目 前 水 治 理 推 動 組 織 圖 38 新 北 市 推 動 總 合 治 水 概 念 圖 圖 39 台 中 市 主 要 水 系 與 地 形 圖 40 桃 芝 颱 風 台 中 縣 市 淹 水 模 擬 之 最 大 淹 水 範 圍 圖 41 台 中 市 單 日 暴 雨 600mm 淹 水 潛 勢 模 擬 圖 圖 42 台 中 市 目 前 水 治 理 推 動 組 織 圖 43 台 南 市 主 要 水 系 與 地 形 圖 44 台 南 市 單 日 暴 雨 300mm 淹 水 潛 勢 模 擬 圖 圖 45 台 南 市 單 日 暴 雨 600mm 淹 水 潛 勢 模 擬 圖 圖 46 台 南 市 中 心 舊 行 政 區 範 圍 單 日 暴 雨 600mm 淹 水 潛 勢 模 擬 圖 159 圖 47 台 南 市 目 前 水 治 理 推 動 組 織 圖 48 台 南 市 綜 合 治 水 對 策 圖 49 台 南 市 整 合 成 立 流 域 專 責 管 理 機 關 構 想 圖 50 高 雄 市 主 要 水 系 與 地 形 圖 51 高 雄 都 會 區 都 市 發 展 歷 程 圖 52 高 雄 市 重 現 期 距 100 年 降 雨 狀 況 淹 水 潛 勢 圖 圖 53 合 併 前 高 雄 市 行 政 範 圍 凡 那 比 淹 水 範 圍 調 查 圖 圖 54 高 雄 市 目 前 水 治 理 推 動 組 織 圖 55 德 爾 菲 (Delphi) 調 查 方 法 流 程 架 構 圖 56 德 爾 菲 專 家 問 卷 研 究 架 構 圖 xx

23 圖 次 圖 57 從 2 小時到 12 小時 都會流域治理每塊土地具有保水滯洪任務 示意圖 圖 58 每塊土地具有 海綿 般功能之示意圖 圖 59 都市空間垂直調整與惡水共舞概念圖 圖 60 與惡水共舞示意圖 圖 61 以既有水利工程治理為基礎概念圖 圖 62 以既有河川治理計畫為基礎推動都會流域治理概 念圖 圖 63 都會型流域治理計畫與既有土地管理機制之整合概念圖 圖 64 本研究治理對策架構圖 圖 65 跨部會流域治理機構示意圖 圖 66 推動推動逕流責任分擔機制概念圖 圖 67 推動洪災保險制度流程與策略 xxi

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25 第 一 章 緒 論 第 一 章 緒 論 第 一 節 研 究 緣 起 伴 隨 近 年 全 球 氣 候 變 遷 極 端 氣 候 而 來 的 突 發 性 干 擾 事 件 如 異 常 暴 雨 洪 氾 土 石 流, 甚 至 是 乾 旱, 以 及 趨 勢 性 的 干 擾 如 氣 候 暖 化 海 平 面 上 升 等 帶 來 了 前 所 未 有 的 挑 戰, 而 水 則 成 為 這 些 氣 候 變 異 的 現 象 最 主 要 影 響 的 媒 介, 卻 也 提 供 最 首 要 的 解 決 方 法 (solutions) 台 灣 位 處 太 平 洋 與 歐 亞 大 陸 交 界 地 帶, 深 受 海 洋 與 大 氣 交 互 影 響, 加 上 緯 度 季 風 與 島 內 地 形 垂 直 變 遷 度 大, 氣 候 變 遷 對 台 灣 影 響 甚 為 顯 著, 其 中 尤 以 颱 風 夾 帶 龐 大 水 氣 引 發 洪 患 使 台 灣 之 經 濟 環 境 生 命 安 全 數 度 面 臨 嚴 重 損 失 都 市 型 洪 災 尤 其 是 此 極 端 氣 候 所 造 成 最 具 挑 戰 性 的 衝 擊 型 態 之 一, 尤 其 伴 隨 著 流 域 開 發 的 都 市 化 進 展, 發 生 災 害 風 險 逐 漸 增 加 都 市 化 程 度 愈 高 地 區, 因 地 面 逕 流 量 增 加, 集 流 時 間 縮 短, 加 速 都 市 下 游 河 川 洪 峰, 引 發 水 災 及 洪 泛 機 會 自 然 提 高 許 多 原 本 上 游 蓄 水 功 能 較 高 的 森 林, 和 下 游 滲 透 性 佳 之 綠 帶 及 農 田, 被 不 透 水 的 瀝 青 或 混 凝 土 鋪 面 覆 蓋, 導 致 都 市 流 域 區 域 的 蓄 水 滲 水 功 能 降 低 同 時 洪 災 發 生 時 具 有 一 定 蓄 水 功 能 的 水 田 等 土 地, 逐 漸 成 為 住 宅 地, 也 降 低 了 滯 洪 功 能 此 種 蓄 水 和 滯 洪 功 能 的 下 降, 導 致 河 流 平 時 的 流 量 極 少, 反 之 一 旦 流 域 降 雨 時, 則 在 短 時 間 內 雨 水 集 中 流 出 並 從 河 流 和 水 渠 溢 出, 引 起 都 市 功 能 癱 瘓 或 地 下 街 淹 水 等 災 害, 即 發 生 所 謂 的 都 市 型 洪 災 此 外, 由 於 都 市 地 區 與 水 爭 地 情 況 嚴 重, 須 藉 由 城 市 外 圍 防 洪 牆 雨 水 下 水 道 及 抽 水 站 等 設 施 進 行 大 規 模 阻 水 與 排 水, 惟 一 旦 防 洪 牆 潰 決 雨 水 下 水 道 淤 積 抽 水 站 功 能 不 彰, 將 導 致 都 市 大 規 模 淹 水, 損 失 程 度 往 往 十 分 慘 重 若 從 水 資 源 的 角 度 來 看, 快 速 將 雨 水 排 出 的 傳 統 水 利 邏 輯 也 非 發 1

26 因應氣候變遷都市水患問題探討與因應對策 展 永 續 都市的單一解決方法 IPCC(Intergovernmental Panel on Climate Change)科學家預測 21 世紀 是個缺水的世紀 其中的主要地區之一為 東 亞 而台灣 又位處 歐亞大陸與太平洋交界 大氣環流複雜 區域氣 候 原 本就極其多變 降雨季節乾濕分明 易旱但也是易澇 降雨區域 不 平 均 造成水資源儲存不易 而且調配困難 往往對水資源供給面造 成 極 大 的衝擊和挑戰 加重台灣整體脆弱度 台 灣自 2006 年通過 水患治理特別條例 籌編 8 年 8 百億元的 經 費 投 入治水工作 嗣為解決易淹水地區水患問題 經費陸續增加至 1400 多億元 近年來 颱風洪水等極端氣候侵襲 造成 人民生命財產損 失 致民眾質疑政府治水防洪政策的效益 八八水災發生後 有關單 位 意 識 到都市發展與流域防災整合更形重要 尤其為人口密度極高之 都 會 地區 更是災害發生機率頻仍地區 人口產業密集度高 都會區 地 形 低 平 土地高度開發 如何平衡經濟發展並兼顧土地使用避免天 災 人 禍 造成連動性損害已成為當前重要課題 自 99 年 12 月 25 日起 台灣 5 大直轄市所涵蓋人口數高達 1600 萬 人 以 上 勢必成為區域經濟發展與產業活動重心 面對極端氣候 頻 仍 也較其他區域 承擔 更大 風險成本 本計畫 即認知到 5 直轄市所面 臨 之 治 水議題各異 因此 各 直轄市在 都會區治水防洪政策及治理能力 成 為 檢 視 我國 在氣候變遷下風險控管之積極指標 爰為因應我國都會 區 域 發 展新趨勢及未來水患治理之風險控管 都會區治水防 災政策實 有 必 要 進行檢視 2

27 第 一 章 緒 論 第 二 節 研 究 內 容 一 檢 視 台 灣 目 前 在 氣 候 變 遷 回 應 之 治 水 防 災 政 策 與 治 理 現 況 包 含 目 前 全 球 災 害 型 態 與 台 灣 水 環 境 台 灣 整 體 水 資 源 治 理 脈 絡 及 機 制 體 系, 氣 候 變 遷 系 列 研 究 與 都 市 洪 災 防 治 策 略 ( 如 易 淹 水 地 區 治 理 計 畫 ) 及 其 與 都 市 發 展 國 土 規 劃 區 域 治 理 上 回 應 策 略 之 檢 視 二 研 析 國 際 在 氣 候 變 遷 回 應 趨 勢 案 例 國 家 之 都 會 區 因 應 極 端 氣 候 變 遷 下 之 治 水 防 洪 策 略 及 實 際 成 效 初 步 提 出 包 括 區 域 型 氣 候 變 遷 治 理 策 略 包 括 日 本 荷 蘭 英 國 等 ( 或 其 都 會 區 ) 在 因 應 極 端 氣 候 下 水 治 理 層 面 所 提 出 各 種 在 都 市 空 間 規 劃 國 土 計 畫 土 地 使 用 管 制 政 策 以 及 流 域 治 理 水 資 源 管 理 上 的 調 適 及 減 災 機 制 與 策 略, 並 且 檢 視 其 策 略 之 效 益 並 且 整 理 相 關 策 略 列 表 並 與 台 灣 地 區 進 行 對 照 比 較, 整 合 提 出 因 地 制 宜 都 會 水 治 理 策 略 及 組 織 機 制 三 研 析 台 灣 ( 五 直 轄 市 ) 都 會 地 區 水 治 理 之 關 鍵 議 題 與 氣 候 變 遷 衝 擊 包 含 新 北 市 及 台 北 市 ( 淡 水 河 流 域 ) 高 雄 市 都 會 地 區 ( 愛 河 及 曹 公 圳 水 系 流 域 ) 台 南 市 ( 曾 文 溪 鹽 水 溪 流 域 ) 台 中 市 都 會 區 等 目 前 相 關 治 理 及 研 究 計 畫 整 理 都 市 區 域 洪 災 原 因 剖 析 氣 候 變 遷 可 能 衝 擊 推 擬 以 及 治 理 上 之 潛 在 困 境 四 研 提 台 灣 都 會 區 因 應 氣 候 變 遷 之 治 水 防 災 政 策 執 行 管 理 面 向 的 建 議 針 對 都 會 區 剖 析 議 題 提 出 在 都 市 治 理 上 之 極 端 氣 候 水 患 對 策, 此 對 策 須 能 在 現 有 管 理 與 治 理 機 制 上 進 行 調 整 與 補 強, 並 依 據 各 都 會 地 區 目 前 治 理 現 況 條 件 以 及 未 來 發 展 目 標 研 提 整 合 性 的 都 市 治 水 防 洪 策 略 以 面 對 複 合 型 的 都 市 災 害 型 態, 設 定 重 點 優 先 行 動 另 外 提 出 對 於 相 關 流 域 治 理 之 組 織 建 議 架 構 或 協 調 機 制 3

28 因 應 氣 候 變 遷 都 市 水 患 問 題 探 討 與 因 應 對 策 4

29 第一章 緒論 第三節 研究方法與設計 一 研究架構 本 研究架構主要區分為四 大面向 如下 圖 1 研究架構圖 二 研究方法 本 研究將借鏡國外都會地 區在因應氣候變遷下針對都市水患議題 提 出 的 治理脈絡與關鍵因應策略 從其經驗汲取都市發展與未來氣候 環 境 下 在各都市防災相關策略及機制上所採取的治理作法及創新行動 以 此 為 參考架構回顧並分析台灣都會地區目前對於氣候變遷脈絡中的 水 患 議 題與因應上相關聯的政策 治理及組織內容 進一步探討台灣 都 會 區 在治水防洪上與都市發展的競合問題 中央法令政策與架構的 5

30 因應氣候變遷都市水患問題探討與因應對策 準 備 情 形 (五都)現況組織與治理機制上調適能力的挑戰 以及技術 及 規 劃 上調整與因應基礎情形 根據前述研究目的採用不同的研究方 法 本 研究將採用 文獻回顧法 個案研究法 及 DELPHI 法 分 析 未 來因應氣候變遷都會區水患治理中央到地方所應處理的議題項 目 重 點回應策略與治理模式 (一) 文獻回顧法 主要為國內外 於流域 治理 都市暴雨管理 土地使用規劃 管理機制 等面向之文獻以及台灣目前對於河川管理 流域治理 土地使用規劃之各種文 獻 而台灣五大都會區之文獻則以當地環 境條件 洪災 因子及治理困境研究 等文獻收集 (二) 資料收集與個案分析 收集國內 中央部會與 都會區(五直轄市)洪災相關水治理以及 土地管理 目前政策 與 未來面對極端氣候環境 水患問題的準備項 目與重點推動方向 另外 個案分析著重於 先進國家如日本 荷蘭 與英國在都市洪災與面對氣候變遷的態度及重點準備 治理管理 的整合機制或組織二面向探討 (三) 深度訪談法 本研究於提出策略擬 針對國內都市規劃 水利技術及都市防 災等跨領域之學者專家 中央與地方政策制定與推動者 的專業知 識及實際操作經驗 研擬半結構式訪談提綱 逐漸聚焦達成共識 定期進行諮詢與意見汲取 在 初步 對策提出之後則經由 DELPHI 法進一步凝聚團隊決策 (四) 焦點座談法 邀請都市及水環境 水治理 氣候變遷與 都市治理政策 專業 領域人士進行焦點座談 以結構化但保持開放之議題與願景引領 方式進行座談 徵詢意見並 且收集開創性之洞 見 座談主題以氣 候變遷下都會區水治理之經驗與台灣未來因地制宜治洪機制政策 的腦力激盪為主 6

31 第一章 緒論 (五) 德爾菲 (DELPHI)研究法 為 支援 深 度 訪 談的 問 卷 調查 協 助 決 策方 式 經過 前 半 深 度 訪 談之初步聚焦之後 在研究後半過程中針對特定主題- 台灣都會 地區氣候變遷 都市水患 議題與 治理 對策 藉由匿名的書面往返方 式 召集相關專業人士形成諮詢團體 以結構性或半結構性之問 卷詢問諮詢委員以其專業知識 實務經驗與意見建立一致性的共 識 進而解決複雜的主題 本研究 於提出 策略 後將採 用 德 爾菲 (DELPHI)問卷調 查法 問 卷為結構式或半結構式 因已經透過前述之深度訪談初步聚焦 因此此研究調查不須有太多回合的發放 初步設計一共有二回合 問卷發放以及回收 首次發放以半結構性 問卷為主 回收後將從 中剔除較不需要之選項 第 二回 問 卷 發 放時 將 與 第一 次 施 測 結果 一 同 發放 並 附 加 說 明前一次測試情形 第二回問卷回收時整理出各題項選答的次數 分配表及基本統計 以了解答案分配情形與集中 離散趨勢 提 供下一次實施時專家學者再作答時的參考 三 深度訪談問卷提綱 1 (一) 類型一 議題探討 1. 極 端 氣 候 與 環 境 變 遷 下 對 台 灣 都 會 區 域 造 成 衝 擊 而 水 則 是 災 害 呈 現 的 主 要 媒 介 之 一 請 問 此 類 型 都 市 洪 災 (Urban Floods)對 都 市 地 區 在 空 間 面 技 術 面 以 及 政 策 面 的 衝 擊 與 關 鍵問題包括哪些? 對於都市規劃有何影響 2. 若可以 是否從 五都 會 (台北市 新 北市 台 中市 台南市 高 雄市 )中 擇一 舉例 說明 您認 為氣 候變 遷下 淹 水與 致災 關鍵? 以 及未來需要強化改善的地方? 3. 1 請問您認為目前從中央到地方主要的權責單位與主管機關在 此提 綱 依據 訪 談對 象 彈性 調 整 依 訪談 過 程與 回 應而 增 減問 題 項目 7

32 因應氣候變遷都市水患問題探討與因應對策 都會地區水患治理上所遭遇到的關鍵挑戰與困境有哪些? 4. 目前台灣已經有流域治理 整合性洪災管理的概念 但是在執 行上卻似乎困難重重 請問您認為最大的障礙在哪裡? (二) 類型二 對策初探 5. 目前各國在面對氣候變遷的主要因應策略為減災與調適 請問 您認為國內外可參考在空間治理或是洪災管理上做法經驗為 何? 台灣在執行上可能會有那些挑戰? 6. 目前水利署易淹水計畫為主要的都市洪災因應策略 您認為此 計畫是否可有效因應極端氣候? 有何可改善之處? 7. 因應變異氣候與都市洪災的策略中流域治理扮演重要的角色 整合水資源管理 國土規劃與都市政策 法 令為目前趨勢 請 簡述您認為這部分應如何進行? 有無優先次序? 8. 從都市發展與政策執行面向來說 就您所知目前台灣(五)都會 在空間規劃或土地使用管理是否有針對都 市洪氾 災害預防擬 定相關因應政策? 以及其未來在氣候變遷環境下洪災因應主 要作為須包括哪些層面? 9. 就整合治理及組織機制的面向來說 以跨區界流域作為基本管 理單位以及跨部門的治理模式經常被提出討論 您認為是否可 行?(舉例說明 ) 10. 從政策面而言 中央到地方在未來因應氣候變遷進行調適與調 整有何關鍵挑戰與建議推動項目? 11. 從您的專業(水資源 防災 水利工程 生態環境等 )來看 未 來(專 業)在氣候變遷都市洪災因應下扮演什麼樣的角色? 如 何有更為積極的作為? 8

33 第一章 緒論 第四節 研究流程 一 期中階段 先 行透過數場半開放式的 深度訪談 作為後續提出台灣氣候變遷 下 五 都 會區治水防洪策略與治理機制 架構的參考及初步項目內容 並 整 理 目前都會區水患問題 及政策項目作為 二 期末階段 則 將彙整前述訪談 提列 重點策略內容 (技術規畫面與治理面) 舉 行 二 場次焦點座談會 並研提 德爾菲(Delphi)問卷 進一步針對都會地 區 水 患 因應策略從中央層級架構到地方(五都)執行面上的治理計畫與 行 動 項 目分析出共識內容 與 優先順序 圖 2 研究 流程圖 9

34 因應氣候變遷都市水患問題探討與因應對策 第五節 階段性成果與進度控管 一 研究成果 (一) 研究報告 依 本案研究重點及 行政 院研究發展考核委員會委託研究計畫作 業 要 點 相關規定格式撰寫研究報告及依本會需求印製指定數量 並 應 交 付 相關電子檔案 (二) 系列活動與會議報告 1. 焦點座談會議紀錄 摘要記錄焦點座談會會議過程及發言重點 會後應彙整紀錄重點提供書面文字及電子檔案 並經研考會同 意後列入相關研究報告之附錄 2. 二 深度訪談紀錄 摘要記錄訪談過程及發言重點 會後應彙整紀 錄重點提供書面文字及電子檔案 並經研考會同意後列入相關 研究報告之附錄 各階段預期完成工作 項目 (一) 期中報告書 (7/23) 研究方法與進度說明(初步問卷內容提 出) 收集之資料 文獻分析(案例研究) 初步研究發現 初步建議事項 參考書目 如重要法規 會議紀錄及參考書目等 (二) 期末報告書 (12/19) 台灣中央與地方於氣候變遷都市水患問題重要政策與行動建 議研提 系列活動與深度訪談 問卷調查報告 網路意見收集分類與紀 錄 台灣五直轄市都會地區水患成因與治理關鍵問題研提

35 第 一 章 緒 論 4. 台 灣 五 直 轄 市 都 會 地 區 因 應 氣 候 變 遷 整 合 性 治 水 策 略 研 提 5. 參 考 書 目 與 基 本 分 析 圖 資 重 要 法 規 列 表 三 其 他 執 行 與 控 管 內 容 1. 為 確 保 本 案 進 度 之 執 行 及 控 管, 本 研 究 期 間 每 月 辦 理 工 作 小 組 會 議, 討 論 研 究 架 構 進 程 與 相 關 活 動 之 辦 理 形 式 時 間 與 邀 請 人 員 行 政 支 援 事 項 之 確 認 2. 相 關 工 作 會 議 及 焦 點 座 談 會 均 應 通 知 研 考 會 列 席 11

36 因應氣候變遷都市水患問題探討與因應對策 四 研究進度控管 表 1 研究進度控制表 月次 第 第 第 第 第 第 第 第 第 第 1 工作項目 月 月 月 月 月 月 月 月 月 月 一 理 論分析與文獻資料 圖資收集 二 經 驗案例分析與比較研究 三 研 究架構確立 四 問 卷內容研擬 與深度訪談 五 台 灣都會區洪災議題與對策建議初擬 期中報告 一 台 灣都會地區洪災議題研提 二 台 灣都會地區氣候變遷水治理策略 (一 ) 台 灣都會地區都市空間規劃與土地管制 措 施 配 套 策略 (二 ) 五 都會區 氣候變遷水治理對策研提 三 台 灣都會地區氣候變遷下永續發展策略 配 套 與 機 制 組織 保險之相關建議 四 系 列活動紀錄與意見表列 期 末 報 告(初稿 ) 期 末 報 告(完稿 ) 一 系列活動 焦點座談會(X2) 二 系列活動 深度訪談調查 含 DELPHI 問卷調查 三 系列活動 網路意見徵集 12

37 第 一 章 緒 論 13

38 因應氣候變遷都市水患問題探討與因應對策 第二章 目前國內水患 2治理關鍵議題與現況 第一節 目前國內面對水患問題的治理現況 一 台灣現階段水患問題 與治理方式 台 灣特殊地理環境以及氣 候條件 全年雨量分配 不均 夏秋 兩季 雨 量 豐 盛 河川流量水位暴漲 下游 地區往往面 臨洪患的威脅 乾季 則 是 容 易缺水 加上人口的增加 人們快速的往大都市集中 在追求 房 地 產 土地開發作為經濟成長之下 現今台灣大面積的土地皆處於 高 度 水泥化 水的自然能 力 被阻隔 被限制 都市化的結果如何避免 水 的 侵襲 威脅 人們選擇了與水對抗 台 灣河川治理主要以 高水治理 流量治導 3 為治理的主要方式 亦 即 在 台灣 治河的主要目的在於防洪(許時雄 2001) 目前針對河 川 治 理 水治理等 所有河川治理工程 排水路整治工程或防洪設計 普遍皆採用 重現期 與其所適用的 降雨 類 型(暴雨 降雨 颱風 ) 及 降 雨延時(短延時 長延時) 來做為工程設計的基礎 而重現期 的單位是 年 時間愈長 強度愈大 但每年出現機率也愈低 目 前政府掌管的主要河川 防洪多採用 100 年重現期保護標準 淡 水 河 重 現期為 200 年 也就是平均每 100 年 才會發生 1 次的大洪水 溢 堤 縣市政府主管的次要河川是 50 年 非都市的區域排水系統是 25 年 都市雨水下水道重現期僅 3 至 5 年 針對河川治 理所秉持的 精 神 依 然是以 快速排水 為主要原則 根據經濟部水利署過去在河 2 本 研究 中 水患 治 理包 括 認知 極 端氣 候 威脅 下所 產 生的 準 備與 既 有的 水 患管 理 機 制政 策 3 高 水治 理 流 量 導治 目的 在 使河 槽 具有 充 分有 效通 水 斷面 以 迅速 宣 洩洪 流 一 般而 言 不大 幅 改變 河 床情 況 中 水治 理 治 理的 目 的在 修 正河 床 形狀 與有效輸送 以期 維 持河 川 之穩 定 與平 衡 低 水 治理 治理 目 的在 於 使河 槽 於低 水 時期 仍 能具 有充 份 之深 度 以利 航 運 通 常經 由 縮束 河 槽寬 度 已達 到 此項 要 求 14

39 第 二 章 目 前 國 內 水 患 治 理 關 鍵 議 題 與 現 況 川 防 洪 工 程 上 發 包 的 內 容, 看 得 出 政 府 投 入 大 量 的 經 費 進 行 河 道 加 寬 加 深, 堤 防 堤 岸 增 高 增 設 疏 洪 道 河 川 截 彎 取 直 等, 河 川 治 理 的 思 維 依 然 是 以 工 程 介 入 水 的 自 然 流 動 邏 輯, 干 擾 其 自 然 的 能 力 在 未 來 面 對 全 球 氣 候 變 遷 的 影 響, 大 自 然 氣 候 的 預 測 將 更 具 挑 戰, 而 台 灣 本 島 的 氣 候 將 會 越 來 越 趨 向 於 極 端 化, 雨 季 也 許 提 早 或 延 遲, 雨 量 也 可 能 越 來 越 大, 依 照 傳 統 的 河 川 整 治 工 法 與 原 理, 人 們 將 更 難 以 逃 離 洪 水 的 威 脅 圖 3 目 前 我 國 水 患 問 題 分 析 概 念 圖 ( 資 料 來 源 : 本 研 究 繪 製 ) 根 據 經 濟 部 水 利 署 水 利 規 劃 試 驗 所 於 民 國 95 年 所 公 告 之 河 川 治 理 及 環 境 營 造 規 劃 參 考 手 冊 以 及 區 域 排 水 整 治 及 環 境 規 劃 營 造 參 考 手 冊 中 針 對 河 川 水 文 與 水 理 之 分 析 模 式 中 提 及, 水 文 分 析 的 目 的 在 於 由 集 水 區 雨 量 資 料 推 估 河 川 控 制 各 點 之 重 現 期 洪 峰 流 量, 配 合 水 理 分 析 以 提 供 河 川 保 護 程 度 依 據 之 用 ; 水 理 分 析 則 為 於 規 劃 初 期 應 對 治 理 規 劃 之 河 川 有 初 步 之 認 知 及 對 流 域 之 地 形 與 其 河 川 之 特 性 有 所 15

40 因應氣候變遷都市水患問題探討與因應對策 瞭 解 做出正確之水理分析 判斷 而不管 是前期的環境基本分析調 查 或 是 之後的水文 水 理特 性調查等 主要在最後進行 工程施工之參 考 依 據 皆是以 重現期距 作為主要基準 但 反思所有水文 水理之 分析皆是以過去所統計之相 關數據 資 料等 利用模型 統計等進行 未 來推估 雖然進行 相關可能發生事 件 之 排 演 推估在河川治理規劃的過程中是佔有相當重要的比 例 河 川 治 理 導向 硬體工程治理 是不可或缺的基礎建設 但 不可否認的 在 未 來全球氣候變遷之下 所有的氣候 雨量預測等等皆將面臨更嚴 苛 的 挑 戰 傳統強調 人定勝天 的治理模式與過程應該在此背景下 重 新 被 檢討與省思 目前中央部會也積極進行極端氣候調適策略的研 究 以 及 持續推動都市洪災的因應政策 本計畫從中央單位在都市水患 防 災 出 發彙整相關政策機制以及議題研究的成果文獻 並以其作為基 礎 政 策 進行後續修正建議研提 二 目前氣候變遷都 市水患相關政策機制 目 前中央所推行的政策計 畫當中 明文提及氣候變遷與都市洪災 因 應 整 治並且具有可操作性的機制策略尚屬少數 主要有相關都市與 洪 災 管 理執行及綱要計畫擬定的中央部會包括經建會 經濟部水利署 以 及 內 政部營建署 本研究分別對其氣候變遷調適行動 易淹水地區 整 治 計 畫以及都市計畫審議機制內容進行彙整分析: (一) 經建會 推動氣候變遷調適政策綱領及行動計畫 1. 計畫說明 4 經 建會為因應全球環境變 遷 研提我國 氣候變遷調適政策綱領 與 國家調適計畫 做為後續政府推動相 關工作之依據 並建立推動 我 國 調 適政策之工作平台 與 專案小組 所推動的內容包括八大領域: 一 災 害防救 二 水資源管理 三 土地使用規劃與管理 四 維 生 基 礎 建設 五 海岸土地保護 六 公共衛生 七 農業生產與生 態 保 育 八 能源供給與產業經濟 4 行 政院 經 濟建 設 委員 會 氣 候 變遷 調 適政 策綱 領 (草案) 民國 99 年 4 月 16

41 第二章目前國內水患治理關鍵議題與現況 2. 運作架構 回 饋 回 饋 行 圖 3 變遷調適政策綱 領 行動方案與計 畫 的運作架構 (資料 來 源 本 研究 自 行繪 製 ) 3. 都市防災與水患相關階段性研究成果 (1). 氣候變遷衝擊影響 A. 氣候變遷對洪災的衝擊影響 降雨強度增加提高淹 水風險 侵台颱風頻率與強度 增加衝擊防災體系之應變與復原能力 17

42 因應氣候變遷都市水患問題探討與因應對策 海平面上升易導致沿 海低窪地區排水困難 暴潮發生機率增加導 致淹水機會與時間增加 降雨強度增加導致嚴 重之水土複合性災害 侵台颱風頻率與增加 提高二次災害風險與復原難度 B. 氣候變遷對土地使用的衝擊影響 不當的土地使用 將加劇上游地區在颱風來襲時之坡地災害 以及短時間集中於下 游地區逕流量 下游地區的都市發展 如何透過非工程性的方法 減少洪災損 失的土地使用規劃與 管理為重要的挑戰 水資源短缺的事實將 成為都市發展與運作最大的限制 在氣候變遷背景下 補注不足 超抽地下水造成的地層下陷 及土地鹽化問題 都市熱島效應問題 沿海的三角洲 低窪 地區 沙灘 濕地及人口集居地區將面 臨被海水入侵與淹沒 的威脅 (2). 相關調適建議 A. 災害調適建議 推動氣候變遷災害風 險評估與高災害風險區劃設 加速環境監測資源與 災害預警資訊系統之整合 檢視 評估現有重大 公共工程設施之脆弱度與防護能力並強 化災害防護計畫 新建重大公共工程建 設與重大開發計畫須落實防救災脆弱度 評估 據以降低脆弱 度 18 推動綜合流域治理 防救災政策需納入因 應氣候變遷引發極端災害衝擊的策略與 對策 B. 土地使用規劃調適建議 落實國土保護區與保 育區的劃設

43 第二章目前國內水患治理關鍵議題與現況 檢討既有空間規劃在 調適氣候變遷之缺失與不足 因應氣候變遷加速與 國土空間相關計畫之立法與修法 建立相關管理調適與 配套機制 定期監測土地使用與 地表覆蓋變遷 並更新國土地理資訊系 統資料庫 積極進行土地使用規 劃與管理與氣候變遷相關之基礎研究 (二) 經濟部水利署 易淹水地區水患治理計 畫 5 1. 計畫說明 鑒 於淹水災害日益嚴重 經濟部乃針對淹水現況進行全面調查 並 進 一 步分析與探討 以尋求解決對策 依據國科會防災國家型科技 計 畫 辦 公室所模擬之淹水潛勢區域 加上近幾年調查颱洪受災淹水範 圍 得 知 台灣易淹水低窪地區總面積約 1,150 平方公里 八成集中於 縣 市 管河川 區域排水 事業 海堤等未完成改善或地層下陷等地 區 為 有效改善地層下陷區 低漥區及都市計畫等地區之淹水問題 94 年經濟部提出分 8 年編列 800 億元經費 比照基隆河模式 系統性 治 理 縣 市 管河川 區域排水及事業海堤 並由經濟部研提實施計 畫 為 擴大實施成效 94 年 進一步召開 協商都會人口密集且易遭水 患 地 區 是否納入 8 年 800 億 水患治理計畫辦理相關事宜會議 指示 將 內 政 部營建署及農委會主管之雨水下水道 上游坡地水土保持及農 田排水部分納入 以發揮流域整體治理成效 預算也增加至 1160 億 2. 法規 水患治理特別 條例 95 年公布 水患治理特別條例 施行期間 八年 內容包括各主管 執 行 機 關執掌項目 適用範圍 經費調整 執行機制等 3. 計畫範圍 依 據易淹水地區治理計畫 原則於歷年易淹水地區中 優先選定 5 摘 錄自 易 淹水 地 區水 患 治理 計 畫專 屬 網站 19

44 因應氣候變遷都市水患問題探討與因應對策 住 宅 密 集區 配合國家重大建設 科技園區 工業區等地區及其上游 集 水 區 坡地易淹水地區作為計畫範圍 參考國科會淹水潛勢資料日 降 雨 量 達 450 公釐之淹水潛勢資料及歷年水災調查成果資料 以日降 雨 量 達 450 公釐時淹水範圍內選擇亟需處理地區約 500 平方公里內之 縣 市 管河川 區域排水及事業海堤等作為主要治理對象 治山防 洪 則 涵 蓋原住民鄉鎮 重大土石災害 區及其相關影響範圍 4. 計畫內容 包 括疏浚清淤 規劃以及 工程 規劃部分依據目前規劃完成程度 分 3 種方式辦理:一 已完成綜合治水及流域治理規劃者 直接依據規 定 辦 理 治理計畫及公告 二 已完成規劃但未做綜合治水 規 劃 或整體 保 護 標 準未達 50~100 年重現期者 編列經費持續辦理 三 從未辦 理 流 域 整體治理規劃者 列入新辦整體治理規劃(含綜合治水) 5. 計畫架構與推動方式 經 濟部底下成立推動小組 推動小組下設有審查工作小組及考核 工 作 小 組 審查及考核工作小組由各部會及專家學者組成 在水利署 部 分 推 動上 各 河川局 與水 規試驗所 部分負責規 劃設計與施工 縣市 政 府 除 了負責土地取得外 另負責規劃設計與施工 依據水患治理特 別 條 例 第二條 各主管與執行機關辦理事項如下: 經 濟部 (中 央 主 管機 關 )辦 理下 列 事 項 一 易 淹 水 地 區 水患 治 理 政 策 之規 劃 及 推 動 二 易 淹 水 地 區 水患 治 理 計 畫 及各 期 實 施 計畫 之 擬訂 及 推 動 三 中 央 執 行 機 關各 期 執 行 計 畫之 審 查 及 核定 第 五條 指 出 中 央 主管 機 關 應 依 流域 整 體 治 理及 綜 合治 水 原 則 擬訂 易 淹 水地 區 水 患 治 理計 畫 中 央執 行 機 關 辦 理下 列 事 項 一 易 淹 水 地 區 水患 治 理 計 畫 特別 預 算 之 編列 二 各 期 執 行 計 畫之 擬 訂 推 動及 執 行 三 委 託 及 督 導 直轄 市 或 縣 (市 ) 政 府 執行 本 條 例之 各 項 工 作 20

45 第二章目前國內水患治理關鍵議題與現況 四 直 轄 市 或 縣 (市 ) 政 府工 作 計 畫 之 核定 直 轄市 縣 (市 ) 政 府 或 農田 水 利 會 辦 理下 列 事 項 一 本 條 例 治 理 工程 用 地 之 取 得 二 河 川 排 水 雨 水 下 水 道 疏濬 清 淤 與 應急 工 程之 辦 理 三 接 受 中 央 執 行機 關 委 託 辦 理本 條 例 各 項工 作 之執 行 6. 計畫保護標準 縣 (市 )管 河 川 以 25 年 重 現期 洪 水 設 計 出 水 高 1 公尺 50 年 重 現 期洪 水 不 溢 堤 為目 標 縣 (市 )管 區 域排 以 10 年 重 現期 洪 水 設 計 25 年 重 現期 洪 水 不 溢 堤 水 為 目標 縣 (市 )管 事 業性 設 計標 準 以 50 年 重 現 期暴 潮 波 浪 高及 溯 升 高 度 海堤 總 和為 準 縣 (市 )管 河 川及 考 量崩 塌 處 理 坡 地穩 定 及 土 砂 控制 等 依 行 政 院 區 域排 水 中 上 游 農 業委 員 會 現 有 水土 保 持 技 術 規範 辦 理 集 水區 都 市計 畫 區 內 雨 內 政部 營 建 署 現 有下 水 道 工 程 設施 標 準 辦 理 水 下水 道 農 田排 水 依 行政 院 農 業 委 員會 現 有 農 田 排水 設 施 設 計標 準 辦 理 7. 都市計畫與土地使用相關規定 在 涉及都市計畫變更部分 依據水患治理特別條例第七條 得於 必 要 時 依都市計畫法第二十七條規定 迅行變更或逕為變更 依法應 辦 理 環 境影響評估 實施水土保持之處理及維護者 應依都市計畫法 第 二 十 七條之二規定辦理 另外在 地層下陷地勢低窪之易淹水地 區 則 依 第 八條由 直轄市 縣 (市) 政府應配合易淹水地區水患治理計畫 所 需 辦理市地重劃 區段徵收或農地重劃 21

46 因應氣候變遷都市水患問題探討與因應對策 8. 因應氣候變遷相關內容與修正 由 於計畫執行期間逢 97 年卡玫基颱風以及 98 年莫拉克颱風等極 端 降 雨 事件 計畫範圍隨之調整增加 另外為因應降雨日數減少及降 雨 量 及 強度逐漸增加之趨勢 應以流域或系統內整體考量 除河道及 排 水 等 工程設施設 計標準採上述目標外 於人口密集區 村落或重大 建 設 地 區 另增加規劃以搭配滯洪 蓄洪 分洪 墊高基地等方式治 理 以 使地區外水保護程度達 年重現期距為目標 如因現有 地 形 或 土地利用無法充分達成時 則輔以避洪及減災規劃等非工程措 施因應 圖 4 易淹水地區水患治理計畫推動架構 (資料 來 源 本 計畫 自 行繪 製 ) 22

47 第二章目前國內水患治理關鍵議題與現況 (三) 內政部營建署 修正發布施行都市計畫定期通盤檢討實施辦法 6 內 政部為因應全球氣候變 遷 京都議定書生效 溫室氣體減量 國 際 環 保及能源衝擊 已於 本 100 年 1 月 6 日發布施行 都市計畫 定 期 通 盤檢討實施辦法 修正條文 未來都市規劃應符合當前生態城 市 節 能減碳之理念 使都市朝向永續發展 並營造都市的可居性 獨 特 風 貌 與氣候變遷暨都市水患相關修正要點如下: (1). 為瞭解各個都市具備之不同自然生態環境 針對不同之特性規劃 或營造出最適的生態都市發展策略 計畫及發展環境 增列都市 計畫通盤檢討前應先進行自然生態環境 可供再生利用資源 災 害發生歷史及特性災害潛勢情形人口成長及組成等基本調查 並 依據基本調查資料之分析及推計 加強研擬都市發展課題及願景 修正條文第 5 條 第五 條 都 市 計畫 通 盤檢 討 前應 先 進行 計 畫地 區 之基 本 調查 及 分析 推 計 作 為通 盤 檢討 之 基礎 其內 容 至少 應 包括 下 列各 款 一 自 然生 態 環境 自然 及 人文 景 觀資 源 可 供 再生 利 用資 源 二 災 害發 生 歷史 及 特性 災害 潛 勢情 形 三 人 口規 模 成 長 及組 成 人 口 密度 分 布 四 建 築密 度 分布 產業 結 構及 發 展 土 地利 用 住 宅 供需 五 公 共設 施 容受 力 六 交 通運 輸 都市 計 畫通 盤 檢討 時 應 依 據前 項 基本 調 查及 分 析推 計 研 擬 發展 課 題 對 策及 願 景 作 為檢 討 之依 據 (2). 為落實災害防救計畫中之空間規劃指導 達到都市防災 減災之 目的 增訂應依據都市災害發生歷史 特性及災害潛勢情形 調 整土地使用分區或使用管制 修正條文第 6 條 6 內 政部 營 建署 網 站 23

48 因應氣候變遷都市水患問題探討與因應對策 第六 條 都 市 計畫 通 盤檢 討 時 應 依據 都 市災 害 發生 歷 史 特 性及 災 害潛 勢 情形 就都 市 防災 避 難場 所 及設 施 流 域 型蓄 洪 及滯 洪 設施 救災 路 線 火 災延 燒 防止 地 帶等 事 項進 行 規劃 及 檢討 並調 整 土地 使 用分 區 或使 用 管制 (3). 為使都市朝向生態 永續及節能等方向規劃 新增辦理主要計畫 及細部計畫通盤檢討時 應擬定生態都市發展策略及規劃原則 此外 為使生態都市規劃原則具體實現 新 增辦理都市設計時 應表明相關生態規劃事項 新增條文第 7 條 第 8 條 修正條文 第 9 條及刪除現行條文第 10 條 第七 條 辦 理 主要 計 畫通 盤 檢討 時 應 視 實際 需 要擬 定 下列 各 款生 態 都市 發 展策 略 一 自 然及 景 觀資 源 之管 理 維護 策 略或 計 畫 二 公 共施 設 用地 及 其他 開 放空 間 之水 與 綠網 絡 發展 策 略或 計 畫 三 都 市發 展 歷史 之 空間 紋 理 名 勝 古 蹟及 具 有紀 念 性或 藝 術價 值 應 予保 存 建築 之 風貌 發 展策 略 或計 畫 四 大 眾運 輸 導向 人本 交 通環 境 及綠 色 運輸 之 都市 發 展模 式 土地 使 用 配置 策 略或 計 畫 五 都 市水 資 源及 其 他各 種 資源 之 再利 用 土地 使 用發 展 策略 或 計畫 第八 條 辦 理 細部 計 畫通 盤 檢討 時 應 視 實際 需 要擬 定 下列 各 款生 態 都市 規 劃原 則 一 水 與綠 網 絡系 統 串聯 規 劃設 計 原則 二 雨 水下 滲 貯 留 之規 劃 設計 原 則 三 計 畫區 內 既有 重 要水 資 源及 綠 色資 源 管理 維 護原 則 四 地 區風 貌 發展 及 管制 原 則 五 地 區人 行 步道 及 自行 車 道之 建 置原 則 第九 條 都 市 計畫 通 盤檢 討 時 下 列地 區 應辦 理 都市 設 計 納 入細 部 計畫 一 新 市鎮 二 新 市區 建 設地 區 都 市 中心 副都 市 中心 實施 大 規模 整 體開 發 之 新市 區 三 舊 市區 更 新地 區 四 名 勝 古 蹟及 具 有紀 念 性或 藝 術價 值 應予 保 存建 築 物之 周 圍地 區 五 位 於高 速 鐵路 高速 公 路及 區 域計 畫 指定 景 觀道 路 二側 一 公里 範 圍 24

49 第二章目前國內水患治理關鍵議題與現況 內之 地 區 六 其 他經 主 要計 畫 指定 應 辦理 都 市設 計 之地 區 都市 設 計之 內 容視 實 際需 要 表 明 下列 事 項 一 公 共開 放 空間 系 統配 置 及其 綠 化 保 水事 項 二 人 行空 間 步 道 或自 行 車道 系 統動 線 配置 事 項 三 交 通運 輸 系統 汽車 機車 與 自行 車 之停 車 空間 及 出入 動 線配 置 事 項 四 建 築基 地 細分 規 模及 地 下室 開 挖之 限 制事 項 五 建 築量 體 配置 高度 造型 色彩 風格 綠建 材 及水 資 源回 收 再 利用 之 事項 六 環 境保 護 設施 及 資源 再 利用 設 施配 置 事項 七 景 觀計 畫 八 防 災 救 災空 間 及設 施 配置 事 項 九 管 理維 護 計畫 (4). 為儘速妥善解決公共設施保留地之問題 增訂應清查檢討實際需 要 有保留必要者應考量納入整體開發 以加速其取得 及有關 都市計畫書附帶規定整體開發之問題 增訂都市計畫通盤檢討時 應就尚未辦理整體開發地區檢討評估其開發之可行性 作必要之 檢討變更 修正條文第 25 條 新增條文第 40 條 第四 十 條 都 市計 畫 通盤 檢 討時 應就 都 市計 畫 書附 帶 條件 規 定應 辦 理整 體 開發 之 地區 中 尚未 開 發之 案 件 檢討 評 估其 開 發 之可 行 性 作 必 要之 檢 討 變 更 前項 整 體開 發 地區 經 檢討 後 維 持 原計 畫 尚未 辦 理開 發 之面 積 逾該 整 體開 發 地區 面積 百 分之 五 十者 不得 再 新增 整 體開 發 地區 但情 形 特殊 經 都市 計 畫委 員 會審 議通 過 者 不 在此 限 此 一條文主要係考量全球 氣候變遷 過去 10 年來國內每年約有 2,600 公頃之農地變更為可建用地 都市熱島效應持續擴大 因而增 加 此 一 規定 對於地方政府如未能積極主動辦理原有整體開發地區之 開 發 卻又隨意擴大都市發展用地新增整體開發地區之情形 予以限 制 以 促進各縣市積極辦理開發並避免農地無限制地損失 25

50 因應氣候變遷都市水患問題探討與因應對策 三 目前洪氾管理治理與 相關法制 (一) 都市洪水管理課題與現 行管理對策 表 2 都市洪水 管理課題 與現行管理對策表 課題 自然 暴雨 災害 超過 預期 目前對策檢視 相關法令 相關單位 水 災災 變 通 報 系 統與 災 情 收 集 災 害防 救 經 濟部 與 在 應變 中 心 中 運 作 法 災 害 氣 象局 氣 象局 執 行 預 報 工作 提 供 氣 防 救會 報 象 資料 與 衛 星 雲 圖 土砂 透 過水 土 保 持 計 畫 減 少 風 險 水 土保 持 災害 透 過政 府 編 列 預 算 使 用 工 程 法 水 利 性 方法 解 決 法 河 川 森 林經 營 上 游 造林 與 水 土 保 管 理法 持 計畫 以 涵 養 水 源 森 林法 主 要上 游 地 區 的 集水 區 與 森 林 區 域計 畫 河道 淤積 都市 上游 開發 開發 的 預防 管 理 目 前在 水 土 保 持 法 山 坡 與土 造成 執 行上 有 保 育 的 功能 沒 有 直 地 開發 建 地利 下游 接 提出 開 發 對 集 水區 下 游 衝 擊 築 管理 辦 用 淹水 的 規範 法 森 林 農 委會 農 委會 營 建署 法 洪水 目 前對 策 為 透 過 土地 使 用 限 制 區 域計 畫 平原 開 發的 區 位 避 免人 為 的 洪 水 法 都 市 開發 平 原開 發 破 壞 環 境機 能 或 是 計 畫法 造 成洪 水 損 失 執行 時 卻 常 受 水 利法 到 都市 發 展 政 策 壓力 而 大 幅 減 淡 水河 洪 低 其效 力 水 平原 管 洪 水位 行 水 區 內 的土 地 進 行 強 制 的管 制 (水 利 法) 並 針 對 特 定 地 區 定 義 較 為 狹義 的 洪 水 平 26 制 條例 水 利署

51 第二章目前國內水患治理關鍵議題與現況 原 都市 土地 管制 不當 土地 使用 限 制開 發 區 位 與 開發 強 度 類 都 市計 畫 型 使 用 項 目 法 區 域 未 包括 總 量 管 制 以及 開 發 逕 流 計 畫法 控管 非 都市 土 水 利法 規 範 地 下 水管 制 區 的 劃 地 使用 管 設 對 於 既 有 已 經下 陷 地 區 制 規則 營 建署 並 無其 他 有 效 減 少風 險 方 法 (資料 來 源 薩 支平 陳亮 全 (2002) 都 市洪 災 防 治策 略 之整 合 型規 劃 研究 一 從 災 害管 理 層面 探 討都 市 洪災 防 治策 略 之研 究 內 政 部建 築 研究 所 ) (二) 目前洪氾管理與水土治 理相關法令 氣 候變遷衝擊調適與回應 策略之推動 涉及各部門計劃以及各相 關 法 令 之調整 在尚未能提出跨部會之國家氣候變遷調適法規或是氣 候 安 全 法等上位法令之前 本案建議從流域治理角度 針對既有洪氾 管 理 都市計畫 土地使用管制相關法令提出回應之建議改善內容 增 加 如 對於氣候變遷衝擊評估 發展限制及都市脆弱地圖製作 及最 重 要 的 開發管制 土地使用管制 調適策略等氣候回應內涵 以下針 對 目 前 相關法令規範彙整分析: 1. 洪氾管理相關法令 7 我 國目前直接與洪氾管理 相關之法規規定 僅有水利法第 65 條及 其相關子法 淡水河洪水平原管制辦法 與 基隆 河洪氾區土地使用 管制辦法 莫拉克颱風災後重建特別條例 第 22 條規定劃設之洪氾區 8 因 莫 拉 克重建條例具有限時法性質 其適用期限訂為三年 為特別的 限時洪氾區 其效用有待持續觀察 莫 拉克重建條例提供各級政府 進 行 莫 拉克風災災區洪氾區劃設以進一步管制土地使用的法源 但為 7 經 濟部 水 利署 (2010) 全 球 氣候 變 遷趨 勢 下因 應 巨災 型 洪災 對 策之 研 究 (1/2) 莫拉 克 重建 條 例第 二 十二 條 第二 項 規定 各級 政 府得 依 前項 設 施之 範 圍 修 正公 告河 川 區域 並得 就 河川 區 域外 洪 氾可 能 所及 之 範圍 劃定 公 告洪 氾 區 限 制或 禁止 洪 氾區 內 土地 之 使用 其限 制 或禁 止 事項 管制 程 度 拆 除或 剷 除違 反 限制 或禁 止 事項 之 設施 與 其補 償 及其 他 應遵 行 事項 之 辦法 由經 濟 部定 之 8 27

52 因應氣候變遷都市水患問題探討與因應對策 期 三 年 的時限可能對其效果有所影響 以 上洪氾管理相關的規範 皆有其同樣的管理管制項目 包括洪 氾 區 的 分類 洪氾區劃設原則 洪氾區管制手段等 但內容各異 主 要 是 考 量到各地區洪災條件情況不同而制定 相 關 法令 管制項目 相關內容 水 利法 水 利法 施 行 細 則 河 川區 域 之 劃 定 及變 更 河 川管 理 辦 法 河 川 沿 岸 土地 利 用 或 其 整 地 下水 管 制 辦 法 體 規 劃 得於 不 妨 礙 河 防 基 隆河 洪 氾 區 土 地使 用 管 安 全 範 圍 內 擬 定 兼 顧 河 制 辦法 川 生 態 功 能之 休 閒 遊 憩 使 淡 水河 洪 水 平 原 管制 辦 法 用計畫 水 患治 理 特 別條 例 洪 氾區 土 地 使 用 管制 易 淹水 地 區 水 患 治理 計 畫 中 央主 管 機 關 應 依流 域 整 體 治 推 動小 組 設 置 與 作業 辦 法 理 及綜 合 治 水 原 則 擬 訂 易淹 水 地 區水 患 治 理 計 畫 (資料 來 源 本 研究 自 行整 理 ) 2. 災害防救與洪水預警相關法令 相 關 法令 管制項目 相關內容 災 害防 救 災 害防 救 組 織 分 工 將 災害 潛 勢 危 險 度 境 況 模 擬 法 災 害潛 勢 資 訊 公 開與 風 險 與 風險 評 估 之 調 查分 析 及 其 結 評估 果 公開 明 定於 第 二 十 二 條第 一 防 救計 畫 項 第七 款 並配 合 授 權 各 業務 主 防 災宣 導 教 育 管 機關 訂 定相 關 之 災 害 潛勢 公 開 資料 種 類 區 域 作 業 程 序 及 其 他相 關 事 項 之 辦法 水 災潛 勢 資 料公 開 辦法 28 訂 定淹 水 潛 勢 圖 製作 及 測 水 災潛 勢 資 料 僅 供防 救 災 使 試 手冊 用 相 關 土 地管 制 或 土 地 利用 限 配 合各 直 轄 市 縣 市 政 制 及其 他 相 關 措 施 仍 應 由各 目

53 第 二 章 目 前 國 內 水 患 治 理 關 鍵 議 題 與 現 況 相 關 法 令 管 制 項 目 相 關 內 容 府 水 災 災 害 防 救 業 務 及 流 域 綜 合 治 水 使 用, 應 以 直 轄 市 縣 ( 市 ) 政 府 行 政 區 域 或 河 川 流 域 為 單 元 邊 界 公 開 呈 現 的 事 業 主 管 機 關 依 法 認 定 氣 象 法 氣 象 與 洪 水 警 報 預 報 業 務 授 權 根 據 氣 象 法 第 17 條 第 一 項 規 定 全 國 氣 象 地 震 或 海 象 等 現 象 之 預 報 或 警 報, 由 中 央 氣 象 局 統 一 發 布 但 軍 事 或 交 通 部 民 用 航 空 局 建 制 之 氣 象 單 位, 因 軍 事 或 飛 航 安 全 需 求 對 特 定 對 象 所 發 布, 或 依 第 18 條 第 一 項 規 定 許 可 發 布 者, 不 在 此 限 ( 資 料 來 源 : 經 濟 部 水 利 署, 全 球 氣 候 變 遷 趨 勢 下 因 應 巨 災 型 洪 災 對 策 之 研 究 (1/2), 民 國 99 年 ) 3. 土 地 ( 及 建 築 ) 管 制 與 管 理 相 關 法 令 目 前 就 國 土 規 劃 與 管 理 之 職 權, 多 屬 內 政 部 之 職 掌 而 內 政 部 所 主 管 之 法 令 中, 與 流 域 相 關 者 包 括 土 地 法 都 市 計 畫 法 區 域 計 畫 法 及 國 家 公 園 法 另 外 河 川 中 上 游 地 區 之 集 水 區 管 理, 與 行 政 院 農 業 委 員 會 所 轄 之 森 林 保 護 與 水 土 保 持 業 務 相 關, 其 他 包 括 如 都 市 更 新 都 市 計 畫 審 議 規 範, 以 及 都 市 設 計 建 築 法 規 等 等 在 流 域 與 防 災 治 理 中 都 將 扮 演 一 部 分 的 角 色, 列 表 如 下 : 表 3 流 域 土 地 管 制 與 管 理 相 關 法 令 主 管 機 關 法 / 條 例 施 行 細 則 / 辦 法 流 域 與 都 市 防 災 治 理 內 涵 內 政 國 土 計 畫 土 地 法 施 行 法 國 土 計 畫 法 ( 草 案 ): 敏 感 部 法 ( 草 案 ) 土 地 法 施 行 細 則 地 限 制 開 發 與 保 護 土 地 法 區 域 計 畫 法 施 行 細 土 地 法 : 水 利 用 地 使 用 限 29

54 因應氣候變遷都市水患問題探討與因應對策 主管 法 /條 例 施 行 細 則 /辦 法 流域與都市防災治理內涵 機關 區 域計 畫 法 都 市計 畫 法 國 家公 園 法 建 築法 市 區道 路 都 市更 新 海 岸法 (草 非 都市 土 地 使 用 管 者 與水 利 法 交 錯 以 水 立 制 規則 法 為特 別 法 非 都市 土 地 開 發 影 都 市計 畫 法 台 北 市 案) 都 市計 畫 法 高 雄 市 都 市計 畫 法 : 土 地 使 用分 區 管制 施 行細 則 條例 制 水 利 用 地 徵 收 但 後 響 費徵 收 辦 法 條例 則 區 域計 畫 法 : 非 都 市 土地 使 用管 制 規 則 國 家公 園 法 : 國 家 公 園內 施 行細 則 水 面水 道 改 造 與 水利 法 規 都 市計 畫 法 台 灣 省 定 若有 重 疊 部 分 則以 水 利 施 行細 則 主 管機 關 為 權 責 依據 國 家公 園 法 施 行 細 建 築法 : 綠 建 築 技 術 規則 水 土保 持 法 : 特 定 水 土保 則 國 家公 園 區 域 內 礦 業 案件 處 理 準 則 國 家公 園 計 畫 內 容 標準 建 築技 術 規 則 市 區道 路 工 程 規 劃 及 設計 規 範 自 來水 法 施 行 細 則 水 源保 育 與 回 饋 費 補 助辦 法 水 源保 去 與 回 饋 費 收 費辦 法 農委 會 法 30 水 土保 持 山 坡地 保 特 定水 土 保 持 區 劃 定 與廢 止 準 則 持 區劃 定 加 強 實施 集 水 山 坡地 保 育 利 用 條 區 水保 與 維 護

55 第 二 章 目 前 國 內 水 患 治 理 關 鍵 議 題 與 現 況 主 管 機 關 法 / 條 例 施 行 細 則 / 辦 法 流 域 與 都 市 防 災 治 理 內 涵 育 利 用 條 例 森 林 法 例 施 行 細 則 公 有 山 坡 地 放 領 辦 法 山 坡 地 保 育 利 用 管 理 獎 勵 辦 法 山 坡 地 開 發 利 用 回 饋 金 繳 交 辦 法 公 有 土 地 放 領 影 響 水 源 涵 養 國 土 保 安 及 自 然 保 育 認 定 作 水 土 保 持 法 施 行 細 則 : 監 督 管 理 水 土 保 持 之 處 理 與 維 護 時, 應 將 指 定 監 督 管 理 之 範 圍 予 以 公 告 水 土 保 持 計 畫 審 核 監 督 辦 法 : 針 對 山 坡 地 或 森 林 區 開 發, 界 定 水 土 保 持 計 畫 或 簡 易 水 土 保 持 申 報 書 擬 具 範 圍 業 要 點 森 林 法 施 行 細 則 保 安 林 經 營 準 則 水 土 保 持 法 施 行 細 則 水 土 保 持 計 畫 審 核 監 督 辦 法 山 坡 地 土 地 可 利 用 限 度 分 類 標 準 山 坡 地 土 地 可 利 用 限 度 分 類 標 準 : 提 出 山 坡 地 土 地 可 利 用 限 度 之 分 類 分 級 標 準 山 坡 地 保 育 條 例 : 山 坡 地 定 義 以 及 土 地 使 用 管 制, 原 住 民 保 留 地 管 理 授 權 森 林 法 : 填 塞 改 道 或 擴 展 水 道 及 汙 染 水 體 管 制 行 政 原 住 民 族 原 住 民 保 留 地 開 發 原 住 民 保 留 地 開 發 建 院 基 本 法 管 理 辦 法 築 耕 作 與 林 產 物 規 定 環 保 署 環 境 影 響 評 估 法 環 境 基 本 環 境 影 響 評 估 法 施 行 細 則 法 ( 資 料 來 源 : 經 濟 部 水 利 署 (2010), 全 球 氣 候 變 遷 趨 勢 下 因 應 巨 災 型 洪 災 對 策 之 研 究 (1/2)) 開 發 行 為 實 施 環 境 影 響 評 估 以 及 審 查 機 制 31

56 因應氣候變遷都市水患問題探討與因應對策 (三) 流域治理相關組織與管 理項目 在都 市 水 患以 及 防 災議 題 上 以 流 域為 治 理的 單 位 已成 為 目 前 相 關 政 策 推動的主要研究範圍 可分為 水 及 土 的綜合流域管理 治 理 包括治水 保水 防災以及土地管理 坡地管制等相關項目 在 中 央 層級目前仍多分屬於不同部會 在流域治理上相關執掌權責上 分 述 如 下: 1. 上游中游 林地 山坡地與集水區 空間類 別 治理與管理單 位 流域治理與管理權責 101 年組 織 再造 森林 農委會 林 業資 源 之 保 育 利 用 開 發 與 森 林 經 環境資源 部 保安林 林務局 營 計畫 之 研 擬 森林及保 育 署 行 政 院農 業 委 理 治 山 防 災 工 程之 調 查 規 劃與 勘 員會 林 務局 暫 行 查 林 道與 林 業 工 程 之規 劃 督 導 及 維 組織 規 程 水庫集 水區 經濟部水利署 保 安林 之 經 營 管 理 上 游 集 水 區之 治 護 管理 等 事 項 造 林之 調 查 規 劃 育 苗 與 撫 育 水 庫安 全 經 營 管 理 水庫 及 水 區 保 育 環境資源 部 治 理及 水 源 涵 養 保護 事 項 水利署 經 濟 部水 利 署 組織 條 例 水源特 定區 經濟部水利署 台北水源特定 區管理局 集 水區 管 理 治 理之 資 源 調 查 規 畫 環境資源 部 計 畫擬 訂 及 相 關 研究 發 展 事 項 之推 動 水利署 中 長程 施 政 計 畫 及特 定 案 件 管 制考 核 事 項 水 資源 審 議 委 員 會及 水 資 源 協 調會 報 有 關局 務 之 幕 僚 作業 事 項 山坡地 32 災 害緊 急 應 變 綜 合業 務 事 項 農委會 整 體性 治 山 防 災 中 長 程 計 畫 環境資源 部 水保局 土 石流 監 測 及 預 報 水保及地 礦

57 第二章目前國內水患治理關鍵議題與現況 空間類 別 治理與管理單 位 流域治理與管理權責 101 年組 織 再造 行 政 院農 業 委 水 庫集 水 區 保 育 署 員會 水 土保 持 局 治 山防 災 組織 法 山 坡地 監 督 與 管 理 保 育治 理 集 水區 整 體 調 查 規 劃 之 研 擬 及推 動 集 水區 與 河 川 界 點以 上 水 土 保 持策 劃 保 育 治 理 及督 導 治 山防 災 與 山 坡 地災 害 緊 急 處 理之 策 劃 協 調 及 推 動 山 坡地 水 土 保 持 與治 山 防 洪 計 畫之 研 擬 協 調 及 推 動 水 庫蓄 水 範 圍 以 上集 水 區 保 育 之策 劃 協 調 及 推 動 山 坡地 水 土 資 源 保育 之 策 劃 輔 導 及 推 動 山 坡地 植 生 綠 化 之策 劃 研 究 發 展 推 動及 督 導 監 測管 理 山 坡地 保 育 利 用 監測 與 調 查 之 策劃 協 調 推 動 及 督 導 山 坡地 災 害 潛 勢 調查 之 策 劃 協 調 執 行 及督 導 山 坡地 範 圍 劃 定 之推 動 及 督 導 特 定水 土 保 持 區 之審 議 協 調 推 動 及 督導 山 坡地 保 育 利 用 管理 之 策 劃 協 調 督 33

58 因應氣候變遷都市水患問題探討與因應對策 空間類 別 治理與管理單 位 流域治理與管理權責 101 年組 織 再造 導 及考 核 水 土保 持 計 畫 審 查監 督 之 策 劃 推 動 及 督導 土 石流 防 災 中 心 土 石流 災 害 防 救 業務 計 畫 與 相 關法 規 之 研擬 檢 討 協調 及 督 導 土 石流 防 災 整 備 演 練 之 策 劃 協 調 執 行及 督 導 土 石流 防 災 資 訊 網路 與 緊 急 通 訊設 施 之 建置 更 新 及 維護 土 石流 災 害 緊 急 應變 小 組 運 作 之策 劃 協 調 執 行 及督 導 土 石流 預 報 發 布 之策 劃 協 調 及執 行 各縣市農業單 位 原住民 保留地 行政院原住民 族委員會 坡 地保 育 利 用 特 定水 土 保 持 區 處理 與 維 護 林 政業 務 (含造 林 ) 治 山防 災 及 治 理 土 地管 理 原 住民 族 土 地 之 規劃 協 調 及 審議 事 項 原 住民 族 土 地 與 自然 資 源 開 發 利 用 經 營 保 育 之 規 劃 協 調 及 督 導事 項 原 住民 族 土 地 相 關法 規 之 研 議 及協 調 事 項 34 原 住民 族 土 地 增 編 劃編 之 規 劃 協 調 原住民族 委 員會

59 第二章目前國內水患治理關鍵議題與現況 空間類 別 治理與管理單 位 流域治理與管理權責 101 年組 織 再造 及 一般 管 理 事 項 原 住民 族 土 地 地 籍整 理 地 權 管 理 土 地 利用 之 規 劃 及 協調 事 項 原 住民 族 土 地 流 失之 防 止 收 回 改 配 及 一般 管 理 事 項 原 住民 族 土 地 重 大開 發 利 用 之 審議 事 項 原 住民 族 自 治 區 土地 之 規 劃 及 建設 計 畫 審議 協 調 事 項 其 他有 關 原 住 民 族土 地 發 展 事 項 經 濟及 公 共 建 設 原 住民 產 業 經 濟 住宅 部 落 與 社 區 生 活環 境 設 施 改 善之 規 劃 協 調 輔 導 及 審議 事 項 原 住民 農 林 漁 牧 獵 業 務 及 觀 光 事 業之 規 劃 協 調及 輔 導 事 項 原 住民 部 落 安 全 防治 及 遷 住 之 規劃 協 調 及輔 導 事 項 原 住民 地 區 交 通 水利 飲 水 設 施 改 善 之 規 劃 協 調 及 輔 導事 項 其 他有 關 原 住 民 經濟 公 共 建 設 及住 宅 事項 (資料 來 源 本 研究 自 行整 理 ) 35

60 因應氣候變遷都市水患問題探討與因應對策 2. 空間類別 下游 河川 排水 雨水下水道 城鄉發展地區 農地 治理與 管理單 流域治理與管理權責 101 年 組 織再造 水 利與 自 來 水 政 策 法 規 之 擬 訂及 執 行 事 項 水 利與 自 來 水 事 業之 調 查 規 劃及 興 辦 之 審 環境資 源部 位 中央管河 川 經濟部 水利署 中央管區 域排水 (各河川 局) 議 協 調 與 督 導 事項 水利署 河 川流 域 保 育 經 理之 整 體 調 查 規劃 治 理 計畫 之 擬訂 及 水 土 資 源經 理 分 工 協 調事 項 水 道變 更 防 護 與治 理 計 畫 之 擬訂 執 行 及審 議 事項 經濟部 水利署 水利規 劃試驗 所 中 央水 旱 災 之 防救 事 項 河 川治 理 規 劃 治理 基 本 計 畫 及水 道 治 理 計畫 線 堤 防 預 定 線 之訂 定 全 國河 川 防 災 計 畫之 測 量 規 劃 研 究 及 防災 對 策之 研 究 全 國河 川 水 系 洪 水量 分 析 及 技 術研 究 河 川生 態 多 樣 性 及河 川 環 境 保 全之 專 業 調 查 規 劃 研 究 河 川泥 沙 運 動 與 河川 演 變 之 研 究 海 岸變 遷 調 查 分 析研 究 及 海 岸 防護 保 全 之規 劃 設計 研 究 河 川綜 合 治 理 防災 及 海 岸 防 護保 全 規 劃 專業 技 術研 究 及 改 進 事項 縣市管河 各縣市 排 水整 治 暨 水 環 境營 造 規 劃 設 計 川 政府水 利或工 務單位 排 水工 程 規 劃 設 計 推 動總 合 治 水 政 策 水 利工 程 與 養 護 政 策行 銷 縣市管排 水 36 環境資 源部 水利署

61 第 二 章 目 前 國 內 水 患 治 理 關 鍵 議 題 與 現 況 空 間 類 別 治 理 與 流 域 治 理 與 管 理 權 責 101 年 組 管 理 單 織 再 造 位 農 田 排 水 農 委 會 關 於 農 田 水 利 政 策 法 規 之 擬 訂 及 督 導 事 項 農 業 部 農 田 水 關 於 農 業 水 土 資 源 調 查 規 劃 開 發 利 用 之 策 利 處 劃 督 導 協 調 及 推 動 事 項 行 政 院 農 業 委 員 會 組 織 條 例 關 於 灌 溉 農 田 排 水 農 地 重 劃 等 農 田 水 利 計 畫 與 重 要 農 業 工 程 之 策 劃 督 導 及 配 合 事 項 關 於 配 合 民 生 及 工 業 用 水 調 撥 支 援 用 水 之 聯 繫 協 調 事 項 雨 水 下 水 各 縣 市 掌 理 都 市 計 畫 地 區 及 指 定 地 區 雨 污 水 下 水 道 道 政 府 水 工 程 系 統 規 劃 設 計 建 設 營 運 管 理 之 執 行 利 或 工 及 督 導 推 動 辦 理 等 事 項 務 單 位 都 市 地 區 內 政 部 掌 理 全 國 土 地 綜 合 開 發 之 策 劃, 區 域 計 畫 之 調 內 政 部 土 地 利 用 管 理 都 市 設 計 營 建 署 查 規 劃 審 核, 區 域 建 設 之 督 導 推 動 與 協 調 配 合 事 項 持 續 檢 討 土 地 開 發 審 議 相 關 法 令, 提 升 開 發 許 可 案 件 之 審 議 品 質 及 效 率 掌 理 都 市 發 展 政 策 之 研 訂, 都 市 計 畫 法 規 之 研 修 及 解 釋, 都 市 計 畫 案 之 審 核 及 都 會 區 新 市 國 土 管 理 署 都 市 鎮 及 新 社 區 發 展 計 畫 之 規 劃 協 調 及 推 動 事 項 更 新 各 縣 市 都 市 規 劃 政 策 及 制 度 的 擬 訂 都 市 發 都 市 計 畫 法 規 修 擬 訂 及 解 釋 執 行 展 單 位 都 市 計 畫 擬 定. 變 更 及 通 盤 檢 討 都 市 設 計 都 市 景 觀 計 畫 之 擬 修 訂 管 制 法 規 之 研 修 暨 規 劃 設 計 作 業 協 調 都 市 設 計 及 土 地 適 用 開 發 許 可 審 議 作 業 暨 執 行 及 都 市 設 計 都 市 景 觀 工 程 之 規 劃 設 計 作 業 暨 協 調 等 事 宜 37

62 因應氣候變遷都市水患問題探討與因應對策 空間類別 治理與 管理單 位 流域治理與管理權責 101 年 組 織再造 辦 理都 市 更 新 發 展研 究 更 新 政 策 及 法 令 研 (修 ) 訂 更 新 地 區 劃 定 更 新 計 劃 擬定 建築物 建築 內政部 營建署 掌 理建 築 管 理 制 度與 業 務 之 規 劃督 導 考 核 建 築 法規 之 修 訂 新訂 與 解 釋 內政部 國土管 理署 管理 各縣市 都市發 展單位 建 築線 指 示 公 私有 畸 零 地 合 併使 用 證 明 核 發 建 築 物 之 建築 執 照 核 發 施 工 管 理 使 用 執照 核 發 建 築物 公 共 安 全 檢查 公 寓 大廈 組 織報 備 與 管 理 廣 告 物 管 理 及違 章 建 築 查報 與 拆除 農村農地 行政院 農委會 農 村建 設 政 策 與 計畫 之 擬 訂 策劃 協 調 推 動 及督 導 農 村總 體 規 劃 之 策劃 協 調 推動 及 督 導 農 村再 生 之 策 劃 推 動 協 調 及督 導 農 村實 質 建 設 之 協調 推 動 及 督導 農 村資 源 風 貌 型塑 及 農 村 綠 美化 之 調 查 策 劃 協 調 及 推 動 各縣市 農業單 位 推 動農 村 再 生 計 畫並 擬 訂 農 村 再生 總 體 計 畫 配 合農 村 再 生 及 鄉村 新 風 貌 計 畫營 造 鄉 村 風貌 (資料 來 源 本 研究 自 行整 理 ) 38 農業部

63 第二章目前國內水患治理關鍵議題與現況 圖 5 流域治理 (都市水患 )相關政 府執掌與 組織現況 (資料 來 源 整 理與 調 整自 黃 榮護 林明 志 (2008) 中 央 與地 方 政府 流 域治 理 行政 功能 與 組織 之 研究 地 方 自治 與民 主 發展 2008 年 選後 台 灣地 方 政治 學 術研 討 會 民國 97 年) 39

64 因應氣候變遷都市水患問題探討與因應對策 第二節 目前國內都會地區水患治理關鍵議題 基於上述對於國內水患治理關建議題掌握與現況探討 本節主要 彙 整 對 於都會地區水患治理關建議題面向 主要分為氣候變遷衝擊面 向 都 市環境與都市設施面向 政策機制面向 管理治理面向如下 圖 6 國內都會地區水患 治理關建議題架構 圖 (資料 來 源 本 研究 自 行繪 製 ) 氣候變遷衝擊面向 9 一 1. 極端降雨事件 依照 2011 年臺灣氣候變遷研究報告推估指出 水文災害為目前 9 資 料整 理 自行 政 院國 家 科學 委 員會 (2011) 臺 灣 氣候 變 遷科 學 報告 臺灣 氣 候變 遷推 估 與資 訊 平台 建 置計 畫 40

65 第 二 章 目 前 國 內 水 患 治 理 關 鍵 議 題 與 現 況 主 要 災 害 類 型, 災 害 與 極 端 降 雨 事 件 有 關 根 據 統 計 資 料 顯 示, 近 年 台 灣 重 大 颱 風 洪 水 災 害 與 極 端 降 雨 的 增 加 有 關, 不 論 是 短 延 時 降 雨 強 度 或 是 長 延 時 降 雨 強 度, 再 降 10 年 (2000~2009) 有 增 加 的 趨 勢 颱 風 侵 台 的 個 數 自 1990 年 後 和 1961 年 至 1989 年 相 比 有 增 多 的 現 象, 且 2000 年 出 現 明 顯 增 多 的 轉 折 ; 而 1980 年 後 侵 台 颱 風 中 達 到 強 颱 的 比 例 也 明 顯 增 高 目 前 水 患 災 害 的 嚴 重 性 與 極 端 降 雨 事 件 增 加 有 關, 過 去 40 年 極 端 降 雨 颱 風, 往 往 造 成 重 大 災 害 ( 如 莫 拉 克 賀 伯 納 莉 ), 此 極 端 降 雨 颱 風 發 生 的 頻 率 近 10 年 有 明 顯 增 加 的 現 象, 在 1970~1999 年 的 30 年 間, 平 均 3~4 年 發 生 一 次, 在 2000 年 以 後 的 10 年 間 則 平 均 每 年 就 發 生 一 次 圖 ~2009 年 每 年 影 響 臺 灣 颱 風 的 個 數 ( 資 料 來 源 : 行 政 院 國 家 科 學 委 員 會 (2011), 臺 灣 氣 候 變 遷 科 學 報 告, 臺 灣 氣 候 變 遷 推 估 與 資 訊 平 台 建 置 計 畫 ) 41

66 因應氣候變遷都市水患問題探討與因應對策 圖 8 極端降雨颱風發生 頻率統計 (資料 來 源 同 上圖 ) 2. 旱澇現象的趨勢 依照研究指出 臺灣總降雨日數有逐漸減 少的趨勢 但從過去 40 年整體的降雨量並無明顯變化 相對的 颱風降雨佔總雨量比例從 1970 年代的 15%提高至 2000 年的 30% 導 致豐水期集水降雨量變多 枯 水 期 降雨量減少 降雨越來越不平均 常態性旱澇現象將成趨勢 嚴 重 影 響整體水資源供給的衝擊 圖 9 臺灣年總降雨日數 (資料 來 源 同 上圖 ) 42

67 第二章目前國內水患治理關鍵議題與現況 3. 海平面上升 全球平均海平面上升 依照 IPCC 推估指出 1961 年至 2003 年間 海 平 面 高度平均每年上升約 1.7mm 但在 1993 年至 2003 年間平均每 年 上 升 約 3.1±0.7m 臺灣周邊海平面高度分析顯示 1993 年至 2003 年 間 海 平 面平均上升速率每年 5.7mm 上升速率為過去 50 年的 2 倍 並 高 於 同時期全球平均值上升速率 海平面上升將導致海岸 低窪地區 沙灘 沿岸 河口等土地消 失 根 據我國氣候變遷國家通訊報告指出 當海平面上升 0.5m 時 臺 灣 將 損失 105km 2 土地 並有 km 2 土地處於風險之中 如果海 平面持續上升 主要將淹沒台南市 嘉義縣 高雄市沿海 雲林等地 對 國 土 造成嚴重衝擊 二 都市環境與都市設施 面向 (一) 都市與水環境衝擊 1. 積澇與洪水災害 積 澇為都市或城鎮地區之 積淹水 主要成因為短時快速且高強度 降 雨 下 河流溢堤 排水系統宣洩不及或是河流感潮造成回流 加上 都 市 高 度發展封表性地表增加 蓄洪空間減少 山坡地開發降低水源 涵 養 以及都市開發與水爭道等人為影響 在未來氣候不確性高的情 況 下 暴雨規模增加 淹水機率增加 如何因應內外水成為重要議題 之一 經相關研究指出 全台各地超過 24 小時淹水警界的頻率 由前十 年(1989~1999)與後十年(1999~2009)的平均線比較發現後十年的平均 值 較 前 十年的值高 43

68 因應氣候變遷都市水患問題探討與因應對策 圖 ~2009 年臺灣全區日降雨量超過 淹水警戒值發生頻率 (資料 來 源 同 上圖 綠色 柱 狀為 當 年發 生 平均 機 率變 化 灰 色 底為 前 十年 與 後十 年平 均 值 紅 色虛 線 唯一 次 回歸 趨 勢線 ) 2. 暴潮與土砂災害 隨 著海水位上升與颱風強 度增加的作用下 未來颱風暴潮的威脅 將 會 增 加 因海水位上升將使得暴雨侵襲時排水更為困難 將使得沿 海 或 沿 岸低窪地區增加淹水之風險 而沿海國土流失也會加速 尤其 是 西 南 低窪沿海地區部分(台南 高雄) 另 外隨著暴雨規模增加 集水區崩塌量也隨之增加 土石流與崩 塌 土 砂 順勢進入河川及水庫 造成水庫淤積與河道淤高 10 尤其台灣 有 約 74%以上的土地 屬於山坡地及高山林地 坡 地 災 害 難 以 避 免 加 上 山 坡地社區開發 山區道路與農業使用 增加坡地災害衝擊 其 又 常 與 上述積澇洪災同時發生 形成複合性的災害型態 10 資 料來 源 經 濟 部水 利 署 氣 候變 遷 下台 灣水 環 境的 危 機 氣 候變 遷 知識 庫 年 7 月 擷 取 44

69 第二章目前國內水患治理關鍵議題與現況 (二) 都市部門 /設施衝擊 1. 水利設施 堤防 河川 排水 下水道 抽水站 降 雨特性的改變與降雨強 度的增強將導致過去以期距作為設計標 準 的 水 利設施效能降低(負擔增大) 直接衝擊目前區域排水系統之排 水 能 力 與河川堤防防護能力 過大降雨強度超過區域排水系統容量負 擔 或 堤 防防護標準將提高淹水之風險 目前之高淹水潛勢地區之淹水 頻 率 也 有升高之可能 因此新的評估與設定標準目標的擬定為重要議 題 另 外中央管河川與排水設 施因其防洪標準較高 且定期進行檢查 與 安 全 評估 預警機制完善 洪水災害損失較為輕微 但在縣市管河 川 排 水 部分 尤其是位於都會人口密集地區 發生淹水災害單位面積 財 務 與 生命損失較為嚴重 且防洪標準較低 故洪水災害可能衝擊較 大 設 施物本身也因為老舊 可能遭受極端暴雨或暴潮的損害 基礎設施與開放空間 包 括都市地區建築物 道 路 基礎設施和其他建設產生更多的不 透 水 面 積 極端降雨所產生大量的地表逕流 能使城市的排水系統失 去 作 用 造成嚴重淹水 加上部分排水路維護管理不良 斷面不足 部 分 地 區排水設施老舊 排水渠道破損 影響排水通路 雨水下水道 部 份 台灣許多鄉鎮市之雨水下水道建設實施率僅 53.78% 加上部分 地 區 因 驟雨挾來山區大量土泥以致排水溝阻塞造成淹水 甚至有非法 棄 置 之 土石及垃圾阻塞排水斷面之情形 又都市高度開發後因集流時 間 縮 短 逕流增加 而雨水下水道系統未採用新思維規劃設計 致都 市 積 水 災損 更加嚴重 部分縣市管水系與區域排水尚未達到排水設計 保 護 標 準等等 都是都市地區重要基礎設施問題且同樣需要在此脈絡 下 重 新 被檢視 根 據統計資料顯示 2000 年後極端強降雨颱風有增加之趨勢 極 11 資 料來 源 經 濟 部水 利 署 (2011) 氣候 變 遷對 水 環境 之 衝擊 與 調適 研 究第 2 階 段管 理 計畫 經濟 部 水利 署 45

70 因應氣候變遷都市水患問題探討與因應對策 端 強 降 雨颱風一方面帶來嚴重衝擊 而災後所導致之環境脆弱度增加 與 公 共 建設之復原與重建 已大大增加後續災害發生之機率與風險 因 此 當 氣候變遷有可能導致侵台颱風頻率與強度增加 將衝擊基礎設 施 之 應 變與復原能力 12 公共空間 開放空 間與綠地系統的單一性 (作 為 休 憩 使用)角色 也應有所變動以共同作為支持城市維生 (防災)系統 的一環 另 外工程設 施雖然是現行洪水管理中不可缺少的方法 它會對於 居民造成 錯誤的安全觀念 間接的鼓勵 了淹水潛勢地區的開發 此 外 都 市地區內過多的排水設施 隨著時間變遷 也會產生嚴重的設 施 維 護 問題 3. 土地使用與管理 從 流域的角度思考 上中 下游集水區的都市發展如何透過非工程 性 的 方 法(土地使用規劃管理)減少洪災損失為重要的挑戰 尤其在都 市 洪 災 層面 台灣都市與經濟活動主要分布於西部沿海平原 且許多 都 市 與 集居地分布的地勢低平 面對海平面上升的議題 台灣沿海與 低 窪 地 區之土地使用/活動型態該如何調整與重新思考 回應因海平面 上 升 造 成的生命 財產損失的挑戰 即使未受海水入侵威脅的內陸地區 也 可 能 因沿海地區受海平面上升威脅而往內陸遷徙的現象 使台灣西 海 岸 平 原面臨土地使用重組的挑戰 13 特別是本研究五都會區人口密 集 都 市發展情形各具有不同的環境條件 將成為後續面對氣候變異 的 指 標 性案例 12 行 政院 經 建會 規劃 推 動氣 候 變遷 調 適政 策綱 領 及行 動 計劃 年 5 月 擷 取 13 同上 46

71 第二章目前國內水患治理關鍵議題與現況 圖 11 氣候淹水災害風險圖 (資料 來 源 國 家災 害 防救 科 技中 心 ) 三 政策機制面向 (一) 水利整治計畫尚未能考 量氣候變遷因子 於 2006 開始執行的易淹水地區水患治理計畫 預計耗費八年高達 一 千 一 百六十億的經費 以 達到 降低約 500 平方公里高淹水潛勢地 區 水 患 程度和發生機率 但其中 對於氣候 變遷的描述 僅有 近年由 於 全 球 氣候異常 水文極端現象明顯 受災範圍與程度均遠較過去為 烈 等 而整個治理計畫規劃所仰賴的淹水潛勢地圖 亦未將氣候變 遷 因 子 納入考量 目 前淹水潛勢地圖的繪製 考量地理因子 水系及區域排水路 集 水 區 地形地貌 河川長度與坡度等 水文因子 既雨量 排水設 施 因 子 等 但在水文因子的評估上 是以歷史雨量事件的統計 來估 47

72 因應氣候變遷都市水患問題探討與因應對策 算 其 重 現期 而尚未系統性的考慮增溫現象所導致的極端雨量現象 所 產 生 的系統性的偏移 (二) 缺乏國土計畫整體規劃 相 關研究指 出 台灣空間發展課題中 國土計畫作為重要的政策 工 具 仍處於草案階段未能完成立法 欠缺具有法定效力的國土計畫 情 況 下 全國區域土地使用未能有整體的規劃 不但影響跨域性的環 境 水 土 資源保育 特別是在流域作為治理單元的水患議題 也使得部 門 計 畫 缺乏國土計畫的指導 失去協調各部會以及都會區域重大基礎 建 設 的 機制 同時城鄉地區缺乏永續發展與成長管理的概念 使得農 業 發 展 地區土地使用成為都市蔓延的空間 特別是國土保育地區及環 境 敏 感 的指認到限制開發管制內容的缺乏 將持續提高都市的脆弱度 與 未 來 應變的調適能力 1. 都市成長 土地開發政策 與法令機制未能考量水資源以及防災議 題 從 都市發展與土地開發的 角度而言 台灣現行的空間規劃制度 從 國 土 綜合開發計畫 區域計畫到都市計畫與非都市土地管制法令皆 缺 乏 對 於水資源以及都市洪災議題的因應機制 水資源方面 可以觀 察 到 高 耗水的產業常常錯置於高缺水潛勢地區 不但造成基礎管線工 程 成 本 的浪費 更重要的常超限利用地下水 造成地層下陷 在防災 議 題 上 都市與非都市土地過度開發與超限利用 入滲能力減弱 造 成 下 游 洪峰量之增加 加重排水負擔 相關法令缺乏與水資源與逕流 管 理 考 量 也尚未能針對氣候變遷影響採取調整因應措施 另外從流 域 治 理 而言 法規繁多 除了重疊規範範 圍 也形成一些管制空間上 的 缺 漏 特別是非都市土地使用管制的部分 我 國目前在洪氾管理上除 水利整治 也採用法律強制洪氾區土地 管 制 使 用以減輕洪災 如此的管理機制 需先劃設洪氾地區再推動土 地 使 用 管制 依照目前缺乏洪災保險制度配套情況 若需真正落實達 成 減 災 成效與土地管制效果 仍須仰賴政府補助與法令宣導 長久下 來 可 能 造成極大負擔 48

73 第二章目前國內水患治理關鍵議題與現況 早 期國土規劃都是以提升 土地開發利用 高度發展產業經濟為重 心 治 水或水源供應一直只是達成國土規劃目標 必須完成的一小環 節 水 土之間嚴重缺乏平衡 也因此有部分易受災地區反而規劃為 高 密 度 開發 未能考量水患防治與水源供應的必要性 近年來都市計 畫 或 區 域規劃中 雖已逐漸重視水資源管理 將治水或水的供應視為 規 劃 議 題中之限制條件 惟仍在都市發展為主軸下 要求水資源之被 動 配 合 14 時造成與水爭地之困境 近 年來 國際 重要 研究 方向之一 即透過 都會 空間規劃為主要工具 亦 即 透 過空間規劃的途徑 提供影響土地使用的機制 以及達成更整 體 性 與策略性的發展 以因應氣候變遷的威脅 在 2006 年發表的史登 報 告 中 即強調空間規劃在促進氣候變遷調適及調適因應 必須整合 到 各 層 級的空間計劃內的重要性 以都會地區作為流域並結合土地使 用 管 制 來強化都會地區的抗災力 恢復力 國內近年來亦朝向此一方 向 發 展 例如經建會 全球氣候變遷長期評估與衝擊調適策略之整體 綱 要 計 畫 草案中建議的五個策略方向之一 即為空間規劃 透過推 行 綜 合 國土保育計畫 形成永續國土政策 財團法人國土規劃及不動 產 資 訊 中心 缺乏非結構性配套措施與公共參與機制 諸 多因應氣候變遷的挑戰 並改 以永續發展為導向的新興水患治 理概念 如整合式洪水管理 荷蘭的 還地 於河 Room for the River 英國的 為水留下空間 Making space for water 等 均強調結合非 結 構 措 施 包括洪水平原管理 洪災保險 防洪預警系統 綠建築與 高 規 格 堤防 來規劃治水政策 然而非結構式方法需要居民與官方的 相 互 合 作 因此新的水患治理概念也極為強調公共參與機制 但 是台灣目前除了透過水 利署區域排水與河川治理之相關計畫進 行 結 構 性與工程性的整治 並未有其他配套之軟性機制 如都市發展 14 吳 約西 水資 源 管理 經濟 部 水利 署 資 料來 源 台 灣 氣候 變 遷調 適 資訊 平 台 年 6 月 擷取 15 49

74 因應氣候變遷都市水患問題探討與因應對策 策 略 國土保育規範 法規 系統 決策支援體系 都市對災害的承受 力 恢復與轉變 機制 保險與財務獎勵機制等 相關法令如 國土計 畫法 國土復育條例 海岸法 等在立法院擱置 失去這些非結 構 性 的 調適策略 將大幅削弱結構性治理策略的執行與預期效益 3. 既有防災宣導培訓 缺乏 全民共同參與 資訊公開機制 台 灣為多天然災害的國家 在未來氣候變異性高的條件下 亟為 缺 乏 相 關災害教育以及緊急應變措施的訓練 在公部門推動相關政策 時 也 經常受限於民眾災害認知不足 而造成後續管理與執行上的困 難 雖 水保局自民國 93 年起 開始進行土石流防災培訓與相關演練 共 培 訓 約愈千名 水利署亦於近期培訓防汛志工與相關演練 然此主要 集 中 於 特定團體與區域 未能全面推廣於全民 因敏感地區土地使用 的 限 制 開發與管理 防洪工程具有其上限能力 以及全民防災動員等 方 面 公部門相關政策缺乏社區參與或宣導 長期以來造成民眾質疑 防 災 的 措施與功效 另外相關政策指導內部人員與社區代表的培訓教 育 也 缺乏長期的體系計畫 對於災害與極端氣候無法提出有效在地 制 宜 的 因應對策 以 上相關措施的推動 也 有賴於完整資訊及監測系統 以及跨部 門 的 資 訊平台建立 目前台灣尚缺乏能夠操作的一系列極端氣候影響 衝 擊 評 估 包括缺少從國 土 到地方層級的脆弱度分析 因此在因應極 端 氣 候 都市洪災議題下難以設定適地性的評估指標 作為調適措施的 配 置 及 土地管制的依據 四 管理治理面向 16 (一) 缺乏整體性流域治理規 劃與整合洪災管理 體系 如 上節分析現況可觀察出 依據目前在治理水土等災害規模與型 態 目 前的治理組織與管理體系呈現上中下游分治以及各部門任務分 散 甚 至 重疊的狀況 水與土連動性高 在氣候變遷下土地與水的整合 16 資料 來 源 虞國 興(2009) 流 域整 體 治理 管理 與 組織 規 劃 淡江 大 學水 資 源管 理與 政 策研 究 中心 98 年 全 國治 水 會議 50

75 第二章目前國內水患治理關鍵議題與現況 治 理 更是未來都會地區是否能調適與因應極端氣候的關鍵重點 但 是 目 前 各目的事業主管機關 中央與地方政府 地方各機關長期性橫 向 縱 向 協調不足 經常是決策相左或是未 能配合 嚴重的造成水土衝 突 與 影 響洪災治理的成效 阻礙永續發展的推動 特 別是目前的流域管理機 制 包括行政院重要河川流域協調會報 設 置 及 作業要點 17 以及高屏溪流域管理委員會 石門水庫及集水區 整 治 推 動小組等 皆屬於任務編組 協調後或是預算執行完後不一定 繼 續 存 在 大幅影響流域治理執行成果 (二) 未來組織再造因應極端 氣候都市洪災可行 性 目 前主要處理都市洪泛主 管機關為水利署 屬於三級機關 在未 來 組 織 再造位於環境資源部之下的水利署 同樣也屬於三級機關 在 作 為 主 要都市洪災與流域治理協調單位上位階不足 整合不易 另外 在 目 前 執行的 行政院重要河川流域協調會報中所包括經建會 內政部 經 濟 部 交通部 環保署以及農委會之代表 在後續的組織再造規劃 中 以 流域治理思考僅整合部分權責 相關跨部會的協調機制仍有待 進 一 步 討論與建立 包括水利署(河川排水治理) 農村發展與農田水 利 署(農田排水) 水保及地礦署 (水土保持) 國土管理署 災害防救署 森 林 及 保育署等 17 重要 河 川指 指 淡水 河 大 甲 溪 濁 水溪 曾文 溪 高屏 溪 流域 及 其他 經 本院 指 定 之重 要 河川 流 域 以 協 調 整合 國 家重 要 河川 流 域 內之 水 土 林資 源 永續 運 用 集水 區 保育 重要 河 川流 域 防汛 與 環境 營 造及 土 地利 用 等事 項 51

76 因應氣候變遷都市水患問題探討與因應對策 五 小結 針 對 上述所分析我國水患治理關建議題分析 主要對應後續治理對策 為 三 個 面向 1. 氣候變遷災害應變治 理面向 因應氣候異常提升災害應變的治 理策略面向探討 2. 土地使用規劃面向 因應 由於都市環境變 遷所造成水患問題 強化目前土地使用規 劃制度與策略面向探討 3. 推動機制與經營管理 面向 因應由於既有治理政策與流域管理 制度缺陷 強化 推動機制與經營管理面向探討 圖 12 我國水患 問題與治理對策對應 探討 52

77 第二章目前國內水患治理關鍵議題與現況 第三節 專家深度訪談與焦點座談會聚焦議 題彙整 本研 究 透 過 上 述 對 於目 前 國 內水 患 問題 與 治理 現 況 以 及 彙 整 水 患 治 理 關建議題初步結論後 進行針對中央 地方之深度訪談 (詳細參 見 附 錄 一 ) 並 針 對 聚 焦 之 水 患 議 題 與 解 決 對 策 舉 辦 兩 次 焦 點 座 談 會 (詳 細參見附錄二) 表 4 專家學者與 中央單 位深度訪談議題總 歸納 本次與專家學者 中央單位之訪談 可以將訪問之所有內容歸納 如下 詳細訪談資料請參閱附錄 水患議題探討整理 1. 都市環境面向 都市 洪災之關鍵因素如都市集水區自然基盤 破碎 高密度開發導 致地表自然水文系統遭受破壞等 另外 土砂問題也干擾都市 排水系統之健全 由以上幾點而言在專 家學者與中央單位的 立場之上 雙方都很清楚台灣當前都市 環境面向面對氣候變 遷所造成的問題 且大致上皆有提到上 述幾個因素 2. 氣候異常面向 歸納 為氣候變遷 與極端降雨之影響 此項 因子為近年來炙手可 熱之議題 幾乎所有單位或背景之專家 學者 政府單位皆一 致認同氣候變遷下所帶來的海水水位上 升 極端降雨 乾濕 季更顯分明等影響 3. 管理與治理面向 水資源與國土規劃必須共同合併管理 並 且提出一具體之上位 計劃做為台灣國土布局之指導 以學者 與中央政府之立場 兩者最為關心之部分乃國土計畫法是否 足以支撐台灣國土之 永續發展 且此項目極有可能演身為政 治因素 在訪談過程 之中 中央政府與專家學者皆有傾向此 以議題是某種程度上 的政治決策問題 治理對策探討整理 1. 氣候變遷應變治理面 水利方面的學者集中樣政府指出加深 或加高水庫增加蓄水 量 土砂問題與海平面上升問題 地層 53

78 因應氣候變遷都市水患問題探討與因應對策 下陷問題等都需要優 先處理 而在空間規畫方面的學者及中 央政府指出 都市計 畫體系法令上之檢討 是否有將治水概 念納入都市計畫法及 通盤檢討辦法等 並針對非都市土地管 制要點提出需要修正 之想法 2. 土地使用規畫面 建議中央首先做好主要計畫 並且對災害 敏感地區有一明確範 圍之劃定以及相關土地使用管制規範 將風險地圖 災害敏 感區 劃設完成並且避免在其上做重大開 發建設乃是本次訪談 所詢問出最大宗之結果 3. 推動機制與經營管理 面 在教 育 宣導都是要再加強的 把 開發前與開發後的災 害 告知民眾 大型開發有開發許可控 制 小型的案件卻沒 有監督機制 (資料 來 源 本 研究 自 行彙 整 ) 表 5 地方政府單位深度訪談議題總歸納 本次與專家學者 中央單位之訪談 可以將訪問之所有內容歸納 如下 詳細訪談資料請參閱附錄 水患議題探討整理 1. 都市環境面向 針對 五都會區不同之背景 地方政府單位於 都市環境面向提出 人為開發會使得土地的自然能力遭受破 壞 且亦提出了強度 更高的堤防以及排洪設施仍然是必須 的 傳統工程手段在 加上都市內的水土抱持改善是未來的方 向 2. 氣候異常面向 歸納 為氣候變遷 與極端降雨之影響 此項 因子為近年來炙手可 熱之議題 幾乎所有單位或背景之專家 學者 政府單位皆一 致認同氣候變遷下所帶來的海水水位上 升 極端降雨 乾濕 季更顯分明等影響 3. 管理與治理面向 地 方政府之困境在於局處與局處之間的協 調 與中央單位之配 合 地方與中央法令上之衝突等 再加 上 行政區劃分 使得推動流域治理顯得更不容易 治理對策探討整理 54

79 第二章目前國內水患治理關鍵議題與現況 1. 氣候變遷應變治理面 地方政府在面對氣候變遷治理方面大 多數提出硬體設施的 做法 例如增加綠 覆 率 透水率以及開 發限制等 並與中央 政府單位同樣指出國土計畫之重要性 期許台灣能夠有上位 國土計劃引導 2. 土地使用規畫面 在 土地使規劃方面 地方政府提出了更細 緻的作法 推廣雨水 貯存 建立治洪池 公共設施貯水等 然法令上之問題仍然 需要與中央單位配合 也涉及到法令上 的修正 故在法令上 之問題的確也涉及到了政治上的困境 3. 推動機制與經營管理 面 地方政府透過局處之間的自行協 調 目前在共同作業 上幾乎有某種程度上的共識 然地方政 府卻更希望能夠有更 完備的平台提供固定的檢討 會議等 使政府內部相關的資 訊能夠達到分享以及共識 (資料 來 源 本 研究 自 行彙 整 ) 表 6 焦點座談會議題總歸納 本次與專家學者 中央單位之訪談 可以將訪問之所有內容歸納 如下 詳細訪談資料請參閱附錄 水患議題探討整理 1. 都市環境面向 焦點 座談會上對於都市開發造成水患問題以 及當前排水道已不足 以負擔氣候變遷下之降雨量已有初步之 共識 2. 氣候異常面向 相較 十幾年前的台灣氣候 再加上世界氣候 之趨勢我們發現極端 降雨已經越來越顯著 且焦點座談會上 亦提出海平面上升以 及海水倒灌之危害 此種災害嚴重影響 台灣首都台北 3. 管理與治理面向 台灣最困難的是公權力伸張之問題 也就 是問題出在執行面 政府怎麼將政策以及法制面的規定貫徹 始終 並且有統一標 準來管理 台灣需要保本 我們也一致 認尚未的國土計劃須 盡快完成 給台灣有整個空間發展指導 的價值 55

80 因應氣候變遷都市水患問題探討與因應對策 治理對策探討整理 1. 氣候變遷應變治理面 針對風險地圖 劃設 之問題 這場座談 會將該問題定調為政 治上之問題 然卻有解決之對策 必須 從民眾出發 先使民 眾認知災害 認知風險 循序漸進地由 社區民眾自行發現社 區中的風險為何 會嚴重到何種程度 一步步的將風險地圖 公開 但前提是是透過民眾親自去認知 的 2. 土地使用規畫面 目前在土地使用管制要點中已逐漸有地方 政府開始將雨水貯存 之概念納入 針對通盤檢討之部分目前 已經有新的法令修訂 修訂後亦提供了不少針對水土保持 環境保護 永續發展 議題上之規範 3. 推動機制與經營管理 面 針對流域治理的跨部門協調機制 目前 有淡水河流域管理委員會平台 台北市也有做一個流域 整合範例 區域計畫 應從防災角度做思考 若相關法規可以 做一些檢討 有法規 出來在執行上就比較沒有問題 (資料 來 源 本 研究 自 行彙 整 ) 透過 文 獻 回顧 深 度訪 談 與 焦點 座 談會 之 具體 聚 焦 初步 共 識 後 本 研 究 將此成果進行德爾菲(DELPHI)專家學者問卷 作為問卷第一回 合 初 步 設計之基礎 詳細參閱第五章之內容 圖 13 德爾 菲問卷內容擬定方式 56

81 第 二 章 目 前 國 內 水 患 治 理 關 鍵 議 題 與 現 況 57

82 因應氣候變遷都市水患問題探討與因應對策 第三章 當前國際都會水患治理經驗 第一節 近年國際重大水患事件回顧與啟示 一 2011 年澳洲水患事件 18 (一)水災事件影響 2010 以及 2011 年 澳洲傳出持續不斷的洪 水災害 其中尤以澳洲 昆 士 蘭 州最為嚴重 且昆士蘭州又是澳州首府布里斯本之所在地 使 得 災 情 更為嚴重也引起澳洲政府高層的更加重視 其中包括首府布里 斯 本 在 內 昆士蘭州大約有一半以上的區域被宣布為災區 詳細災民 人 數 甚 至高達 20 萬以上 且造成 35 人死亡 9 人失蹤的悲劇 而水災 後 期 的 降雨逐步轉移至維多利亞州 於 2011 年一月開始 維多利亞州 也 開 始 因為洪災侵襲而傳出災難 圖 14 澳洲昆士 蘭州首府布里斯本淹 水圖 內 容主 要 參考 國 家災 害 防救 中 心 (2011) 災害 防 救電 子 報 69 期

83 第 三 章 當 前 國 際 都 會 水 患 治 理 經 驗 ( 資 料 來 源 : 資 料 來 源 : Brisbane Flood COP) 此 次 水 患 事 件 造 成 澳 洲 的 GDP 下 降 約 0.1~0.2 個 百 分 點, 總 損 失 金 額 在 20 億 澳 幣 以 上 ( 約 598 億 台 幣 ) 水 災 使 得 公 共 設 施 農 作 物 等 毀 損, 澳 洲 糖 價 也 漲 至 30 年 來 之 最 高 點, 澳 洲 所 出 口 的 礦 產 農 作 物 等 數 量 全 面 下 滑 8~10 的 百 分 點 ( 二 ) 水 患 降 雨 分 析 根 據 2011 年 四 月 第 69 期 的 國 家 災 害 防 科 技 防 救 中 心 的 災 害 防 救 電 子 報 指 出 以 下 三 大 成 因 是 造 成 這 次 災 害 的 主 要 因 素 : 1. 澳 洲 全 國 平 均 降 雨 異 常 依 據 澳 洲 2010 年 10 月 ~12 月 之 降 雨 資 料 顯 示, 澳 洲 全 國 有 二 分 之 一 之 地 區 降 雨 已 超 過 平 均 氣 候 值 的 兩 倍 以 上, 其 中 又 以 昆 士 蘭 最 為 明 顯 且 該 年 為 歷 來 最 強 之 反 聖 嬰 年, 使 得 附 近 地 區 海 溫 偏 高, 引 發 旺 盛 的 對 流 2. 塔 莎 熱 帶 氣 旋 之 影 響 2010 年 12 月 25 塔 莎 (Tasha) 熱 帶 氣 旋 登 陸, 主 要 降 雨 集 中 發 生 在 熱 帶 氣 旋 消 散 後 的 這 段 時 間, 持 續 性 的 降 雨 係 受 夏 季 季 風 與 鋒 面 系 統 影 響, 在 昆 士 蘭 州 降 下 破 紀 錄 的 大 雨, 引 發 嚴 重 災 情 3. 連 續 性 集 中 降 雨 成 災 緊 接 著 在 12 月 底 降 雨 之 後, 昆 士 蘭 州 於 2011 年 1 月 3~4 日 1 月 6~13 日 即 維 多 利 亞 州 於 1 月 10~15 日 等 三 段 時 間 又 出 現 集 中 型 降 雨 這 四 場 集 中 型 降 雨 事 件, 以 1 月 10 日 在 昆 士 蘭 州 首 府 布 里 斯 本 地 區 的 降 雨 最 為 嚴 重, 造 成 該 地 區 1974 年 以 來 最 嚴 重 的 災 情 ( 三 ) 水 患 成 因 2011 年 四 月 第 69 期 的 國 家 災 害 防 科 技 防 救 中 心 的 災 害 防 救 電 子 報 對 於 水 文 與 防 洪 標 準 等 水 患 因 素 亦 指 出 : 1. 都 會 地 區 沿 岸 開 發 形 成 防 災 弱 點 澳 洲 幅 員 廣 大, 大 部 份 內 陸 地 區 地 勢 低 平 且 降 雨 稀 少, 河 川 大 都 59

84 因應氣候變遷都市水患問題探討與因應對策 流 路 悠 長 坡度平緩 流速緩慢 此次發生嚴重水災 主要原因是反 聖 嬰 異 常氣象所導致之短延時強降雨 次要原因則是都會地區發生破 堤 導 致昆士蘭州首府布里斯本成 水鄉澤國 而都市型洪災直接造成 經 濟 損 失慘重 2. 現有都市防洪標準不足以應付本次強降雨 布 里斯本是澳洲第三大城 人口超過 200 萬 約與台北市相當 面 積 則 約為台北市的 21 倍 在都市防洪方面 布里斯本市區排水為 2-5 年降雨標準 河川護岸為 年防洪標準 對照台北市市區排水 為 5 年降雨標準 河川堤防為 200 年防洪標準 歷史上布里斯本曾於 1974 年時曾發生嚴重水災 市區三分之一被淹沒 造成 16 人死亡 當 時 的 暴雨頻率已達到 60 年一次降雨強度 所以布里斯本在經歷 1974 年 洪 災 後 河濱建物高程均墊高至防洪 100 年再加 50 公分 但此次 2011 年 1 月在布里斯本附近 地區的強降雨 仍造成超過防洪標準的洪 水 發 生 肆虐破壞 3. 各河系洪峰時間同時匯集於布里斯本 布里 斯 本 為一 位 於 河口 段 之 都市 布里 斯 本河 蜿 蜒 流經 市 區 後 出 海 其 上游則有拉克亞溪 上布里斯本河等各支流匯集後流向下游 當 上 游 於強降雨後山洪暴發 各支流的洪水往下游行進 匯流後產生 疊 加 效 應形成洪峰抬昇 持續過高的水位終造成布里斯本市區發生破 堤 而 洪 水 肆虐 同 時 上 游 的 威 芬 豪 水 庫 Wivenhoe 也 在 豪 雨 傾 注 之 時 在考量水庫操作安全下必須持續洩洪至布里斯本河 更加重了 下 游 布 里斯本的淹水災情與經濟損失 台北市的地理環境類似布里斯 本 位 於河口段 各支流匯集 上游有水庫 兩者比較如表一 及表二 所示 對於上述水患致災因子應加強注意 而台灣其它重要都會區亦 有 面 臨 相似的威脅 未來應列為地區災害防救計畫之重點改善事項 60

85 第三章 當前國際都會水患治理經驗 圖 15 布里斯本淹水圖 (資料 來 源 NEXTmedia) (四)結論與反省 國 家災害防救中心也指出 為因應未來複合性災害之衝擊 必須加 強 高 潛 勢區的整體防災工作 1. 氣象預報模式改進 可作為民眾與應變人員之依據 2. 預警資訊傳遞 應注重相關資訊的即時性與可操作性 3. 地方政府應落實警戒區劃設與管制作業 考量社區災害特性 人 口結構與社經條件 進行災 害風險潛勢圖製作 發展具有符合當 地需求的防救災對策 4. 研擬災害保險制度 兼顧財政籌措與推動民眾減災意願 5. 強化疏散撤離之規劃與收 容避難場所之管理 降低民眾生活之不 便 此 外國家災害防救中心亦 指出 針對因應近年來極端氣候變遷的 威 脅 必須盡快強化國土之減災規劃 1. 國土利用規劃應考量防減災之需求 2. 都市更新計畫中需要針對都會區滯洪與蓄洪之功能提出規劃 3. 藉由租稅優惠鼓勵各項開發計畫中除環境影響評估外 應納入防 災影響評估 4. 持續透過教育與宣導 強調減低災害風險之生活態度等 61

86 因應氣候變遷都市水患問題探討與因應對策 二 2011 年泰國水患事件 19 (一)水災事件影響 泰 國在 2011 年遭受半世紀來最嚴重的水患 大半國土受災 位於 湄 南 河(昭披耶河)下游的曼谷面臨洪水進逼 有多個工業區都泡在水 裡 導 致工廠無法運作 勞工頓失依靠 總理盈拉甚至宣布改變圍堵 策 略 下令打開曼谷北部 東部的水門 讓洪水通過市區部分運河水 道 通 往 大海 下圖為泰國水患影響之範圍以及每個區域遭受影響的程 度 由 於這次受災的泰國 越南與柬埔寨都是世界主要的稻米輸出國 家 因 而國際也關注稻米價格使否因而上漲 圖 16 泰國 水患影響範圍與程度 (資料 來 源 GLOBAL VOICES) 泰 國處於亞熱帶 熱帶的 東南亞地區 幾乎每年都有水災 2011 年 的 這 場水患其實早在五月便已成災 自 7 月份趨於嚴重 中 北部 19 內容 主 要參 考 國家 災 害防 救 中心 (2011) 災 害 防救 電子 報 76 期 62

87 第 三 章 當 前 國 際 都 會 水 患 治 理 經 驗 連 續 降 雨, 泰 國 年 平 均 降 雨 約 毫 米, 今 年 較 往 年 多 了 400 至 500 毫 米, 一 般 而 言, 東 南 亞 的 雨 季 從 5 月 持 續 到 10 月 底, 主 要 的 因 素 是 來 自 西 南 季 風 (monsoon), 它 同 時 也 影 響 著 台 灣 與 南 亞 的 夏 季 降 雨 ( 二 ) 水 患 成 因 紀 駿 傑 (2011) 指 出 泰 國 水 患 主 要 為 以 下 災 害 之 成 因 : 1. 颱 風 氣 候 變 遷 與 反 聖 應 現 象 : 此 次 災 害 主 要 的 降 雨 因 素 則 為 颱 風, 今 年 有 多 個 颱 風 在 西 太 平 洋 形 成 後, 轉 入 中 南 半 島, 這 些 殘 留 的 雲 系 也 為 當 地 帶 來 相 當 的 雨 量, 九 月 至 十 月 間 甚 至 一 星 期 便 有 一 個 颱 風 進 入 中 南 半 島 再 加 上 今 年 仍 出 現 反 聖 嬰 現 象, 通 常 反 聖 嬰 年 的 氣 象 條 件 下, 都 會 造 成 泰 國 淹 水 以 上 這 些 因 素 交 替 之 下, 造 成 今 年 雨 季 期 間, 東 南 亞 眾 多 國 家 都 遭 受 嚴 重 洪 患, 除 了 泰 國, 柬 埔 寨 寮 國 與 緬 甸 也 受 害 深 重, 菲 律 賓 與 越 南 亦 有 災 情 2. 幅 員 遼 闊 的 流 與 形 成 龐 大 水 量 往 下 游 匯 集 與 台 灣 不 同, 泰 國 的 河 川 流 域 廣 闊, 上 游 的 降 雨 往 往 需 要 數 周 才 會 抵 達 下 游, 匯 納 的 水 量 也 更 大, 僅 能 透 過 湖 泊 來 舒 緩, 淹 水 後 也 無 法 快 速 消 退, 因 此 防 災 體 系 便 顯 得 格 外 重 要, 泰 國 顯 然 是 出 了 問 題 針 對 此 次 水 患, 專 家 們 陸 續 指 出 人 禍 因 素, 包 括 都 市 化 過 於 快 速, 新 興 工 業 區 佔 用 河 川 溼 地, 上 游 仍 有 伐 木, 而 下 游 又 有 地 層 下 陷 問 題, 這 些 因 素 都 突 顯 出 水 資 源 管 理 的 體 制 過 時 聯 合 國 的 機 構 國 際 減 災 組 織 (International Strategy for Disaster Risk Reduction, UNISDR) 也 建 議 泰 國, 應 提 出 因 應 災 難 的 通 盤 架 構, 特 別 是 針 對 於 水 災 3. 缺 乏 氣 象 預 警 設 施 與 人 力 由 於 東 南 亞 的 氣 象 預 警 設 施 與 人 力 相 對 較 為 欠 缺, 必 須 仰 賴 國 外 提 供 資 料 與 分 析 結 果 彭 博 士 提 及, 各 國 若 要 減 災, 仍 需 要 從 中 央 到 地 方 都 能 配 合, 但 即 便 以 上 條 件 都 達 成, 若 國 內 仍 使 用 過 時 的 方 式 預 警 或 應 變, 對 於 防 災 或 減 災 一 樣 徒 勞 無 功 63

88 因應氣候變遷都市水患問題探討與因應對策 (三)結論與反省 泰 國經歷 2011 的水患之後 我國國家災害防救科技中心與 2011 年 十 一 月份第 76 期的災害防救電子報也提出下列幾點極具重點性之 反 省 重 點 1. 避免地層下陷 管制抽取地下水 曼 谷位於河口低窪濱海地 區 面對快速發展的都市 過度使用地 下 水 造成地成下陷 大台北地區 早期也有地層下陷問題 後來經 地 下 水 使用管制 成效良好 明顯減少地層下陷問題 但是台灣西南 沿 海 地 區仍有嚴重地層下陷問題 因應海平面上升對沿海低窪地區的 衝 擊 確實做好減緩地層下陷 有效管理地下水資源利用 2. 都市化或高密度使用土地 應加強防洪系統改善與防減災管理 面 臨都市快速發展 在早 期規劃的防洪措施 大多已無法滿足未 來 極 端 事件的衝擊 即使曼谷地區有完善的防洪系統 仍無法完全抵 擋 本 次 洪水侵襲 台灣的大都會地區 也需檢討現有防 洪系統的脆弱 度 提 出改善調適對策 以因應極端氣候事件以常態化 可能遭遇的 災 害 衝 擊 3. 開發區位適宜性評估 近 年來泰國工業區的開發 以曼谷北邊地區為主 鄰近曼谷主要原 因 包 括交通發達 人力資源豐富 進出口方便 但是除便利性 外 未 來 都 市發展與區位開發 必 須同時評估環境脆弱性 減少災害衝擊 4. 企業擬訂持續營運計畫 泰 國工業區部分設置於洪 水災害風險相對較高的地區 企業必須 考量風險 擬定企業持續營運計畫(Business Continuit y Planning,BCP) 以 加 速 恢復生產線順利運作 維持正常產能 5. 水庫操作搭配氣候 預測 台 灣水庫兼具供水與調洪 功能 為了有效率地進行水庫經營操作 必 須 與 氣象預測充分交流資訊 建立個別化的操作模式 64

89 第三章 當前國際都會水患治理經驗 6. 保障勞工穩定收入 本 次泰國洪災 透過社會 保障辦事處 將支付 50 的工資 對暫 時 失 業 工人進行補償 避免天然災害影響工作權益 台灣是個高災害 風 險 地 區 也有可能面對天災造成工廠非自願性停工情況 為保障勞 工 基 本 生活 建議考慮勞保給付範圍 擴大天然災害導致工廠必須停 工 的 最 低薪 資保障 避免勞工生活陷入困境 7. 暢通災情資訊傳遞管道 從 收集資料中 泰國建立 許多資訊系統 收集災情資訊 也提 供 災 害 相 關資訊 但受災民眾可能面臨斷電 通訊中斷 無法透 過網路 傳 遞 訊 息獲得資訊 必須規劃其他管道 讓民眾獲知最新的應變救災 作業 三 2011 年美國水患事件 20 (一)水災事件影響 美 國密西西比河水系全長 6270KM 流域面 積廣達 2,980,000 平方公 里 是 美國國內通過運河與五帝湖區連成一巨大的內河航運系統主要 河 川 其中可通航的航道約有 40 調 水深 2.75 米的航道達一萬多公 里 航 運價值非常之高 2011 年 4 月 14~16 日之 間 美 國 發 生 有 史 以 來 最 大 的 風暴 為 美 國 南 部 中 部 帶 來 驚 人的 雨 勢 同 年 4 月 25~28 日 之 間 又 遭受 到 風 暴 襲 擊 致 使 美 國 中西 部 發 生 70 幾 年 來 最 大 水 患 排 名 世 界 第 三大 的 密 西 西 比 河 流 域 水 位 暴 漲 6 倍 淹 沒 沿 岸 數 百 公里 的 低 窪 地 區 沿岸 八 個 州 約 400 萬 人 口 受 到威 脅 影 響 面 積 約 30 萬 平 方 公 里 將 近 9 個 台 灣 大 首 當 其 衝 的 田 納 西州 最 大 城 曼 菲 斯 已 經 撤 離上 千 戶 人 家 此 次 的 密 西 西比 水 災 使 得 阿 肯 色州 農 民 也 受 水 災 影 響 推遲 及 放 棄 稻 米 播 種 當 地 逾 120 萬 畝 稻 田 佔 全美 面 積 的 1/10 (二)水患成因 20 內 容主 要 參考 國 立臺 灣 大學 氣 候天 氣 災害 研究 中 心 (2011) 65

90 因應氣候變遷都市水患問題探討與因應對策 1. 密西西比河融雪 密西 西 比 河每 年 皆 因春 天 融 雪兒 造 成水 位 暴漲 這 已是 每 年 皆 會 發 生 之 水位變化常態 不過此次災害之影響卻因為異常的兩 個風暴出 現 形 成超常規降雨使得本來就已經上升的水位超過堤防的洪峰保護 標 準 更形成本次在歷史上密西西比河暴漲水位第二高的紀錄 2. 風暴影響 2011 年 4 月 14~16 日之 間 美國發生有史以來最大的風暴 為美 國南部 中部帶來驚人的雨勢 同年 4 月 25~28 日之間又遭受到風暴 襲 擊 第一次風暴的生命週期為 52 小時 20 中 而第二次的風暴生命 週 期 長 達四天 造成約 340 起死亡事故 5.5 億美元的經濟損失 這 兩 個 風 暴又相隔約兩個禮拜左右 使得原本水位應融雪而上升的密西 西 比 河 流域受到更嚴峻的水患 (三)結論與反省 1. 幅員大小造成 不同洪峰抵達時間 台灣 與 美 國地 理 條 件不 同 美國 之 洪峰 需 要數 天 後 才會 抵 達 而 台 灣 的 地理情況造成數小時後便能抵達之情況 故須有完善且應變快 速 的 防 救災應變體系 2. 採取損失最小的相關行動 美國 政 府 於當 年 五 月三 日 為 保護 部 分密 西 西比 河 沿 岸城 市 以 及 堤 防 系 統 美國陸軍工兵團炸開 2 英里長的堤防宣洩洪水 造成密西西 比 州 與 密蘇里州約 530 平方公里淹沒 200 人撤離 面對極端氣候變 遷 台 灣應將類似之洩洪區 洪氾區之資訊公開透明 並讓民眾明瞭 位 於 這 些區域的風險以及應所負擔之義務 3. 建立氣候變遷氣候預測系統與模組 我國 應 將 氣候 變 遷 之因 素 納 入考 量 以預 估 氣候 變 化 並 將 氣 候 情 境 分 析 完成 使相關防救災以及國土規劃 都市計畫 建築單位能在 下 一 代 的規劃中將氣候變遷下的氣候模式納入考量 66

91 第三章 當前國際都會水患治理經驗 第二節 荷蘭治理經驗 一 荷 蘭國家級適應政策 ARK 計畫 21 (一) ARK(國家氣候變遷調適和空間規劃 )計劃基本資料 1. 推動部門 (1) Ministry of Housing, Spatial Planning and the Environment (VROM) (2) Ministry of Transport, Public Works and Water Management (V&W) (3) Ministry of Agriculture, Nature and Food Quality (LNV) (4) Ministry of Economic Affairs (EZ) (5) (6) (7) 2. Association of Provincial Authorities (IPO) Association of Netherlands Municipalities (VNG) Association of Water Boards (UvW) 級別 國家級 3. 推動時間 30 March 2007 (二) ARK 計畫中指出荷蘭面對氣候變遷應具備之能力 ARK 計畫以抵抗(Resistance) 應變 (Resilience) 調適(Adaptability) 為 其 政 策引導綱領原則 其主要原因是因為在氣候變遷下 環境充滿 了 不 可 預測性與不確定性 以至於荷蘭當局以此三大原則為氣候變遷 下 的 政 策引導綱領原則 1. 抵抗 (Resistance) 荷蘭自古與惡劣的生存環境對抗 荷蘭當 局視抵抗天然氣後災害仍然是必須的 尤其是在未來如此極 端的氣候情況下 2. 應變 (Resilience) 應變是面對氣候變遷下所必須具備的能力之 一 快速的 應變能力能使荷蘭在災後能夠以最快的速度重建 21 資 料來 源 翻 譯 整理 自 Ministry of Housing Spatial Planning and the Environment (VROM)(2007),National adaptation strategy the inter-administrative policy paper 67

92 因 應 氣 候 變 遷 都 市 水 患 問 題 探 討 與 因 應 對 策 使 受 害 地 區 的 機 能 能 夠 快 速 恢 復 正 常 運 作 3. 調 適 (Adaptability): 在 氣 候 變 遷 之 下, 氣 候 的 不 確 定 性 顯 得 格 外 具 有 挑 戰 性, 荷 蘭 必 須 擁 有 適 應 各 種 氣 候 情 況 的 能 力, 以 求 在 各 種 環 境 下 能 夠 應 變 生 存 4. 面 對 氣 候 不 確 定 性 2006 年 KNMI( 荷 蘭 皇 家 氣 象 研 究 所 ) 開 發 出 四 種 未 來 荷 蘭 氣 候 變 遷 下 的 情 景, 雖 然 這 些 情 景 在 目 前 還 未 受 到 所 有 學 者 專 家 的 一 致 認 可, 但 荷 蘭 人 確 信 他 們 必 須 以 最 壞 的 情 形 去 做 打 算, 而 荷 蘭 用 這 種 模 擬 未 來 氣 候 情 境 的 方 式 減 低 對 於 未 來 空 間 規 劃 的 不 確 定 性 ; 荷 蘭 將 採 取 這 些 氣 候 情 境 並 配 合 所 有 空 間 規 劃 以 及 投 資, 並 且 以 成 本 效 益 分 析 來 決 定 未 來 哪 些 空 間 規 劃 在 氣 候 變 遷 下 是 必 須 而 且 是 優 先 考 慮 的 這 套 情 境 模 式 將 被 用 來 作 為 未 來 政 策 決 策 以 及 地 理 空 間 規 劃 的 參 考 依 據 若 是 在 空 間 規 劃 上 有 一 高 成 本 大 尺 度 且 不 可 逆 的 投 資 計 劃, 則 需 要 更 迅 速 以 及 更 嚴 苛 的 氣 候 變 遷 下 的 審 視 情 境 來 預 測 除 了 KNMI 以 及 其 他 氣 候 變 遷 有 關 的 策 劃 機 構 以 外, 荷 蘭 政 府 將 調 查 各 種 替 代 政 策 可 能 性 或 者 在 極 端 氣 候 下 可 能 未 被 發 現 的 重 大 議 題 或 者 可 替 代 的 但 卻 未 被 選 擇 的 替 代 策 略 下 圖 內 容 是 引 用 自 KNMI Scientific Report WR 中 氣 候 變 遷 情 境 的 建 構 模 式, KNMI 的 氣 候 變 遷 知 識 系 統 (Knowledge Climate System), 其 中 全 球 氣 候 變 遷 模 型 (Global Climate Models) 被 KNMI 用 來 預 測 歐 洲 氣 溫 的 變 化 與 氣 候 循 環 的 影 響, 而 區 域 型 的 (Regional climate models) 與 地 方 型 (Local observations) 是 被 用 來 建 構 區 域 型 氣 候 變 遷 情 境 的 資 料 68

93 第三章 當前國際都會水患治理經驗 圖 17 荷蘭 KNIMI 氣候變遷情境建構模式 (資 料 來源 KNMI Climate Change Scenarios 2006 for the Netherlands ) 荷 蘭 KNMI 由上述資料建構出 KNMI 的四種氣候變遷下的情境 情境 之 各 種 條件如下表所示 表 7KNMI 的 四種氣候變遷下的情境模擬表 可 變項 G G+ W W+ 夏 季數 值 平 均氣 溫 mean temperature (K) 年 最暖 日 yearly warmest day (K) 平 均降 水 mean precipitation (%) 降 雨頻 率 wet day frequency (%)

94 因 應 氣 候 變 遷 都 市 水 患 問 題 探 討 與 因 應 對 策 降 雨 日 之 降 水 量 wet day frequency (%) 十 年 期 間 總 降 水 量 10yr return level daily precipitation sum (%) 潛 在 蒸 發 量 potential evaporation (%) 平 均 氣 溫 mean temperature 年 最 暖 日 yearly warmest day 平 均 降 水 mean precipitation (%) 降 雨 頻 率 wet day frequency (%) 降 雨 日 之 降 水 量 wet day frequency (%) 十 年 期 間 總 降 水 量 10yr return level daily precipitation sum (%) 年 均 日 平 均 最 大 風 速 yearly maximum daily mean wind speed (%) 冬 季 數 值 ( 資 料 來 源 : 同 上 圖 ) 透 過 上 表 中 幾 個 關 鍵 項 目 的 氣 候 情 境 因 子, 荷 蘭 模 擬 出 四 套 應 對 氣 候 變 遷 模 擬 之 對 策, 經 由 這 些 模 擬 出 來 的 成 果, 使 荷 蘭 更 能 掌 握 在 特 定 情 境 下, 所 可 能 會 發 生 的 災 害, 也 能 依 照 這 四 種 可 信 的 情 境 研 擬 政 府 相 關 氣 變 遷 對 策, 整 題 而 言, 荷 蘭 在 變 遷 的 預 測 與 政 策 制 定 上 有 幾 點 70

95 第三章 當前國際都會水患治理經驗 值 得 台 灣借鏡 1. 氣候變遷的模擬是因地制宜的情境模擬 荷蘭經由全球尺度 歐洲 尺度 區域尺度 地方尺度等不同尺度的相關情境資料持續推演到 荷蘭自身的模擬預測 2. 經由四種情境模擬制定因應策略 氣候變遷之不確定性使得防災準 備 政策因應都顯得極具不確定性 但荷蘭採取了四種不進相同情 境模擬 且朝向最壞的狀況去制定政策 以減低氣候變遷之不確定 性帶來的損害 (一) ARK 計畫指導原則 在 空間規劃上 氣候變遷 的結果將引導整個荷蘭的空間規劃 而 水 管 理 政策將在這個方面上越來越顯得重要 在各種戰略決策 投資 決 策 上 荷蘭都是優先以氣候變遷預測為考量 氣候變遷預測在決策 上 的 制 定扮演了非常重要的角色 控制未來的不確定性以及減少無法 預 測 的 極端氣候 荷蘭提出了兩大重要指導原則 風險控制(Risk control)以及回復自然(recovery of natural processes) 1. 風險控制(Risk Control) 對 於荷蘭而言在極端氣候 的影響下縱使可以透過各種情境分析 分 析 最 壞的狀況以及事先做好各種模擬工作 但當真正的災害來臨時 有 許 多 不可控制以及不可預見之因素仍然是存在的 所以這也意味著 在 這 種 條件下是沒有絕對的安全以及絕對的保障 正因為環境因素潛 伏 著 許 多不確定之災害因素 所以 ARK 計畫提出了風險控制的概念 風 險 控 制不僅僅意味著必須減低所有一切不良之發展 更必須做到減 少 受 災 人數 降低財產 生命損失等等 災 害風險對於荷蘭而言是 可接受的 他們所追求的目標不是將災 害 風 險 降為零 而是嘗試著透過各種方式減緩 降低災損 例如種植 更 多 可 適應氣候變遷的作物 發展水上住宅以適應海水上升 透過堤 防 的 分 區設計使得受災區域範圍縮減 而非堤內整體區域受到災害 71

96 因 應 氣 候 變 遷 都 市 水 患 問 題 探 討 與 因 應 對 策 2. 回 復 自 然 (Nature Process) 在 極 端 氣 候 的 影 響 下, 荷 蘭 不 僅 僅 擁 有 水 利 工 程 技 術 上 先 進 之 作 為, 他 們 更 透 過 回 復 自 然 的 能 力 來 減 緩 災 害 的 發 生, 這 是 一 個 結 合 自 然 能 力 以 及 科 技 技 術 使 得 永 續 空 間 規 劃 能 被 落 實 的 方 法 其 中 最 有 名 的 使 用 自 然 來 應 付 自 然 的 規 劃 例 子 便 是 荷 蘭 在 2007 年 所 執 行 的 還 地 於 河 (Ruimte voor de Rivier) 以 及 海 岸 復 育 計 畫, 這 兩 個 計 畫 減 緩 了 洪 水 暴 潮 的 災 害 風 險, 同 時 也 提 供 了 更 多 好 品 質 的 空 間 環 境 以 及 生 態 環 境 ( 二 ) 空 間 規 劃 策 略 的 任 務 氣 候 變 遷 很 直 接 的 影 響 到 目 前 的 洪 災 保 護 自 然 環 境 生 物 多 樣 性 以 及 我 們 的 經 濟 發 展, 迄 今 為 止 荷 蘭 已 在 水 管 理 政 策 上 將 氣 候 變 遷 的 影 響 納 入 對 策 中, 然 而 只 在 水 管 理 政 策 上 有 所 作 為 的 這 件 事 情 上, 指 出 了 荷 蘭 當 前 的 空 間 規 劃 仍 然 沒 有 完 全 準 備 好 面 對 氣 候 變 遷 目 前 荷 蘭 有 關 當 局 的 確 已 經 掌 握 了 幾 個 氣 候 變 遷 下 會 造 成 空 間 規 劃 受 到 影 響 的 關 鍵 因 素 以 下 是 荷 蘭 有 關 當 局 認 為 空 間 規 劃 對 於 因 應 氣 候 變 遷 重 要 之 因 素 : 1. 防 止 社 會 動 盪 的 措 施 (Measures designed to prevent social disruption) (1) 永 續 的 海 岸 經 營 : 永 續 的 海 岸 經 營 是 以 一 個 自 然 復 育 的 過 程 為 基 礎, 創 造 一 個 可 提 供 防 洪 城 市 發 展 以 及 休 閒 娛 樂 的 良 好 海 岸 環 境, 在 荷 蘭 的 未 來, 海 岸 的 自 然 復 育 很 有 可 能 會 是 一 個 抵 抗 海 平 面 上 升 的 優 先 選 項 (2) 還 地 於 河 的 策 略 : 採 用 大 容 量 的 河 川 水 系 設 計, 可 容 納 氣 候 變 遷 下 每 年 持 續 增 加 的 暴 雨 量, 廣 大 的 洪 氾 平 原 也 可 因 應 海 平 面 上 升 導 致 的 海 水 倒 灌, 而 這 項 將 土 地 還 給 河 川 的 計 畫 將 在 Make Room For The River 計 畫 被 完 整 的 提 出 方 案 以 及 詳 細 執 行 策 略 ; 將 更 多 的 土 地 空 間 轉 變 成 洪 氾 平 原 不 僅 使 得 物 種 棲 地 72

97 第三章 當前國際都會水患治理經驗 增加 亦可增加水岸鄰近城市發展水岸景觀的機會 (3) 健全的農村與都市維生系統規劃 健全的農村以及城鎮規劃可 以維持整個區域的維生系統 荷蘭因其地狹人稠之因素 而更 顯得地方對洪水災害的重視 每個地區都必須擁有在受災後第 一時間回復其運輸 能源系統之能力 使整個區域的維生系統 可以繼續的維持 (4) 創造可因應氣候變遷的空間 創造一個可適應氣候變遷的空間 包含適應未來的高溫以及暴雨 而包圍城鎮周遭的藍綠帶結構 可提供氣候調節 保水 生物棲地 休閒等功能 在氣候變遷 下荷蘭強調要加強經營維護這些生態基盤結構 並且在都市之 中創造更多的藍綠帶生態基盤結構以因應氣候環境變遷 2. 限制不良後果的措施 (Measures designed to limit undesirable consequences) (1) 永續的防洪與水資源系統 打造一個擁有足夠能力防範洪水來 襲 擁有好的生態循環 好的水質以及安全的飲用水品質的永 續水系統 (2) 維持強而有力的生態基盤 打造一個強大的生態基盤(EMS Ecological Main Structure) 透過大面積的生態基盤以及良好的 連結廊道 以方便各種生物的遷移與居住 更可在極端氣候下 例如 長期的乾旱時期提供穩定 強壯的棲地環境使生態系統仍 能保持其應有機能 (3) 創新設計與下世代規劃 研發設計可適應未來氣候變遷的建築 以及都市規劃 包含必須應對更高的氣溫 頻率更強的雨量 並透過這些新的設計去制定一套可因應氣候變遷的法規以及 標準 而這些新的建築 都市設計必須能夠減緩洪水來犯的時 間 以提供居民擁有更多時間疏散 (4) 提升作物產能 氣候 變遷下農業必須以提高作物產能以及經營 模式的最佳化來執行 避免因為氣候變遷下造成糧食短缺而造 73

98 因 應 氣 候 變 遷 都 市 水 患 問 題 探 討 與 因 應 對 策 成 國 家 危 機 3. 荷 蘭 即 將 採 取 之 行 動 (1) 政 府 民 間 學 術 合 作, 提 供 知 識 平 台 : 荷 蘭 政 府 當 局 將 與 企 業 界 非 政 府 組 織 以 及 學 界 合 作, 荷 蘭 將 對 氣 候 變 遷 這 塊 領 域 提 供 各 種 知 識 創 新 案 例 等 交 流, 荷 蘭 也 會 持 續 追 蹤 最 新 的 國 際 發 展, 以 期 能 隨 時 更 新 對 於 氣 候 變 遷 下 的 知 識 與 應 變 能 力 (2) 實 驗 空 間 計 畫 法 規 金 融 工 具 : 荷 蘭 將 開 始 實 驗 空 間 計 畫 上 因 應 氣 候 變 遷 的 各 種 研 究, 如 果 有 必 要, 荷 蘭 讓 空 間 規 劃 能 夠 適 應 (Adaptation) 未 來 的 氣 候 變 遷, 並 且 運 用 創 新 的 工 具 來 因 應 荷 蘭 也 將 設 計 一 個 具 體 的 測 試 框 架 (Test Framework) 來 使 這 個 目 的 達 成 荷 蘭 也 認 為 他 們 需 要 一 個 全 新 面 對 氣 候 變 遷 的 態 度 以 及 行 動, 可 能 的 話 他 們 將 透 過 不 同 於 以 往 的 空 間 計 畫 立 法 制 度 法 規 金 融 工 具 等 調 適 方 法, 這 都 將 是 為 未 來 適 應 氣 候 變 遷 的 影 響 鋪 路 在 這 種 背 景 下 發 展 的 荷 蘭, 也 使 得 成 本 效 益 分 析 社 會 成 本 效 益 分 析 決 策 顯 得 特 別 重 要 (3) 國 家 組 織 公 私 部 門 之 創 新 : 與 商 業 結 合, 荷 蘭 將 提 倡 與 氣 候 變 遷 有 關 的 創 新 與 知 識 的 開 發, 荷 蘭 將 踏 上 智 慧 空 間 規 劃 新 的 設 計 或 技 術 創 新 等 具 商 業 價 值 的 創 新 發 展, 而 這 些 創 新 發 展 技 術 也 是 可 以 提 供 給 全 世 界 用 來 調 適 氣 候 變 遷, 這 也 代 表 著 一 種 行 政 上 以 及 國 家 組 織 上 必 須 因 應 這 些 創 新 條 件 而 改 變 更 新 而 在 氣 候 變 遷 之 下 荷 蘭 也 必 須 尋 求 一 種 全 新 的 公 私 合 作 夥 伴 關 (Public-Private-Partnerships) ( 三 ) ARK 所 提 及 之 議 程 框 架 1. 國 家 政 府 權 責 : (1) 荷 蘭 面 對 大 型 開 發 與 重 大 投 資 面 向 : 按 照 內 閣 所 宣 布 的 施 政 方 針, 衡 量 國 家 空 間 重 要 基 礎 建 設 計 畫, 並 制 定 評 估 以 及 選 址 準 則 以 因 應 各 種 大 型 的 開 發 大 型 區 域 發 展 以 及 重 大 投 資 計 劃, 74

99 第三章 當前國際都會水患治理經驗 也就是必須透過一種成本效益分析來達成此評估 以確定這項 重大投資或者開發在未來是否會因為氣候變遷而造成更大的 損失 (2) 荷蘭對於治水的面向 將從 2007 年的水資源願景(Water Vision) 做為行動開端 包含 2009 年即將執行的國家水計畫(National Water Plan) 首先 這些 21 世紀防洪政策白皮書將檢討整個 荷蘭的防洪政策 並且努力朝向以風險控制為核心的防洪思維 其次 最新的國家行政協定(National Administrative Agreement) 在對於水的處理上 更加注重氣候變遷下國家型 區域型的水 系統規劃 第三 內閣將持續聽取永續海岸發展委員會 (Sustainable Coastal Development Commission)對於國家海岸管 理之願景與計畫 這將是未來必須納入國家水計畫很重要的一 環 (3) 如果有必要 將使用政策工具將空間規劃保留區擴大 並將部 分的投資保留在臨時規劃區 這是荷蘭面對未來氣候變遷之風 險所擁有的另一種概念 (4) 確定當前政策工具能夠做出更具有針對性地指導 包括空間發 展中調適氣候變遷 (5) 決定如何最佳化執行國家空間戰略計畫(National Spatial Strategy projects) 這個計畫編列了 10 億元的預算 以及在蘭 斯塔德(Randstad)最佳 化執行計畫的方式 (6) 積極使得數個實驗性的 自然氣候緩衝區 (Natural climate buffers)能夠被實現 (7) 對於國土 空間上每個地區的安全 荷蘭制定了不同分區的安全 標準 其中甚至包括了洪水風險 確定哪些地區需要疏散計畫 以及預警系統的需求 並且使當地的居民了解安全風險相關的 資訊 (8) 以發行股票公債或者任何之方式更有效地將都市再生投資預 75

100 因 應 氣 候 變 遷 都 市 水 患 問 題 探 討 與 因 應 對 策 算 Investment Budget for Urban Renewal (ISV) 以 及 農 村 地 區 投 資 預 算 Investment Budget for Rural Area (ILG) 配 置 完 成 (9) 在 有 必 要 的 情 形 之 下, 調 整 荷 蘭 當 前 的 法 規 規 範 ( 包 含 水 測 試 Water Test 環 境 影 響 評 估 以 及 建 築 法 規 ) 以 及 政 策 執 行 工 具, 例 如 社 會 成 本 效 益 分 析 以 及 基 礎 公 共 設 施 系 統 (Overview Effects of Infrastructure) 檢 討, 使 其 能 夠 銜 接 當 前 氣 候 變 遷 下 之 發 展 ( 包 括 Discount Rate Update Working Group 與 planning office 正 在 為 社 會 成 本 效 益 分 析 系 統 social cost-benefit analysis system 進 行 研 究 ) (10) 實 施 一 項 運 動 提 高 管 理 階 層 人 員 企 業 非 政 府 組 織 以 及 公 民 對 於 荷 蘭 面 對 氣 候 變 遷 下 之 警 覺 性 以 及 知 識, 而 荷 蘭 將 會 在 這 些 由 政 府 推 動 的 運 動 之 中 將 荷 蘭 與 水 共 生 的 觀 念 (Netherlands lives with water) 讓 全 國 人 民 共 同 瞭 解 與 參 與 (11) 主 動 且 積 極 的 監 督 國 家 適 應 對 策 的 過 程, 無 論 是 決 策 過 程 中 的 主 要 計 畫 或 者 是 落 實 到 實 際 空 間 的 規 劃 設 計, 荷 蘭 也 會 在 過 去 政 策 執 行 與 管 理 上 所 遇 到 的 瓶 頸 做 改 善 2. 地 方 政 府 之 權 責 : (1) 在 省 級 環 境 政 策 之 中 將 氣 候 變 遷 以 及 氣 候 變 遷 調 適 願 景 結 構 納 入 ( 前 期 的 鄉 街 計 畫 或 者 區 域 計 畫 ) 並 負 責 測 試 最 新 或 者 現 有 的 氣 候 變 遷 空 間 因 應 對 策 (2) 整 合 省 級 氣 候 變 遷 相 關 之 知 識 以 及 具 體 任 務, 使 彼 此 之 間 能 夠 互 相 交 流 (3) 在 與 國 家 中 央 政 府 的 協 議 中 ( 環 境 氣 候 行 政 協 定 Administrative Agreement on the Environment and Climate), 決 定 在 未 來 四 年 中, 地 方 與 國 家 中 央 政 府 將 共 同 確 定 未 來 都 市 與 空 間 在 氣 候 變 遷 之 下 發 展 之 類 型 以 及 每 個 直 轄 市 內 的 水 資 源 管 理 與 健 康 照 顧 (4) 與 國 家 政 府 共 同 調 查 氣 候 變 遷 之 未 來 發 展 情 勢, 這 將 有 助 於 當 76

101 第三章 當前國際都會水患治理經驗 前的調適對策朝向更精準的方向提升水準 而在各種的調適對 策之中 空間設計任務將會是一個明確的焦點 而荷蘭也將會 透過衡量基金的融資 聯合融資來卻定各種適應措施的發展機 會 (5) 在未來幾年內將區域供水系統達到一定之標準 在遵 行國家級 行政水協定上 加強水管理委員會 (Water Boards)體系間與企業 學術 科學界上之合作 二 Make Room For The River 還地於河 近 年來荷蘭之水患治理為 因應氣候變遷之情況 除了以本身擁有 之 工 程 技術防範洪水外 更透過回復自然的手法企圖將過往開發所佔 據 河 川 湖泊的土地重新歸還給河川 還地於河(Make Room For The River)是目前荷蘭正在積極進行的治水對策 其總目標預計於 2015 年 將 萊 茵 河河道的容量從 15000m 3 /s 提升為 16000m 3 /s 這一連串還地於 河 的 行動將劃分為 35 個小計 畫分別進行 預計總共將花費 2.3 億歐元 在 這 項 大型的計畫上 圖 18 還地於河計畫策略圖 (資 料 來源 Ruimte voor de river(2010),room for the River a safer and more attractive rivers region) 77

102 因應氣候變遷都市水患問題探討與因應對策 (一) 不同於以往的治水邏輯 Make Room For The River 還地於河與 ARK 計畫之宗旨 Make Room For The Climate 是相呼應的 同樣透過軟性工程手法 策略行動等方 式 來 適 應 減緩氣候變遷下所造成的影響 圖 19 還地於河模擬圖 (資 料 來源 同上 圖 ) 荷 蘭的堤防保護標準相當 高 都會地區的堤防可抵禦一萬洪水頻 率 年 的 洪水災害 但在近幾年的洪災以及暴潮威脅之下 荷蘭再度重 新 檢 視 了對於治水的對策 荷蘭最新的觀念認為 水仍然必須是要抵 抗 的 但這抵抗之中又需要與之共存 在這樣的概念思維下 荷蘭發 展 出 了 雨水共處的空間發展模式 荷 蘭也限制了海岸 未開 發土地的發展 以及位於已發展洪氾區 的 遷 移 或發展 而這部份的問題更牽涉了荷蘭本身的土地制度 徵收 制 度 遷村安置以及財務平衡等議題 78

103 第三章 當前國際都會水患治理經驗 圖 20 還地於河示意圖 (資 料 來源 同上 圖) (二) 還地於河案例 整 題而言還地於河之策略 絕非僅止於將空間還給自然環境 這個 計 畫 如 上所述更涉及遷村 安置以及地方政府財務上之問題 當然並 非 所 有 還地於河的計畫都涉及遷村與安置 這些位於洪氾區卻已開發 的 區 域 荷蘭政府在執行還地於河計畫時亦搭配新的都市計畫引入 試 圖 創 造更多具魅力 吸引人的水岸空間 並且藉由還地於河的機會 引 入 觀 光 商業 居住功能 圖 21 奈梅亨 地區還地於河案例示意 (資 料 來源 Gemeente Nijmegen(2011),Room for the river Waal Nijmegen.) 79

104 因應氣候變遷都市水患問題探討與因應對策 圖 22 奈梅亨地 區還地於河後發展計畫圖 (資 料 來源 同上 圖 ) 本 研究以荷蘭奈梅亨(Nijmegen)地區的還地於河計畫為例 這個整 個 計 畫 是由 Nijmegen 地方政 府 水管理局(Water Board) 民間企業 台 夫 特 大學(TU Delft)共同執行 奈梅亨這個區域自古以來是一處彎曲 曲 度 非 常大的河道 再加上河川兩側發展地區皆低於河面 使得該區 域 容 易 造成溢堤以及氾濫 荷蘭運用其社會發展長久以來的民眾參與 PPP(Private-Public-Partnership)模式企圖將這次還地於河的衝突以及利 益 分 配 引導至規劃前端 試圖在整個計畫開始用作之前先與所有利益 關 係 人 達成發展共識 從 奈梅亨地區還地於河後 發展計畫圖可知 還地於河後不是將人 類 所 佔 據之區域還給自然而已 而是藉由這個機會試圖引入一種新的 水 岸 生活型態 荷蘭在與水共生 因應氣候變遷之際仍透過都市空間 規 劃 來 掌握氣候變遷下的都市發展 這塊島嶼將做為住商混和的綜合 發 展 區 透過水岸風貌的經營以及都市空間的發展再利用 荷蘭政府 除 了 兼 顧治水外更發展了新的城區以及創造新的經濟發展 80

105 第三章 當前國際都會水患治理經驗 (三) 奈梅亨的民眾參與機制 奈 梅亨地區的還地於河案 例 交通運輸部(V&W)被 要求從利益相 關 者 的 支持 與否並結合 空間 規劃 除了原本地方政府既有的市政規劃 團 隊(城市規劃 景觀 交通 環境專家)外 還另外成立了一個外部 專 家 小 組 這個外部專家小組的成員包括了來自各方的知識專家 包 含 了 不 動產方面 工程方面 成本效益與風險估算方面 系統工程以 及 橋 樑 設計等等的專家 而至於締約參與方(Betrokken partijen)也就是 所 謂 的 民眾 工程公司 開發公司等等第三部門單位 其中參與者包 含 了 Waterschap Rivierenland 公司 Dienst Landelijk Gebied (DLG)公司 Grondexploitatie maatschappij Waalsprong (GEM)土地開發公司以及 Platform Waalsprong (代表民眾方的參與平台) Platform Waalsprong 這個溝通平台代表了當地居民 並且有一個可 以 代 表 正式溝通管道的地位 他們所呈現的言論 建議都是具有價值 且 是 必 須納入考量的 而除了這個具有權力的溝通平台外 尚有一個 名 為 GEWA Lent 的組織 是由在開發中利益受害的居民所組成的一方 在 奈 梅 亨的空間計畫制定期間 政府部門 GEWA Lent 也持續透過 Waalsprong 這個具有力量的 平台作為溝通管道 而 該平台與 GEWA Lent 這個組織也在當地扮演著重要的統合居民 意 見 的 角色 並且為居民的需求而發聲 諸如 滲水問題 無障礙空 間 問 題 分期發展計畫 居 民們對於這些意見或問題的交換都感到非 常 有 興 趣 使得意見交流非常頻繁 在 2007 年的 11 月 12 日 經國長期的討論與協調 全盤的空間計 畫 展 現 在所有 Lent 地區的居民面前 所有在當地的居民都收到邀請 出 席 的 居民人數人數超過了 250 人 當晚的空間計畫展現被拆成了兩 個部分 當晚分成了全體居民會議以及意見交換市場 (informatiemarkt) 在 居 民 全體會議的部分 整體主要計畫與視覺空間計畫被簡要的提出 與 民 眾 們討論 然後居民們在一個得到充分資訊的場合向專家的計畫 提 出 問 題 這些問題有許多可能無法當場釐清 就採以書面的方式給 予建議 這些由民眾提供的資訊或建議被彙整之後 透過 AFL 的網路 81

106 因 應 氣 候 變 遷 都 市 水 患 問 題 探 討 與 因 應 對 策 公 開 資 訊 平 台 公 開 回 應 這 些 建 議 荷 蘭 自 古 以 來 透 過 強 力 的 PPP(Public-Private-Partner) 之 關 係, 使 得 民 眾 政 府 開 發 商 都 可 在 資 訊 公 開 透 明 的 情 況 下 參 與 規 劃 台 灣 之 現 況 除 了 在 法 定 過 程 都 市 計 畫 的 公 開 展 覽 程 序 或 者 都 委 會 的 審 議 程 序 外, 幾 乎 沒 有 民 眾 能 夠 實 質 參 與 空 間 決 策 的 平 台, 就 算 是 透 過 都 市 計 畫 法 所 規 定 的 民 眾 參 與 程 序, 民 眾 所 能 傳 達 的 意 見 已 是 規 劃 程 序 的 末 端, 幾 乎 沒 有 任 何 的 談 論 協 議 空 間, 另 外 關 於 規 劃 資 訊 的 透 明 程 度, 台 灣 於 法 令 上 雖 有 規 範 都 市 計 畫 公 展 程 序, 但 其 實 際 上 之 執 行 結 果 卻 未 必 令 民 眾 能 夠 瞭 解 規 劃 的 目 的 或 是 計 畫 之 全 貌, 在 缺 乏 互 相 溝 通 之 下 往 往 容 易 造 成 計 畫 質 性 上 之 困 難 本 案 認 為 尤 其 以 災 害 風 險 高 之 區 域 更 必 須 透 過 民 眾 參 與 之 過 程 使 民 眾 認 知 災 害 風 險, 而 非 政 府 掌 握 著 災 害 潛 勢 圖 但 卻 怕 公 開 後 造 成 地 價 下 跌 民 眾 抗 爭 聲 浪 而 遲 不 公 開, 反 而 造 成 災 害 發 生 過 後, 受 災 民 眾 反 過 頭 來 指 責 政 府, 也 造 成 社 會 成 本 之 損 失 透 過 良 好 的 與 民 眾 溝 通 的 過 程, 使 民 眾 能 夠 認 知 自 己 居 住 的 地 方 所 處 之 風 險 乃 是 政 府 目 前 推 動 災 害 資 訊 透 明 化 的 當 務 之 急 三 任 務 型 組 織 再 次 成 立 Delta Commission 荷 蘭 第 一 次 的 Delta Commission 於 1953 年 的 北 海 暴 潮 災 難 後 成 立, 其 成 立 期 間 使 得 世 界 最 大 的 防 洪 工 程 Delta Works 得 以 完 成, 並 且 將 荷 蘭 的 重 要 地 區 的 防 洪 頻 率 年 提 升 至 一 萬 年 之 多, 使 得 荷 蘭 不 再 受 洪 水 災 害 的 侵 擾 但 近 年 來 因 氣 候 變 遷 之 衝 擊 越 來 越 強 烈, 再 加 上 美 國 卡 翠 娜 颶 風 的 災 難 發 生, 荷 蘭 有 關 當 局 於 2007 年 9 月 再 次 成 立 Delta Commission, 並 由 Prof.dr.Cees VeerMan 擔 任 Delta 委 員 會 的 主 席 Delta 委 員 會 運 作 一 年 後 向 內 閣 提 出 一 份 政 策 建 議 報 告, 其 內 容 總 共 包 含 了 十 二 項 建 議, 這 些 建 議 是 荷 蘭 在 氣 候 變 遷 衝 擊 下 所 需 具 備 因 應 的 能 力 以 及 措 施, 他 們 並 提 出 警 告 若 氣 候 變 遷 持 續 惡 化, 荷 蘭 不 採 取 任 何 行 動 策 略 將 使 荷 蘭 陷 入 全 面 性 的 災 難 ( 一 ) Delta Commission 的 十 二 項 建 議 : 82

107 第三章 當前國際都會水患治理經驗 1. 洪水保護等級(Flood Protection Level) 2. 為新的都市發展計畫(New urban development plans) 3. 堤外區域管理(Areas Outside The Dikes) 4. 北海海岸地區之防護(North Sea Coast) 5. 威登海岸地區之防護(Wadden Sea Area) 6. 西南三角洲東部之防 護(Southwestern Delta:Eastern Scheldt) 7. 西南三角洲西部之防 護(Southwestern Delta:western Scheldt) 8. 西南三角洲卡拉馬地 區之防護(South-Western Delta:Krammer-Volkerak Zoommeer) 9. 主要河川流域防護(The Major Rivers Area) 10. 萊茵河口之防護(Rijnmond, mouth of river Rhine) 11. 烏什米爾地區之防護(Ijsselmeer Area) 12. 政策 行政管理 法 規與財務之配合 (Political-administrative,legal,fincial) 這 些建議獲得荷蘭總理之 支持 荷蘭預計於 2050 年以前 每年投 入 億歐元 年之其間每年預計投入 億歐元 預 計 將 這 些重要政策與建議逐步完成 圖 23 Delta Commission 十二項措施分布圖 (資 料 來源 Delta Commissie(2008), Working together with water.) 83

108 因 應 氣 候 變 遷 都 市 水 患 問 題 探 討 與 因 應 對 策 ( 二 ) Delta Commission 三 角 洲 委 員 會 組 織 運 作 三 角 洲 委 員 會 的 運 作 在 民 眾 與 政 府 之 間 扮 演 著 中 介 者 的 角 色, 住 宅 空 間 與 環 境 部 (VROM) 交 通 公 共 建 設 與 水 管 理 部 (V&W) 農 業 自 然 與 食 品 管 理 部 (LNV) 皆 於 三 角 洲 委 員 會 中 設 有 席 次, 並 透 過 政 府 的 財 務 預 算 中 成 立 Delta Fund 一 支 獨 立 的 預 算 以 確 保 三 角 洲 委 員 會 能 夠 如 期 運 作 而 三 角 洲 委 員 會 也 必 須 負 起 與 地 方 溝 通 之 責 任, 並 將 Delta Fund 的 經 費 投 注 在 下 一 步 的 Delta 計 畫 之 上, 透 過 三 角 洲 委 員 會 的 設 立 政 府 在 推 行 計 畫 時 也 能 夠 順 利 執 行 PPP(Private-Public-partnership) 圖 24 Delta Commission 組 織 與 財 務 運 作 ( 資 料 來 源 : 同 上 圖 ) 84

109 第三章 當前國際都會水患治理經驗 第三節 歐盟 SWITCH 計畫 22 一 計畫背景 有 鑑地球暖化日益嚴重 近年來歐盟積極推動 都會區改善水資 源 永 續 管理 SWITCH 計畫 Sustainable Water Management Improves Tomorrow's Cities Health 資助全世界 10 多個示範城市進行城市水資 源 永 續 及管理經營策略之研擬 二 計畫重點 (一) 都市水治理典範轉變 (Urban Water Paradigm Shift) 因 應全球人口爆炸 氣候 變遷 水汙染 與 快 速 都市化 提出未來都市水應建立新都 市 水 循 環系統取代目前集中式水處理與排放 因 此 包 括乾淨的飲用水提供 汙水收集 分 散 式 淨 化系統 中水再利用並轉為能源 因 應不同的區域與國家 探討永續水治 理 的 執 行 制度 組織與決策流程等 追求 永 續 水 治理能達到公開 參與 正當性 公 平 性 效率與協調的治理 (二) 水治理執行與制度發展 (Governance and Institutions) 圖 25 水的循環概念 圖 SWITCH 為歐盟成立的一個基金會 主要致力於發展城市永續水資 源 管 理 整合都市水資源管理發展都市水循環技術 城市生態汙水處 裡 技 術 等 主要包括下列水治理技術主題 22 資 料來 源 整理 自 歐盟 SWITCH 計 畫 年 11 月擷 取 85

110 因 應 氣 候 變 遷 都 市 水 患 問 題 探 討 與 因 應 對 策 1. 暴 雨 管 理 (Stormwater Management) 將 暴 雨 視 為 最 有 價 值 的 水 資 源, 運 用 BMPs(best management practices) 與 SUDS(sustainable drainage systems) 暴 雨 管 理 技 術, 透 過 分 散 式 處 理 暴 雨, 以 最 大 滲 透 最 小 逕 流 與 雨 水 儲 留 的 概 念, 減 少 都 市 洪 氾 並 重 新 利 用 雨 水, 達 到 最 佳 化 暴 雨 管 理 2. 如 何 有 效 率 的 水 供 應 與 使 用 (Efficient Water Supply and Use) 基 於 需 求 與 成 本 最 佳 化 的 飲 用 水 水 供 應 系 統 有 效 率 的 水 供 應 技 術 生 活 汙 水 淨 化 再 利 用 技 術 等, 達 成 城 市 有 足 夠 且 負 擔 的 起 的 水 資 源 3. 生 活 汙 水 最 佳 處 理 (Waste Water) 將 都 市 生 活 汙 水 分 為 黑 水 (Black water) 灰 水 (Grey water) 與 雨 水 (Rain water) 的 不 同 處 理 方 式, 取 代 傳 統 混 合 式 的 統 一 處 理, 有 效 節 省 成 本, 並 將 能 將 氮 磷 鉀 回 收 中 水 回 收 再 利 用 與 雨 水 收 集 再 利 用 4. 都 市 水 循 環 系 統 規 劃 (Urban Water Planning) 整 合 河 流 湖 泊 埤 塘 與 溼 地 的 地 景 系 統 設 計, 透 過 都 市 水 循 環 與 永 續 生 態 系 統 發 展 的 都 市 空 間 規 劃, 創 造 獨 特 都 市 水 岸 地 景 (waterscape), 並 同 時 處 理 飲 用 水 汙 水 處 理 與 再 利 用 水 收 集 與 自 我 淨 化 技 術 總 結 而 言,SWITCH 所 推 動 的 城 市 永 續 水 資 源 管 理 與 水 循 環 技 術 的 目 的, 在 於 : 減 少 水 汙 染 與 洪 氾 提 升 水 質 提 升 雨 水 資 源 收 集 降 低 排 水 系 統 處 理 成 本 減 少 雨 水 逕 流 增 加 生 物 棲 地 與 生 物 多 樣 性 地 景 提 升 環 境 教 育 與 訓 練 提 升 地 景 與 洪 氾 管 理 的 空 間 規 劃 多 方 面 利 害 關 係 人 餐 與 的 機 制 與 制 度 等 86

111 第三章 當前國際都會水患治理經驗 第四節 英國治理經驗 英 國在最早的氣候變遷減 緩(Mitigation)策略注重於能源供給與管 理 上 在京都議定書簽訂之後 英國於 2000 年公布其氣候變遷綱領 (Climate Change The Programme 2000)以加速溫室氣體的減量計畫 2006 年 英 國 當局推動新版本的英國氣候變遷綱領(Climate Change The Programme) 而適應(Adaption)策略的部分則因為英國特殊的人文 地 理 等 不 同條件再加上英國為聯合王國之體制形成了四個主導部門 英 格 蘭(England)地區由環境食品與鄉村事務部(Defra)為主導部門 威爾 斯(Wales)地區由環境-永續發展暨住宅部主導 蘇格蘭(Scotland)由氣候 變 遷 大 臣(Minister for Climate Change) 主導 北愛爾蘭(North Ireland)則 由 環 境 部(Department of Environment, DOE) 主導 本研究針對英國英格 蘭 地 區 之負責單位 Defra 近年 來所發表之氣候變遷下洪水管理之策略 作整理 一 洪水災害管理策略 英 國的洪水災害管理策略自 2005 發布了"Make Space for Water 後 又 於 2007 提出 The National Flood Emergency Framework For England 積 極 建 構英國本身洪災應變的風險系統 並在這個計畫之中提出各種 等 級 的 風險控制與實際執行策略 2008 年提出 Future Water 英國開 始 針 對 2005 年的 "Make Space for Water"做出更多願景的詮釋與描述 並 在 這 個報告中指出了四大行動計畫與英國 2030 年八個不同面向的 未 來 願 景 2009 年英國環境署提出 Appraisal of flood and coastal erosion risk management)這份 政策報告揭櫫了幾項關於洪水以及海平面 上 升 風 險的永續管理決策 以下針對這幾份英國環境署公布的政策報 告 做 綜 合整理 (一) 為水留下空間 (Make Space for Water) 2 3 這 份政策報告有兩大目的 1)減輕人民的生命財產威脅 2)達成最 好 的 環 境上 社會上 經濟上的利益 並且將之在政府的永續發展原 23 Defra, 2005, Making Space of Water 87

112 因應氣候變遷都市水患問題探討與因應對策 則 下 執 行 英 國當局也承諾未來計畫 執行 將會在歐盟的水綱領(Water Frame Work)指令下執行任務 也將極盡所能將各 地區承受各種災害風險的利 益 關 係 人(Stakeholder)納入計畫之中 英國 政府也必須確保這些計畫未 來 在 行 動執行面向必須兼顧經濟 社會 環境等三大面向 (二) 更佳的風險管理 (Better Management of Risk) 英 國政府有關當局將會在 社會 經濟 環境永續的發展下透過這 些 原 則 發展風險管理工具 1. 擴展英格蘭地區的洪水警戒以及洪水預警系統 2. 透過獎勵措施以改善或者增加洪水抵禦能力 其中包括各種類型 從企業到私人或者第三部門的協助措施 3. 透過積極調查以及改良海岸侵蝕調查技術 以確保調查結果可以 更加確實並得以運用 (海岸線的不斷變需要更有利的調查工具來 使之更加精確) (三)土地規劃議題(Land use planning) 環 境署將鼓勵洪水風險評 估納入各級規劃過程中 而有關單位將 會 設 計 一組規劃問卷 以確定該規劃是否必須納入洪 水風險評估 而 這 項 措 施將會被一個新的政策聲明給取代 (四)鄉村議題(Rural Issue) 由 於在氣候變遷下有更廣 泛的區域需要面對洪水與海岸退縮的侵 蝕 英 國將推動以永續環境為主軸的農村土地使用解決方案 例如建 立 更 多 濕地以及洪氾平原 透過自然生態的棲地調節管理河川與海 岸 凡 土地開發或者建築物業 導向相關工程 皆必須在永續發展的洪 水 管 理 計畫下重新調整他們的作為與計畫 而有關當局也會在這方面 繼 續 為 此發展提供資金 (五)都市排水綜合管理系統議題(Integrated urban drainage 88

113 第三章 當前國際都會水患治理經驗 management) 政 府 支 持都市排水綜合管理系統發展的概念 有關單位將會檢討目前 的 最 佳 做法以及運作基金的示範地區 用以測試不同的都市排水綜合 管 理 方 法 並調查哪些特定方法最適合應用在那些特定區域 這些試 點 計 畫 或許在上游集水區適當的情況下 可能會包括鼓勵農村上游集 水 區 土 地管理之轉變 圖 26 英國都市排水綜合管理系統 (資 料 來源 Defra(2005), Making Space of Water.) (六)海岸議題(Coastal issues) 政 府將會發展更多的海岸 管理策略並且將海平面上升的風險評估 機 制 納 入決策流程之中 有關當局將會帶出一個可執行的決策流程給 予 地 方 政府 這套流程必須是可以適應不同地區及環境下所造成任何 影 響 的 決策流程 該決策流程中可能包含的角色包含了沿海的利益團 89

114 因應氣候變遷都市水患問題探討與因應對策 體 以 及 現有的區域防洪委員會 (七)國家洪災緊 急應變綱領 (The National Flood Emergency Framework For England) 這 份國家洪災緊急應變綱 領有五大因應的水體目標 海洋 河川 地表水 地下水以及水庫 這份官方綱領所提及的相關概念為 Michael Pitt 爵 士在 2007 年夏天的洪災後提出的報告所研擬 更精確而言這份 綱 領 的 目的是為了 1. 確保相關權責機構了解他們的權責以及業務範圍 2. 讓所有相關人員包含政府 民間在緊急的洪水情境之下擁有同樣 可參照的窗口 使這份綱領成為匯集各種資訊以及指導政策的一 份重要文件 3. 建立明確的災害等級以及相對的應變安排措施 4. 編制適當但卻多元的處理機構來管理洪水災害 5. 提供更佳的洪水適應能力以及將洪水的影 響減低至最小 6. 具備因地制宜的應變能力 7. 將洪水災害管理視為重要長期投資資產 長期透入並提升洪水災 害管理效能 (八)洪災應變等 級制定 (Emergency Levels) 一 個地區從受災害到復原 的過程可簡單分為三個層次 分別是 1) 防 災(Preparation): 對於災害的是前整備包含各種避難 空間規劃 救 災單位等等 2)減災(Response)透過各種減緩模式來將洪災影響降至最 低 3)復原(Recovery)一個長期的過程包含各種軟硬體設施的重建與復 原 英 國已將從地方至國家的 危機管理等級劃分完成 詳細 災害等級 區分如下圖所示 縱列為災害等級全國性 (Nation Coverage) 跨區域性 90

115 第三章 當前國際都會水患治理經驗 (Cross-Region) 區域性(Region Coverage) 跨地區性(Cross-Force) 單 一 地 區 性(Single Scene) 而橫 列則顯示災害衝擊之大小 圖 27 英國洪災緊急應變圖 (資 料 來源 Defra(2009),The National Flood Emergency Framework For England) 單 一地區性之災害由地方 自行回應即可解決 跨地區性災害則需 透 過 多 個兩個地區以上的地方政府協調 並由領導政府部門 LGD(Lead Government Department)為數個地區的指揮中心 而被視為 Serious 的區 域 層 級 災害則由 LGD 進行統籌管理既可 內閣簡報室 COBR(Cabinet Briefing Office Rooms)仍還不至於介入的階段 若災害到達第二層級重 大 災 害(Significant)跨區域類 型出現時 則由 COBR 扮演 LGD 的統籌角 色 至 於災難到達全面性災難(Catastrophic)第三層級時則由 COBR 直 接 扮 演 指揮領導(Central direction)的角色 91

116 因應氣候變遷都市水患問題探討與因應對策 (九)未來之水 (Future Water) 年間英國東南方 得乾旱以及 2007 年的洪水使得英國更加 重 視 水 資源管理以及水資源永續發展 未來之水從水的需求(Water demand) 水的供給(Water Supply) 自然環境的水質(Water Quality in the nature environment) 地表逕流排水(Surface Water Drainage) 河川與海 岸 洪 災(River and coastal flooding) 溫室氣體排放(Greenhouse gas emissions)等面相出發 最後將提出八大面向行動策略以及八大面向之 願 景 以下針對行動策略部分做簡要說明 1. 八大行動策略 (1) 水的需求(Water demand) 政府將持續與 CCWater Waterwise 等節水機構合作 並與更廣泛 的利益相關人(Stakeholder)協調 提供相關訊息 提高消費者認知 節水之必要性 節能信託(Energy Saving Trust)將推出綠色家園服務(Green Homes Service) 幫助英國的人們走向更永續的生活方式 英國將修訂新的建築法規 其中包括了用水效率的最低表準需 求 所有的建設資金由住房公司提供的社會住宅必須達到第三等級的 永續住房(Code for Sustainable Homes) 這也意味著每人每日用水 量將降低至 105L (2) 水的供給(Water Supply) 開發商與業者或經理人應在土地開發與經濟成本考量上考慮建造 雨水儲存設施在新建的商業或住宅用地上 24 環境局必須採取適當的保護行動以取締不當的地下水抽取或不法 的抽取行為 資 料來 源 翻 譯 統整 自 Defra(2009),The National Flood Emergency Framework For England 92

117 第三章 當前國際都會水患治理經驗 政府必須舔討現行的最低用水 量需求 以提供在緊急時候因應 (3) 自然環境的水質(Water Quality in the nature environment) 政府將持續與農民協調合作並減低農業在氣候變遷下所受的不利 影響 其中包含了農業水循環 並通過提供諮詢之方式 通過指 導和提供資金提倡更節水的耕作方式 政府將擴大環境保護局的權力 其可要求移除在河川中阻礙魚類 洄游的任何障礙物 而這項措施適用在所有的魚類身上 (4) 地表逕流排水(Surface Water Drainage) 政府將商 議如何 給地表 逕流 管理更 協調的 發展計劃 以及投 資規劃 使之擁 有更大的管理能力 政府改變了住宅單位發展之權利 只要這些住宅的花園是使用多 孔隙鋪面 例如透水路面或者碎石 這些新的小規劃或設計皆不 需取得開發允許 政府將持續商議一種地表逕流排水與汙水排水自動連接到公共汙 水收集系統的替代做法 政府將持續商議以解決新排水系統設立之障礙 政府當局採取了 可持續排水系統(SUDS) 而這些障礙包括了該系統如何穿越一座 已經佈滿建築的都市以及與其他排水系統相結合 (5) 河川與海岸洪災(River and coastal flooding) 政府與環境局以及其他有關機構採納 Michael Pitt`s 爵 士 的 建 議 政府應致力於長期對於洪水的戰略方針 並加強在風險管理上的 投資 政府將公布對於洪災風險具進一步指導作用的土地利用管理控制 措施 (6) 溫室氣體排放(Greenhouse gas emissions) 自來水公司必須確保英國至 2020 年有 20%的能源使用是從水資源 93

118 因 應 氣 候 變 遷 都 市 水 患 問 題 探 討 與 因 應 對 策 產 業 而 來 的 水 資 源 產 業 必 須 擁 有 評 估 與 管 理 二 氧 化 碳 溫 室 氣 體 排 放 的 指 標, 並 從 水 資 源 產 業 自 身 的 評 估 開 始 做 起 (7) 水 資 源 管 理 (Charging for water) 政 府 將 透 過 獨 立 委 託 嘗 試 建 構 在 特 殊 的 社 會 經 濟 環 境 問 題 之 下 就 水 資 源 計 量 以 及 收 費 的 標 準 政 府 將 考 慮 是 否 資 助 地 表 排 水 策 略 改 變, 以 反 映 出 汙 染 者 付 費 之 需 求 政 府 與 利 益 相 關 者 合 作 並 鼓 勵 紀 錄 分 享 最 佳 的 實 踐 永 續 水 資 源 保 護 的 企 業 以 及 水 公 司 (8) 規 劃 管 理 架 構, 競 爭 與 創 新 (Regulatory framework, competition and innovation) Ofwat 水 務 監 管 局 (Water Services Regulation Authority) 將 考 慮 未 來 的 消 費 者 需 求 以 及 環 境 需 並 與 自 來 水 公 司 協 商 他 們 的 水 資 源 管 理 以 及 水 資 源 業 務 計 畫, 以 確 保 如 何 將 未 來 25 年 擁 有 好 品 質 的 水 環 境 交 給 消 費 者 政 府 將 檢 討 現 行 的 法 令, 以 減 少 25% 的 英 國 企 業 行 政 業 務 負 擔 目 標 並 鼓 勵 利 用 更 多 的 市 場 機 制 企 圖 平 衡 水 資 源 供 需 管 理 政 府 將 委 託 獨 立 審 查 處 於 競 爭 中 的 供 水 以 及 水 處 理 部 門 政 府 考 慮 採 取 新 措 施 ( 目 前 仍 無 法 確 定 ) 鼓 勵 更 多 的 水 資 源 公 司 朝 向 創 造 性 永 續 性 公 司 發 展 94

119 第三章 當前國際都會水患治理經驗 二 水資源管理適應策略 英 國政府當局預估 2050 年時英國人口將會由目前的 6000 萬人成長 至 8000 萬人 這其中一入或自然出生的 2000 萬人將使得英國英格蘭 地 區 在 氣候變遷下的供水系統產生 10%~15%的短缺 故環境署於 2009 年 3 月 發表 Water for people and the environment Water Resources Strategy for England and Wales 以下內容 為與本研究案具相關性之內 容 (一) 區域空間策略 (RSSs) 氣 候變遷下英國同樣需要 全新的區域空間規劃策略 當前的空間 區 域 策 略規劃必須超越傳統土地上的使用開發與規劃 除了土地開發 景 觀 規 劃與都市設計控制之外 還必須考量區域經濟策略(Regional Economic Strategies, RESs)英國除了面對未來氣候變遷之風險外仍保 持 其 經 濟發展之平衡 以求社會發展 自然環境能夠在良好的國家財 務 支 援 上發 而 RESs 包含了區域水資源永續發展 用水效率提升 人 均 用 水政策等等 而 區域空間策略也將與流 域管理計畫(River Basin Management Plans,RBMP)結合 以流域為單位擬定區域水資源行動計畫 將水管理 單 位 與 區域空間策略相互對應以因應各區域水資源在氣候變遷下永續 發展 (二) 灌溉用水適應策略 英 格蘭地區預估農業灌溉 用水將於 2020 年前增加 25% 而世界銀 行 預 估 在 2030 年 全世界糧食需求會增加 50% 再加上氣候變遷影響 之 因 素 將使得更多區域無法生產糧作 此種極端氣候變化以及急遽膨 脹 的 人 口將影響糧食價格以及水資源之分配 故英格蘭農業較發達之 流 域 地 區需要及早因應之計畫與措施 Defra 未來將就農業用水議題與 英 國 農 田水利會(UK Irrigation Association) 國家農夫聯盟(National Farmers Union)合作 (三) 流域管理計畫 (River Basin Management Plans, RBMPs) 95

120 因 應 氣 候 變 遷 都 市 水 患 問 題 探 討 與 因 應 對 策 英 國 在 水 資 源 管 理 方 面, 皆 以 流 域 為 規 劃 單 元, 全 國 共 有 14 個 流 域 區 (River Basin District, RBD), 其 中 英 格 蘭 與 威 爾 斯 共 有 10 處, 蘇 格 蘭 一 處, 北 愛 爾 蘭 三 處, 流 域 管 理 計 畫 (RBMP) 針 對 各 個 不 同 區 域 內 的 RDB 進 行 管 理, 並 且 依 據 歐 盟 的 水 框 架 指 令 (Water Framework Directive, WFD) 之 規 定, 管 理 計 畫 必 須 提 出 以 下 目 標 :1. 防 範 流 域 範 圍 內 生 態 系 之 惡 化, 並 保 護 與 修 補 生 態 水 系 及 濕 地 2. 持 續 經 營 可 永 續 發 展 的 水 資 源 3. 減 少 汙 水 之 排 放 4. 減 少 洪 水 以 及 乾 旱 之 影 響 此 外,Defra 更 要 求 辦 理 的 流 域 管 理 計 畫 RBMP 依 據 各 個 流 域 不 同 地 理 氣 候 人 文 條 件 以 及 UKCIP09 之 成 果, 將 各 流 域 之 氣 候 變 遷 的 衝 擊 以 及 適 應 策 略 置 入 RBMP 的 附 錄, 每 6 年 更 新 一 次 ( 四 ) 流 域 取 水 管 理 策 略 如 前 所 述 英 國 當 局 預 估 2050 年 時 將 增 加 2000 萬 的 人 口, 屆 時 將 發 生 水 資 源 不 足 之 情 況, 環 境 署 將 水 資 源 管 理 系 統 以 流 域 為 單 位 推 行 相 關 因 應 缺 水 之 策 略 流 域 取 水 管 理 策 略 (Catchment Abstraction Management Strategies,CAMS), 以 流 域 為 單 位 英 國 政 府 當 局 掌 握 了 各 流 域 水 資 源 供 需 平 衡 環 境 生 態 平 衡 跨 流 域 調 配 之 必 要 性 與 可 行 性 以 及 水 源 工 程 的 成 本 效 益 分 析 等 相 關 作 業 英 國 政 府 當 局 也 在 水 量 分 配 的 平 衡 做 出 許 多 努 力, 他 們 通 過 取 得 流 域 取 水 許 可 證 明 或 通 過 當 局 批 准 之 方 式 來 控 制 水 權 與 水 量 之 分 配, 平 衡 流 域 內 地 表 水 以 及 地 下 水 的 開 採 量, 精 確 的 水 資 源 控 制 系 統 與 管 理 機 制 英 國 更 提 出 對 汙 水 治 理 之 要 求, 透 過 排 放 許 可 管 制 規 定, 英 國 流 域 水 質 受 到 控 制, 並 保 護 流 域 生 態 平 衡 96

121 第三章 當前國際都會水患治理經驗 第五節 日本治理經驗 日 本於 2001 年進行中央行政體系之改革 將內閣原有的 22 處省聽 裁 併 為 12 省聽 其中國土交通省主管日本的水利 水土保持 氣象 交通 土 地 觀 光 建設 而 國 土交 通省 於 全國 (不含 北海 道 地區 )設 置 八處地方整備局 各處整備局按日本河川管理法管理水系一級河川 (類 似 於 我 國中央管河川) 而一級以外的二級河川則由都到縣府知事管理 準 用 河 川則由市村町知事管理 而日本氣變遷因應有關之機關包含了 環 境 省 國土交通省氣象廳 河川局 水資源部 本研究針對其近年 發 表 之 資料 說明日本都會流域於氣候變遷下因應措施與策略 一 國家整體適應對策 日 本氣 候 變 遷 適應 策 略 主 要採 取 由 下 而上 (Bottom-UP)之 方 式進 行 實 際 上 各省聽知事應對策皆是採取分工方式辦理 並且依據其自身辦 理 之 業 務範疇提出各自的調適策略 再送 地球溫暖化對策推進部審 議 其各部門知事應對策主要為環境省平成 20 年出版的 氣候變動 下 的 聰 明適應 其適應策略分為以下幾大領域 將來氣候的情境與社會情境概要 糧食領域 水環境 水資源領域 自然生態領域 5. 防災 沿岸大都市領域 6. 健康領域 7. 國民生活 都市生活領域 8. 未開發國家領域 而在 這 些 領域 之 下 環境 省 在 報告 中 又將 其 對於 氣 候 變遷 之 手 段 分 為 三 種層面 技術面 政策面 經濟社會面 以下針對各領域的政策 面 作 一 簡要說明與整理 (一) 糧食面向 1)日 本 對 於 氣 候 變 遷 下 以 及 普 遍 高 齡 化 的 農 業 作 出 法 令 制 度 以 及 97

122 因應氣候變遷都市水患問題探討與因應對策 人 才 培 育上的措施 以因應下世代水源不足 人口膨脹所造成的糧食 危機 2) 對於高齡農家提供氣候變遷適應策略以及技術支援與指導體 系的引入 3) 預測海洋魚類的洄游路徑 取得氣候變遷下的魚場協調 以 及 禁 止捕魚海域 的 劃設 4) 人才技術方面 透過農糧普及人員以及 營 農 指 導人員提供資訊以及相關人才培育 (二) 水環境與水資源面向 1)改變水資 源應 用方 式 (因未 來氣候 變遷 水 源不足 將改 善農 業用水 策 略) 地下水抽取管理 避免因水源不足 情況下過度使用地下水而造 成地盤下陷 2) 農地集約使用以及水權再分配 3)深層地下水限制利 用 採 取 課徵稅賦等經濟手法予以平衡 (三) 自然生態系面向 1)國 家 公 園 以 及 生 態 系 保 護 地 區 等 自 然 保 護 區 重 新 評 估 以 及 劃 設 新 的 自 然保護區 2)進行人為生物移植 放流等限制措施 (四) 防災與海岸大城市面向 1)防災考量 下變 更與 限制土 地使 用 (移轉 禁限建 等措 施限 制危險 區 域 內 之開發 ) 2) 綜合海岸帶管理 3) 透過洪災保險機制以及風險 等 級 劃 設 確保受災後的保障 4) 自主防災組織的設置 (五) 公共衛生面向 1)高齡者世代關懷制度 2)中暑預防相關條例研擬與制定 (六) 國民生活 都市生活面向 1)防災教育訓練之實施 2)自主防災組織之設立 3)氣候變遷導致 氣 候 異 常之風險迴避 4)夏日節能時間擬定 98

123 第三章 當前國際都會水患治理經驗 二 日本防洪管理適應策略 2 5 日 本國土交通省河川局於 平成 20 年發表 面對地球暖化下氣候變 遷 之 河 川局配合行動資料 河川局指出未 來氣候變遷下的水災害適應 策 略 達 成目標為 零生命損失 以及避免國家整體運作喪失機能 參 照 下 圖 所示 圖 28 國土交通省河川局研提之適應策略目標 (資 料 來源 水 利署 (2010) 水 利 建設 因應 全 球氣 候 變遷 白 皮書 ) 日 本在面對氣候變遷的作 法上適應策略與減緩對策必須互相取得 協 調 而日本京都議定書簽訂後近年來亦發表許多相關的緩和政策 例如 地碳素社會行動計畫 Cool Earth 50 等 而 河川局亦依據氣候變遷 的影響模擬與預測研判日本洪水災害將 面 臨 更 加惡劣的情形 包括洪水加劇 暴潮 海岸侵蝕 乾旱風險增 加 等 五 大因素 而水利局也提出五大適應對策與因應計畫 25 本 文整 理 自 經 濟部 水 利署 (2010) 水 利建 設 因 應全 球 氣候 變 遷白 皮 書 99

124 因 應 氣 候 變 遷 都 市 水 患 問 題 探 討 與 因 應 對 策 圖 29 河 川 局 因 應 氣 候 變 遷 威 脅 對 應 與 對 策 ( 資 料 來 源 : 同 上 圖 ) 本 研 究 案 依 據 上 述 五 大 適 應 對 策 並 挑 選 與 本 案 內 容 有 關 之 相 對 應 策 略 做 一 扼 要 說 明 : ( 一 ) 以 設 施 為 中 心 的 適 應 對 策 這 項 對 策 是 針 對 既 有 防 災 避 難 設 施 做 一 種 災 害 強 度 擴 大 下 的 強 化 策 略, 透 過 既 存 設 施 的 防 災 使 災 害 達 成 最 小 化 之 目 的 其 細 部 行 動 計 畫 項 目 如 下 : 1. 新 建 設 施 之 整 備 (1) 限 制 工 程 費 用, 應 將 工 程 經 費 用 於 提 升 既 有 設 施 之 強 度 (2) 不 過 度 增 加 工 程 經 費 之 下 突 破 技 術 工 程 上 之 設 計 (3) 可 預 備 特 殊 堤 防 以 及 抽 水 機 以 因 應 極 端 情 況 2. 現 有 設 施 安 全 性 維 持 與 提 升 (1) 既 有 提 防 洪 頻 率 年 強 度 之 檢 討 與 重 新 評 估 (2) 改 建 老 化 之 既 有 設 施 (3) 以 延 長 退 役 年 限 為 管 理 既 有 設 施 之 最 高 指 導 原 則 一 (4) 提 升 海 堤 等 設 施 之 強 度 100

125 第三章 當前國際都會水患治理經驗 3. 現有設施的徹底利用 (1) 既存設施的強化與再 造利用 (2) 強化降雨預測模擬以 及強化設施之運用技術 (3) 既有水庫容量提升 4. 整備流域內的既有設施 (1) 重新評估滯洪池 二 線提 圍堤之間的防災任務 (2) 以減緩 調適洪水災 害為指導原則進行土地使用的限制 (3) 有效利用道路與鐵路 之填土 進行新的整備 (4) 透過流域內既有設施 之整備減緩洪水之災情 避免災情擴 散 5. 推動綜合砂土管理 從山坡地到海安全面進行合理 適當的土砂移動控制管理 (二) 以治理區域為單元的適應對策 本 對策以建立洪災適應型 社會為目標 其主要行動計畫包含以 下 1. 將土地使用限制與引導與治水對策結合 (1) 河川流域內易淹水地 區之土地使用管理與限制開發 (2) 將高風險災害地區與 治水對策做通盤考量 (3) 推行土砂災害警戒區 之因應對策 2. 都市建設之開發 (1) 推行低碳社會以及與 洪水共生之社會 (2) 都市河川綠化 (3) 河川再生 (4) 推行雨水貯留 地表 逕流排水設施之控制 3. 居住環境之對策 101

126 因 應 氣 候 變 遷 都 市 水 患 問 題 探 討 與 因 應 對 策 耐 洪 之 住 宅 ( 墊 高 基 地 樓 地 板 提 升 等 手 法 ) 4. 有 效 利 用 自 然 能 源 如 水 力 發 電 等 利 用 河 川 之 自 然 能 源 ( 三 ) 危 機 管 理 中 心 的 適 應 對 策 1. 強 化 大 規 模 災 害 之 整 備 (1) 建 構 廣 域 防 災 網 路 系 統 (2) 建 構 廣 域 防 災 網 路 支 援 體 系 (3) 建 構 大 規 模 土 砂 災 害 應 對 體 系 2. 推 動 非 工 程 措 施 之 危 機 處 理 方 案 (1) 避 難 行 動 之 支 援 (2) 災 害 情 報 隨 時 傳 遞 的 即 時 災 害 緊 急 通 報 資 訊 3. 洪 水 預 報 土 砂 災 害 警 界 情 報 以 及 水 防 警 報 預 警 系 統 強 化 (1) 強 化 洪 水 預 報 相 關 組 織 與 體 制 (2) 土 砂 災 害 警 界 情 報 功 能 之 強 化 (3) 降 雨 預 測 精 準 度 提 升 26 三 日 本 總 合 治 水 之 策 略 概 要 2003 年 六 月, 日 本 通 過 特 定 都 市 河 川 浸 水 被 害 對 策 法 ( 以 下 為 介 紹 方 便, 故 簡 稱 對 策 法 ), 正 式 將 總 合 治 水 予 以 法 制 化 由 於 都 市 地 區 流 域 之 整 治 牽 涉 十 分 廣 泛, 導 致 在 各 種 行 政 配 合 上 產 生 種 種 困 難, 為 了 保 護 國 民 生 命 財 產 安 全, 唯 有 把 特 定 都 市 河 川 相 關 地 區 經 由 都 市 的 特 定 河 川 以 及 河 川 流 域 指 定 後, 並 擬 定 總 合 侵 水 對 策 計 畫, 同 時 進 一 步 設 置 雨 水 地 表 逕 流 控 制 設 施, 才 能 達 成 防 止 特 定 都 市 河 流 域 免 於 洪 災 之 立 法 目 的 26 本 文 整 理 自 : 經 濟 部 水 利 署 (2010), 全 球 氣 候 變 遷 趨 勢 下 因 應 巨 災 型 洪 災 對 策 之 研 究 1/2 102

127 第三章 當前國際都會水患治理經驗 日 本總合治水對策法共有 六章 第一章總則 第二章為流域水害 對 策 計 畫 第三章為特定都市河川流域管制措施 第四章為都市洪水 想 定 區 域等 第五章為雜則 第六章無罰則 以下針對各章與本案有 關 之 內 容作簡要介紹 (一) 總則 對 策法之第一任務便是在 鶻妥交通大臣指定 特定都市河川 時 必 須 針 對日本複雜的中央地方分權體制進行詳細的規劃 已產生指定 區 域 之 法定程序 另外 本章亦對於對策法中的重要名詞做出解釋 例如 特定都市河川區域 雨水貯留浸透設施 河川管理者 下 水 道 管 理者 等加以定義 (二) 第二章 流域水害對策計畫 對 策法在本章規定了流域 水害對策計畫中應包含之項目 特定都市河川流域關於浸水被害對策的基本方針 特定都市河川流域發生都市浸水時的防 止目標 特定都市河川整備相關事項 河川管理者針對特定都市河川流域中的雨水貯留浸透設施相 關整備事項 下水道管理者針對特定都市下水道的相關整備事項 特定都市河川的河川管理者與下水道管理者間對於雨水暫時 貯留措施的協調事項 下水道管理者操作下水道放流設施的相關管理事項 浸水被害發生的情形與損害擴大防止的相關措施 其他浸水被害的相關必要措施 (三) 第三章 特定都市河川流域的管制措施 本 章一共分為三節 第一 節為雨水浸透阻害行為的許可 第二節 為 保 全 調整池 第三節為管理協定 其中更以第一節雨水浸透阻害行 為 的 許 可占 了對策法整篇篇幅的一半 其內容詳盡的講解了要進行雨 水 浸 透 阻害行為時 要如何處理地表逕流之問題 包含透過各種雨水 103

128 因 應 氣 候 變 遷 都 市 水 患 問 題 探 討 與 因 應 對 策 貯 留 設 施 的 蒐 集 來 減 緩 地 表 逕 流, 或 者 透 過 在 使 用 不 透 水 鋪 面 材 料 時 要 如 何 通 過 施 工 申 請 等 規 定 第 二 節 規 定 的 保 全 調 整 池, 類 似 台 灣 滯 洪 池 之 概 念, 由 都 道 府 縣 知 事 就 其 轄 區 內 一 定 規 模 的 防 災 調 整 池 加 以 指 定, 使 調 整 池 負 擔 雨 水 侵 襲 第 一 時 間 之 蓄 水 功 能, 透 過 調 節 池 的 設 計 可 減 緩 地 表 逕 流, 保 障 該 區 域 之 安 全 第 三 節 的 管 理 協 定, 則 為 使 用 保 全 調 整 池 的 地 方 公 共 團 體 與 保 全 調 整 池 所 有 權 人 之 間 的 契 約, 該 契 約 擁 有 防 止 被 水 侵 害 的 行 政 目 的 ( 四 ) 第 四 章 都 市 洪 水 想 定 區 域 為 確 保 洪 水 災 害 發 生 時 能 夠 達 到 迅 速 避 難 之 目 的, 國 土 交 通 省 與 各 都 道 縣 府 市 町 村 各 依 其 職 權, 協 調 指 定 都 市 洪 水 想 定 區 域 以 及 都 市 侵 水 想 定 區 域, 並 就 該 區 域 內 災 害 來 臨 時 之 淹 水 情 形 告 知 淹 水 深 度, 並 於 指 定 為 侵 水 洪 水 區 域 時 一 併 公 開 說 明, 而 地 方 政 府 單 位 則 依 照 上 述 之 區 域 擬 定 防 災 計 畫 以 及 避 難 場 所 ( 五 ) 第 五 章 雜 則 與 罰 則 雜 則 規 範 某 些 與 測 量 調 查 進 入 他 人 土 地 之 限 制 以 及 補 償 金 規 定 等 等 雜 項 法 令 罰 則 則 是 針 對 違 反 雨 水 浸 透 阻 害 行 為 申 請 施 工 等 鄉 湍 規 定, 日 本 已 開 始 透 過 詳 細 法 令 規 定, 對 不 當 開 發 阻 擋 地 表 逕 流 下 滲 行 為 作 出 法 令 上 之 罰 則, 同 時 還 有 對 於 違 法 之 行 為 人 所 屬 的 法 人 課 以 罰 金, 乃 為 法 律 上 之 兩 罰 制, 行 為 人 與 法 人 共 罰 的 刑 事 責 任 ( 六 ) 注 重 於 雨 水 地 表 逕 流 管 理 的 對 策 法 對 策 法 所 規 定 之 事 項 與 本 案 研 究 精 神 相 吻 合, 如 何 在 既 有 的 下 水 道 排 洪 工 程 下 減 輕 該 設 施 之 負 擔, 日 本 對 策 法 以 嚴 格 的 地 表 逕 流 控 制 約 束 各 種 增 加 地 表 逕 流 之 行 為, 並 祭 出 實 際 法 令 上 之 罰 則, 且 該 罰 則 亦 以 刑 責 論, 顯 示 日 本 在 防 洪 治 水 上 早 已 掌 握 地 表 逕 流 之 控 制 方 式 ; 不 過 對 策 法 中 有 關 於 土 地 使 用 管 制 之 概 念 都 市 洪 水 想 定 區 域 比 較 偏 向 於 災 害 時 之 避 難 考 量, 而 非 強 調 該 區 土 地 該 用 何 種 方 式 管 制 104

129 第三章 當前國際都會水患治理經驗 第六節 各國水患實務治理與執行效益 計 畫名 稱 執 行內 容 與 效 益 1.背景與議題檢視 面對 21 世紀全球快速的氣候變遷 以及溫度 與海平面上升的趨勢 荷蘭對於治水的態度與 策略大膽提出 與水共舞 口號 氣候變遷衝 擊與對都市計畫之影響 包括: 1) 突發性的干 擾; 以及趨勢性的干擾 2) 不確定性: 以情境 分析為主要架構 強調都市計劃之彈性 2.情境分析方法 從淹水潛勢圖分區辦別各個不同都市與洪氾 荷蘭-因應氣 候變遷河口 三角洲城市 發展經驗 歐盟 SWITCH 計 畫 暴 雨 管 理技 術 VS 都 市水 循 環 系 統規 劃 值 得我 國 參 考 之 處 荷蘭經驗中提出 與水 共舞 口號 不把水視 為發展的限制因素 並 是與水共處的空間發展 原則 更強調城市發展 與河水治理規劃 以及 流域分區治理 回歸該 被治的不是水和河流的 本身 而是人們對於土 地和河川的不當利用 地區之間的議題 3.氣候變遷下與水共生的政策思維 1 洪水風險管理提升至 2050 年標準 2 都市洪水管理(UFM) A.要求減少水患發生的可能性 B.以永續性管理措施解決各階段的災害 C.洪水多發地區避免開發建設 D. 教 育 民 眾 及 主 管 當 局 該 如 何 處 理 及 面 對水患 E.尋找與自然共處的機會 3 彈性水量與水資源控制系統 4 珍珠鍊的城市發展與水系治理規劃 5 都市新水岸網絡空間構想 6 分區治理概念 1.都市水治理典範轉變 2.水治理執行與制度發展 1 暴 雨 管 理 運 用 BMPs(best management practices) 與 SUDS(sustainable drainage systems)暴雨管理技術 透過分散式處理暴 雨 以最大滲透 最小逕流與雨水儲留的 概念 減少都市洪氾並重新利用雨水 達 SWITCH 計 畫 中 所 提 出 的暴雨管理技術 企圖 透果分散處理 雨水儲 存之方式 減緩逕流 量 且善加運用雨水轉 化為能量 並將水循環 105

130 因 應 氣 候 變 遷 都 市 水 患 問 題 探 討 與 因 應 對 策 計 畫 名 稱 執 行 內 容 與 效 益 值 得 我 國 參 考 之 處 到 最 佳 化 暴 雨 管 理 (2) 如 何 有 效 率 的 水 供 應 與 使 用 (3) 生 活 汙 水 最 佳 處 理 : 將 都 市 生 活 汙 水 分 為 黑 水 (Black water) 灰 水 (Grey water) 與 雨 水 (Rain water) 的 不 同 處 理 方 式, 取 代 傳 統 混 合 式 的 統 一 處 理, 有 效 節 省 成 本, 並 將 能 將 氮 磷 鉀 回 收 中 水 回 收 再 利 用 與 雨 水 收 集 再 利 用 (4) 都 市 水 循 環 系 統 規 劃 系 統 轉 化 為 地 景 營 造 的 手 法 之 一, 實 為 台 灣 可 加 以 借 鏡 然 臺 灣 水 資 源 豐 枯 量 極 端, 未 來 於 施 作 時 所 要 考 量 之 重 點 應 更 縝 密 針 對 水 資 源 的 管 理 與 運 用 作 思 考 採 取 以 為 水 留 下 空 間 之 治 理 概 念 解 決 洪 水 問 題 不 同 於 一 般 利 用 大 英 國 - 為 水 留 下 空 間 治 水 思 維 日 本 - 氣 候 變 遷 調 適 採 取 以 為 水 留 下 空 間 之 治 理 概 念 解 決 洪 水 問 題 確 保 氣 候 變 遷 的 調 適 整 合, 乃 至 洪 患 與 海 岸 侵 蝕 管 理 的 決 策 考 量 1. 整 合 全 觀 性 洪 氾 治 理 策 略 : 以 全 觀 性 方 法 (Holistic Approach) 研 擬 新 的 水 患 治 理 策 略 2. 流 域 土 地 使 用 規 範 與 地 方 合 作 機 制 : 與 民 眾 或 地 方 團 體 建 建 立 互 信 合 作 監 督 機 制, 來 達 到 流 域 土 地 有 效 的 規 範 管 理 1. 計 畫 緣 起 :1977 年 針 對 高 度 都 市 化 流 域 提 出 總 合 治 水 對 策, 包 括 河 川 整 備 流 域 對 策 及 被 害 減 輕 對 策 等 2003 年 更 制 定 特 定 都 市 河 川 浸 水 被 害 對 策 法, 將 內 水 及 外 水 對 策 予 以 整 合, 並 明 文 規 定 禁 止 調 整 池 填 平 及 變 更 用 途, 以 解 決 特 定 都 市 地 區 之 水 患 問 題 2. 基 本 目 標 (1) 要 達 成 災 害 零 損 失 很 困 難, 所 以 考 慮 的 量 體 的 基 礎 設 施 作 為 防 洪 手 段, 分 段 針 對 流 域 提 出 治 理 方 式, 相 對 更 尊 重 土 地 的 思 維, 並 與 民 眾 或 地 方 團 體 建 立 互 信 合 作 監 督 機 制, 然 臺 灣 地 形 特 徵 河 流 湍 急, 洪 水 治 理 的 手 段 如 法 如 同 英 國 一 般, 然 其 所 建 立 的 民 眾 監 督 制 度 值 得 我 們 學 習 提 出 特 定 都 市 河 川 浸 水 被 害 對 策 法 解 決 特 定 都 市 地 區 之 水 患 問 題 並 針 對 都 會 區 利 用 地 下 排 水 渠 道 洪 水 雨 水 儲 存 社 區 公 共 空 間 等 達 到 滯 洪 的 效 果 且 納 106

131 第三章 當前國際都會水患治理經驗 計 畫名 稱 執 行內 容 與 效 益 調適方法預期要達到零傷亡 2 對 於 較脆 弱 的大 都 會區 域 加 強進 行 防 護 以避免人民受到危害 值 得我 國 參 考 之 處 入土地利用的規劃與風 險管理的考量做為面對 都市防洪的處理手段 3.洪氾災害調適策略 1 水利設施方面 值得加以運用於淡水 2 土地利用方面 而因日本水資完管理基 5 風險管理方面 為之設置方式 使得流 4 監測方面 域治理垂直整合面易達 河 成 亦為本案可加以思 索之處 (資料 來 源 本 研究 自 行彙 整 ) 107

132 因應氣候變遷都市水患問題探討與因應對策 第四章 我國五大都會區水患關鍵議題 第一節 台北市 一 水文環境與都市發展 基本條件與挑戰 (一) 地理概況 27 台 北市面積 271 平方公里 人口約 262 萬人 東西寬約 20 公 里 南 北 長 約有 27 公里 地形上位於台北盆地 三面環山 自北 東 南 三 面 之 高山丘陵向西陡降 基隆河橫貫其中 西有淡水河 南有新店 溪 景 美溪等與新北市為鄰 沿河地帶地勢低窪 部分地區甚至低於 平 均 高 潮位 需有堤防及抽水站保護 整體都會區地形略可區分為 1. 高山丘陵 全市北 東 南三面環高山丘陵 佔全市總面積 55% 由北而南主要有大屯 七星 五指 四獸 二格等山系 丘陵高度北側較高 有超過 1000m 山地 東側內湖與南側木 柵多為丘陵地 高度約 300m 以下 為全市 主要綠地及水源涵 養之地 山區年雨量可達 4,000mm 以上 降雨集中每年 5~10 月 佔全年 62% 未來因應極端氣候變遷 更顯山坡地治理 重要 2. 台北盆地 台北盆地北以陽明山為界 西鄰林口台地 東南邊 則是雪山山脈 盆地面積約 242 平 方 公 里 平 均 坡 度 約 2% 平均高度約 5~8 公尺 台北盆地生成為大屯山 觀音山火山運 動後 約三萬年前於目前盆地位置地勢開始下降 當時地勢較 低之林口沖積平原 反而成為台地 此時流入盆地河流不斷向 源侵蝕與襲奪作用 使原本由八堵基隆入海的基隆河改道由汐 止流入台北盆地 古石門溪也因盆地陷落改道轉流入台北盆地 27 資 料來 源 整理 自 台北 市 政府 工 務局 水 利處 年 6 月 擷 取 108

133 第 四 章 我 國 五 大 都 會 區 水 患 關 鍵 議 題 形 成 今 日 大 漢 溪 隨 後 經 歷 冰 河 時 期 所 形 成 古 台 北 湖, 經 歷 河 川 沖 積 與 人 為 拓 墾, 形 成 今 日 台 北 盆 地 目 前 流 經 台 北 盆 地 主 要 水 系 為 淡 水 河 基 隆 河 大 漢 溪 及 新 店 溪, 重 要 的 人 工 渠 道 則 有 瑠 公 圳, 二 重 疏 洪 道 3. 低 窪 地 : 台 北 盆 地 部 分 地 區 如 石 牌 關 渡 一 帶 基 隆 河 與 淡 水 河 匯 流 處, 僅 1.4 公 尺 左 右, 容 易 積 水 氣 候 條 件 上, 屬 於 亞 熱 帶 氣 候, 更 受 盆 地 地 形 影 響, 夏 季 炎 熱, 冬 季 寒 冷 潮 濕 與 多 雨, 年 平 均 降 雨 量 平 地 約 為 2,900mm, 山 地 約 為 4,000mm, 乾 溼 比 約 6:4 每 年 4 至 5 月 為 梅 雨 季 7 至 9 月 為 颱 風 季 12 至 2 月 為 東 北 季 風 雨 季, 年 平 均 颱 風 侵 襲 台 灣 本 島 次 數 約 3.6 次 表 8 台 北 市 中 央 列 管 重 要 河 川 水 系 淡 水 河 發 源 地 品 田 山 ( 標 高 3,529 公 尺, 位 於 新 竹 縣 及 台 中 市 交 界 ) 主 要 支 流 大 漢 溪 新 店 溪 基 隆 河 三 峽 河 景 美 溪 北 勢 溪 疏 洪 道 流 域 面 積 (km2) 2,726 幹 線 長 度 (km) 158 計 畫 流 量 (cms) 23,000( 採 200 年 降 雨 強 度 標 準 ) 平 均 坡 度 1:122 流 經 台 北 市 區 台 北 市 境 內 全 部 區 域 域 管 理 單 位 台 北 市 政 府, 管 理 與 治 理 合 一 ( 資 料 來 源 : 經 濟 部 水 利 署 / 水 利 櫥 窗 / 河 川 報 導 年 6 月 擷 取 ) 109

134 因應氣候變遷都市水患問題探討與因應對策 表 9 台北市都 會區內重 要河川與排水系統 水系 基隆 河 基本 資 料 基隆河發源於新北市平溪鄉菁桐山 先後匯合鰈魚坑溪 東 勢坑 溪 暖暖 溪 鶯歌 石 溪 瑪 陵 坑溪 友 蚋溪 北港 溪 大坑 溪 等大 小 支流,流 經 平溪 區 瑞芳 區 基 隆市 汐 止 區 台北 市,於 關 渡注 入 淡水 河,為 淡水 河 水系 三 大支 流 之一 幹 流 長達 89.4 公 里, 流域 面 積 平 方 公 里,自河 口 至 南湖 大 橋為 下游 段 河 床平 均 坡 降 約 為 1/6,700, 自 南 湖 大 橋 起 至 七 堵 大 華 橋 為 中 游 段 平 均 坡 降 約 為 1/4,900, 自 大 華 橋 以 上 至 侯 硐 介 壽 橋 為 上 游 段 平 均 坡 降 約為 1/250,河道 平 緩 蜿 蜒 新店 溪 新店 溪 為淡 水 河流 域 的主 要 支流 之 一 流 域面 積 約 平 方公 里 其上 游 主流 南 勢溪 發 源於 棲 蘭山 流 經烏 來 龜 山 屈尺 直潭 新 店 景 美 至江 子 翠與 大 漢溪 交 會 形成 淡水 河 本流 全 長約 82 公里 主要 有 支流 桶 後溪 北勢 溪 與景 美 溪 上 游河 段 兩 岸山巒起伏 峽谷地勢雄偉 直至新店碧潭大橋以下始出山區地 形 山 坡地 面 積約 佔 全流 域 面積 的 89% 本溪水源豐沛 水質尚佳 流域內除烏來 龜山 小粗坑等 地建 有 水力 發 電廠 外 並有 翡 翠水 庫 直 潭 清潭 之攔 河 堰 為台 北市 新北 市 重要 之 水源 地 區 景美 溪 景美溪為中央政府與台北市政府共管河川 發源於新北市境 內之 永 定溪 南 勢坑 流 經新 北 市之 石 碇區 深 坑 區 新店 區 台 北市 之木 柵 區 景美 區 等 於台 北 市萬 盛 與新 店 溪會 合 出口 主 流 全長 28.1 公里 流域 面積 平方 公 里 本溪河道坡陡且蜿蜒曲折 上游河段屬河谷地形新北市兩岸 地勢 高 無氾 濫 之虞 惟 自 道南 橋 以下 地 勢較 為 低窪 常 遇 雨 成 災 尤其 於 七十 三 年之 六 三暴 雨 造 成 極為 慘 重之 災 害 本溪 台北 市 轄 部份 之 右岸 堤 防自 道 南橋 以 下均 已 完成 而 左岸 部 份則 由 新店 溪 匯 流口 至 寶橋 已 完成 約 4 0 公 里 註: 資 料 來源 整 理 自水 利 署第 十河 川局 年 6 月 擷 取) 110

135 第四章 我國五大都會區水患關鍵議題 圖 30 台北市主要水系與地形 (資料 來 源 本 研究 繪 製 ) (二) 洪災成因 台 北市整體為淡水河流域 下游段 且為盆地地形 加上降雨量多 潮汐作用 地勢較低地區 整個流域匯集約 2726 平方公里各種水流於 盆 地 會 合 所以自古豪雨洪水氾濫事件特別多 主要成因包括 1. 市區內水排水容受力不足 自 從民國 62 年核定的 大台北防洪計畫 以及後續 台北地區防 洪 計 畫 建議方案 實施後 沿岸以築堤的方式 並於幹線排水口設置 抽 水 站 抽取無法重力排的雨水逕流 整個台北市基本上目前區域防 洪(外水)已大致可抵擋 因此近年幾次颱風雨強降雨所造成的洪災分 析 幾 乎不是因為溢堤所造成 主要為市區排水不良或承受超過雨 水 下 水 道 每小時 5 年降雨強度 其容受力約為 78.8mm/hr 但各抽水站 111

136 因應氣候變遷都市水患問題探討與因應對策 目 前 容 受力僅 45mm/hr 兩者差異所造成 排水不良洪災現象(台灣世曦 2010) 2. 潮汐雙重影響 淡 水河系為台灣最大之感 潮河川 其感潮河段由下游延伸至大漢 溪 新店溪及基隆河下游河段 年平均高潮位約 1.24 公尺 平均低潮 位 約-0.96 公尺 平均潮差約在 2.20 公尺左右 大 小潮相差則非常 明 顯(台灣水利環境科技研究發展教育基金會 2011) 若於天文潮漲 潮 期 間 同時遭遇暴潮 將導致河水宣洩不及 產生嚴重的迴水影響 導 致 可 能的重大災害 3. 盆地低窪 地形 整 個台北盆地地勢本身較 低 與周邊山坡地形成強烈落差 遇上 颱 風 雨 強河水高漲 本身就排水不易 4. 高密度且快速人為開發 整 個台北盆地過去近 40 年快速開發所導致不透水鋪面增加 導致 地 表 逕 流增加 且排水快速集中 尖峰流量加快 若瞬間暴雨超過排 水 設 計 容量 將造成積水現象 112

137 第四章 我國五大都會區水患關鍵議題 圖 小時延時 50 年降雨狀況淹水潛勢 圖 (資料 來 源 本 研究 繪 製 ) 圖 32 一日暴雨 600 毫米 (mm)降雨狀況淹 水潛勢圖 (資料 來 源 本 研究 繪 製 ) 113

138 因應氣候變遷都市水患問題探討與因應對策 二 目前治理政策 (一) 水治理政策 整體來說 台北盆地所在的大台北地區 主要依照過去 62 年核定 的 大台北防洪計畫 保護 650 萬人民生命財產安全 所興建的各種 堤岸與防洪牆 總長度約 60 公里 主幹線保護標準提高至 200 年降雨 強度 次要與支線分別有 100 年及 50 年降雨強度保護標準 並於幹線 配 合 水 門 疏洪道 抽水站 橋梁改建政策延續至今 目前所有堤防 大致已完成 除中上游部分河岸尚未完成 目前依照過去所核定規劃 逐 步 完 成 28 表 10 淡水河流域治理標準與相關計畫 河川 水 系 淡水河 保護 標 準 年 治理 計 畫 台北 地 區防 洪 計畫 二重 疏 洪道 工 程 關渡 及 社子 島 防洪 高 保護 設 施案 基隆河 200 年 基隆 河 整體 治 理計 畫 (坡 地保 育 計畫 滯洪 區 建置 計畫 ) 截彎 取 直 (大直 橋-成 功橋 ) 員山 子 分洪 計 畫與 工 程 大漢溪 100 年 大漢 溪 上游 河 段環 境 改善 規 劃 三峽 河 治理 基 本計 畫 三峽 河 治理 規 劃檢 討 計畫 大漢 溪 治理 基 本計 畫 新店溪 100 年 新店 溪 中上 游 治理 基 本計 畫 新店 溪 中上 游 段治 理 規劃 檢 討計 畫 景美 溪 上游 段 治理 計 畫 景美 溪 中下 游 河段 河 川環 境 營造 規 劃 新店 溪 中上 游 段治 理 規劃 檢 討 (資料 來 源 經 濟部 水 利署 年 6 月擷 取) 28 水 利 署 十 河 局 29 保 護標 準 係指 降 雨強 度 之重 現 期距 114

139 第四章 我國五大都會區水患關鍵議題 (二) 治理工程與工作 河川與防洪工程 台 北市整體防洪計畫係以 築堤為主 整治河道及管理河川為輔 目 前 主 要河川堤防依 200 年 重現期作為保護級設計標準 次要及支流 河 川 分 別為 100 年及 50 年 計畫堤防 131,231 公尺 99 年底已完成 約 109,141 公尺 其中已完成大坑溪 四分溪及磺溪之聯繫堤防 其 餘 未 達 保護標準約 22,090 公尺 未來將繼續計畫辦理洲美 關渡及景 美 溪 等 之堤防整治工程 目前工作 未來願景 1. 河川 防 洪防 災 工作 1. 完成 未 達保 護 標準 之 防洪 設 施 2. 水利 建 造物 改 善及 修 護工 程 2. 整治 河 川及 利 用浚 渫 疏導 方 式 改 3. 全市 抽 水站 提 高抗 洪 能力 4. 河川 使 用性 質 多元 化 善河 川 排洪 功 能 3. 新建 及 擴建 抽 水站 改善 市 區排 水 問題 並 達 抽水 站 自動 化 監控 目 標 4. 高灘 地 景觀 美 化及 設 施改 善 工程 改善 河 濱現 有 環境 及 提高 使 用 2. 河川管理 目前工作 未來願景 台北 市 28 座 河濱 公 園 規 劃 設 置 與管 理 2. 河岸 景 觀營 造 與設 施 維護 與 管理 3. 河川 巡 防護 取締 等 工作 建立 台 北市 沿 線特 有 河濱 自 然景 觀 公園 2. 河川 綠 美化 工 程持 續 推動 30 資 料來 源 整理 自 1. 台北 市 工務 局 水利 工 程處 年 6 月擷取 2. 台北 市 產業 發 展局 大 地工 程處 年 6 月 擷 取 115

140 因應氣候變遷都市水患問題探討與因應對策 3. 雨水下水道 目 前台北市雨水下水道依 照法定設計標準 採５年設計重現期作 為 保 護 級設計標準 約可承受 78.8mm/hr 降雨 台北市雨水下水道計 畫 興 建 總長度約 540 公里 目前已興建約 公里(98 年底止) 於 民 國 88 年起分區進行下水道縱走 調查作業 並於民國 94 年完成 GIS 資 料建檔等工作 以達成 應用資訊化 科技化及自動化目標 提 高 管 理 及維護之效率 目前工作 未來願景 1. 辦理 雨 水下 水 道系 統 建設 與 改善 維 1. 持續 召 開 台 北市 總 合治 水 推動 委 員 護及 管 理工 作 會 會 議 落 實總 合 治水 各 項對 策 2. 興建 調 洪沉 砂 池 並進 行 總合 治 水量 化 目標 管 制 結 合 3. 配合 都 市計 畫 期程 辦理 新 興地 區 的 市政 府 各單 位 以工 程 及非 工 程手 排水 系 統規 劃 與佈 設 工作 4. 進行 市 區排 水 系統 縱 走調 查 與改 善 工作 段 透 過上 游 保水 中游 減 洪 下 游 防洪 之 方法 達成 提 高市 區 防洪 保 護 標準 5. 推動 台 北市 總 合治 水 對策 6. 雨水 下 水道 地 理資 訊 系統 開 發建 置 7. 網際 網 路積 水 查報 網 之建 置 8. 辦理 雨 水下 水 道系 統 監測 工 作 9. 建置 台北 市 獨立 閘 門操 作 即時 指 引 系統 供 獨 立閘 門 操作 人 員 使 用 2. 規劃 設 置雨 水 逕流 貯 留池 及坡 地 與 平地 排 水銜 接 處設 置 調洪 沉 沙池 3. 持續 辦 理雨 水 下水 道 排水 瓶 頸 易 積 水地 區 改善 工 程及 維 護 4. 加強 維 護於 本 市易 積 水地 區 所設 置 之雨 水 下水 道 水位 監 測站 5. 辦理 雨水 下 水道 結 構安 全 檢測 及 設 計工 作 (台北 市 工務 局 水利 工 程處 年 6 月 擷 取) 4. 抽水站工程與管理 目 前計 有 64 座 永久 抽 水 站 21 座臨 時 抽 水 站及 1140 座 閘 閥 門 等 防 汛 設施 總 抽 水 量 達 2,080cms 約 可 承 受 45mm/hr 降 雨 強 度 (台灣世曦 2010) 116

141 第四章 我國五大都會區水患關鍵議題 目前工作 未來願景 辦理各抽水站及閘閥門之操作 管理 朝向 抽 水站 機 電設 備 自動 化 目標 維護業務 期能於颱風豪雨期間 維持 正常抽排水及啟閉功能 保障市民之生 命財 產 安全 5. 水土保持與保育 (1) 山 坡地 保 育 利 用 管理 (2) 山 坡 地 老 舊 聚 落 安 全 管 理 135 處 集合 住 宅 (3) 人 工邊 坡 調 查 建 檔 (4) 土 石流 防 治 (5) 坡 地整 治 工 程 (6) 山 坡地 防 災 觀 測 系統 建 置 (7) 建 立 9 處防 災 地 圖 與 24 處 山坡 地 老舊 聚 落 防 災 地圖 台北 市 境內 山 坡地 範 圍 9 處 防災 地 圖建 立 24 處山 坡 地老 舊 聚落 防 災地 圖 建立 117

142 因應氣候變遷都市水患問題探討與因應對策 6. 市區易發生積水之地區調查登錄 (1) 標 準化 積 水 查 報 作業 流 程 (2) 分 年 度 定 期 追 蹤 並 針 對 積 水 進 行 分 析 找 出積 水 原 因 (3) 提 出 相 對 因 應 改 善 對 策 具 體 落 實 至 各 項 工 程建 設 另 外 台北市也運用高精 度 DTM(數值地形)資料 檢討目前防洪 設 施 雨水下水道與地形條件等因子 正辦理全市不同降雨強度之淹 水 潛 勢 地區分析 掌握全市易淹水地區全盤資料 並輔以易發生積水 之 地 區 調查登錄資料比對 118

143 第四章 我國五大都會區水患關鍵議題 (三) 目前水治理組織 圖 33 台北市目前水治理推動組織 (本研 究 自行 繪 製 ) 台 北市推動水治理上 台 北市自主性治理與管理淡水河與其支流 以 及 各 區域排水治理 由於台北市是唯一五都升格後行政區與體制未 有 任 何 變動都會區 在治水組織上未有合併或整併等問題 目 前水治理組織主要為工 務局水利工程處與產發局大地工程處 前 者 主 要負責淡水河主流與支流治理與管理 抽水站運作 雨水下水 道工程等工作 後者主要針對台北市境內 55%山坡地進行山坡地保育 與 管 理 農村排水與野溪治理 土石流潛勢區治理與防治 防災地圖 建 立 等 工作 大 地工程處為全國首創山 坡地專責機關 於 99 年成立 整合性的 山 坡 地 安全治理政策 以因應極端氣候帶來的問題 工作內容除了承 接 原 產 業發展局水土保持工程科 坡地保育科及農林漁牧科業務外 尚 整 合 工務局新建工程處負責之山區既成道路邊坡搶災復建工作 都 市 發 展 局建築管理處負責之山坡地集合住宅巡勘工作 119

144 因應氣候變遷都市水患問題探討與因應對策 (四) 因應氣候變遷作為 1. 問題探討面 因 應氣候變遷所可能帶來 之衝擊 台北市檢討過去幾次極端降雨 事 件 包括 納莉(2001) 艾利 (2004) 911(2004) 0605 暴雨 (2007) 0804 暴雨 (2007) 柯羅莎(2007)等強超規降雨 目前淡 水 河 主 要防洪(外水)設施 已達到容受分別為 200 年 100 年及 50 年 降 雨 強度能力 且已完成不易輕易更動 相對的 分析發現目前問 題 點 為 雨水下水道系統設計容受力未能承受氣候變遷所帶來新型態暴 雨 目前下水道系統之設計標準採 5 年降雨強度 容受力為 78.8mm/hr 標 準 但於河川外水高漲時 以抽水站抽水之容受能力為 45mm/hr 故 都 市 內水如遇外水托頂或降雨過大衛能負荷時 均會造成水患 更 由於都市高度開發 受限交通及地下管線問題及既有雨水下水 道 改 善 困難等諸多狀況下 要全面提升既有雨水下水道管線設計標準 實 在 有 其執行困難 因此 總合治水 的目標 當以降低設計降雨下各 雨 水 下 水道系統所負荷之逕流量為目標 表 11 台北市 歷次重大淹水降雨強度 (資料 來 源 台 灣世 曦 2010) 120

145 第 四 章 我 國 五 大 都 會 區 水 患 關 鍵 議 題 2. 治 理 與 對 策 面 (1) 總 合 治 水 理 念 總 合 治 水 為 結 合 各 項 改 善 水 患 的 方 法 和 建 設 的 綜 合 計 畫, 為 先 進 國 家 治 理 水 患, 減 輕 洪 災 之 主 要 方 式 以 流 域 為 單 元, 運 用 各 種 工 程 與 非 工 程 手 段, 採 取 流 量 分 擔 與 淹 水 風 險 管 理 方 式, 進 行 內 水 排 除 外 水 治 理 及 暴 潮 防 禦 工 作, 同 時 配 合 土 地 利 用 的 規 劃 與 管 制, 視 需 要 訂 定 相 關 法 規, 公 布 淹 水 資 訊 並 納 入 民 眾 意 見, 達 到 降 低 區 域 淹 水 風 險 的 全 方 位 治 水 方 式 (2) 流 域 為 單 元 治 理 構 想 基 於 區 域 地 文 水 文 特 性, 各 相 關 單 位 管 理 權 責 及 分 工, 進 行 界 定 台 北 市 的 上 下 游 的 區 位, 再 提 出 上 下 游 的 流 量 分 擔 及 分 工 與 聯 合 推 動 目 前 上 游 下 游 之 界 定 依 山 坡 地 範 圍 劃 分 ; 上 游 主 要 實 施 蓄 洪 滯 洪 水 土 保 持 植 樹 造 林 坡 地 植 生 崩 塌 地 治 理 等 保 水 減 洪 措 施 ; 下 游 主 要 實 施 基 地 保 水 流 域 流 出 抑 制 措 施 雨 水 下 水 道 貯 留 雨 水 再 利 用 河 川 整 治 等 減 洪 及 防 洪 措 施 (3) 總 體 目 標 總 合 治 水 對 策 綱 領 之 總 體 目 標, 以 上 游 保 水 中 游 減 洪 下 游 防 洪 流 域 管 理 新 治 水 概 念, 結 合 政 府 與 民 間 組 織 力 量, 建 立 台 北 市 成 為 安 全 少 災 舒 適 永 續 循 環 之 保 水 透 水 防 洪 生 態 城 市 121

146 因應氣候變遷都市水患問題探討與因應對策 圖 34 台北 市總合治水推動總體目標 (資料 來 源 同 上表 ) 總 體量化目標以達成下水 道保護標準 78.8mm/hr 為 目標 推動逕 流 抑 制 或排水改善設施 建議短 中 長期總體量化目標如下 短期目標 改善易積水處達排水標準 78.8mm/hr 及推動其他分 擔 中期目標 83.8mm/hr(含其他分擔 5mm/hr) 長期目標 88.8mm/hr(含其他分擔 10mm/hr) 中 上游流域分擔目標經評 估 量化目標為私有地 山坡地及道路 為 100(m3/ha/hr) 公有地為 300(m3/ha/hr) 系統容受度效益約為 5mm/hr 10mm/hr 完成後中期目標約為 10 年重現期標準 長期目標 約 為 年重現期標準 (4) 推動方法與對 策 總合 治 水 對策 並 非更 動 現有 的 排 水設 施 以 及其 現 有 排洪 能 力標 準 相 對 的 總合治水推動是以既有排水設施排洪能力為基礎 藉由入滲 設 施 的 廣泛利用 雨水下水道的改善 貯留設施的建置及集水區的有 效 管 理 等工程與非工程方法 藉此分擔流域洪峰量 並提升既有防洪 保 護 標 準 並優先辦理經常積水地區之改善 122

147 第 四 章 我 國 五 大 都 會 區 水 患 關 鍵 議 題 圖 35 總 合 治 水 對 策 分 擔 量 示 意 圖 ( 資 料 來 源 : 同 上 圖 ) (5) 執 行 架 構 台 北 市 的 總 合 治 水 目 標 主 要 為 降 低 暴 雨 所 造 成 的 災 害, 本 計 畫 依 作 業 規 範 規 定 及 工 作 執 行 計 畫 審 查 會 議 結 論, 總 目 標 的 訂 定 由 上 而 下, 各 分 擔 量 體 部 分 則 由 下 而 上, 先 評 估 各 執 行 事 項 流 量 分 擔 量 及 各 綱 要 計 畫 分 擔 流 量, 透 過 與 市 府 相 關 局 處 研 商, 彙 整 各 局 處 提 供 各 執 行 事 項 具 體 可 行 之 分 年 分 期 年 作 業 能 量 及 預 算 概 估, 評 估 及 擬 訂 各 綱 要 計 畫 各 執 行 事 項 分 年 分 期 之 執 行 目 標, 並 依 據 各 執 行 事 項 流 量 分 擔 量 研 擬 成 果, 進 一 步 明 確 訂 出 各 集 水 分 區 於 短 期 (5 年 ) 中 期 (10 年 ) 及 長 期 (20 年 ), 各 期 程 之 綱 要 計 畫 之 分 擔 流 量, 再 根 據 各 綱 要 計 畫 分 擔 流 量, 研 擬 短 中 長 期 之 台 北 市 總 合 治 水 總 體 量 化 目 標 123

148 因應氣候變遷都市水患問題探討與因應對策 (6) 執行目標與分工機制 目 前各相關單位的執行目 標 及未來成效控管可依各總合治水分 區 的 流 量分擔值為執行目標及成效控管 故整體的各單位量化目標與 其 改 善 方案(工程措施 非工程措施)構想 宜俟後續規劃的流量分擔 值 確 認 後 以流量分擔值作為各單位量化目標 以及各單位針對其的 分 擔 流 量所需辦理的工程措施 非工程措施作為改善方案 所以台北 市 的 總 合治水目標短 程目標 將依台北 市現 況暴雨排水標準 78.8mm/hr 中 長 程目標可視執行情形及未來需要 分階段提升保護標準 表 12 台北市各相關局處 總體量化目標分 擔與分工執行控制內容 (資料 來 源 同 上圖 ) 124

149 第四章 我國五大都會區水患關鍵議題 (7) 現行法規檢討 針 對計畫所檢討規劃之重 要課題檢討與對策 一併檢討所涉中央 與 台 北 市所訂相關法令規章 期透過相關法規檢討 了解現行法規與 總 合 治 水各綱要計畫之關連性與運用 並依各執行事項與綱要計畫之 目 標 指導原則 策略與方法 藉由(建議 )修訂或增訂法規方式 增 進 或 強 化總合治水之理念與落實依據 以求達到總合治水總體量化目 標 3. 組織與執行面 台北市政府於 94 年 8 月通過 台 北市總合治水推動委員會設置要 點 並於 95 年 1 月成立 台北 市總合治水推動委員會 成員即包括 中 央 相鄰縣市政府代表 專家學者及 市政府 各相關局處所組成 由 台 北市總合治水推動委員會 工作小組召會研商總合治水相關議題 並 彙 整 可行之議題提報委員會 經委員會決議後 交由 台北市各相關 局 處 執 行或由該局處另行委外研究 並定期提報推動情形 總合治水 推 動 委 員會組織架構如下圖所示 表 13 台北市總合治水推動委員會架構 (資料 來 源 同 上圖 ) 125

150 因應氣候變遷都市水患問題探討與因應對策 (1) 組織分工原則 分 工原則依現行組織分工 以各綱要計畫主要業務單位主導 並 擬 訂 計 畫 其他單位配合執行 以有計畫性 整體性 有效率的推動 總 合 治 水工作 (2) 推動期程 93 年 12 月完成 總合治水對策規劃 94 年 8 月通過 台北市總合治水推動委員會設置要點 95 年 1 月成立 台北市總合治水推動委員會 95 年至 100 年舉辦 16 次工作小組會議及 其他會議若干次 95 年 8 月完成 滲透及貯留設施技術彙編 97 年 3 月完成 總合治水檢討與推廣 100 年至今擬定 台北市總合治水總體目標與綱要計畫規劃及 推廣業務 (3) 總體目標訂定方式 採 用 政策面決定(由上 往下方式) 與 實務面決定(由下往上方 式) 兩者併行再調整 總目標的訂定由上而下 各分擔量體部分則由 下 而 上 透過會議等方式研議各局處執行事項的分擔量 若無法達成總 目 標 再 行研議修正終極目標 也就是在政策決定之前 先由務實面評 估 總 合 治水各項可能方案在台北市所能產生的量化潛勢 再檢討配合 各 業 務 主管機關所提出交可行方案之專業規劃方案所產生之量化成果 訂 定 實 施期程 提送台北市總合治水委員會作政策之決定及要求 最 後 就 可 能潛勢與較可能方案之效果 經討論協商後 由總合治水委員 會 決 定 總合治水最後之量化目標 供各業務主管機關據以執行 並定 期 檢 討 實施成果 必要時修正相關量化指標之分配 126

151 第 四 章 我 國 五 大 都 會 區 水 患 關 鍵 議 題 (4) 各 部 會 推 動 執 行 方 式 總 合 治 水 事 項 涉 及 的 單 位 主 要 包 括 市 府 內 工 務 局 水 利 處 產 業 發 展 局 環 保 局 建 管 處 都 市 發 展 局 災 害 防 救 中 心 建 管 處 停 管 處 公 園 處 觀 光 傳 播 局 等 單 位 目 前 係 藉 由 台 北 市 總 合 治 水 推 動 委 員 會 下 之 工 作 小 組 進 行 有 關 分 工 機 制 及 橫 向 整 合 之 運 作, 其 運 作 成 效 良 好 經 總 合 治 水 依 目 前 現 實 組 織 職 掌 分 工, 分 設 六 項 綱 要 計 畫 由 四 局 處 擔 任 統 籌 機 關, 山 坡 地 部 分 綱 要 計 畫 ( 產 業 發 展 局 ) 都 市 計 畫 管 制 部 分 綱 要 計 畫 ( 都 市 發 展 局 ) 防 災 預 警 部 分 綱 要 計 畫 ( 災 害 防 救 中 心 ), 河 川 防 洪 部 分 雨 水 下 水 道 部 分 及 教 育 宣 導 部 分 ( 工 務 局 水 利 工 程 處 ) 在 市 府 既 有 機 關 組 織 及 台 北 市 總 合 治 水 推 動 委 員 會 之 架 構 下 檢 討 分 工 架 構, 及 研 議 各 執 行 事 項 分 工 事 宜, 共 同 分 擔 集 水 區 內 逕 流 量, 其 中 包 含 各 管 理 層 面 與 實 際 治 理 改 善 層 面 等 多 項 工 作 127

152 因 應 氣 候 變 遷 都 市 水 患 問 題 探 討 與 因 應 對 策 128

153 第 四 章 我 國 五 大 都 會 區 水 患 關 鍵 議 題 (5) 成 效 控 管 與 考 核 以 六 項 綱 要 計 畫 為 核 心, 根 據 各 執 行 單 位 所 提 出 短 中 長 期 分 年 執 行 計 畫, 並 建 立 可 量 化 與 不 可 量 化 可 評 估 指 標 表 14 總 合 治 水 成 效 控 管 指 標 評 估 表 ( 資 料 來 源 : 同 上 圖 ) 129

154 因應氣候變遷都市水患問題探討與因應對策 三 治理關鍵議題分析 (一) 地域環境特性與挑戰面 1. 位於台北盆地地勢低窪 位 於盆底低窪地 99%盆底土地坡度約在 2%以內 且多處低窪趨 近於海平面 地形上本身水難以宣洩 再加上淡水河整個流域約 2,726 公 里 各種水系皆匯集於台北盆地中心地帶 造成區域防洪本身條件 艱鉅 2. 山坡地高降雨量所帶來挑戰 全 市北 東 南三面環高 山丘陵 佔全市總面積 55% 山區年雨 量 可 達 4,000mm 以上 降雨集中每年 5~10 月 佔全年 62% 未來因 應 極 端 氣候變遷 更顯山坡地治理重要 3. 全台最大潮汐影響防洪功能 淡 水河系為台灣最大之感 潮河川 平均潮差約在 2.20 公尺左右 大 小 潮相差則非常明顯 若於天文潮漲潮期間同時遭遇暴潮 將導 致 河 水 宣洩不及 產生嚴重的迴水影響 導致可能的重大災害 (二) 因應氣候變遷衝擊評估面 1. 針對全市境內排水系統進行氣候變遷趨勢評估 因 應 2001 年納莉風災後 開始檢討市區範 圍目前防洪標準是否足 以 應 付 超規暴雨 並認為目前淡水河區域防洪(外水部分 )已達 200 年 保 護 標 準 主因應為目前雨水 下水道系統之設計標準採 5 年降雨強度 設 計(約為 78.8mm/hr) 且抽水站抽水之容受能力僅為 45mm/hr 當超 規 暴 雨 發生 未能將內水排水而造成淹水 因此後續提出 總合治水 治 理 概 念 然而 其應從整個淡水河流域為評估範圍 提出上 中 下游的 流域治理 其治理效果遠比侷限 於台北市境內所提出的 流 域 治 理 成本效益大 2. 已進行高精度淹水潛勢與環境脆弱度衝擊評估 目 前已運用高精度 DTM(數值地形 )資料 檢討防洪設施 雨水下 130

155 第 四 章 我 國 五 大 都 會 區 水 患 關 鍵 議 題 水 道 與 地 形 條 件 等 因 子, 評 估 全 市 不 同 降 雨 強 度 之 淹 水 潛 勢 地 區 分 析, 掌 握 全 市 易 淹 水 地 區 全 盤 資 料, 並 輔 以 易 發 生 積 水 之 地 區 調 查 登 錄 資 料 比 對 ( 三 ) 流 域 治 理 策 略 規 劃 準 備 面 1. 提 出 台 北 市 總 合 治 水 流 域 治 理 完 整 策 略 與 行 動 因 應 氣 候 變 遷 檢 討 目 前 防 洪 設 施, 提 出 短 中 長 期 可 量 化 目 標, 具 體 落 實 六 項 綱 要 計 畫 由 四 局 處 擔 任 統 籌 機 關, 並 建 立 一 套 完 善 的 評 估 機 制 以 及 總 體 目 標 訂 定 方 式, 各 部 會 依 此 綱 領 提 出 在 既 有 的 政 策 與 業 務 上, 被 分 配 逕 流 抑 制 量 如 何 共 構 與 整 合 2. 流 域 治 理 偏 重 開 放 空 間 以 及 其 侷 限 性 目 前 所 推 行 的 總 合 治 水 主 要 集 中 在 淡 水 河 流 域 2,726 平 方 公 里 下 游 的 台 北 市 境 內 271 平 方 公 里, 在 流 域 治 理 尺 度 上 不 夠 周 全, 建 議 可 依 此 成 功 經 驗 推 展 至 淡 水 河 中 上 游 新 北 市 基 隆 市 桃 園 縣 新 竹 縣 等 地 ; 另 外, 目 前 總 合 治 水 所 執 行 六 項 綱 要 計 畫 主 要 偏 重 於 公 有 土 地 開 放 空 間 與 新 開 發 區, 建 議 下 階 段 若 需 進 一 步 提 升 排 洪 與 保 水 能 力, 可 朝 已 建 成 區 配 合 都 市 更 新 進 行 總 合 治 水 ( 四 ) 治 理 政 策 決 策 模 式 與 推 動 機 制 面 1. 台 北 市 主 導 淡 水 河 治 理 與 管 理 淡 水 河 整 體 區 域 防 洪 抽 水 站 護 岸 等 治 理 與 管 理 工 作, 均 由 台 北 市 政 府 主 導 負 責 其 業 務, 在 決 策 與 推 動 上 較 無 落 差 2. 總 合 治 水 推 動 模 式 形 成 良 好 流 域 治 理 決 策 平 台 若 單 就 組 織 分 工 來 看, 目 前 台 北 市 治 水 單 位 看 似 分 散 且 無 專 責, 包 括 工 務 局 水 利 工 程 處 產 發 局 大 地 工 程 處 都 發 局 等 單 位 均 涉 及 然 依 目 前 推 動 總 合 治 水 模 式 而 言, 透 過 總 合 治 水 推 動 委 員 會, 兼 顧 由 上 而 下 的 整 體 性 目 標 制 定, 並 透 過 各 部 會 實 際 執 行 的 方 式, 由 下 而 上 達 成 各 指 定 分 配 逕 流 抑 制 量 協 商, 形 成 完 善 的 治 理 決 策 與 推 動 模 式, 更 發 展 成 效 控 管 機 制, 訂 定 可 量 化 與 不 可 量 化 指 標, 形 131

156 因應氣候變遷都市水患問題探討與因應對策 成 實 質 行政督導之工具 圖 36 台北市 總合治水 推動模式示意 圖 (本研 究 繪製 ) (五) 強化認知與形成共識面 1. 執行防災預警與教育宣導工作 強化大眾教育宣導 目前 總 合 治水 其 中兩 項 重要 工 作 為防 災 預 警與 教 育 宣導 綱 要計 畫 前 者 主 要強化救災體系 淹水潛勢系統公告 降雨預報效能 建立防 災 避 難 地圖等 後者主要工作為建置告種總合治水宣導網頁 影片與 手 冊 並推動易淹水研室地區防災教育等工作 強化對社會大眾教育 宣 導 之 認知 132

157 第四章 我國五大都會區水患關鍵議題 第二節 新北市 一 水文環境與都市發展 基本條件與挑戰 (一) 地理概況 新 北市面積 2,052 平方公里 人口約 390 萬人 地形上都會區集中 台北盆地內 四面環山 環境主要由淡水 河流域構成 (除東北海岸沿線 外) 河床比降極大 為年輕的地質條件 發源地海拔高度 3,529 公尺 平 均 坡 度約 20% 盆底平原面積約 242 平方公里 平均坡度約 2% 平 均 高 度僅約 5~8 公尺 沿河地帶地勢低 窪 部分地區甚至低於平均 高 潮 位 需有堤防及抽水站保護 整體都會區地形略可區分為 1. 高山丘陵 以台北盆地為中心 四周高山丘陵包括北側大屯火 山區 西側林口台地 西南側桃園台地 南側雪山山脈 2. 台北盆地 (詳見第二節台北市地理概況 ) 氣 候條件上 屬於亞熱帶 氣候 更受盆地地形影響 夏季炎熱 冬季寒冷 潮濕與多雨 年平均降雨量平地約為 2,900mm 山地約為 4,500mm 乾溼比約 6:4 每年 4 至 5 月為梅雨季 7 至 9 月為颱風季 12 至 2 月為東北季風雨季 年平均颱風侵襲台灣本島次數約 3.6 次 表 15 新北市中央列管重要河川 水系 淡 水河 發 源地 品 田山 (標高 3,529 公尺 位 於 新 竹縣 及 台 中 市 交 界 ) 主 要支 流 大漢溪 新店溪 基隆河 三峽河 景美溪 北勢溪 疏 洪道 流 域面 積 (km2) 2,726 幹 線長 度 (km) 158 計 畫流 量 (cms) 23,000 採 200 年降 雨 強 度 標 準) 平 均坡 度 1:122 流 經新 北 市 區 三 峽 鶯 歌 樹 林 土 城 板 橋 三 重 新莊 蘆洲 域 五 股 八 里 淡 水 新 店 深 坑 汐 止 瑞芳 平溪 133

158 因應氣候變遷都市水患問題探討與因應對策 泰 山區 石 碇 坪林 中 和 永和 管 理單 位 經 濟部 水 利 署 第 十河 川 局 (資料 來 源 經 濟部 水 利署 /水利 櫥 窗/河川 報 導 年 6 月 擷取) 表 16 都會 區內重要河川與排水系統 水系 基 本資 料 基 隆河 (詳見 第 二 節 台 北市 都 會 區 內重 要 河 川 與 排水 系 統 ) 新 店溪 (詳見 第 二 節 台 北市 都 會 區 內重 要 河 川 與 排水 系 統 ) 大 漢溪 大 漢溪 原 名 大 嵙 崁溪 位 於台 灣 北 部 為 淡 水 河 系三 大 主要支流之一 本溪發源於品田山 流經新竹縣之尖石鄉 關西鎮於桃園縣之復興區 龍潭區 龜山區 大溪區及新北 市之三峽區 鶯歌區 樹林區 土城區 板橋區 新莊區 三 重區 於 江 子 翠 匯入 淡 水 河 主 流 長 135 公 里 流 域面 積 1163 平 方公 里 平 均 坡降 1/37,主要 支 流 有 永 福溪 及 三峽 河 本 溪 上 游為 石 門 水 庫 集水 區,集 水 面積 759 平 方 公 里 本 流域 上 游 為 山 谷地 中 下游 為 台 地 及沖 積 平 原 境 內 交 通發 達 中 下游 地 區 工 廠 林立 人 口密 集 土 地高 度 開 發 屬 大台 北 都 會 區 地 位 日 趨 重 要 景 美溪 (詳見 第 二 節 台 北市 都 會 區 內重 要 河 川 與 排水 系 統 ) 資料 來 源 整 理自 水 利署 第 十河 川局 (二) 洪災成因 主 要洪災發生集中在台北 盆地內 其成因詳見第二節台北市洪災 成 因 內 文 主要包括 市區 內水排水容受力不足 潮汐雙重影響 盆 地 低 窪 地形 高密度且快速人為開發等因素 另外新北市尚有洪災人 為 因 子 為防汛業務組織分工不明確 由於升格直轄市 過去縣政府防 汛 業 務 主要由鄉鎮公所管理 而升格直轄市後 業務交由市府水利局 主 管 造成洪災來臨可能未能及時就地處理 二 目前治理政策 (一) 水治理政策與目標 134

159 第四章 我國五大都會區水患關鍵議題 新 北市整體防洪政策與台 北市略同 主要依循 大台北防洪計畫 但 主 要 治理單位為水利署十河局 新北市負責河川之管理維護 且目 前 部 分 堤防 抽水站等工程尚未全面完工 並配合新北市具備全台最 長 的 河 岸空間 強化下列水治理目標 1. 打造 四水 新首都是市府致力達成的水利施政目標 其中包含 治水 清水 親水 透水四大河川及排水整治願景 提供民眾一 個新的優質生活空間 2. 持續進行防洪整治 增進市民福祉 3. 改造河廊環境 整頓河岸空間 提供民眾優質親水空間 4. 提高污水處理率 (包括透過濕地現地處理 ) 5. 全面穩定提供自來水 6. 提升治水防洪工程規格 (抽水站 雨水下水道 ) 7. 行自行車道更新及淡水河北側沿河平面道路計畫 改善交通 8. 加強水利建設之景觀設計品質 打造國際級河岸景觀 水利工程 導入都市設計理念 (二) 治理工程與工作 河川與防洪工程 依 循大台北防洪計畫 係以築堤為主 整治 河道及管理河川為輔 目 前 主 要河川堤防依 200 年 重現期作為保護級設計標準 次要及支流 河 川 分 別為 100 年及 50 年 並依此目標逐年興 建堤防與箱涵 目前工作 未來願景 1. 新營 盤 橋改 建 工程 配合 背 水堤 方 案 橋 樑兩 端 增設 防 中高地排水採用背水堤及坡地保育 洪陸 閘 及替 代 橋樑 等方式處理 低地排水則採用抽水 整治策略採高 低地排水分離 其 31 資 料來 源 整理 自 新北 市 政府 水 利局 年 6 月 擷 取 135

160 因應氣候變遷都市水患問題探討與因應對策 3. 部分 地 區以 新 建引 水 箱涵 接 至既 有 站抽排 支流排水改善 堤後引水 抽水 站 抽排 以減 緩 市區 排 水問 題 幹線及主河道整治工程 以達到減 4. 建國 西盛 溝 臨時 抽 水站 新 建工 程 輕水 患 之目 的 5. 部分 河 段瓶 頸 打通 及 其上 下 游河 道 整治 目 標當 大 漢溪 水 位達 200 重現 改善 工 程 期洪水位時 塔寮坑溪主流仍可達 部分 河 段堤 防 高不 足 常造 成 溢堤 情 到 100 重 現期 流 量 (396cms)不溢 形發 生 故 需 加高 堤 防高 度 堤 修建 部 分街 市 區排 水 設施 以解 緩 3. 該地 區 區域 排 水問 題 塔寮坑溪水改善實施計劃主要係回 應新莊 樹林地區民眾對於整治水 患的 民 意訴 求 2. 區域排水整治 目前工作 未來願景 1. 基隆 河 整體 與 支 1. 強化 山 坡地 之 經營 管 理成 效 流區 域 排水 治 理 2. 針對 土 砂來 源 及容 易 釀災 的 地區 實 施治 山 防洪 工 作 計畫 辦 理 3. 國土 保 安 涵 養 水源 治 山 防災 及 保護 人 民生 命 財 產 安全 等 為首 要 4. 採用 生 態工 法 治理 逐 步取 代 過去 傳 統混 凝 土構 造 方 式對 環 境所 造 成之 不 協調 或 衝擊 3. 雨水下水道管理 目前工作 未來願景 1. 易淹 水 地區 水 患治 理 計畫 蘆洲 鴨 母港 溝 整治 及 水質 避免 因 雨水 下 水道 淤 積造 成 積 淹 水之 問 題 改善 2. 改善 低 窪地 區 水患 發 生機 率 3. 總合 治 水規 劃 3. 完成 台 北縣 總 合治 水 規劃 先 期報 告 擬 定 4. 台北 縣 頂崁 抽 水站 排 水系 台北 縣 總合 治 水策 略 推 動 成立 台 北縣 總 統增 建 抽水 站 工程 蘆 洲 市 合治 水 推動 委 會 持 續有 計 劃推 動 台北 縣 鴨母 港 及蘆 洲 抽水 站 改建 總合 治 水工 作 工程 板橋 市 湳仔 溝 整治 及 綠美 4. 改善 新 莊化 成 路排 水 問題 及 解除 原 蘆洲 鴨母 港 該等 危 樓抽 水 站

161 第四章 我國五大都會區水患關鍵議題 化工 程 計畫 改善 板 橋 土 城區 域 排洪 問 題 水土保持與保育 (1) 山坡地經營與管理 (2) 特定水土保持區 劃定 與經營 (3) 土石流潛勢溪流調查規劃 與疏散避難演練 (4) 土石流潛勢區治理 崩塌地治理及災害復建 野溪治理 (5) 農路 排水設施改善 (三) 目前水治理組織 圖 37 新北市目前水治理推動組織 (本研 究 自行 繪 製 ) 137

162 因應氣候變遷都市水患問題探討與因應對策 新 北市推動水治理上 水 利署第十河川局主要針對中央列管河川 淡 水 河 與其支流 區域排水治理 升格後的新北市政府 相關水治理 組 織 為 水利局與農業局 水利局主要負責部分區域排水 易淹水地區 治 理 及 雨水下水道工程 農業局主要負責中上游山坡地保育 野溪治 理 土 石流潛勢區治理 特定水土保育區經營 (四) 因應氣候變遷作為 1. 問題探討面 近幾年來由於都市的發展使降雨集水時間縮短 逕流係數增加 再加上氣候環境變遷 原有排水防洪設施之保護標準皆降低 民眾對於防止水患意識提高而期望設計標準提升 因而世界先 進國家都市均發展出一套總合治水策略 目前在淹水潛勢分析上 主要以目前水利署現有圖資 配合現 地調查並結合地方里長 主要集中於七個容易積水地區 在山坡地保育上 目前新北市每年開發量約有 3 萬件 對於中 上游山坡地保育形成壓力 2. 治理與對策面 (1) 推動新北市總合治水 在流域治理方面以增加綠地開闢 設置滲透貯留設施 在排水 設施及河川方面則是設置貯留池 貯留管 分流等設施 地下 河川 等設法提高通水或蓄水能力 計畫範圍及項目 包括 擬定台北縣總合治水政策及策略 擬定 台北縣重要集水區總合治水規劃方案 台北縣總合治水推動規 劃構想 國內外案例研析 計畫期程 為 97 年至 99 年完成總合 治水規劃先期報告 138 針新北市總合治水以非工程手段治水 排水改為蓄水 透水及 保水 生態及健康河川 增加河川基流量 治水政策資訊公開 分散式污水處理 環保洗劑及中水再利用等 以提升目前的防

163 第四章 我國五大都會區水患關鍵議題 洪標準與保水能力 (2) 水岸新開發區結合水 利局 都發局與開發商進行保水管制 水岸新開發區開發審議透過水利局訂定保水標準 由都發局與 開發商共同協商發展 發展治水 保水 親水與透水城區 (3) 林口特定區開發設置 滯洪池模式推廣 林口特定區的開發經驗 將推廣至目前新北市所有都市計畫區 並要求開發面積達到一定規模得設置相關滯洪與透水設施 圖 38 新北市推動 總合治水 概念圖 (資料 來 源 新北 市 政府 水 利局 年 6 月 擷 取) 139

164 因應氣候變遷都市水患問題探討與因應對策 3. 組織與執行面 完成台北縣總合治水規劃先期報 告 擬定台北縣總合治水策略 推動成立台北縣總合治水推動委會 持續有計劃推動台北縣總 合治水工作 另外 成立 2030 大和願景 4 個河川整治委員會 結合里長和部會 整合社區營造 三 治理關鍵議題分析 (一) 地域環境特性與挑戰面 與 台北市略同 參照第四 章第一節台北市治理關鍵議題分析內 容 (二) 因應氣候變遷衝擊評估面 目 前淹水潛勢環境脆弱度 分析上 主要以水利署現有圖資為主 配 合 現 地調查與地方里長訪談 主要分析集中於七個地區 未透過高 精 度 圖 資 針對河川 區域排水 雨水下水道等做通盤評估分析 另 外 每 年山坡地 3 萬件開發量 未有總量管制的水土保持控制 未來 可 進 一 步強化 (三) 流域治理策略規劃準備面 1. 過去治理成果頗具規模 過去台北縣時期所留下治理政績頗具規模 包括區域排水 河 川 高灘地利用 雨水下水道等 未來可強化整體流域治理上 中 下 游治理概念 2. 提出新北市 總合治水 概念 目前新北市正著手進行類似台北市 總合治水 概念 但目前 僅 止於構想階段 未有進一步完整治理策略規劃成果 3. 提出 2030 大河願景 提出 排除舊 排水 觀念 改以 積水 為主以及配合水資源 永 續循環利用概念所規劃 打造 四水 新首都是市府致力達成的 140

165 第 四 章 我 國 五 大 都 會 區 水 患 關 鍵 議 題 水 利 施 政 目 標, 其 中 包 含 治 水 親 水 活 水 透 水 四 大 河 川 及 排 水 整 治 願 景 ( 四 ) 治 理 政 策 決 策 模 式 與 推 動 機 制 面 1. 獨 特 行 政 氛 圍 所 形 成 合 作 模 式 雖 目 前 新 北 市 無 跨 局 處 流 域 治 理 平 台, 但 目 前 獨 特 且 彈 性 行 政 氛 圍, 水 利 局 特 別 對 於 位 於 水 岸 周 邊 新 開 發 區 土 地 使 用 管 理 進 行 嚴 格 總 量 管 制 與 目 標 訂 定, 並 與 地 政 局 城 鄉 發 展 局 開 發 商 形 成 彈 性 協 商 機 制, 亦 能 達 到 治 水 親 水 活 水 與 透 水 目 標 2. 中 下 游 防 洪 與 上 游 水 土 保 持 未 能 整 合 治 理 目 前 新 北 市 區 域 防 洪 主 要 由 中 央 十 河 局 接 管 區 域 排 水 與 河 川 管 理 及 雨 水 下 水 道 為 水 利 局 接 管 上 游 山 坡 地 水 土 保 持 部 分 由 農 業 局 管 理 上 游 飲 用 水 水 質 保 護 為 環 保 局 管 理, 在 治 理 上 未 能 有 整 合 平 台 與 整 體 流 域 治 理 架 構, 雖 有 獨 特 行 政 氛 圍 形 成 合 作 模 式, 但 缺 乏 總 體 目 標 的 治 理 與 推 動 3. 防 汛 業 務 組 織 分 工 不 明 確 由 於 升 格 直 轄 市, 過 去 縣 政 府 防 汛 業 務 主 要 由 鄉 鎮 公 所 管 理, 而 升 格 直 轄 市 後, 業 務 交 由 市 府 水 利 局 主 管, 造 成 洪 災 來 臨 可 能 未 能 及 時 救 地 處 理 ( 五 ) 強 化 認 知 與 形 成 共 識 面 透 過 2030 大 河 願 景 行 動 宣 導,2030 大 河 願 景 強 調 公 民 參 與 流 域 治 理 的 論 壇, 結 合 民 眾 學 者 非 營 利 組 織 等, 並 建 立 溝 通 平 台 與 舉 辦 大 型 市 民 工 作 論 壇 141

166 因應氣候變遷都市水患問題探討與因應對策 第三節 台中市 一 水文環境與都市發展 基本條件與挑戰 (一) 地理概況 32 台 中市面積 2,214 平方公里 人口約 265 萬人 為第三大直轄市 全 市 在 傳統分區上劃分 山線 海線 屯區 市中心 四大區 域 四 地區在歷史 自然 人文方面各有顯著的特色 台 中市東半部為雪山山脈 南端(最高 3886 公尺) 為大甲溪上游 中 央 部 分為台中盆地 盆地以西部為大肚台地 大肚台地以西部分為 沿 海 平 原 都會區主要聚集於台中盆地以西地帶 包括 1. 頭嵙山地 為台中都會區東側丘陵地區 高度約自 150 公尺以 上至東境 800 公尺之間 全域山地受東西順向的大里溪 旱溪 之支流 以及南北並行之大坑溪與廍子 溪所切割 2. 台中盆地 台中盆地是由東緣麓山帶丘陵與八卦台地及大肚台 地所形成的向北開口狹長盆地 南北長約 45 公里 最寬處約 15 公里 為台灣最大盆地地形 平均高度約 77 公尺 北起大 甲溪 南至濁水溪 西以台地為界 東為山地丘陵 為大肚台 地與八卦山台地地成下陷 並伴隨長時間烏溪 大甲溪 草湖 溪等水系沖積所造成 為一南北狹長之沖積沉積盆地 盆地內 主要沖積扇有北部之豐原沖積扇(大甲溪古沖積扇) 中部之太 平聯合沖積扇 與南部之烏溪沖積扇 盆地之缺口 即烏溪流 經之地 地勢最低約海拔 25 公尺 盆地東北角 即豐原子林 附近 海拔 260 公尺 南端之名間附近海拔 160 公尺 形成南 北高而中央低之盆地地形 西側有大肚台地及八卦台地 東側 接頭嵙山地區 台中盆地包括了台中市東區 西區 中區 南 區與北區之全部 以及西屯區 北屯區 與南屯區部分地區 (整 理自經濟部水利署水利規劃試驗所 2008) 32 資 料來 源 修 改 自 台 中 市文 化 局走 讀 台灣 142

167 第四章 我國五大都會區水患關鍵議題 3. 大肚山台地 大肚山台地略作長方形 呈北北東向南南西延伸 之走向 長約 20 公里 寬約 7 公里 北接后里台地與三義台 地 南以烏溪與八卦山台地為界 坡度除西北及西南兩處呈 30 以上外 其餘多 在 15 以下 最高為北側 307 公尺 而 向南逐漸減低 至春社里西境約 290 公尺 為不對稱台地 平 均高度約 180 公尺 推測為一傾動地塊 氣候條件上 都會區屬亞熱帶氣候 乾濕季分明 約呈現 7:3 雨 量 集 中 在夏季 年平均降雨量為 1780mm 往東丘陵與雪山山脈區為 溫 帶 與 副寒帶氣候 由於東半 部為雪山山脈阻擋 受颱風影響相對少 表 17 台中市中央列管重要河川 水系 大 甲溪 水 系 烏 溪水 系 發 源地 雪 山山 脈 之 雪 山 主峰 海 拔 中 央山 脈 合 歡 山 西麓 3,886 公 尺 及 中 央 山 脈 之南 湖 大山 海 拔 3,742 公 尺 主 要支 流 南湖溪 耳無溪 合歡溪 筏子溪 大里溪水系 貓羅 志 樂溪 中 嵙 溪 等 溪 北 港 溪 眉 溪 流 域面 積 (km2) 1,235 2,025 幹 線長 度 (km) 計 畫流 量 (cms) 10,300 21,000 平 均坡 度 1:60 1:92 流 經台 中 市 區 和 平 東 勢 新 社 石 岡 龍 井 大 肚 烏 日 域 豐 原 后 里 神 岡 外 埔 大 甲 清 水 大 安 管 理單 位 經 濟部 水 利 署 第 三河 川 局 (資料 來 源 經 濟部 水 利署 /水利 櫥 窗/河川 報 導 年 6 月 擷取) 143

168 因應氣候變遷都市水患問題探討與因應對策 表 18 都會 區內重要河川與排水系統 水系 基 本資 料 柳川 屬 烏溪 水 系 台 中 都 會 中 心四 條 河 川 之 一 流 經 北 屯 區 北區 中區 西區 南區 南屯區 發源於豐原區豐田 里 南端 靠 近 潭 子 區的 小 鴛 鴦汴 台 中 市 初 期 移民 聚 集 於 此河 畔 形 成 最 早的 街 區 其 改 稱為 柳 川 係 1916 年 日 治時期市區改正之際 於兩岸遍植柳樹後之命名所致 柳 川源 於 豐 原 匯入 大 里 溪 後 轉注 入 烏 溪 綠川 屬 烏溪 水 系 台 中 都 會 中 心四 條 河 川 之 一 流 經 北 屯 區 北區 中區 南區 綠川本無定名 有人稱為新盛溪 直至日治時期才命名為綠川 綠川發源於本市之東北 隅 海 拔 約 110 公尺 處 匯 入大 里 溪 後 轉 注入 烏 溪 梅川 屬於烏溪水系 為柳川的支流 台中都會中心四條河川 之一 流經北屯區 北區 中區 南區 梅川從北屯區 進 入台 中 市 最 後 納 入 柳 川 匯 入 大 里溪 後 轉 注 入 烏 溪 1979 年梅 川 整 治 與 綠美 化 並 被 加 蓋 由 早 期 的 灌溉 用 途 轉變成為都市污廢水排放 沿岸兩旁種植的行道樹及經 過整理規劃的河畔景觀 使得梅川兼具防洪 排水 美 化 綠 化 環 境 等 多重 功 能 麻 園頭 溪 屬 烏溪 水 系 台 中 都 會 中 心四 條 河 川 之 一 流 經 北 屯 區 北區 西屯區 西區 南屯區 南區 發源於豐原市與 潭子鄉交界附近 最後納入土庫溪 匯入大里溪後轉注 入 烏溪 旱溪 屬烏溪水系 為大里溪的支流 旱溪之名乃因流量受雨 水支配 在乾季時常呈乾涸狀態 旱溪原本沿途納入綠 川 柳川 楓樹腳溪等支流後 於烏日區注入大里溪 因下游地區水患多 政府遂於上述地點將旱溪人工改 道 令其直接注入大里溪 下游舊河道則以引水閘門分 流 成為 舊 旱 溪 匯入 大 里 溪 後 轉注 入 烏 溪 144

169 第四章 我國五大都會區水患關鍵議題 筏 仔溪 屬烏溪水系 流經西屯區 南屯區 為大里溪的支流 主 流長 度 公里 流 域 面 積 132 平方 公 里 發 源 於 神 岡社口里 匯入筏仔溪 流入烏日草湖溪 匯入大里溪 後 轉注 入 烏 溪 楓 樹腳 溪 屬烏溪水系 流經楓樹腳聚落 今南屯區楓樹里 而得 名 發源西屯區何厝莊 向南流經南屯區溝仔墘 犁頭 店 下楓樹腳 於南屯區 烏日區交界處匯入東側流來 之 土庫 溪 匯 入 大里 溪 後 轉 注 入烏 溪 資料 來 源整 理 自 台 中市 文 化局 走 讀台 灣 ww3.cul ture.taichung.gov.tw /taichung /i ndex.htm 王 建竹 曾 藍田 1978 台中 市 誌 卷 一 土 地 誌 地 理氣 候 篇 台 中市 政 府 圖 39 台中市主要水系與地形 (本研 究 繪製 ) 145

170 因應氣候變遷都市水患問題探討與因應對策 (二) 洪災成因 台 中都會區位於台中盆地 內 由於地勢較其他城 市陡(約 1/70 至 1/30) 因此都會區內淹水情況稍輕微 主要集中在三個區域 各反映 出 不 同 特性 1. 沿海低窪地區 外水作用問題 主 要集中於大甲 大安 清水 龍井 大肚區等地 因地勢低窪 鄰 近 海 邊 容易受暴潮外水影響 導致內水無法宣洩而淹水 2. 市區主要排水道地區 內水無法排水問題 主 要集中於西屯區 南屯 區 北屯區及東區 主要集中於重要筏 子 溪 以 及部分麻園頭溪 柳川 綠川等 均發生局部溢堤或潰堤淹水 檢 視 歷 次重大淹水降雨 包括卡玫基 桃芝等 均為降雨超過雨水下 水 道 所 能容受標準 以及部分區域排水和市區河川局部位能承受超規 降 雨 所 造成 3. 烏溪霧峰 烏日與大里段 網狀支流匯集 水道坡度落差問題 主 要集中於烏溪沿線於烏 日 大里區周邊 因匯集市區主要河川 如 柳 川 綠川 梅川 麻園頭溪 筏仔溪 旱溪等 流域面積約 400 平 方 公 里 最後匯入大里溪後 於此區形成網狀支流匯集注入烏溪 因 受 其 洪水位頂托 非但不能 暢洩洪水 更常發生滯水作用 間接導 致 平 地 區域分歧亂流 難以自然形成主槽 若以烏溪 100 年降雨頻率 計 畫 洪 水量 21,000cms 分析 大里溪所轉 注入烏溪總水量約佔 1/4 之 多 其二 由於市區大里溪各支流 烏溪中上游河段水道坡度較陡急 於 此 區 匯流處為地勢陡降低處 因此排水宣洩不意 蓄洪 分洪兩種 方法均不適用 在治理上仍以束洪 導洪為主要手段 (資料來源 整理 自 經 濟 部水利署) 146

171 第 四 章 我 國 五 大 都 會 區 水 患 關 鍵 議 題 圖 40 桃 芝 颱 風 台 中 縣 市 淹 水 模 擬 之 最 大 淹 水 範 圍 ( 資 料 來 源 : 中 興 工 程, 2007) 圖 41 台 中 市 單 日 暴 雨 600mm 淹 水 潛 勢 模 擬 圖 ( 資 料 來 源 : 國 家 災 害 防 救 科 技 中 心, 2000) 147

172 因應氣候變遷都市水患問題探討與因應對策 二 目前治理政策 (一) 水治理政策與目標 台 中都會區主要水系為烏 溪 並包括其支流如筏子溪 大里溪 柳 川 綠川 梅川等 均長期由中央單位水利署第三河川局主導治理 與 管 理 工作 主要治理政策與目標如下 河川 水 系 保護 標 準 烏溪 100 年 33 治理 原 則 上游 坡 陡流 急 河 道 可蓄 洪 水量 有 限 下游已高度開發防洪體系已具規模 因受地形限 制 蓄洪 分洪兩種方法均不適用 在治理上仍 以束 洪 導 洪 為主 要 手段 主要支流大里溪流經大台中都會中心地區 呈幅 射狀 水道坡度陡急 為配合都市發展 土地利 用及現有防洪設施 並做有效整治 擬採山洪與 平地排水分治為原則 即除導引山洪流入大里溪 幹流再直達烏溪 減輕各支流洪水負荷外 並整 治平地區域河川之分岐亂流 以利平地排水 避 免洪 水 氾濫 資料 來 源 經 濟部 水 利署 (二) 治理工程與工作 1. 水利與防洪工程 目前工作 未來願景 辦理 區 域排 水 及河 川 整治 用 地徵 收 然條 件 限制 特 性 並 考量 現 有高 度 易淹 水 地區 水 患治 理 計畫 應 急工 發展 之 都市 土 地利 用 型態 及 未來 區 程 域發 展 等人 為 改變 水 文環 境 或氣 候 各級 排 水道 及 雨水 下 水道 設 施等 相 變遷 造 成超 出 保護 標 準之 洪 災發 生 關排 水 維護 清 疏 可能 性 配 合 中央 補 助之 治 水經 保 護標 準 係指 降 雨強 度 之重 現 期距 148 依據 轄 內各 行 政區 之 地形 與 降雨 自

173 第四章 我國五大都會區水患關鍵議題 4. 提昇 各 級排 水 之保 護 費 逐 年提 昇 各級 排 水之 保 護 儘 5. 配合 中 央水 患 治理 計 畫推 動 辦理 本 可能 避 免洪 災 之發 生 減 少 民眾 之 市(含原 台 中縣 轄 區 )水利 工 程 治 生命 財 產損 失 6. 理工 程 應 急 工程 2. 有效 解 決本 市 區域 排 水淹 水 問題 雨水 下 水道 設 計標 準 以五 年 降雨 頻 3. 目前 列 管各 行 政區 之 易淹 水 點計 率 約可 容受 74.3mm/hr 或者 單 140 處 預 計透 過 本施 政 計畫 達 日 279.5mm 成改 善 50%淹 水 點之 目 標 希 冀 於 103 年度 將 列管 之 易淹 水 點降 至 70 處 2. 山坡地 水土保持與保育 (1) 治山防災水土保持工程 (2) 野溪整治 (3) 山坡地之農路興建與養護及災害復舊工程 (4) 山坡地一般行政事務 (5) 山坡地開發利用之水土保持計畫審查 (6) 施工監督管理及違反水土保持法案件查報取締 3. 災害防救 (1) 災害搶修搶險工程統籌 (2) 通訊網路 資訊系統及基地台設施興建及維護工程 (3) 監測及預警設施興建及維護工程 (4) 防災中心維護管理 (5) 淹水地區及山坡地致災地方調查 保全與防災設施設置 149

174 因應氣候變遷都市水患問題探討與因應對策 (三) 目前水治理組織 圖 42 台中市目前水治理推動組織 (本研 究 繪製 ) 台 中市推動水治理上 水 利署第三河川局已針對大部分中央列管 河 川 與 區排進行河川治理與管理 區域排水治理 包括市區主要排水 如 柳 川 綠川 梅川 麻園頭溪等大里溪及烏溪水系進行治理與管理 工 作 縣市合併後的台中市政府 過去 無設立水利局 101 年 1 月 1 日 台 中 市政府成立水利局 掌管大台中整體上 中 下游水治理工作 主 要 工 作範疇如下 150 水利工程科 河川及區域排水治理相工程治業務 雨水下水道工程科 雨水下水道與市區排水工程相關業務 水利規劃科 河川 區域排水及雨水下水道規劃及整治計 畫業 務及相關統計 防災工程科 災害防救 救災與災害調查等業務

175 第四章 我國五大都會區水患關鍵議題 大地工程科 治山防洪水土保持相關業務 坡地管理科 山坡地開發水土保持計畫審查與施工督導業務 (四) 因應氣候變遷作為 1. 問題探討面 因應氣候變遷 應提出有效避難觀念 針對 氣候變遷的極端降雨情況 目 前 區 域排水和河川長時間整治無法回應迫切需求 短期應強化防災 的 兩 個 概念 預警和撤離 2. 治理與對策面 (1) 綠建築之推廣 考 量建築物屋頂貯留設施 並設置貯水池 應用於衛廁雜用水及景 觀 澆 灌 並以達到延遲雨水流出的效果 減緩都市洪峰現象及節省水 資 源 之 目的 (2) 提昇各級排水之保護 依 據轄內各行政區之地形 與降雨自然條件限制特性 並考量現有 高 度 發 展之都市土地利用型態及未來區域發展等人為改變水文環境或 氣 候 變 遷造成超出保護標準之洪災發生可能性 配合中央補助之治水 經 費 逐年提昇各級排水之保護 (3) 區域排水整治計畫 配 合中央水患治理計畫推 動辦理水利工程等區域排水 讓其均能 達 到 治 理標準 以解決淹水問題 (4) 防災公園綠地系統之建置 空 間規劃上強化防災公園 系統整體規劃 由小尺度的鄰里公園至 大 尺 度 的都會公園 而此系統必頇與防災機能作緊密結合 (5) 新開發區朝向 零增逕流 模式 151

176 因應氣候變遷都市水患問題探討與因應對策 遵循 排水管理辦法 零增逕流的落實 除了排水量控制外 還 有滯洪池的開挖 公園主要以乾式滯洪池設計為方向 部分地下開挖 儲 水 循 環再利用 作為澆灌 3. 組織與執行面 目 前 101 年度新成立的 水利局 為一個專責治理單位 整合流域 上 中 下 游治理 以及災害防救體系 包括水利工程科 水利規劃科 水 資 源 管理科 水土保持科 災害防治科 成立水利事務局的目的在 做 好 都 市防洪減災的工作 研議成立專責水利事務的一級單位 以提 升 水 利 業務行政層級 整合上 中 下游不同水利工程 水利規劃 水 資 源 管理 河川與山坡地規劃 水土保持 掌理大台中 治水安全工 作 原來委託水利署管理的 13 條區域排水 也將會逐步分期接回由市 府治理 三 治理關鍵議題分析 (一) 地域環境特性與挑戰面 1. 台中盆地都會核心區 獨特地形優勢 台 中都會區位於台中盆地 中心 地勢較高 平均高度約 77 公 尺 因 此 市 區河川(大里溪上游水系)較陡急 本身地形條件不易積水 2. 沿海低窪地區地勢低 窪挑戰 沿 海地區地勢低窪 容易 受暴潮外水影響 導致內水無法宣洩 3. 烏溪 大里溪交會區 呈現網狀支流匯集且坡度落差挑戰 台 中市區主要水系為大里 溪上游 於下游匯集處呈現網狀支流且 坡 度 落 差注入烏溪 容易受洪水位托頂 洩水困難 更常發生滯水作 用 4. 五都中最複雜水系 台 中市幅員大 主要水系 為大甲溪與烏溪 與都會區密切相關者 152

177 第 四 章 我 國 五 大 都 會 區 水 患 關 鍵 議 題 為 烏 溪 水 系, 其 屬 年 輕 化 河 川, 相 關 侵 蝕 切 割 堆 積 作 用 旺 盛, 及 受 台 中 盆 地 地 形 影 響 形 成 不 同 走 向, 且 匯 集 處 呈 現 網 狀 支 流, 為 五 都 中 最 複 雜 水 系 ( 二 ) 因 應 氣 候 變 遷 衝 擊 評 估 面 因 應 氣 候 變 遷 趨 勢 淹 水 問 題, 台 中 都 會 區 主 要 為 市 區 許 多 河 川 保 護 標 準 未 能 容 受 幾 次 超 規 暴 雨 而 發 生 溢 堤 或 潰 堤, 且 市 區 與 水 到 容 受 標 準 亦 未 能 容 受 超 規 降 雨 導 致 水 患 沿 海 地 區 則 因 海 平 面 上 升 或 暴 潮 趨 勢, 使 淹 水 情 況 惡 化 ( 三 ) 流 域 治 理 策 略 規 劃 準 備 面 1. 缺 乏 整 體 流 域 治 理 策 略 規 劃 目 前 治 理 缺 乏 全 盤 針 對 水 系 上 中 下 游 不 同 特 性, 進 行 整 體 流 域 治 理 策 略 規 劃, 僅 為 單 就 山 坡 地 治 理 與 河 川 治 理 分 工 區 別, 未 有 不 同 任 務 間 整 合 與 總 體 規 劃 構 想 2. 缺 乏 總 合 治 水 治 理 策 略 規 劃 準 備 由 於 市 區 開 發 快 速, 目 前 所 推 動 減 緩 地 表 逕 流 或 提 升 基 地 保 水 策 略, 均 屬 個 案 政 策, 如 新 開 發 區 逕 流 管 制 公 園 地 下 開 挖 儲 水 等, 可 參 考 台 北 市 推 動 總 合 治 水, 制 定 一 套 短 中 長 期 總 體 抑 制 逕 流 目 標, 提 出 全 盤 性 都 市 各 種 空 間 的 任 務 分 配 與 總 量 管 制 作 法, 落 實 至 後 續 各 部 會 業 務 執 行 內 容 ( 四 ) 治 理 政 策 決 策 模 式 與 推 動 機 制 面 1. 中 下 游 防 洪 與 上 游 水 土 保 持 未 能 整 合 治 理 目 前 台 中 市 主 要 13 條 河 川 均 為 中 央 接 管, 且 市 府 河 川 治 理 單 位 落 於 建 設 局, 山 坡 地 管 理 由 農 業 局 接 管, 在 治 理 上 未 能 有 整 合 平 台 與 整 體 流 域 治 理 架 構 2. 成 立 水 利 事 務 局 專 責 可 提 升 整 體 治 理 決 策 與 推 動 153

178 因應氣候變遷都市水患問題探討與因應對策 台 中市於民國 101 年成立 水利局 整合上 中 下游不同水利工 程 水 利規劃 水資源管理 河川與山坡地規劃 水土保持 可有效 提 升 整 體治理 決策與推動 第四節 台南市 一 水文環境與都市發展 基本條件與挑戰 (一) 地理概況 34 台 南市面積 2,192 平方公里 人口約 187 萬人 為第五大直轄市 都 會 區 為鹽水溪 曾文溪淤積所形成的嘉南平原核心地區 地勢上東 高西低 東側丘陵屬阿里山山脈尾段 最高為大凍山 (1,241 公尺) 中 心 為 沖 積平原地帶 西側為內海陸化所形成的沿海地帶 都會區地形 主 要 包 括 1. 台南台地 為都會區內最高地 位於市區東部 北界有曾文溪 南端有三爺宮溪 與西側安平平原相接 地長軸約 12 公里 東西寬 4 公里餘 高度約在 公尺 最高為 40 公尺 2. 安平平原 為過去台江內海潟湖 曾文溪三角洲堆積所形成之 海埔新生地 高度約海拔 2-3 公尺 目前為台南新市政中心區 域 3. 潟湖 內海與沙洲 為過去台江內海內海之大潟湖區 經長期 堆積與陸化現象 現僅存北門 七股潟湖 其中又以七股潟湖 最為重要 為全台第一大 面積約 1,100 公頃 另外外海沙洲 包括新浮崙 頂頭額 網仔寮 青山港 王爺港沙洲 是維持 潟湖重要地形 對於防洪 保護海岸 自然生態有重大的意義 台 南市境內水庫資源豐富 包括曾文水庫 烏山頭水庫 南化水 庫 尖 山埤 虎頭埤等 10 座水庫 可供應全台灣約 40%用水量 34 資 料來 源 整理 自 1.台 南市 政 府 /認識 台 南 年 6 月 擷 取 154

179 第四章 我國五大都會區水患關鍵議題 氣 候條件上 位於北回歸 線以南 屬於亞熱帶氣候 全年溫和少 雨 受季風影響降雨集中夏季 占全年降雨 80%以上 且受西南氣流 影響 容易出現午後雷陣雨 年平均降雨量約 1672mm 乾溼比約 8:2 日 照 為 全台之冠 表 19 台南市中央列管重要河川 水系 八 掌溪 水 系 急 水溪 水 系 曾 文溪 水 系 鹽 水 溪 水 系 發 源地 阿里山奮起 阿里山山脈關 阿里山山脈之水 台 南 市 龍 湖 子 嶺附 近 山 ( 標 高 2,609 公 崎 區 大 坑 尺) 尾 中 央 山 脈 南部 主 要支 流 赤蘭溪 頭 六重溪 龜重 後 堀溪 菜 寮 溪 那 拔林 溪 前溪 溪 官 田溪 流 域面 積 (km2) , 幹 線長 度 (km) 計 畫流 量 (cms) 4,000 2,920 9,200 2,730 平 均坡 度 1:42 1:118 1:200 1:295 流 經台 南 市 區 北門區 學 白河區 新營 東 山區 六 甲 區 龍 崎區 關 域 甲區 鹽水 區 鹽水區 楠 西區 玉 井 區 廟 區 歸仁 區 後 壁 學甲區 柳營 南 化區 左 顉 區 區 新 市 區 白 河 區 區 東山區 山 上區 大 內 區 區 永 康 北門區 後壁 官 田區 善 化 區 區 北 區 區 六甲區 麻 豆區 安 定 區 新 化區 下 營區 西 港區 七 股 區 安 南區 管 理單 位 經 濟部 水 利 署 第 五河 川 局 經 濟部 水 利 署 第 六河 川 局 (資料 來 源 經 濟部 水 利署 /水利 櫥 窗/河川 報 導 年 6 月 擷取) 155

180 因應氣候變遷都市水患問題探討與因應對策 表 20 台中市都會區內重要河川與排水系 統 水系 基 本資 料 鹽 水溪 (詳 見 上 列 中 央 列 管重 要 河 川 ) 為 台 南 市 都 會區 主 要 水 系 並 匯 集 市 區內 各 重 要 排 水系 統 曾 文溪 (詳 見 上 列 中 央 列 管重 要 河 川 ) 為 台 南 都 會 區北 側 郊 區 與農 業 地 帶 主 要水 系 將 軍溪 主 流約 24 公 里 流 經 將軍 區 佳 里 區 學甲 區 麻 豆 區 下營區 將軍溪河道寬廣 是古曾文溪下游出海口的殘 跡 目 前 主 要 有 中上 游 畜 牧 廢 水汙 染 問 題 急 水溪 (詳 見 上 列 中 央 列 管重 要 河 川 ) 為 台 南 都 會 區北 側 郊 區 與農 業 地 帶 主 要水 系 圖 43 台南市主要水系與地形 (資料 來 源 本 研究 繪 製 ) 156

181 第四章 我國五大都會區水患關鍵議題 (二) 洪災成因 台 南都會區境內主要河川 眾多 且都會區位於內海陸化平原地帶 水 患 問 題嚴重 主要集中在三個區域空間帶 各反映出不同特性 1. 沿海低窪地區 外水作用問題 主 要集中於北門 將軍 七股 安南 安平區等地 屬曾文溪 將 軍 溪 鹽水溪下游地帶 此區地勢低窪鄰近海邊 坡度平緩且大多 河 床 淤 積 皆為過去潟湖與內海漸漸堆積陸化地帶 再加上外海沙洲 流 失 造 成禦潮功能漸失 容易受海水暴潮之外水托頂影響 導致內水 無 法 重 力宣洩而淹水 2. 地層下陷問題 台 南地層下陷問題主要集 中北門 學甲 造成長期積水不退 並 逐 漸 發 展成為濕地 3. 高山丘陵與平原交接地區 水系匯集 水道坡度落差問題 主 要集中於八掌溪中游(鹽水 新營區段 ) 將軍溪中游(下營區段) 曾 文 溪 中游(麻豆 善化區段 ) 鹽水溪中游 (新市區 段) 這些地帶均為 陡 峭 山 坡地網狀支流匯集成平原主河道地帶 坡度落差極大 在地形 上 屬 容 易氾濫地帶 4. 都會區市區 人為開發問題 市 區新重劃區 工業園區 許多位於地漥地區 開發時均填土加高 基 地 造成下游沿海低窪地區內水排除不易問題加劇 5. 地下水位高 地表滲透量小 台 南平原區各流域中游地 帶地下水位約 3 公尺 下游地帶約 1 公 尺(水利規劃試驗所規劃報告 2000) 頗高地下水位使雨水滲透量非 常 有 限 再加上下游地勢低窪 短時間內雨水大多轉為地表逕流 157

182 因應氣候變遷都市水患問題探討與因應對策 圖 44 台南市單日暴雨 300mm 淹水潛勢模 擬 圖 (資 料來 源 國 家 災害 防 救科 技 中心 2000) 圖 45 台南市單日暴雨 600mm 淹水潛勢模 擬 圖 (資 料來 源 國 家 災害 防 救科 技 中心 2000) 158

183 第四章 我國五大都會區水患關鍵議題 圖 46 台南市中心舊行政區範圍單日 暴雨 600mm 淹水潛勢模擬 圖 (資料 來 源 防 災協 力 機構 ) 二 目前治理政策 (一) 水治理政策與目標 台 南都會區主要水系為急 水溪 將軍溪 曾文溪 鹽水溪 二仁 溪 均 長期由中央單位水利署六河局主導治理與管理工作 主要治理 政 策 與 目標如下 河川 水 系 保護 標 準 急水溪 50 年 35 治理 原 則 採用 束 洪 導 洪並 用 方式 治 理 依水 道 現況 檢 討兩 岸 堤防 安 全 未治理河段按計畫水道劃定水道治理計畫線 計 畫工程以兩岸築堤為主 配合必要之護岸 丁壩 及排 水 閘門 曾文溪 100 年 上游河段已以流域經理方式 做好水土保持工 作 避免表土流失沉積於水庫中 降低水庫蓄水 35 保 護標 準 係指 降 雨強 度 之重 現 期距 159

184 因應氣候變遷都市水患問題探討與因應對策 量為 主 下游河段治理上宜依河川特性 天然河槽條件 兩岸發展情況及現有防洪設施等因素 採用築堤 禦洪 為 主 河 道整 理 為輔 之 方式 為 之 支流後堀溪段排洪能力尚佳 在治理上以保護兩 岸避 免 遭受 侵 蝕為 主 支流官田溪段以宣洩經常相降雨及水庫調節性排 洪水 量 為第 一 優先 築堤 工 程則 列 為第 二 優先 鹽水溪 100 年 採築堤禦洪 導洪為主 河道整理為輔 並擬定 水道 治 理計 畫 線 做 為防 洪 工程 施 設準 則 下游段治理方針以檢討現況河道及兩岸排洪之安 全性 為 主 二仁溪 100 年 上游 河 段並 加 強河 川 管理 中下 游 河道 坡 降漸 趨 平緩 天然 河 槽狹 窄 採 築 堤禦 洪 導 洪 為主 河道 整 理為 輔 並 擬 定水 道 治理 計 畫線 對已 有 防洪 設 施之 河 段加 強 維護 尚待 建 堤段 布 置防 洪 工程 以 穩定 河 道 (資料 來 源 經 濟部 水 利署 ) (二) 治理工程與工作 1. 水利與防洪工程 為 因應未來更加險峻之降 雨趨勢並有效解決本市淹水災害 降低 洪災損失 本局除積極配合中央辦理易淹水計畫辦理各項治水工程外 亦 編 列 市府預算辦理急迫瓶頸段之中小排改善工程 對於災害復建亦 積 極 向 中央爭取經費辦理受災地區之災後復建工程 希望藉由各項治 水工程之施作 使本市市民的生活環境達到治水 利水 親水 保水 活 水 之 最高目標 目前工作 1. 改善 重 要農 田 及社 區 區域 排 水系 統 2. 辦理 區 域排 水 改善 工 程 執 行測 量 160 未來願景 1. 促進 農 業產 值 提 昇 安全 社 會 促 進生 活 環境 品 質升 級

185 第四章 我國五大都會區水患關鍵議題 設計 施 工 提高 農 工業 生 產 改 善環 境 衛生 改善 維 護各 中 小排 水 辦 理 中小 排 確保 人 民生 命 財產 安 全及 雨 期中 交 水銜 接 改善 工 程 執 行測 量 設計 通之 安 全 加強 排 水改 善 工程 維 護 配 合並 補 3. 維護 水 路產 權 及人 民 權益 助各 鄉 鎮公 所 辦理 零 星排 水 改善 4. 使民 眾 居住 環 境早 日 恢復 原 有功 配合 易 淹水 地 區水 患 治理 計 畫 辦 能 理流 域 整體 治 理規 劃 及瓶 頸 段應 急 工程 6. 配合 工 程用 地 需要 徵 購私 有 土地 移 轉登 記 7. 辦理 水 利工 程 類之 災 害修 復 及搶 修 搶險 工 程 2. 易淹水地區治理 (1) 為有效解決本市淹水災害 降低洪災損失 已於 95 年起爭取 本市 37 條區域排水 系統改善計畫納入 易淹水地區水患治理 計畫 相關綜合治水規劃 應急工程 疏濬工程 雨水下水道 農田排水改善工程及治山防洪工程 (2) 辦理水利工程類之災害復建工程及中小排改善工程 可有效降 低易淹水地區之淹水風險 (3) 為因應未來更加險峻之降雨趨勢 後將繼續向中央爭取經費辦 理治水工程 以使本縣境內各地區之淹水風險減至最低 3. 綜合企劃 為 建全水災防救體系 強 化災害防救功能 積極建構水災災害防 救 資 訊 化監控作業 並重新檢討水庫洩洪機制 建立科學化的洩洪預 報 系 統 結合流域河川局設備建立洩洪警報系統 以提昇中 下游居 民 防 災 應變之能力與保障 主要工作如下 (1) 建置移動式抽水機監控系統 (2) 建置水災水情監測與監控系統 161

186 因應氣候變遷都市水患問題探討與因應對策 (3) 加強防汛搶險演習以及水災疏散撤離演練 (4) 加強水庫洩洪通報 河川水位預警作業以及淹水潛勢模擬 4. 維護工程 為 使排水路保有排洪通水 能力 區內排水功能正常運作 市政府 配合中央 易淹水地區水患治理計畫 積 極辦理急要段疏浚工程 加 強 區 域 排水及中小 排水疏浚工程 並落實水閘門 滯洪池及抽水站等 水 利 建 造物之維護管理 以提供各區過於集中之雨量能順利排除 達 到 市 民 基本免除淹水之安全生活環境目標 目前工作 1. 巡查 危 害排 水 路安 全 及違 法 行為 未來願景 1. 並予 以 勸導 及 查報 辦理 並 督促 各 區公 所 轄區 內 之排 水 確保 防 汛期 緊 急抽 水 之需 功能 運 轉於 防 汛期 發 揮抽 水 功能 以保 障 水利 建 造物 安 全檢 查 區 域 排水 違 人民 生 命財 產 安全 3. 因應 目 前地 球 劇變 之 天候 所 產生 之 於防 汛 期加 強 目移 動 式抽 水 機之 維 天然 災 害時 各 項防 汛 緊急 搶 修 以 管理 工 作 免災 害 擴大 加強 並 督促 各 區公 所 轄區 內 各排 水 系統 水 閘門 之 維護 工 作 6. 加強 各 抽水 站 維護 操 作及 檢 查 7. 加強 防 汛各 項 整備 工 作 162 間之 防 洪安 全 路疏 濬 清淤 之 工作 法蚵 架 及定 置 漁網 拆 除業 務 4. 確保 排 水功 能 通暢 以維 護 防汛 期

187 第四章 我國五大都會區水患關鍵議題 (三) 目前水治理組織 圖 47 台南市目前水治理推動組織 (本研 究 繪製 ) 台 南市推動水治理上 主 要由水利署第六河川局與第五河川局針 對 中 央 列管河川與區排進行河川治理與管理 區域排水治理 縣市合 併 後 的 台南市政府 將原有市府與縣府水利單位整併 並於原有縣府 與 市 府 單位分設不同行政中心 原市府(永華市政中心) 主要偏重都 市 地 區 雨水水道與汙水下水道工程為主 原縣府(民治市政中心) 主 要 以 大 型水利工程 水土保持工程 防災管理為主 (四) 因應氣候變遷作為 1. 問題探討面 近 年來因全球氣候暖化之 影響 降雨趨勢日趨極端 境內之淹水 災 情 自 90 年納莉颱風以來日趨嚴重 其中尤以 93 年敏督利颱風 94 年 6 月豪雨 海 棠颱風及泰利颱風等降雨事件來襲時民眾生命及 163

188 因應氣候變遷都市水患問題探討與因應對策 財 產 損 失最為嚴重 本 市轄內大小水庫有十座 又境內有八掌溪 急水溪 曾文溪 鹽 水 溪 及二仁溪等主要河川貫穿流入台灣海峽 河川源流短促 流域 面 積 小 區內排水路及灌溉水路密佈 又近年全球暖化 氣候急遽變 遷 瞬 間超大豪雨過度集中的現象已成為不可避免之趨勢 加上上游 水 庫 洩 洪 下游排水路通水能力不足 導致本縣淹水事故頻傳 面臨 大 淹 水 時代的來臨 思考如何因應轄區淹水特性 有效進行緊急淹水 之 救 災 應變處理 已成為當前最迫切需解決之課題 2. 治理與對策面 (1) 綜合治水對策 台 南市因應氣候變遷 針對境內五條河川 三種治理特性 提出 綜 合 治 水對策架構 下 游治理 強調濱海低地 治水 推動包括 抽沙養灘復育沙洲 竹 樁 透 水堤遏止沙洲侵蝕 編籬定沙穩固沙洲 台 61 線結合海堤等構 想 目 的透過禦潮防止日趨嚴重的暴潮問題 並希望透過沙洲 潟湖 等 形 成 兩道洪水防線 中 游治理 河川疏浚管理 拓寬排水瓶頸段 疏導代替築堤圍堵 淤 積 河 川疏浚管理 都市和海口排水目前瓶頸段拓寬 平原型河川洪 水 疏 導 例如曾文溪 上 游治理 集水區治理 水庫清淤 加速集水區保育治理 落實 土 地 管 理 植生造林抑制崩塌 加強水庫清淤排砂 保水防砂永續經 營 164

189 第 四 章 我 國 五 大 都 會 區 水 患 關 鍵 議 題 (2) 綜 合 對 策 圖 48 台 南 市 綜 合 治 水 對 策 ( 資 料 來 源 : 彭 紹 博, 2011) 加 速 整 建 曾 文 溪 舊 防 水 堤, 作 為 第 二 道 防 線, 內 外 堤 間 形 成 疏 洪 池 目 前 河 川 及 排 水 路 之 防 洪 保 護 標 準 已 不 足 以 因 應 暴 增 之 洪 水 量, 須 要 於 河 川 中 游 段 增 闢 疏 洪 池, 或 透 過 土 地 使 用 調 整, 俾 調 蓄 超 量 暴 洪 未 來 實 有 須 要 整 合 河 川 治 理 疏 浚 水 庫 清 淤 集 水 區 治 理 及 流 域 土 地 管 理 利 用, 成 立 專 責 管 理 機 關 統 一 事 權 都 市 型 河 川 流 域 土 地 開 發 需 求 高, 為 避 免 開 發 行 為 衍 生 水 患, 實 有 須 要 採 取 總 量 管 制 手 段, 建 立 流 域 合 理 土 地 利 用 管 制 機 制 科 學 園 區 與 新 開 發 區 均 依 都 市 計 畫 高 程 管 理 ; 墊 高 基 地, 有 效 降 低 淹 水 風 險, 同 時 廣 設 滯 洪 池 避 免 影 響 周 邊 地 區 排 水 負 荷 165

190 因應氣候變遷都市水患問題探討與因應對策 3. 組織與執行面 台 南市未來朝整合成立流 域專責管理機關 如 曾文溪流域管理 局 透過流域治理的方式 整合流域上 中 下游 海域介面 以彌 補 各 機 關橫向協調不足與欠缺整體治理概念 圖 49 台南市整合成立流域專責管理機關 構想 (資料 來 源 彭 紹博 2011) 三 治理關鍵議題分析 (一) 地域環境特性與挑戰面 1. 潟湖 沙洲地形應積極保護 潟 湖與沙洲對於防禦暴潮 海岸線保護 國土維持與生態復育有 重 要 意 義 應要積極保護 2. 沿海低窪區挑戰 沿 海低窪地區地勢平坦 坡度平緩 河床淤積 過去為潟湖堆積 陸 化 形 成 治理上內水不易排除 又容易受暴潮影響 3. 丘陵與平原交接地帶支流匯集與坡度落差問題 台 南市主要河川丘陵與平 原交接地帶為上游陡坡進入中游緩坡地 166

191 第 四 章 我 國 五 大 都 會 區 水 患 關 鍵 議 題 帶, 許 多 網 狀 支 流 匯 集 加 上 坡 度 落 差, 地 形 上 容 易 發 展 水 患 氾 濫 4. 地 下 水 位 高 地 表 滲 透 量 小 地 下 水 位 平 均 3 公 尺 下 游 1 公 尺, 雨 水 自 然 滲 透 量 有 限, 短 時 間 降 雨 大 多 轉 為 地 表 逕 流 5. 地 層 下 陷 問 題 台 南 地 層 下 陷 問 題 造 成 長 期 積 水 不 退, 並 逐 漸 發 展 成 為 濕 地 ( 二 ) 因 應 氣 候 變 遷 衝 擊 評 估 面 1. 未 來 極 端 氣 候 變 遷 趨 勢 評 估 因 應 如 莫 拉 克 所 造 成 之 衝 擊 為 全 面 性, 從 台 南 上 游 水 庫 中 游 平 原 下 游 低 漥 地 都 市 地 區 等 2. 環 境 脆 弱 度 與 衝 擊 評 估 台 南 市 沿 海 低 窪 與 暴 潮 丘 陵 與 平 原 交 接 易 氾 濫 市 區 開 發 過 甚 影 響 地 表 逕 流 增 加 等 現 象, 為 當 前 環 境 脆 弱 地 帶 ( 三 ) 流 域 治 理 策 略 規 劃 準 備 面 1. 具 備 整 體 流 域 治 理 策 略 規 劃 目 前 具 備 針 對 水 系 上 中 下 游 不 同 特 性, 進 行 整 體 流 域 治 理 策 略 規 劃 構 想, 然 未 來 需 進 一 步 具 體 落 實 各 項 治 理 總 體 規 劃 效 果 與 總 量 控 制 概 念, 讓 既 有 的 河 川 排 水 達 到 防 洪 標 準, 透 過 其 他 土 地 使 用 調 整 與 非 工 程 手 法 提 升 整 體 防 洪 效 果 2. 缺 乏 總 合 治 水 治 理 策 略 規 劃 準 備 由 於 都 會 中 心 區 開 發 快 速, 目 前 由 水 利 局 主 導 的 土 地 使 用 管 控 開 發 高 程 管 理 增 設 滯 洪 池 等 措 施 良 好, 未 來 下 階 段 可 參 考 台 北 市 推 動 總 合 治 水, 制 定 一 套 短 中 長 期 總 體 抑 制 逕 流 目 標, 提 出 全 盤 性 都 市 各 種 空 間 的 任 務 分 配 與 總 量 管 制 作 法, 落 實 至 後 續 各 部 會 業 務 執 行 內 容 ( 四 ) 治 理 政 策 決 策 模 式 與 推 動 機 制 面 167

192 因應氣候變遷都市水患問題探討與因應對策 目 前趨勢朝向整合成立流 域專責管理機關 以整合流域上 中 下 游 海域介面 短期應該在既有市府治理架構下 於府內成立跨局 處 治 理 協商平台 作為未來 流域專責管理機關 重要前置工作 第五節 高雄市 一 水文環境與都市發展 基本條件與挑戰 (一) 地理概況 高 雄市面積 2,946 平方公里 人口約 277 萬人 為第二大直轄市 南 部 政 治 經濟及交通中心 地 勢上東高西低 高山地 區約佔 52% 屬阿里山山脈與玉山山脈 延 伸 西半部為平原與丘陵地 都會區中心柴山 半屏山 鳳山丘陵 過 去 為 珊瑚礁隆起而成 整個都會中心地帶為過去潟湖堆積陸化所 形 成 高 雄 平原 高度大多 10m 以下 都會區 地形主要包括 1. 由古高雄灣潟湖陸化而成高雄平原 屬嘉南平原 地勢平坦 主要為二仁溪以南地帶 過去主要為古高雄灣潟湖 經長久河 川沖積與海水退去後 形成今日高雄平原 因此都會區內地勢 平坦 約 99%土地均在坡度 5%以內 且高度均在 20 公尺以 內 包括湖內 路竹 阿蓮 永安 岡山 彌陀 梓官 橋頭 楠梓 左營 仁武 鳥松 三民 苓雅 前鎮 鳳山 小港 大寮 林園 2. 珊瑚礁地形 於高雄平原都會區中 大小崗山 半屏山 龜山 柴山鳳山丘陵 是典型的珊瑚礁石灰岩地形 因地質疏鬆多孔 雨 水下滲容易 地表 幾乎無溪流形成 3. 豐富埤塘與湖泊 由於高雄平原為過去為古高雄灣潟湖 當水 退去且部分地勢低窪 形成埤塘 且又因明清時期屯兵與圍堰 耕作 依賴鑿埤蓄水農耕政策 使高雄平原既有埤塘面積加大 且更具蓄水與防洪功能 隨都市化開發後 許多埤塘已消失 168

193 第四章 我國五大都會區水患關鍵議題 目前還存在埤塘如蓮池潭 澄清湖 內惟埤 金獅湖 八卦埤 九番埤 檨仔林埤等 在區域防洪角色上日趨重要 4. 河川流路短 流速慢 由於狹長的高雄平原以及地勢低窪 河 川主要為潮川性質 也就是海水會隨潮汐漲退進出 而形成水 位變化 氣 候條件上 屬於熱帶季 風氣候 夏雨冬乾 受季風影響降雨集 中夏季 占全年降雨 90%以上 且受西南氣流影響 容易出現午後雷 陣 雨 年平均降雨量約 1784mm 乾溼比 約 9:1 表 21 高雄市中央列管重要河川 水系 二仁 溪 水系 阿公 店 溪水 系 高屏 溪 水系 發源 地 高雄市內 門 高雄市 烏山 頂 (標 玉山山脈玉山主峰 海拔 區木柵里 山 高 300 公 尺) 3,952 公尺 潭底 洋 排水 荖濃 溪 旗山 溪 隘 寮 溪 豬湖 主要 支 流 松仔 腳 溪 牛 稠埔 溪 美濃 溪 隘 寮北 溪 隘 寮 南 溪 武 洛溪 濁口 溪 流域 面 積(km2) 幹線 長 度(km) 計畫 流 量(cms) 3, ,200 平均 坡 度 1:786 1:700 1:150 流經 高 雄市 區 內門 田寮 岡山 燕巢 阿 林園 大 寮 大 樹 六 龜 域 湖內 茄萣 蓮 路 竹 永 安 內門 區 甲 仙 茂林 桃 源 旗山 路竹 彌陀 那瑪 夏 杉林 旗山 美 濃 阿蓮 管理 單 位 經濟 部 水利 署 第六 河 川局 (資料 來 源 經 濟部 水 利署 /水利 櫥 窗/河川 報 導 年 6 月 擷取) 169

194 因應氣候變遷都市水患問題探討與因應對策 表 22 都會 區內重要河川與排水系統 水系 基本 資 料 後勁 溪 後勁 溪 意名 草 潭排 水 路 上 游 為獅 龍 溪 發 源 於石 坎山 向 西 南行 至 仁 武西 南 方的 八卦 寮 注入 曹 公峻 圳 匯 流 後始 稱 為後 勁溪 後 勁 溪流 經 高雄 縣 的橋 頭 大 社 仁 武 鳥 松等 四 鄉及 高雄 市 的楠 梓 左營 總 集水 面 積共 平 方公 里 從 八 卦 寮至 河 口的 後 勁溪 主 流長 約 13 公 里 愛河 發源 於 高雄 縣 仁武 鄉 八卦 村 流 域面 積 62 平 方 公 里 全長 10 公里 仁愛 河 有兩 條 支流 分 別發 源 於鳳 山 市的 赤 山 地區 及 高雄 縣市 交 界的 五 塊厝 域 範圍 含 蓋高 雄 縣的 仁 武鄉 鳥松 鄉 及鳳 山市 流經 高 雄市 三 民區 及 舊市 區 後自 高 雄港 入 海 鳳山 溪 前 鎮河 發源 於 高雄 縣 九曲 堂 山區 流域 面 積為 54 平 方 公 里 河 流長 度 20 公里 流經 高 雄縣 的 大寮 鳥松 鳳山 及 高 雄市 的 前鎮 區 由高 雄 港入 海 此河 渠 在流 經 高雄 市 的部 份 河 段又 稱 為前 鎮河 鳳 山 溪上 游 主要 為農 業 灌溉 兼 排水 渠 道 至 過台 鐵 屏東 線鐵 路 橋後 因都 市 化結 果 僅存 排 水功 能 阿公 店 溪 (詳見 上 列 中 央列 管 重要 河 川 ) 二仁 溪 (詳見 上 列 中 央列 管 重要 河 川 ) 鹽水 港 溪 鹽水 港 溪為 高 雄第 一 條開 闢 之運 河 又稱 為 一號 運 河 因緊 臨 臨海 工 業區 過 去 因污 水下 水 道尚 未 建設 完 畢 兼 負工 業 區之 雨污水之排放功能 因此又稱為臨海大排水溝 集水面積約 1,200 公 頃 主 流 總長 約 6 公 里 其 中 5 公里 為 本 河道 之 中下 游 主要 承 受大 苓 里之 生活 污 水 上游 河 段主 要 污 染為 生 活廢 水 中 下游 河 段主 要 污染 則 為工 業 廢水 典寶 溪 排水 典寶 溪 源於 高 雄市 燕 巢烏 山 頂 流經 大 社 橋頭 岡山 梓 官 及高 雄 市楠 梓 區 主 流長 32 公 里 流 域面 積 107 平方 公 里 目前 重 金屬 汙 染嚴 重 林園 大 排 發源 於 大寮 鄉 境內 流域 面積 54 平方 公 里 全長 14 公里 流 域範 圍 涵蓋 大 寮及 林 園兩 鄉 從 北 向南 流 自汕 尾 漁 港附 近 與高 170

195 第四章 我國五大都會區水患關鍵議題 屏溪 一 起匯 流 入海 八卦 寮 排水 屬愛 河 水系 發 源於 仁 武八 卦 埤 流 經 仁武 銜 接愛 河支 線 主 要包 含 北屋 排 水 九 番 埤排 水 兩水 系 流路 長 分別 為 1.9 公 里 與 1.8 公 里 土庫 排 水 流經 岡 山 路 竹 阿 蓮 主 流約 12 公 里 並 匯集 17 條支 流 圖 50 高雄市主要水系與地形 (資料 來 源 本 研究 繪 製 ) 171

196 因應氣候變遷都市水患問題探討與因應對策 (二) 洪災成因 高 雄都會中心區境內僅二 仁溪 阿公店溪為中央列管主要河川 其 他 水 系均為排水系統均多 且因地勢平坦受外潮影響大 主要成因 如下 1. 沿海低窪地區 外水與潮差作用問題 主要集中於湖內 永安 彌陀 楠梓 鹽埕 林園等出河口地 因 地勢低窪 坡度平緩 加上受潮差影響 使此區外水托頂 導致 內 水無法透過重力宣洩而淹水 2. 高雄平原低窪地區 內水無法排除問題 主要集中於岡山 橋頭仁武 鳥松 大寮等地勢低漥地 因地 勢 低窪抑或過去周邊為低窪埤塘 因開發遭填平 周邊社區開發後 內 水無法透過重力宣洩而淹水 3. 市區內水排水容受力不足 由於都 會區內人為開發甚快 依目前雨水下水道設計標準 僅 可 容受 5 年降雨強度約 70.9mm/hr 回顧幾 次都會區中心重大水患 包括凡那比 潭美颱風所帶來雨量 已超過 下水道所能負荷容受力 4. 都會區市區 人為開發問題 高雄都會所在的高雄平原地區 過去人為開發量極少 且水道 與 埤塘相通 形成網絡交織水系 目前都市開發趨於高密度 除了 造 成地表逕流增加外 原有埤塘與渠道因消失 若單就埤塘消失面 積 而言 都會中心已至少消失或減小埤塘面積超過 100 公頃 減少 自 然蓄洪與保水能力 僅靠雨水下水道銜接市區愛河 後勁溪 前 鎮 河等宣洩內水 172

197 第四章 我國五大都會區水患關鍵議題 高 雄 都 會 區 1906 年 人 為 開 發 狀 況 高 雄 都 會 區 1960 年 人 為 開 發 狀 況 高 雄 都 會 區 1994 年 人 為 開 發 狀 況 高 雄 都 會 區 2006 年 人 為 開 發 狀 況 圖 51 高雄都會區都市發展歷程 (本研 究 繪製 ) 5. 現有防洪設施數量不足 現 有區域排水 縣管河川 阿公店溪 二仁溪 現有防洪與滯洪 設 施 數 量不足且結構簡陋 且許多河段淤積嚴重 仍須努力讓各排水 與 河 段 達到法定 10 至 20 年 保護標準 173

198 因應氣候變遷都市水患問題探討與因應對策 圖 52 高雄市重現期距 100 年降雨狀況淹 水潛勢圖 (資料 來 源 內 政部 營 建署 ) 174

199 第 四 章 我 國 五 大 都 會 區 水 患 關 鍵 議 題 圖 53 合 併 前 高 雄 市 行 政 範 圍 凡 那 比 淹 水 範 圍 調 查 圖 ( 資 料 來 源 : 高 雄 市 政 府 水 利 局 ) 175

200 因應氣候變遷都市水患問題探討與因應對策 二 目前治理政策 (一) 水治理政策與目標 高 雄都會區內主要中央管 轄水系為阿公店溪與二仁溪 均由中央 單 位 水 利署六河局主導治理與管理工作 主要治理政策與目標如下 河川 水 系 保護 標 準 阿公店溪 50 年 36 治理 原 則 擬視現有河流狀況 地形及兩岸土地利用情況 沿線 築 堤 順 導洪 峰 避 面 溢流 或 亂流 將現有河床施予浚渫 拓寬 以減低洪水位 並 於兩岸選擇適當地點設置自動排水門 以為堤內 直排 區 域排 水 之用 二仁溪 100 年 (詳 參照 前 述台 南 市水 系 治理 政 策與 目 標 ) 資料 來 源 經 濟部 水 利署 (二) 治理工程與工作 1. 河川與區域排水治理 (1) 都會河川 愛河 前鎮河 後勁溪治理強調防洪兼具水質 改善與水岸景觀營造 保護標準為 20 年 (2) 前鎮河 後勁溪 愛河上游水質淨化評估 以利民眾親水 (3) 加強各截流 抽水 站維護管理 以因應防汛期來臨 發 揮最大功能 達到防洪 滯洪目標 2. 易淹水地區治理工作 (1) 於 95 年起推動易淹水地區水患治理計畫 八年 800 億 辦理 14 條水系 整體整治規劃 其中規劃之滯洪池計有 20 座 (2) 易淹水區域區分為旗山地區 (美濃 大樹排水系統 ) 鳳山 地區 (鳳山溪 林園排水 後勁溪 八卦寮地區排水系統 ) 岡山區 (典寶溪 彌陀地區 土庫排水 永安地區排水系 統)治理 各依區 域排水特性加強疏濬 護岸 堤岸與滯 36 保 護標 準 係指 降 雨強 度 之重 現 期距 176

201 第四章 我國五大都會區水患關鍵議題 洪池等工程 達到區域排水所設定防洪標準 (3) 易淹水地區滯洪池闢建 以及曹公圳水系活化親水改造規 劃 藉由資訊科技系統整合 建構大高雄水路資訊網路 以利整合排水系統 (4) 改善水患問題研訂大高雄地區中長程水患治 理綱要計畫 並配合水利署易淹水計畫賡續辦理區域排水治理工程 以 加強區域排水排洪能力 (5) 水患治理整治以涵蓋流域或集水區內之重要雨水下水道 市區排水 農田排水及上游坡地水土保持等為考量規劃 務求解決易淹水區的問題 (6) 原縣市交界的排水瓶頸進行排水系統整合及補強工作 如 於寶業里設置滯洪池 後勁溪上游台糖土地設置滯洪池與 分流工程 以紓解暴雨急速匯集造成下游淹水 (7) 典寶溪區域也將與水利署第六河川局及台糖公司加強溝 通 針對岡山白米 劉厝等地滯洪池的興建或大遼排水的 加速整治 以改善岡山 梓官及橋頭等地的淹水情形 3. 雨水下水道工 程 目前工作 未來願景 依照 5 年 1 次 歷時 1 小 時暴 雨 強度 為設 (1) 依 目 前降 雨 強 度 未 來設 計 標 準 將 計 基 準 約 可 承 受 70.9mm/hr 降 雨 強 提升 至 可容 受 72.9mm/hr 度 至 98 年 底 依 系 統之 規 劃內 容 本 (2) 外 來 水之 處 理 避 免 過多 外 來 水 進 市雨水下水道實施率(完成率)已達 入排 水 幹線 造 成宣 洩 不及 (3) 增設 綠 地 雨 量調 節 池 分 洪箱 涵 % (4) 重 新 檢討 集 水 分 區 等 方向 改 善 原 有 排水 系 統負 荷 不均 現 象 4. 防洪管理維護 (1) 全市 14 座抽水 站與截流站維護管理工作 (2) 雨水下水道系統 (含道路側溝) 河海堤防維護及河川清 疏 177

202 因應氣候變遷都市水患問題探討與因應對策 (3) 區域排水維護管理 (4) 土石流防災整備 (5) 防汛救災工作 5. 水土保持 (1) 山坡地違規使用稽查 包括 濫墾 山坡地超限利用 (2) 積極執行易淹水地區水患治理計畫 包含治山防洪工程 加速山坡地治山防災及水土保持工程等 有效解決本縣山 坡地部分水患問題 (3) 治山防洪工程及上游坡地水土保持工程 透過計畫執行 有效解決本 市山 坡地部分水患問題 (4) 施作固床工 潛壩 箱涵 消能池 護岸 整治溪流等工 程維護本縣山坡地防災及治山防洪功能 有效改善水患問 題 (5) 落實水土保持計畫審核監督管理 (6) 加強山坡地違規使用查報取締 (7) 辦理山坡地土地可利用限度查定 (8) 推動全方位水土保持教育宣導 178

203 第四章 我國五大都會區水患關鍵議題 (三) 目前水治理組織 圖 54 高雄市目前水治理推動組織 (本研 究 繪製 ) 高 雄市推動水治理上 水 利署第六河川局主要針對中央列管河川 與 區 排 進行河川治理與管理 區域排水治理 縣市合併後的高雄市政 府 將 原有市府組織內水利工程與縣府水利單位整併 組織為高雄市 水利局 並整合河川治理與管理 山坡地水土保持 防洪維護與管理 雨 水 下 水道工程 (四) 因應氣候變遷作為 1. 問題探討面 (1) 極端氣候問題: 包括海平面上升 降雨集中且天數下降 潮位 上升與排水困難問題 (2) 市區雨水下水道問題: 雨水下水道排水幹線大致已完成 但目 前水患均為降雨超過原 有都市排水設計標準 另一項因素為高 雄市密集開發造成原有 地表入滲大幅下降 未來市區可能遭受 179

204 因應氣候變遷都市水患問題探討與因應對策 超過設計標準之瞬間暴 雨侵襲頻率有提高趨勢 對高雄市的市 區排水影響甚大 此為無可規避之現實問題 (資料來源 高雄市 政府水利局) 治理與對策面 2. (1) 調適(Adaptation)策略 提 出因應氣候變遷適合高 雄市的調適策略與行動方案 未來朝向 地 方 應 變自主性調適與中央政策計劃性調適整合 以訂定後續各種政 策 綱 領 行動方案與行動計畫 (2) 流域綜合治理概念 因 應氣候變遷 高雄市提 出流域綜合治理計畫 內容如下 考量流域上 中 下游特性及治理方案 (上游保水 中游滯洪 下游排洪 ) 以國土開發計畫為指導 強化洪水責任分攤 並 強化基礎設施與建築 如何和環境系統整合 強化防災 緊急應變 及避災體系提升 工程與非工程措施相 互搭配 提高保全對象耐災能力 既存設施有效活用 公民參與機制 (3) 流域綜合治理計畫內容 區域排水透過 堤 線調整並增設分洪道 既有排水周邊廣設滯 洪池 部分都市排水周邊設 置地下滯洪池 既有與未來開發公園 朝低地化 計畫 強調平日設施功能不變 藉由降低公園地表高 程 降雨時達 到滯洪功能 180 建築物滯洪計畫 停 車空間多目標使用 開放空間低地化 建築物雨水回收再利 用計畫 淹水及土石流潛勢防 災資訊提供 水災預警系統與流程 演練及建置

205 第 四 章 我 國 五 大 都 會 區 水 患 關 鍵 議 題 3. 組 織 與 執 行 面 主 要 以 水 利 局 本 身 水 利 工 程 水 利 規 劃 水 資 源 管 理 河 川 與 山 坡 地 規 劃 水 土 保 持 業 務 為 基 礎 進 行 流 域 治 理 任 務 整 合, 包 括 易 淹 水 地 區 水 患 治 理 雨 水 下 水 道 建 設 水 土 保 持 計 畫 海 岸 線 防 護 計 畫 災 害 防 救 計 畫 等 執 行 上 透 過 擬 定 政 策 綱 領 擬 定 行 動 方 案 擬 定 行 動 由 上 而 下 計 畫 層 級 推 動, 藉 由 實 際 執 行 各 項 方 案 計 畫, 進 一 步 回 饋 控 制, 透 過 控 制 行 動 計 畫 控 制 行 動 方 案 控 制 政 策 綱 領 由 下 而 上 成 效 控 制 與 修 正 三 治 理 關 鍵 議 題 分 析 ( 一 ) 地 域 環 境 特 性 與 挑 戰 面 1. 主 要 河 川 未 經 都 會 區 中 心 與 其 他 四 都 比 較 而 言, 高 雄 都 會 中 心 位 流 經 大 型 河 川 如 二 仁 溪 阿 公 店 系 高 屏 溪 等, 在 治 理 任 務 與 挑 戰 上, 較 為 單 純, 主 要 為 區 域 排 水 治 理 之 問 題 2. 沿 海 低 窪 地 地 勢 平 坦 且 坡 度 平 緩 集 中 於 沿 海 地 區 地 勢 低 窪 坡 度 平 緩, 容 易 受 潮 差 影 響 使 內 水 無 法 排 水, 為 地 形 上 限 制 3. 高 雄 平 原 內 陸 多 處 低 窪 地 位 於 高 雄 平 原 內 陸 存 在 許 多 地 勢 低 漥 地, 或 會 去 為 埤 塘 周 邊, 本 身 容 易 積 水 4. 河 川 流 路 短 流 速 慢 的 挑 戰 狹 長 高 雄 平 原 地 勢 低 窪 河 川 流 路 短 且 流 速 慢, 加 上 海 水 隨 潮 汐 漲 退 進 出, 沿 海 地 區 排 水 不 易 5. 原 有 埤 塘 消 失 的 危 機 過 去 古 高 雄 灣 潟 湖 海 水 退 去 與 農 耕 所 留 下 多 處 埤 塘, 許 多 已 181

206 因應氣候變遷都市水患問題探討與因應對策 消失 造成原有蓄洪能力降低與消失 (二) 因應氣候變遷衝擊評估面 1. 市區內水排水容受力不足因應新型態降雨 既有市區雨水下水道 設計標準僅可容受 5 年降雨強度約 70.9mm/hr 多次水患降雨強度已超過此標準 2. 都會區市區人為開發問題快速問題 過去平原與農業使用 以及多處埤塘與水道相通地形 因快 速開發除了地表逕流增加外 也減少原有自然蓄洪與保水能力 (三) 流域治理策略規 劃準備面 1. 具備整體流域治理策略規劃 目前具備針對流域治 理各種策略手法 但缺乏針對水系上 中 下游不同特性 提出相對的因應對策 主要偏重要各種工程 措施的相互搭配與運用 然未來需進一步具體落實各項治理總體 規劃效果與總量控制概念 讓既有的河川排水達到防洪標準 透 過其他土地使用調整與非工程手法提升整體防洪效果 2. 缺乏 總合治水 治理策略規劃準備 由於都會中心區開發 快速 目前由水利局主導的各種防洪 淹水整治 水土保持 下水道等措施良好 然目前較缺乏土地使 用及與都市發展的整合 僅著重於工程面向的實施 未來下階段 可參考台北市推動 總合治水 制定一套短中長期總體抑制逕流 目標 提出全盤性都市各種空間的任務分配與總量管制作法 落 實至後續各部會業務執行內容 (四) 治理政策 決策模式與推動機制面 目 前所提出治理推動機制 朝向以既有水利局本身整合各種業務(易 淹 水 地 區水患治理 雨水下水道建設 水土保持計畫 海岸線防護計 畫 災害防救計畫 )為主要氣候變遷因應執行單位 並透過由 上而下治 理 政 策 綱領 擬定行動方案 擬定行動 並透過由下而上回饋控制機 182

207 第 四 章 我 國 五 大 都 會 區 水 患 關 鍵 議 題 制 推 動, 未 來 應 以 此 概 念 強 化 由 上 而 下 制 定 綱 領 計 畫 的 整 體 流 域 治 理 目 標 達 訂 定, 以 及 具 體 回 饋 控 制 機 制 的 面 向 ( 例 如 各 種 可 量 化 不 可 量 化 指 標 ) 183

208 因應氣候變遷都市水患問題探討與因應對策 第五章 德爾菲法分析都會水患議題與治理對策 第一節 研究設計 為 支援 深 度 訪 談的 問 卷 調查 協 助 決 策方 式 經過 前 半 深 度 訪 談之初步聚焦之後 在研究後半過程中針對特定主題- 台灣都會 地區氣候變遷都市水患議題與治理對策 藉由匿名的書面往返方 式 召集相關專業人士形成諮詢團體 以結構性或半結構性之問 卷詢問諮詢委員以其專業知識 實務經驗與意見建立一致性的共 識 進而解決複雜的主題 因此本 研究透 過德 爾菲 (DELPHI)問卷 調查 法 透 過前述 之深 度訪談與專家座談會初步聚焦內容 針對 10~15 人專家進行二回 合問卷發放以及回收 第一回合問卷發放以半開放性問卷為主 回收後將從中剔除較不需要之選項 第二回合問卷採重要性評分 方式進行 詳細問卷設計內容參閱附錄 四 表 23 德爾菲法問卷設計方法 回合 問卷設計 研究方法 第一 半開放性問卷 採用複選之方式進行初步 關鍵議 回合 設計 題 關聯性篩選 並盡可能補充所遺 漏相關因子 共針對 2 大議題 9 大 面向 32 項影響因子進行篩選 184 第二 針對第一回合 採用針對議題給予重要性評分 方式 回合 關鍵議題 建 (採 0~100 評分) 並進行共識性檢核 議 與 修 正 內 1. 共 識 性 差 異 指 標 (consensus 容 調整架構為 deviation index:cdi) 2 大議題 6 大 面 CDI j =S j /X j 向 53 項 影 響 (其中 S 為變異係數 X 為平均數

209 第五章德爾菲法分析都會水患議題與治理對策 因子 採用評分 j 為 各 問 卷 項 目 ) CDI 指 數 越 小 之方式問卷設 者 代表專家對於此議題共識性 計 越高 一般約小於 0.2 即代表具 有共識性 2. 平 均 分 數 針 對 各 項 議 題 進 行 平 均分數統計 當議題分數大於 80 分以上 代表此議題列為關鍵議 題 (本研 究 自行 繪 製 ) 一 受訪專家背景 本 研 究 輔以德爾菲法為研究方法 據相關文獻指出 採用德爾菲專家 學者的組成 應為 10~15 人左右 且其背景應包含多元觀點 相異領 域 有 助於提升結論之可信度 因此 本研究依氣候變遷水患議題與 因 應 對 策等面向 邀集相關背景專家學者組成本次受訪小組 專業包 括 水資源工程 土地管理 /土木 /規劃 地理 /地球科學 水利工程等 經 選 定 後共 20 名 185

210 因應氣候變遷都市水患問題探討與因應對策 二 實施流程 本 問卷流程之實施方式如 下 在選定專家學者之前 本研究已進 行 焦 點 座談 深度訪談等研究 其研究結果與訪談整理項目收錄於附 錄 中 本次德爾菲法之問卷擬定除 依據 本研究所蒐集之文獻相關分析 外 亦 透過焦點座談與深度訪談等研究方法先行收斂 藉由此二種研 究 方 法 先行統整專家意見 避免議題過度分歧而使本研究無法進行 圖 55 德爾 菲(Delphi)調查方法流程架構 (本研 究 繪製 ) 186

211 第五章德爾菲法分析都會水患議題與治理對策 三 問卷設計架構 本 研究先行將問卷內容設 計完畢後 經第一次專家學者問卷意見 修 正 後 將所有歸納之議題修正為 6 大面向 53 項影響因子 研 究 議 題架構如下圖所示 圖 56 德爾菲專家問卷研究架構圖 (本研 究 繪製 ) 187

212 因應氣候變遷都市水患問題探討與因應對策 表 24 德爾菲專家問卷研究架構 水 患議 題探討 1.氣候異常面 (1) 海 平面 上 升 與 暴 潮 (2) 非 常規 極 端 降 雨 現象 (3) 旱 澇現 象 的 趨 勢 (4) 海 嘯事 件 的 不 確 定性 氣候變遷下導致冰川溶化後 全球海平 面上 升 威 脅 沿海 低 地城 市 氣候變遷下氣候模式改變 高強度 高 頻率 的 暴雨 機 率出 現 不 確 定性 提 高 氣候變遷下導致極端降雨和乾旱現象 豐水 及 乾旱 年 期越 來 越短 氣候變遷下越來越多的海嘯事件 所造 成災 害 的不 確 定性 威 脅沿 海 低地 城 市 2.都市環境變遷面 水 (5) 都 市 集 水 區 自 然 基 盤 破 碎化 患 議 探 討 架 構 土地 保 水能 力 減低 (6) 高 密 度 開 發 導 致 逕 流 ( 內 水)問 排 除 題 題 都市開發伴隨著自然生態的消失 致使 (7) )水 道 處 理 容量 之 限 制 (8) 地 層下 陷 問 題 都市開發多為不透水鋪面 致使產生更 多地 表 逕流 排水道之容量自有其限制 無法無限制 的擴 充 由於產業與土地利用不當 造成地層下 陷問 題 所 導 致地 勢 低窪 水 患發 生 3.管理與治理面 (9) 缺 乏 水 患 與 環 境 脆 弱 度資 訊 掌 握 3.1 政 策 因 素 (10) 缺 乏 整 體 及 全 面 式 的 長期 規 劃 環境敏感與洪氾地區缺乏相關及預測資 料整合系統 且缺乏透明公開方法以及 如何 使 用在 土 地規 劃 上的 整 合機 制 缺乏整體及全面式的長期規劃 遇到水 患問題都是頭痛醫頭 腳痛醫腳的治理 方式 缺乏上位之國土計劃導致土地使用無上 (11) 缺 乏國 土 規 劃 機 制 位計劃使發展定位模糊不清且無法令約 束之 力 188

213 第五章德爾菲法分析都會水患議題與治理對策 (12) 缺 乏 區 域 計 畫 限 制 發 展地 區 界 定 (13) 非 都 市 土 地 變 更 法 令 設計 缺 陷 既有區域計畫缺乏針對高淹水潛勢與 特 定水土保持區等界定為限制發展區 並 落實 成 為土 地 使用 整 體管 制 內容 既有非都市土地管制制度與法令的設計 缺陷 土 地 變 更容 易 更 缺 乏上 位指 導 都市計畫與都市規劃未能彈性考量流域 (14) 都 市 計 畫 與 規 劃 未 妥當 治理 的 保水 滲 水 儲 水 利 水 等 概 念 具體落實納入土地使用管制及整體計畫 概念 中 (15) 缺 乏 流 域 整 合 性 治 理 規劃 (16) 既 有 水 患 整 治 計 畫 調 適及 臨 界 值 問 題 (17) 都 市 防 洪 水 利 設 施 規 劃不 當 (18) 缺 乏 非 工 程 性 配 套 措施 (19) 缺 乏 洪 災 整 合 管 理 體系 3.2 管 理 因 素 (20) 既 有 排 水 與 管 線 老 舊 維護 不 當 (21) 民 眾 對 於 法 規 的 認 知 問題 水利與土地規劃長期發展下來是兩處並 列之單位 缺乏縱向之聯繫 流域跨縣 市 跨 中 央與 地 方政 府 有其 相 同之 困 境 既有水利整治計畫未能考量氣候變遷因 子 所考量水文因子亦未加入極端雨量 現象 以 及整 治 臨界 值 的宣 導 由於都市防洪與水利設施規劃不當問 題 導 致都 市 水患 的 發生 包含洪氾敏感區土地管制 洪水平原管 理 都市設計配合 防洪建物 洪災保 險 防 洪預 警 系統 等 政策 等 河川流域中缺乏統合事權之主要機關以 及政 策 法令 既有 河 道 區 排 下 水道 與 側溝 等排 水 未能定期疏濬與清理 其原有排水功能 降低 導致 水 患的 發 生 民眾缺乏對於排水 水利等相關法規的 認知 與 再教 育 189

214 3.3 因 應 氣 候 變 遷 都 市 水 患 問 題 探 討 與 因 應 對 策 組 織 因 素 (22) 缺 乏 統 合 協 調 主 管 機 關 (23) 組 織 管 理 權 責 難 以 劃 分 (24) 各 管 理 單 位 與 位 階 不 一 問 題 (25) 治 理 任 務 標 的 過 於 分 割 思 維 (26) 政 府 部 門 人 員 素 質 問 題 (27) 缺 乏 民 眾 參 與 機 制 牽 涉 的 單 位 太 多, 沒 有 統 合 協 調 的 主 管 機 關, 不 論 是 垂 直 或 是 平 行 的 單 位 之 間 溝 通 都 不 足 由 於 治 理 沒 有 統 一 單 位 之 窗 口, 行 政 組 織 無 法 在 同 一 平 台 互 相 協 調, 致 使 事 權 難 以 劃 分 目 前 流 域 管 理 階 層 不 一 涉 及 到 縱 向 的 溝 通 與 整 合, 地 方 與 中 央 之 衝 突 便 是 典 型 流 域 治 理 中 所 遇 到 之 瓶 頸 本 位 主 義 式 的 行 政 制 度 使 得 政 策 實 際 推 行 時 產 生 權 責 切 割, 而 產 生 三 不 管 地 帶 既 有 政 府 部 門 過 於 專 業 分 工 訓 練, 且 缺 乏 對 於 氣 候 變 遷 新 型 態 挑 戰 的 認 知, 政 策 與 措 施 推 動 未 能 長 遠 考 量 與 規 劃 既 有 防 洪 治 理 多 由 政 府 主 導, 民 眾 參 與 僅 止 於 形 式 上 的 公 聽 會 說 明 會 等 等 缺 乏 實 際 參 與 機 制 190

215 第五章德爾菲法分析都會水患議題與治理對策 表 25 德爾菲專家問卷研究架構 治 理對 策探討 1.氣候變遷應變治理面 掌握 流 域空 間 議題 與 氣候 變 遷影 響 整合 易淹 水 區與 災 害敏 感 區等 空 間熱 點 劃設 (1) 環 境脆 弱 度 資 訊 不同 程 度風 險 分區 作 為制 定 土 地 管 制 洪氾 區 管理 洪 災保 險 防災 避難 規 劃之 重要 依 據 1.1 治 建置防災 淹水潛勢與流域環境資料庫 資 訊 平 台 (包 含 流 域 水 文 環 境 資 料 都 市 災 害 風 險 (2) 水 患 與 防 災 資 訊 平 台 分區 都 市災 害 評估 預 測 防 災避 難 空間 路線 等) 作 為水 利 單位 空 間 部門 防 理 災研究單位與救災執行單位共同運用之 對 資料 庫 平台 策 (3) 既 有 氣 象 水 文 透過 既 有相 關 已完 整 氣象 水 文 土 石流 探 土石流觀測系統整 觀測 資 料 建 立 可整 合 之系 統 與平 台 強 討 合 與強 化 化對 於 災害 預 測能 力 架 (4) 劃 設 淹 水 風 險 地 透過 水 患與 淹 水潛 勢 相關 資 料判 讀 針對 構 圖 建立 淹水防 高風 險 地區 建 立淹 水 防線 概 念 讓 民 眾充 線 的 概 念 分認 知 災害 風 險 1.2 災 害 應 變 (5) 劃 設 海 嘯 危 險 地 針對 可 能發 生 海嘯 衝 擊之 區 域 建 立 災害 帶 建立 海嘯防 分級 的 海嘯 防 線地 帶 及 早因 應可 能 之災 線 的 概 念 害衝 擊 (6) 強 化 民 眾 災 害 應 變 與 防災 宣 導 工 作 (7) 強 化 都 市 規 劃 防 災 功能 強化民眾對於災害的應變觀念與對於災 害預 警 的認 知 並 針對 平 時進 行防 災 教育 宣導 工 作 都市 規 劃考 量 防災 避 災 維 生系 統 規劃 與醫 療 體系 整 合機 制 2.土地使用規劃面 191

216 / 因 應 氣 候 變 遷 都 市 水 患 問 題 探 討 與 因 應 對 策 國 土 層 級 規 劃 區 域 都 市 層 級 規 劃 (8) 結 合 防 災 的 國 土 空 間 規 劃 (9) 推 動 結 合 洪 災 管 理 的 流 域 治 理 模 式 (10) 沿 海 與 低 窪 都 會 區 發 展 重 心 轉 移 (11) 總 量 管 制 與 成 長 管 理 (12) 地 表 逕 流 溢 出 責 任 納 入 土 地 使 用 控 制 與 審 議 機 制 (13) 洪 災 管 理 都 市 發 展 配 套 手 法 發 展 (14) 增 加 都 市 工 程 配 合 空 間 規 劃 體 系 考 量 未 來 氣 候 變 遷 可 能 之 衝 擊, 因 此 應 結 合 防 災 生 態 景 觀 等 環 境 敏 感 考 量, 流 域 上 中 下 游 之 不 同 特 性, 合 理 配 置 人 口 與 經 濟 發 展 所 需 土 地, 具 體 落 實 至 國 土 政 策 與 土 地 使 用 管 制 體 系 以 流 域 治 理 角 度, 將 洪 氾 管 理 制 度 化 並 提 升 其 法 令 地 位, 制 定 整 合 性 管 理 工 具, 並 由 地 方 層 級 提 出 相 關 適 宜 策 略, 指 導 土 地 與 建 築 法 令 針 對 沿 海 與 低 窪 都 會 區, 其 發 展 重 心 逐 漸 轉 移 至 內 陸 與 高 地 的 策 略 透 過 總 量 管 制 與 成 長 管 理 限 制 土 地 開 發, 並 控 制 經 濟 人 口 規 模 於 建 管 或 開 發 審 議 中, 因 地 制 宜 明 訂 相 關 逕 流 參 考 值, 相 關 開 發 應 具 體 落 實 地 表 逕 流 量 溢 出 之 控 制 結 合 都 市 洪 災 風 險 分 區, 藉 由 土 地 使 用 配 套 手 法 ( 包 括 罰 則 制 定 開 發 獎 勵 容 積 移 轉 發 展 權 移 轉 設 施 遷 移 等 ), 抑 制 高 風 險 土 地 開 發, 並 鼓 勵 低 風 險 土 地 開 發 由 於 都 市 腹 地 有 限, 透 過 各 種 都 市 工 程 方 法 提 升 防 洪 保 護 標 準, 包 括 : 雨 水 貯 留 設 施 滯 ( 蓄 ) 洪 池 超 級 ( 緩 傾 斜 ) 堤 防 流 出 抑 制 設 施 地 形 調 整 等 192

217 第五章德爾菲法分析都會水患議題與治理對策 以流 域 治理 角 度 將洪 氾 管理 納入 都 市發 展與 土 地使 用 管制 體 系 輔以 適度 工 程手 (15) 土 地 使 用 納 入 洪 泛 管理 段控 制 洪災 程 度 將都 市 每塊 土地 均 作為 洪水 承 載單 元 具體 作 法如 洪 氾 區 劃 設 洪水 平 原管 制 區 零 增 逕流 開 發模 式 建 築限 制 發 展 權移 轉 補 償 措施 等 透過 各 種非 工 程方 法 強 化建 物本 身 也作 為都 市 地區 保 水 防 洪 與抗 洪 一環 具體 (16) 推 廣 建 物 保 水 防 作法包括配合防災政策修訂建築技術規 洪 與抗 洪 措 施 則 推 動建 物防 災 設計 獎 勵 耐 災 建 物 增加 建 物貯 留 設施 建 物堤 防 推動 濕式 2.3 建物 防 洪措 施 等 地 方 檢討目前侷限於 滯洪池 的非工程方 / 社 區 層 級 規 劃 (17) 檢 討 目 前 非 工 程 方 法 法 應強化多元非工程方法的整合應用 (如 綠屋 頂 都 市 設 計 地 形調 整 等 ) 以 達整 體 滯洪 與 保水 效 果 (18) 易 淹 水 區 發 展 垂 直 風險分區土地使用 管制 (19) 易 淹 水 地 區 建 築 設 計 準則 針對 易 淹水 地 區之 居 住空 間 建立 基 於災 害風 險 的垂 直 分區 土 地使 用 管制 內 容 依 生命財產居住風險納入建築設計與管制 內容 針對 易 淹水 地 區之 建 築 提供 官方 建 議之 更新 與 新建 設 計參 考 樣式 供 民眾 與 設計 者依 實 際需 要 給予 參 考 3.推動機制與經營管理面 3.1 組 織 面 以 流 域 為單 元 成 立 跨部 會流 域 治理 (20) 成 立 跨 部 會 流 域 治 推動 委 員會 並 設置 相 關人 員 編制 制定 理 推動 委 員 會 整體 流 域治 理 規劃 與 目標 設 定 落 實 至各 局處 與 部門 組 織分 工 193

218 因應氣候變遷都市水患問題探討與因應對策 以 流 域 為單 元 透 過 目前 水治 理 單位 (21) 建 立 跨 部 門 協 調 機 制 (如 水利 局 )制 定整 體 流 域治 理 規劃 與 目標 設定 建 立跨 部 門協 調 機制 作為 各 局處 與部 門 組織 分 工原 則 強化民眾參與及宣導各種洪氾災害前預 (22) 民 眾 參 與 機 制 與 教 育 宣導 防 (包 括 各 種 都 市 防 洪 與 保 水 措 施 推 動 參 與 淹 水 潛勢 地 區告 知 ) 災害 防 救 (包括 避難 規劃 淹水 容忍 度 認知 )與 災害 復原 等 (23) 建 立 非 政 府 治 理 組 織 機制 強 化 透 過 非 政 府 組 資 (NGO) 進 行 / 參 與 相 關流 域 治理 計 畫 達到 民 眾與 政府 溝 通橋 樑的 管 道 針對 各 種 潛在 開 發 (更新 )行 為 以 都 市洪 災風 險 分區 作 為土 地 適宜 性 基礎 針 對已 (24) 推 動 逕 流 責 任 分 擔 機制 發之 平 衡補 償 機制 概 念為 每一 塊 土地 均 有 其 逕 流 任 務 因 此 回 歸 到 開 發 區 域 基地逕流量開發前後不變的各種平衡補 3.2 經 營 管 理 面 開發 與 未開 發 土地 訂 定 宜開 發與 不 宜開 償機 制 建立 逕 流溢 出 使用 捨 付費 機 制 透 過 國 (25) 推 動 逕 流 使 用 者 付 費 機 制 家級 基金 (如空 汙 費 土壤 及 地下 水污 染整 治基 金 等作 法) 向 特定 專 用索 取費 用 作為 區 域淹 水 補償 與 治理 相關 費 用支 出 配合 都 市洪 災 風險 地 圖劃 設 推動 洪 災保 (26) 推 動洪 災 保 險 機 制 險制 度 可 依照 災 害等 級 給予 不同 的 保險 賠償 標 準與 相 關保 險 準則 規 定 並 由 中央 機關 行 政院 金 融監 督 委員 會 為單 一 窗口 194

219 第五章德爾菲法分析都會水患議題與治理對策 第二節 第一回合結果 由德爾菲問卷第一回結果顯示 多數專家針對 水患議題探討面 建 議 應將防洪水利設施老舊與不足 既有排水保護標準問題 缺乏民 眾 參 與 機制列為非關鍵因子 並建議新增旱澇現象的不確定性 海嘯 事 件 都市防洪水利設施規劃不當 都市計畫規劃未妥當 超抽地下 水 所 造 成地層下陷問題 缺乏區域計畫限制發展地區界定 既有排水 與 管 線 老舊維護不當 非都市土地變更法令設計缺陷 政府部門人員 素 質 問 題 民眾對於法規的認知 並提出相關議題可合併探討及 非 結 構 性 配套措施 建議調整用語為 非工程性配套措施 之建議 針對 治 理對 策 探 討 建 議 將維 護 及 強 化水 利 工 程列 為 非 關 鍵 因 子 並建議新增檢討侷限於 滯洪池 的非工程方法 建立非政府 治 理 組 織機制 並提出下列其他建議 針對易淹水地區建 築規範提 供官方建議版本 建立跨部門協調 機制 之內容 須強調 必須立法或經由中 央規範 並以此機 制作為預算審議通過之前提要件 建議因子由治理層 級的空間大小排列 推廣建物保水 防洪與抗洪措施 建議 說明內容將管制與 引導手段並重 易淹水地區訂定建 築與土地使用管制規範 表 26 德爾菲問卷 水患議題探討 第一 次問卷結果 建議 列 為非 探討面向 關鍵 因 子 水 氣 候 原問卷 海平 面 上升 與 暴潮 患 變 遷 因子 極端 降 雨因 素 議 影 響 建議新 旱澇 現 象的 不 確定 性 題 面向 增因子 海嘯 事 件 探 都 市 原問卷 都市 集 水區 自 然基 盤 破碎 化 195

220 因 應 氣 候 變 遷 都 市 水 患 問 題 探 討 與 因 應 對 策 探 討 面 向 建 議 列 為 非 關 鍵 因 子 討 環 境 因 子 高 密 度 開 發 封 表 性 地 面 逕 流 問 題 與 設 防 洪 水 利 設 施 老 舊 與 不 足 施 面 向 建 議 新 增 因 子 水 道 處 理 容 量 之 限 制 都 市 防 洪 水 利 設 施 規 劃 不 當 都 市 計 畫 規 劃 未 妥 當 超 抽 地 下 水 所 造 成 地 層 下 陷 問 題 缺 乏 水 患 與 環 境 脆 弱 度 資 訊 政 策 機 制 面 向 原 問 卷 因 子 建 議 新 既 有 排 水 保 護 標 準 問 題 缺 乏 國 土 規 劃 機 制 既 有 水 患 整 治 計 畫 調 適 及 臨 界 值 問 題 缺 乏 區 域 計 畫 限 制 發 展 地 區 界 定 增 因 子 既 有 排 水 與 管 線 老 舊 維 護 不 當 缺 乏 流 域 整 合 性 治 理 規 劃 原 問 卷 因 子 缺 乏 非 結 構 性 配 套 措 施 缺 乏 民 眾 參 與 機 制 缺 乏 洪 災 整 合 管 理 體 系 管 理 管 理 法 規 相 互 競 合 治 理 面 建 議 新 增 因 子 非 都 市 土 地 變 更 法 令 設 計 缺 陷 政 府 部 門 人 員 素 質 問 題 民 眾 對 於 法 規 的 認 知 其 他 建 議 相 關 議 題 可 合 併 探 討 非 結 構 性 配 套 措 施 建 議 調 整 用 語 為 非 工 程 性 配 套 措 施 組 織 制 度 面 原 問 卷 因 子 組 織 管 理 權 責 難 以 畫 分 各 管 理 單 位 與 位 階 不 一 問 題 治 理 任 務 標 的 過 於 分 割 思 維 196

221 第五章德爾菲法分析都會水患議題與治理對策 表 27 德爾菲問卷 治理對策探討 第一 次問卷結果 探討面向 建議 列 為非 關 鍵因 子 環境 脆 弱度 掌 握 維護 及 強化 水 利工 程 原問卷 增加 都 市工 程 配合 因子 結合 防 災的 國 土空 間 規劃 土地 使 用納 入 洪泛 管 理 推廣 建 物保 水 防 洪 與抗 洪 措施 空 間 政策 建議新 增因子 檢討 侷 限於 滯洪 池 的 非 工程 方 法 建議因子由治理層級的空間大小排 列 其他建 治 理 對 策 探 討 議 推 廣 建物 保 水 防 洪與 抗 洪措 施 建議說明內容將管制與引導手段並 重 易淹水地區訂定建築與土地使用管 制規 範 原問卷 因子 跨 域 與 跨 科 際 治理 建議新 增因子 推動 結 合洪 災 管理 的 流域 治 理模 式 成立 跨 部會 流 域治 理 推動 委 員會 建立 跨 部門 協 調機 制 建立 非 政府 治 理組 織 機制 建 立 跨部 門 協調 機 制 之 內容 須 其他建 強調 必 須立 法 或經 由 中央 規 範 並 以 議 此機制作為預算審議通過之前提要 件 民 眾 原問卷 強化 民 眾參 與 機制 與 教育 宣 導 參 與 因子 水患 與 防災 資 訊平 台 建置 197

222 因 應 氣 候 變 遷 都 市 水 患 問 題 探 討 與 因 應 對 策 及 資 訊 整 合 法 令 機 制 其 他 建 議 原 問 卷 因 子 探 討 面 向 針 對 易 淹 水 地 區 建 築 規 範 提 供 官 方 建 議 版 本 洪 災 管 理 都 市 發 展 配 套 手 法 發 展 推 動 洪 災 保 險 機 制 推 動 土 地 使 用 平 衡 補 償 機 制 建 議 列 為 非 關 鍵 因 子 針 對 第 一 回 合 問 卷 回 收 結 果, 除 了 各 因 子 修 正 外, 經 討 論 後 將 兩 大 議 題 內 9 大 面 向 進 行 相 關 內 容 合 併 成 6 大 面 向 水 患 議 題 氣 候 異 常 面 都 市 環 境 變 遷 面 管 理 與 治 理 面 ; 治 理 對 策 氣 候 變 遷 治 理 面 土 地 使 用 規 劃 面 推 動 機 制 與 經 營 管 理 面, 後 續 細 部 因 子 並 彙 整 為 53 項 影 響 因 子 198

223 第五章德爾菲法分析都會水患議題與治理對策 第三節 第二回合結果 表 28 氣候變遷都市水患關鍵議題在 氣 候異常面向 關鍵議題項目 重要 性第二次評分結果 1.氣候 異 常 面 平 均值 標 準差 變 異係 數 CDI 值 (1)海 平 面 上 升與 暴 潮 (2)非 常 規 極 端降 雨 現 象 (3)旱 澇 現 象 的趨 勢 (4)海 嘯 事 件 的不 確 定 性 氣 候 異 常面向之評分結果 平均值低於 80 者為 海嘯事件的不確定 性 CDI 值部分則全數低於 0.2 顯示專家之意見一致 因此在氣候異 常面向中 海平面上升與暴潮 非常規極端降雨現象 旱澇現象 的趨勢 三者皆為專家 一致 認同的氣候變遷造成都市水患議題之成因 而 海 嘯事件的不確定性 則因平均值低於 80 於以剔除關鍵因素之 行列 表 29 氣候變遷都市水患關鍵議題在 都 市環境變遷面向 關鍵議題 項目重要性第二次評分結果 2.都市 環 境 變 遷 面 平 均值 標 準差 變 異係 數 CDI 值 (5)都 市 集 水 區自 然 基 盤 破 碎化 (6)高 密 度 開 發導 致 逕 流(內 水)問 排 除 題 (7)水 道 處 理 容量 之 限 制 (8)地 層 下 陷 問題 都 市 還 變遷面向之評分結果 無平均分數低於 80 分者 且所有選項 的 CDI 直接小於 0.2 顯示專家之意見達到充分收斂之結果 其中更以 都 市 集 水區自然基盤破碎化之專家意見共識最高 高密度開發導致逕 流 (內水)問題排除居次 顯示 專家對於水患關鍵因素已逐漸從水道 199

224 因應氣候變遷都市水患問題探討與因應對策 河 道 方 面的治理觀念 轉變為對於整體都市土地 規 劃 的關心 表 30 氣候變遷都市水患關鍵議題在 管 理與治理面 關鍵議題項目 重要 性第二次評分結果 3.管理 與 治 理 面 平 均值 標 準差 變 異係 數 CDI 值 (9)缺 乏 水 患 與環 境 脆 弱 度 資訊 掌握 (10)缺 乏 整 體及 全 面 式 的長 期 規 劃 (11)缺 乏 國 土規 劃 機 制 (12)缺 乏 區 域計 畫 限 制 發展 地 區 3.1 界定 政 策 因 素 (13)非 都 市 土地 變 更 法 令設 計 缺 陷 (14)都 市 計 畫與 規 劃 未 妥當 80.6 (15)缺 乏 流 域整 合 性 治 理規 劃 (16)既 有 水 患整 治 計 畫 調適 及 臨 界 值問 題 (17)都 市 防 洪水 利 設 施 規劃 不 當 (18)缺 乏 非 工程 性 配 套 措施 (19)缺 乏 洪 災整 合 管 理 體系 管 理 因 素 (20)既 有 排 水與 管 線 老 舊維 護 不 當 (21)民 眾 對 於法 規 的 認 知問 題

225 第五章德爾菲法分析都會水患議題與治理對策 3.3 組 織 因 素 (22)缺 乏 統 合協 調 主 管 機關 (23)組 織 管 理權 責 難 以 劃分 (24)各 管 理 單位 與 位 階 不一 問 題 (25)治 理 任 務標 的 過 於 分割 思 維 (26)政 府 部 門人 員 素 質 問題 (27z 缺 乏 民眾 參 與 機 制 管理與治理面向之評分結果 應就 3.1 政策因素 3.2 管理因素 3.3 組織因素三個層面做說明 在 3.1 政策因素層面 中之項目其平 均 分 數 皆大於 80 CDI 直接小於 0.2 顯示政策因素之重要性 與專家 認同的一致性 其中以 (10)缺乏整體及全面式的長期規劃 (11)缺乏國 土 規 劃 機制 (12)缺乏區域計畫限制發展地區界定這三大項目獲得平 均 分 數 的最高分與專家最一致認同之程度 顯示台灣在當前因應氣候 變 遷 上 因缺乏整體國土規劃機制 以至於無最上位的法定國土計畫導 致 國 土 濫墾 過度開發等問題產生 3.2 管理因素層面 中所有項目之平均皆 小於 80 分 且 CDI 值 小 於 0.2 顯示專家一致認同 管理因素層面 下的所有項目皆非氣候 變 遷 下 都市水患發生的關鍵成因 因此本大項將予以剔除 3.3 組織因素 中所有項目之平均皆小於 80 分 CDI 值除了 (25) 治 理 任 務標的過於分割思維 外 皆屬於達成共識之程度 致災成因 在 組 織 因素中專家認為不屬於氣候變遷下都市水患成因之關鍵 從管 理 與 治 理面關鍵議題中 本次德爾菲專家問卷呈現了政策因素影響程 度 大 於 管理因素與組織因素 201

226 因應氣候變遷都市水患問題探討與因應對策 表 31 氣候變遷下當前都市水 患 關鍵 治 理對策 在 氣候變遷應變 治理面 關鍵議題項目重要性第二次評分 結果 1.氣候 變 遷 應 變 治理 面 專 家編 號 1.1 (1)環 境 脆 弱 度資 訊 平 均值 標 準差 變 異係 數 CDI 值 資 (2)水 患 與 防 災資 訊 平 台 訊 平 (3)既 有 氣 象 水 文 土 石 台 流 觀測 系 統 整 合 與強 化 (4)劃 設 淹 水 風險 地 圖 建 立 淹 水 防 線 的概 念 (5)劃 設 海 嘯 危險 地 帶 建 災 81.6 害 立 海 嘯 防 線 的概 念 應 (6)強 化 民 眾 災害 應 變 與 防 變 災 宣導 工 作 (7)強 化 都 市 規劃 防 災 功 能 83.6 氣候變遷下的都市洪災對於氣候變遷之治理對策可分為 1.1 資訊 平台 1.2 災害應變 其中以 1.1 資訊平台中的 (1)環境脆弱度資訊平均 分 數 低 於 80 且 CDI 值小於 0.2 因此認定該項目為專家選擇較不重 要 之 治 理策略 因此剔除 202

227 第五章德爾菲法分析都會水患議題與治理對策 表 32 氣候變遷都市水患 關鍵 治理對策 在 土地使用規劃 關鍵 議題項目重要性第二次評分結果 2.土地 使 用 規 劃 面 專 家編 號 2.1 國 土 層 級 規 劃 (8)結 合 防 災 的國 土 空 間 規劃 (9)推 動 結 合 洪災 管 理 的 流 域治 理 模 式 (10)沿 海 與 低窪 都 會 區 發 展重 心 轉 移 (11)總 量 管 制與 成 長 管 理 變 異係 數 CDI 值 (12)地 表 逕 流溢 出 責 任 區 域 納 入土 地 使 用 控 制與 審 / 標 準差 2.2 平 均值 議 機制 都 市 層 級 規 劃 (13)洪 災 管 理都 市 發 展 配 套手 法 發 展 (14)增 加 都 市工 程 配 合 (15)土 地 使 用納 入 洪 泛 管理 2.3 地 方 / 社 區 層 級 規 劃 (16)推 廣 建 物保 水 防 洪 與 抗洪 措 施 (17)檢 討 目 前非 工 程 方 法 (18)易 淹 水 區發 展 垂 直 風 險分 區 土 地 使 用管 制 (19)易 淹 水 地區 建 築 設 計 準則 203

228 因應氣候變遷都市水患問題探討與因應對策 氣候變遷 下都市 洪災中 土地使用 規劃管 制 之治理對 策可分為 2.1 國土層級規劃 2.2 區域 /都市層級規劃 2.3 地方/社區層級規劃 除了 2.1 國土層級規劃中 (10)沿海與低窪都會區發展重心轉移 之平均值 低 於 80 外 其餘項目皆大於 80 且所有項目 CDI 值小於 0.2 呈現一致 性 的收 斂 狀 態 因 此 將 (10)沿 海 與 低窪 都 會區 發 展 重心 轉 移 該 項 目 從 因 應氣候變遷重要策略項目中剃除 表 33 氣候變遷都市水患 關鍵治理對 策 在 推動機制與經營管理 面 關鍵議題項目重要性第二次評分結果 3.推 動機制與經營管理面 平均值 標準差 變異係數 CDI 值 (20)成立跨部會流域治理推動委 3.1 員會 組 (21)建立跨部門協調機制 織 面 (22)民眾參與機制與教育宣導 (23)建立非政府治理組織機制 (24)推動逕流責任分擔機制 經 營 (25)推動逕流 使用者付費 機 管 制 理 面 (26)推動洪災保險機制 氣 候變遷下都市洪災中推 動機制與經營管理對策可分為 3.1 組織 面 3.2 經營管理面 其中除了 3.2 經營管理面的 (25)推動逕流 使 用者付費 機制 (26)推動洪災保險機制 之平均值小於 80 外 其 餘 皆 大 於 80 受到專家的一致 肯定為治理關鍵 而在 CDI 值之部分則是 全 數 低 於 0.2 顯示所有專家之意見趨於一致 因此在 3.2 經營管理面 的 (25)推動逕流 使用者付 費 機制 (26)推動洪災保險機制 會 將 此 二項目予以剃除 204

229 第五章德爾菲法分析都會水患議題與治理對策 第四節 小結 本 研究關於德爾菲問卷結 果 囿於時間與經費 以及專家學者訪 談 與 文 獻蒐集過程中之變動性 未能使用層級分析法 將水患議 題與 治 理 對 策相關因子分解並透過成對相比倆倆比較給予權重 近一步進 行方案選擇 相對的 本研究將德爾菲法定義為針對 專家深度訪談 與 文 獻蒐集 之因子收斂與重要性檢視初步驗證 由 本研究所設計之 德爾菲 問卷之結果 區 分為水患議題面向與治 理 對 策 面向做說明 一 德爾菲問卷結果 水 患議題面向 水 患 議 題面向可分為氣候異常面 都市環境變遷面 管理與治理面以 下 就 上 述項目中做說明 1. 氣候異常面 由德爾菲問卷所得出之結果 重要性排序依最高分至 最低分分別為 海平面上升與暴潮 非常規極端降雨現象 旱 澇現象的趨勢 顯示專家們認為氣候變遷下都市水患議題之成因仍 與海平面上升與非常規的極端降雨量有最大的關聯性 2. 都市環境變遷面 由德爾菲問卷所得出之結果 重要性排序依最高 分至最低分分別為 都市 集水區自然基盤破碎化 高密度開發導 致逕流(內水)問排除題 水道處理容量之限制 地層下陷問題 顯示專家們一致認同都市集水區自然基盤的破碎化與高密度開發 之成因較水道排水容量之限制重要 也凸顯本研究所執行之 成果之 重要性 3. 管理與治理面 由德爾菲問卷所得出之結果重要性排序依最高分至 最低分分別為 缺乏整體及全面式的長期規劃 缺乏區域計畫限 制發展地區界定 缺乏國土規劃機制 缺乏流域整合性治理規 劃 缺乏非工程性配套措施 缺乏水患與環境脆弱度資訊掌握 都市防洪水利設施規劃不當 既有水患整治計畫調適及臨界值 205

230 因應氣候變遷都市水患問題探討與因應對策 問題 非都市土地變更法令設計缺陷 都市計畫與規劃未妥當 顯示專家在問卷中 一致 同意國土規劃層級 區域指導性計畫層級仍 是最嚴重之問題 是氣候變遷下都市水患治理的當務之急 二 德爾菲問卷結果 治 理對策面 治 理對策面向可分為氣候 變遷應變治理面 土地使用規劃面 推 動 機 制 與經營管理面以下就上述項目中做說明 1. 氣候變遷應變治理面 該項目中又細分為 資訊平台 與 災害應 變 由德爾菲問卷所得出之結果 資訊平台 重要性排序依最高 分至最低分分別為 既有氣象 水文 土石流 觀測系統整合與強化 水患與防災資訊平台 而 災害應變 重要性排序依最高分至最 低分分別為 劃設淹水風險地圖 建立 淹水防線 的概念 強 化民眾災害應變與防災宣導工作 強化都市規劃防災功能 劃 設海嘯危險 地帶 建 立 海 嘯 防線 的 概 念 在這個項 目的結果 中也顯示專家們對於災害風險劃設分區治理之概念的重要性 2. 土 地 使 用 規畫 面 該項 目中 又細 分 為 國 土層 級 規劃 區 域 /都 市層 級 規劃 與 地 方 /社區 層 級規 劃 由德 爾 菲問 卷 所得 出 之 結果 國土層 級規劃 重要性排 序依最高 分至最低分 分別為 結 合防災的國土空間規劃 推動結合洪災管理的流域治理模式 而 區 域 /都 市層 級 規劃 重要 性 排 序依 最 高 分至 最 低分 分 別為 土 地使用納入洪泛管理 地表逕流溢出責任納入土地使用控制與審 議機制 增加都市工程配合 洪災管理都市發展配套手法發展 總量管制與成長管理 至於 地方 /社區層級規劃 重要性排序 依最高分至最低分分別為 推廣建物保水 防洪與抗洪措施 易 淹水區發展垂直風險分區土地使用管制 檢討目前非工程方法 易淹水地區建築設計準則 在這個項目的結果中也顯示專家們對 於土地使用規劃面的策略認為應回歸地表逕流控制以及透過總量 管制或成長管理等辦法避免都市過度開發 206

231 第五章德爾菲法分析都會水患議題與治理對策 3. 推動機制與經營管理面 該項目中又細分為 組織面 與 經營管 理面 由德爾菲問卷所得出之結果 組織面 重要性排序依最高 分至最低分分別為 建立 跨部門協調機制 成立跨部會流域治理 推動委員會 民眾參與機制與教育宣導 建立非政府治理組織 機制 而 經營管理面 則只剩下一個小項目 推動逕流責任分擔 機制 在此大 項目中 由問卷結 果顯示專 家們對於流 域管理的關 心與跨部門協調平台的呼籲 三 德爾菲問卷結果與 研究 重要 發現 本 研究將德爾菲問卷分為 兩大部分 其一為水患議題面向 其二 為治理對策面 又水患議題面向可分為氣候異常面 都市環境變遷面 管 理 與 治理面以下先就水患議題之部分做說明 1. 氣候異常面 由於近年來氣候變遷之證據越來越趨於明顯 學者們 一致認同 海平面上升與暴潮 非常規極端降雨現象 旱澇現 象的趨勢 等現象將威脅都市水患 而本研究發現其中更以 海平 面上升與暴潮 之分數為最高 在在凸顯海島國家的台灣在氣候變 遷下之風險與危險性 且台灣之經濟 政府重鎮皆位於台北市 台 北市又是盆地地形 海平面上升後海水將沿淡水河淹入台北市 屆 時將造成難以估計之損失 故經由問卷之結果本研究發現海平面上 升所造成的損害將是最嚴重的 且更需要擬定相關的策略進行補 救 2. 都市環境變遷面 由德爾菲問卷所得出之結果 重要性排序依最高 分至最低分分別為 都市 集水區自然基盤破碎化 高密度開發導 致逕流(內水)問排除題 水道處理容量之限制 地層下陷問題 由本研究所做問卷獲得的結果 可以發現到高居前兩位地分別都與 台灣當代的都市發展有關係 都市集水區自然基盤破碎化 與 高 密 度 開 發導 致 逕 流 (內 水)問 排 除 題 台 灣 的 土 地 使用 管 制 體 系 重 視發展強度以及土地的使用方 式 卻往往忽略了每塊土地本身所具 207

232 因應氣候變遷都市水患問題探討與因應對策 備的災害乘載能力 高密度的開發以及都市水循環能力的破壞 以 至於台灣當前的都市環境在氣候變遷與超常規暴雨的侵襲之下顯 得困難重重 3. 管理與治理面 由德爾菲問卷所得出之結果重要性排序依最高分至 最低分分別為 缺乏整體及全面式的長期規劃 缺乏區域計畫限 制發展地區界定 缺乏國土規劃機制 缺乏流域整合性治理規 劃 缺乏非工程性配套措施 缺乏水患與環境脆弱度資訊掌握 都市防洪水利設施規劃不當 既有水患整治計畫調適及臨界值 問題 非都市土地變更法令設計缺陷 都市 計畫與規劃未妥當 從德爾菲問卷之結果 本研究發現台灣當前國土規劃體系尚未完備 以及行政區劃分之問題 國土規劃影響到台灣的土地資源分配以及 永續發展 而行政區劃分的問題目前也因為五都合併的契機而受到 處理 不過五都合併後是否擁有充足的人力 物力 財力來經營一 行政區內的所有大大小小河川 仍然是存在有執行面上之問題 而後續幾項環境脆弱度資訊 非都市土地變更法令設計缺陷 都市 計畫與規劃為妥當等問題本研究也發現到 台灣在環境脆弱度的資 訊透明公開仍然是不夠的 但卻在實務上存在著公開風險地圖後造 成房價 土地價值 開發利益等 變動的問題 值得後續研究繼續研 究 治 理對策面的部份分為氣 候變遷應變治理面 土地使用規劃面 推 動 機 制與經營管理面以下就上述項目做本研究發現之說明 1. 氣候變遷應變治理面 該項目中又細分為 資訊平台 與 災害應 變 由德爾菲問卷所得出之結果 資訊平台 重要性排序依最高 分至最低分分別為 既有氣象 水文 土石流 觀測系統整合與強化 水患與防 災資訊平 台 本研究 發現 近 年政府當局 亦透過計畫 案之方式邀集學界 業界共同開發網際網路災害資訊平台 甚至是 即時災害通報系統的雲端資料庫 進十年來歐美各先進國家亦針對 氣候變遷底下之議題設立專門單位進行氣候變遷之研究以及資訊 蒐集 並透過網路平台與業界 學界共同分享資源 例如荷蘭將防 208

233 第五章德爾菲法分析都會水患議題與治理對策 救災害的工程技術透過學校尋找實驗基地試做 並經由大型公司的 經營 行銷將災害資訊以及技術轉化成另一種產業發展 而 災害應變 重要性排序依最高分至最 低分分別為 劃設淹水風 險地圖 建立 淹水防線 的概念 強化民眾災害應變與防災宣 導工作 強化都市規劃防災功能 劃設海嘯危險地帶 建立 海 嘯防線 的 概念 在問 卷中本研 究發現位 居首位的淹 水地圖之實 行仍有其困難度 通常類似之圖資皆未於水利單位之中 與民眾最 相關的房地產業幾乎沒有相關之資訊 要如何將該資訊確實落實到 們種生活之中 使民眾隨時隨地能夠認知災害之風險乃是仍須努力 之部分 2. 土 地 使 用 規 畫 面 該項 目中 又細 分 為 國 土層 級 規劃 區 域 /都 市層 級 規劃 與 地 方 /社區 層 級規 劃 由德 爾 菲問 卷 所得 出 之 結果 國土層 級規劃 重要性排 序依最高 分至最低分 分別為 結 合防災的國土空間規劃 推動結合洪災管理的流域治理模式 而 區 域 /都 市層 級 規劃 重要 性 排 序依 最 高 分至 最 低分 分 別為 土 地使用納入洪泛管理 地表逕流溢出責任納入土地使用控制與審 議機制 增加都市工程配合 洪災管理都市發展配套手法發展 總量管制與成長管理 至於 地方 /社區層級規劃 重要性排序 依最高分至最低分分別為 推廣建物保水 防洪與抗洪措施 易 淹水區發展垂直風險分區土地使用管制 檢討目前非工程方法 易淹水地區建築設計準則 由上述所有項目本研究發現 問卷已朝向土地管理結合水資源管理 之發展 其發展之趨勢與國外等先進國家相當 但台灣當前卻不見 體制上或 者實質設計規劃設有所改變 而土地管理與水資源管理的 結合也有層級之區分 從國土層級 區域層級 地方層級一層一層 下來落實到社區之中 這亦是本研究從問卷中所觀察到之趨勢 土 地使用管俚語水資源管理結合 並非只是單一的或者單獨區域的而 以 209

234 因 應 氣 候 變 遷 都 市 水 患 問 題 探 討 與 因 應 對 策 3. 推 動 機 制 與 經 營 管 理 面 : 該 項 目 中 又 細 分 為 組 織 面 與 經 營 管 理 面, 由 德 爾 菲 問 卷 所 得 出 之 結 果, 組 織 面 重 要 性 排 序 依 最 高 分 至 最 低 分 分 別 為 建 立 跨 部 門 協 調 機 制 成 立 跨 部 會 流 域 治 理 推 動 委 員 會 民 眾 參 與 機 制 與 教 育 宣 導 建 立 非 政 府 治 理 組 織 機 制 而 經 營 管 理 面 則 只 剩 下 一 個 小 項 目 推 動 逕 流 責 任 分 擔 機 制, 從 跨 部 門 跨 部 會 民 眾 參 與 等 項 度 本 研 究 發 現, 台 灣 五 都 政 府 之 部 會 協 調 之 制 度 ( 尤 其 是 新 合 併 的 高 雄 台 中 台 南 ) 尚 未 有 部 門 間 ( 水 資 源 與 土 地 ) 相 互 對 話 的 平 台, 往 往 在 實 務 上 是 透 過 承 辦 人 員 局 處 長 之 間 互 相 配 合 與 協 調 而 達 成 跨 部 會 整 合 之 任 務, 而 這 些 達 成 的 任 務 往 往 是 單 一 個 案 型 的, 例 如 在 縣 市 合 併 前 跨 行 政 區 的 地 帶 或 者 都 市 開 發 遇 到 易 淹 水 地 區 之 開 發 評 估 等 等 210

235 第 五 章 德 爾 菲 法 分 析 都 會 水 患 議 題 與 治 理 對 策 211

236 因應氣候變遷都市水患問題探討與因應對策 第六章 氣候變遷我國都會水患治理行動建議 第一節 面對氣候變遷水患問題治理對策探討 早 期河川治理主要以築堤 束水防洪為主 將水快速的集中於河道 排 水 道 中 進行第一時間的快速排開 因此工法就著重於河川河道之 整 理 為 主 如疏浚 截彎取直 水路河道渠道化等等 將河川治理視 為 河 川 河道的拓寬 加深之河川工程 造成上游集水區的蓄水與截水 效 益 不 佳 中下游因為洪峰流量的暴增 造成人類生活棲地與自然生 態 環 境 等皆遭受嚴 重的破壞與威脅 近 幾年來因應氣候變遷 自然生態保育與永續發展的考量下 台 灣 河 川 治理開始提出河川治理不應只是防洪安全考量應兼顧水資源利 用 生 態保育與水環境的營造 因而提出綜合治水對策 包括土地利 用 管 制 洪水警報系統等非工程措施 表 34 綜合治水對策架構表 綜 合 工 程 措 施 建 置堤 防 河 道疏 治 洪工 洪 功能 程 河 道拓 寬 疏 浚 分 洪疏 洪 治 滯 洪水 庫 防 災系 統 水 滯 洪調 節 池 對 策 防 災管 洪 理 雨 水儲 留 系 統 洪 水平 原 措 非 施 工 程 212 滯 洪減 集 水區 治 理 國 土利 用 規 劃 洪 氾 災 害預 警 系 統

237 第六章 氣候變遷我國都會水患治理行動建議 區 管制 避 災建 築 防 災保 險 洪 水警 報 系 統 淹 水預 警 系 統 防 汛搶 險 避 難 機 制 (資料 來 源 經 濟部 水 利署 水 利規 劃 試驗 所 (2006) 區 域 排水 整 治及 環 境規 劃 營造 參考 手 冊 ) 從 綜合治水對策中可以看 出現階段在進行相關河川整治已開始關 切 到 河 川治理不是單針對河川本身之工程 而應擴展至整個流域甚至 整 個 洪 氾區 但過去河川與排水整治等水利基礎仍具有其重要功能需 持續推動 一 核心概念 因應氣候變遷的水治理概 念 整合型都會流域治理 在都 市 治 理專 業 經 驗中 世 界各 國 都意 識 到了 氣 候 變遷 帶 來 的 是 一 種 全 新的天氣系統 也形成 了一種全新的災難系統 回應這種危機 需 要 都 市治水思維的翻轉 因 此我們尋求一組結合水資源管理 防災 土 地 使 用管制與都市設計的都市水治理新思維 這組新思維並沒有排 除 傳 統 的水利系統 但卻是企圖結合具有各種都市治理與土地使用管 制 的 治 水新理念與邏輯 簡 單的歸納 表現在 都會流域治理 (減緩 Mitigation)以及 與惡水共舞 (調適 Adaptation)的都市治理策略上 (一) 概念 I 減緩模式 都 會流域治理 Metropolitan Basin Management 1.把整個都市土地都當成 是一個流域系統 都會流域治理 就是企 圖超越以傳統都市雨水下水道系統以及 河 川 治 理線來應付天然災害的一種新思維 強調的是把整個都市土地 都 當 成 是一個流域系統 利用流域空間中每塊土地不同的地質特性和 都 市 系 統特質 來作為排洪控制中雨水逕流量在時間差上調節 213

238 因應氣候變遷都市水患問題探討與因應對策 2.都市每一塊土地都應有 海綿 般的功 能 簡 單的說 就是把都市每 一塊土地當作 海綿 功能 讓所有 的 雨 水 在第一時間就地做 最大下滲吸收 土壤或植物 減少表 面逕流 形成 最大遲滯 效果 使得落水從上游 A 點到下游 B 點 從 原 本 的 2 個小時 延長為 24 個小時甚至 2 天以上 這種方式還創造 了 都 市 水資源的新治理模式 雨水被積極保存 成為新的水資源控制 還 能 增 加都市濕度的涵蓄能力 降低都市熱島效應 A A B A B B 圖 57 從 2 小時到 12 小時 都會流域治理 每塊土地具有保水滯洪任務 示意圖 圖 58 每塊土地具有 海綿 般功能 之示 意圖 214

239 第六章 氣候變遷我國都會水患治理行動建議 (二) 概念 II 調適模式 與惡水共舞 Dancing with troubled water 與 惡 水 共舞 則 是另 外 一 組在 推 動面 對 都市 極 端 氣候 變 遷 災 害 防 治 的 新理念 基本條件是知道過大洪水無法避免 或者無法接受傳 統 治 水 工程手法破壞了都市風貌 抑或是社會成本無法承擔的事實 因 此 透 過創新的思維 以都市可承受的傷害分級為基礎 建立都市空 間 垂 直 生活設施系統可受水淹及不可受水淹的不同等級分級概念 作 為 都 市 居民面對水患的新共識 圖 59 都市空間 垂直調整與惡水共舞 概念 圖 圖 60 與惡水共舞示意圖 二 治理策略 因應氣候變遷的水治理概 念 整合型都會流域治理 近年 來 在 因應 氣 候 變遷 與 溫 室效 應 下 許 多國 家 紛 紛針 對 既 有 的 河 川 流 域治理方式與策略進行檢討與修改 都會流域治理 的策略在 於 以 既 有河川治理計畫為基礎 透過非傳統工程與非工程方法 提升 215

240 因應氣候變遷都市水患問題探討與因應對策 整 體 防 洪能力 並透過土地使用管理機制落實至土地使用管制 都市 設 計 與 建築管理內涵 達到對於都市 每一塊土地 的流域治理任務 分 派 理 想 以下列 2 策略進行說明 (一) 策略 I 以既有河川治 理計畫為基礎推動都會流域治理 本 研 究 對策非完全推翻都市洪災 管 理 以 河川排水路作為目標對象 的 思 惟 傳統強調第一時間將水 導 入 下 水道與排水路 工程著重 於 排 水 路之規劃與整治 如河道 疏 濬 堤防外移 擴大河川行水 區 截彎取直 天然水路渠道化 增 加 堤 防高度等 這些排水水利 在 過 去 其實對於都市災害的削減 與 抗 洪 是具有效益的 但近年來 因 為 氣 候變遷導致暴雨機率增加 圖 61 以既有水利工程治理為基礎概 念圖 雨 量 變 化亦趨近於極端狀態 即 使 以 淡 水河 200 年的保護防 洪標準 在未來難以預測的氣候變異下 (不 論 是 雨 量與分配 ) 傳統工程排水所能夠承載與原有設計之功能都可能 產 生 削 弱 近年來多次高變異的暴雨也逐漸證明現行水利工程與設施 之 侷 限 下游地區也可能在未來海平面之上升 加上上游地區快速排 水 造 成 不可預期的洪災效應 本 計畫認知既有水治理計 畫與行動仍具有一定的功能 因此將相 關 計 畫 與建設作為未來流域治理基礎 進一步擴張都市洪氾承載單位 到 每 一 塊土地或空間 以補強 調整現有以水道為單一洪氾承載者的 限 制 並且透過土地使用性質的控管 提升都市地區可開發承載量及 氣 候 回 應能力 恢復力 216

241 第六章 氣候變遷我國都會水患治理行動建議 圖 62 以既有河川治理計畫為基礎推 動都 會流域治理 概念圖 (資料 來 源 本 研究 繪 製 ) (二) 策略 II 流域治理結合既有土地管理機制 台 灣近年來雖提出綜合流 域治理對策以因應氣候變遷 但綜合流 域 治 理 之推廣效果卻有限 主要原因有三 第一 綜合流域治理對策 尚 未 與 土地使用計畫結合 其所提出之各種策略若無土地相關之上位 計 劃 或 者法令相關規定則勢必再度形成水與土地分治之局面 第二 部 門 整 合遲緩無法有效的應對氣候變遷 綜合河流域治理在部門整合 上 雖 有 做出回應 但因台灣當前內部政治情勢 造成部門整合無法有 效 完 成 第三 台灣當局已於高屏溪提出綜合流域治理方案但效果不 彰 該 流域治理委員會其主要功能仍然是在處理高屏溪周邊土地之濫 墾 汙 染 疏洪等問題 尚未談及都市土 地之治理方式 縣 市合併與升級 成為各 都會地區流域架構一組都會型流域治理 計 畫 的 契機與挑戰 尤其是跨越多縣市轄區的都會型流域 不管在法 217

242 因應氣候變遷都市水患問題探討與因應對策 定 之 都 市計畫 都市設計機制 以及生態基盤 地區防災計劃上都有 不 同 的 屬性以及條件 本計畫將嘗試檢視目前水利防災計畫 國土計 畫 都 市計畫 都市設計 甚至是綠建築指標 提出五都各自最適宜 在 地 條 件 整合都市洪泛管理與都市發展之機制 以非結構性為主 其 中 除 了調整目前土地使用管制內容之外 更重要的是加入流域治理 概 念 賦予每塊土地最佳化水處理任務分派 納入既有政策機制中土 地 使 用 性質與品質上內 涵的 控管 也與現況土地使用管制 都市設計 及 建 築 管理進行連結甚至進一步調整修正 原土地使用管制計畫內容 建議應納入的內涵與思考 與水共生 方式與強度 品質與性質 生態城市都市設計 納入 承載 自然 社會及經濟 狀況調查分析 人口與經濟發展 土地使用配置 文化資產 交通系統規劃 公共設施 進度與經費 綠色基盤保全 土地使用強度 方式 納入生態網絡發展 CO2 減量 綠色交通 生態任務分派等計 畫內容 水質管理 水量管理 水生活 防災防洪 生態保全 計 畫 內 容 增 加 與 調 整 主要計畫 生態基盤控制計畫 分散式滯洪線控制計畫 都市防災系統 其他 細部計畫 綠地系統計畫 水資源管理計畫 生態棲地管理方案 建築量體及類型計畫 文化資產保存維護計畫 交通系統計畫 都市防災計畫 能源使用計畫 廢棄物處理計畫 建築管理 都 會 流 域 治 理 指 導 綱 領 都 市 設 計 實 質 管 制 建築管理 圖 63 都會型流域治理計畫與既有土 地管 理機制之整合概念圖 (資料 來 源 本 研究 繪 製 ) 218

243 第六章 氣候變遷我國都會水患治理行動建議 第二節 我國都會區水患治理行動策略與建議 本研 究 經 文獻 蒐 集 專 家 深 度訪 談 與焦 點 座談 所 形 成初 步 結 論 並 進 行 德爾菲問卷分析 進一 步收斂對於都市水患與治理對策兩議題 經 彙 整 後提出對於治理對策探討上 可區分為 3 面向 7 大點與 24 點 行 動 對 策建議 如下圖所示 : 圖 64 本研究治理對策架構圖 (資料 來 源 本 研究 繪 製 ) 219

244 因應氣候變遷都市水患問題探討與因應對策 一 氣候變遷災害應變治 理面 (一) 資訊平台 面 1. 立即可執行建議 環境脆弱度資訊調查與 情境分析 (主辦機關 內政部 經濟部水利署 ) 在 進行對策研擬之前 重 要的是空間議題的界定 透過氣候變遷 情 境 模 擬結合台灣地理環境 找出易淹水區 災害敏感區等空間熱點 並 且 依 據各地方條件劃設不同程度的風險分區 而此資訊與地圖將作 為 後 續 各種政策與措施制定的重要依據 包括國土敏感地區管制 洪 氾 區 管 理 洪災保險 防災避難規劃以及優先推動治理熱點等等 並 且 建 議 依據不同尺度進行不同精確度的劃設 重點 在於針對脆弱度相 對 高 的 都市地區 在結合環境容受力的考量下 調整未來都市發展型 態 以 將氣候變遷的衝擊降到最低 2. 立即可執行建議 劃設淹水風險地圖與海 嘯危險地帶 (主辦機關 經濟部水利署 /協辦機關 各 直轄市 縣市政府 ) 透 過水患與淹水潛勢相關 資料判讀 針對高風險地區建立淹水防 線 概 念 另外對可能發生海嘯衝擊之區域 建立災害分級的海嘯防線 地 帶 及早因應可能之災害衝擊 讓民眾充分認知災害風險 2007 年 歐盟洪水法 (Flood Directive Framework)即要求其會員 國 優 先 推動洪水風險圖之劃設 並且對於洪水風險圖劃設標準之要求 37 另外美國 國家洪災保險法 完成立法 以 100 年基準洪水 (base flood)作為洪氾區管理 洪災保險費率制訂與理賠與否的重要依據 (楊 松 岳, 2000) 此外 透過劃設與揭露發生機率較低的洪水風險地圖與相關資訊 如 英 國 所採用的 500 年 1000 年洪氾區劃設公開 也有警戒的作用 使 民 眾 能夠認知極端氣候的影響範疇與日常生活的密切性 37 以 3 級 風險 區 之標 示 為主 包括 10 年 重 現期 距 100 年 重現 期 距與 極 端水 文 事 件 其 資訊 除 淹水 深 度與 流 速外 需包 含 可能 影 響人 口 數 經 濟損 失 與環 境 損害 220

245 第六章 氣候變遷我國都會水患治理行動建議 3. 立即可執行建議 水患與防災資訊平台建 置 與 整合 (主辦機關 國家災害防救科技中心 /協辦機關 經濟部水利署 農委會水保局 中央氣象局 各縣市災害應 變中心 各直轄市 縣市政府 ) 建 置防災 淹水潛勢與流 域環境資料庫 (包含流域水文環境資料 都 市 災 害風險分區 都市災 害評估預測 防災避難空間路線等) 作為 水 利 單 位 空間部門 防災研究單位與救災執行單位共同運用之資料 庫平台 極端 氣 候 的不 確 定 性下 城 鄉永 續 發展 的 推動 需 建 立在 良 好 的 環 境 掌 握 基礎之上 因此建置並持續維護防災與水環境資料庫 更新且 橫 向 整 合各專責機構的既有資料庫平台 應可同時進行相關風險與經 濟 分 析 有效推 動政策擬定與監測管理 由於 我 國 現有 基 礎 資料 不 足 或為 封 閉系 統 一 般 規 劃 建 築 管 理 也 無 建 立基礎資料機制 因此每項都市災害評估預測及規劃過程均投 入 大 量 人力 進行現地調查 同時發現各政府機關現有都市計畫等相關 圖 資 資 料格式不同 必須花費大量人力進行資料轉檔工作 或是重複 調 查 浪 費資源成本 因此建議建置 交換防災基礎資料機制作為防災 研 究 及 防災規劃的重要項目 特別是強化水資源水利單位及都市發展 單 位 之 間資訊的流動 針 對目前水災潛勢風險地 圖制定相關法令為災害防救法第 22 條第 七 款 之 規定 災害潛勢 危險度 境況模擬與風險評估之調查分析 及 適 時 公布其結果 同款 第四項規定 災害潛勢之公開資料種類 區 域 作業程序及其他相關事項之辦法 由各中央災害防救業務主管 機 關 定 之 建 議 1 目前災害潛勢風險評估政府有義務公布其結果 然依目前 法 令 針 對水災潛勢風險地圖劃設 若由主管機關訂定 建議應將氣候 變 遷 所 造成新型態水災洪患氣象資料加以考量後進行分析與模擬 修 訂 目 前 水災潛勢公開辦法之規定 其用途得做為災害預警 洪氾管理 與 洪 災 保險制度之推動 水災潛勢風險地圖劃設的內容 建議至少包 221

246 因應氣候變遷都市水患問題探討與因應對策 括 災害類型的 定義 邊界範圍確認 洪氾 機率概估 水位高程計算 建 議 2 透過既有相關已完整氣象 水文 土石流防災觀測資料 建 立 可 整合之系統與平台 強化對於災害預測能力 目前有農委會水 保 局 土 石流防災資訊網 經濟部水利署防災資訊網 中央氣象局 各 縣 市 災 害應變中心 中央防救災中心等各資訊來源 未來可配合中央 組織再造 重新設置平台整合上述氣象 水 文與土石流觀測相關資訊 建 議 此 平台資料庫應包含土地利用 環境敏感地區 水患災害潛勢分 布 氣 象資訊 防災規劃與相關資訊 救災避難資訊等 (二) 災害應變與教育訓練 面 1. 立即可執行建議 強化民眾災害 應變 教 育訓練與防災宣導工 作 (主辦機關 縣市政府村里辦公室 /協辦機關 各地消防局 國家 災害防救中心 ) 政 策的推動與未來永續經 營重點之一為民眾的參與及教育訓練 目 前 台 灣在災害防救法有相關的規定 在水災災害防救事務中 主管 單 位 向 民眾推廣水災防範的觀念 而各級政府也應訂定災害防救教育 並 且 推 廣實施計畫 向民眾傳 達洪水管理的權責內容 (楊松岳, 2000) 但 是 這 些規範主要應用在緊急的事務管理中 無法貼近民眾生活以及 調 整 民 眾在防災議題上高度倚賴政府單位的心態 目 前可以觀察到的是在水 災過後 民眾要求政府承擔所有的責任 卻 在 同 時不斷開發具高度敏感性的國土 或者是對於淹水的容忍程度 與 認 知 不一等等 此外 對於風險的不確定性 政府治理仍具有臨界 點 且 必須民眾共同參與防災工作的觀念 未能清楚地傳達給民眾 如 何 導 正對於淹水潛勢資訊的反感以及治理極限須配合後端避難系統 措 施 需透過教育與宣導機制 因 此具體建議以社區為防 災單位 增進社區因應與動員 提升民 眾 認 知 與學習 包括預警傳播機制 地方調適人員培訓 落實民眾參 與 及 社 區動員 運用民間社團與志工培力 學校體系 社會學習與大 222

247 第六章 氣候變遷我國都會水患治理行動建議 眾 傳 播 等 將災害類型與應變納入社區與義務教育課程 從生活周遭 開 始 一 步步潛移默化 具體行動包括將防災教育納入國民小學教育課 程 定期防災演練 日本中小學平均每年 至少 2 次以上 常設防災教 育 委 員 會 製作防災指南等 2. 立即可執行建議 強化公部門 水患與流域 治理專業知識 (主辦機關 行政院研究發展考核委員會 /協辦機關 經濟部水利 署 內政部營建署 各直轄市 縣市政府 ) 本研 究 進 行地 方 政 府水 利 與 土地 管 理部 門 單位 深 度 訪談 以 及 德 爾 菲 法 對於水患 管理與治理面 探討中 均顯示公部門對於流域治 理 所 涉及土地使用之關聯性缺乏普遍性認知與專業能力 建議 應 針對 目 前 中央 單 位 與各 直 轄市 縣市 政 府 所涉 及 土 地 管 理 部 門 業務單位 應進行內部培訓與進修 內容應至少包括 氣候變 遷 與 水 患衝擊 都市化與土地使用對於地表逕流影響 生態城市規劃 原 則 地表逕流與土地使用控制概念 流域治理與組織整合等內容 並 定 期 以無預警進行評鑑 考核 強化地方與中央層級對於流域治理 之 專 業 知識能力提升 二 土地使用規劃面 (一) 國土層級規劃 面 1. 中長期建議 結合防災的國土空間規劃 (主辦機關 內政部營建署 /協辦機關 經濟 部水利署 農委會水 土保持局 林務局 各直轄市 縣市政府 ) 基 於台灣獨特的地理特性 為能在全球 氣候變遷的衝擊下 追求 國 土 永 續發展 環境容受力的考量以及災害潛勢的掌握 意即國土保 護 與 保 育空間的留設 為空間規劃刻不容緩的重要工作 因此 應結 合 既 有 之法定保護 保育 保留 保存 區 並進一步依資源特性與 國 土 保 安的迫切性 劃設各種不同之國土保護區及國土保育空間 國 土 保 護 與保育工作的推動 須要有能因應氣候變遷的法令做為施政與 規 劃 依 據 加速國土計畫法 草案 與海岸法 草案 的立法 223

248 因應氣候變遷都市水患問題探討與因應對策 台 灣的空間規劃應考量未 來氣候變遷可能的衝擊影響 進一步規 劃 未 來 空間應有的發展型態 合理的配置人口與經濟發展需要的土地 國 土 水資源 農業 防災 保護區或環境敏感地區之土地使用管制 等 應 依國家發展定位 合理規劃利用 才可避免在高脆弱區作高度 開 發 導致增加致災風險及公共投資等不合理現象 並且同時 結合防 洪 景 觀與生態規劃 還地於海河 減少河川水岸與海岸土地開發 規 劃 濕 地與洪水平原 公有土地的釋出更須謹慎管理 因其可能對開 放 空 間 的維護及發展公平性 災害調適能力造成負面影響 (林育慈, 2008) 具體 建 議 事項 為 整 合國 土 計 畫以 及 防災 政 策 包 括 明定 如 何 調 適 氣候變遷之衝擊 納入國土防災綱要計畫 (國土計畫法 第 11 條) 都會 區 防 災 計畫(第 12 條) 直轄市縣防災綱要計畫(第 14 條) 具體明定如 何 針 對 氣候變遷衝擊提出調適與減緩之綱要計畫與措施原則 另外 持續 推動 國 土保 安及 復 育計 畫 (草 案 ) 以 流域 為單 位 以工 程 及 非 工 程 手段保育國土 減少天然災害致災風險 並確保水土林資源的 永 續 利 用 依據目前國土計畫法下國土計畫體系 流域治理概念與執行可依 據 不 同 的國土計畫種類 層級及其主要內容互相連結 其相互關係如 下表 表 35 流 域治理 對應國土計畫體系架 構表 國 土 計 畫 法 224 種類 主要內容 流域治理 10 全國國 (1)提出國土永續 明定如何調適氣候變遷之衝擊 納 發展目標及成長 入國土防災綱要計畫 (第 11 條) 都 土計畫 管理策略 會區防災計畫 (第 12 條) 直轄市縣 (2)國土功能分區 防災綱要計畫 (第 14 條) 具體明定 之劃設與土地使 如何針對氣候變遷衝擊提出調適 用管制規則 與減緩之綱要計畫與措施原則 (3)提出各部門綱 持續推動 國土保安及復育計畫 要計畫 例如景 (草 案 ) 以 流 域 為 單 位 以 工 程 及

249 第六章 氣候變遷我國都會水患治理行動建議 觀 防災等 非工程手段保育國土 減少天然災 害致災風險 並確保水土林資源的 永續利用 11 (1)全國國土計畫 成長管理目標設定納入總量管制 都會區 之指導事項 項目 特別是流域逕流量作為都會 域計畫 (2)都會區域發展 區域發展及成長評估因素之一 之目標及成長管 都會區域部門綱要計畫中都會區 理計畫 防災計畫應以流域 排水區及集水 (3)都會區域部門 區為單位以適當回應災害原因及 綱要計畫 類型 12 特定區 內容依其性質 特定區域計畫以性質來看為最能 可能包括原住民 回應流域治理模式的國土計畫類 域計畫 族地區 河川流 型 特別是著重非都市土地領域的 域 國家公園或 相關課題 屬於功能性與跨區界計 海岸不同性質之 畫 種類包括原住民地區與河川流 特定區域 故其 域等等 計畫內容 由各 建議流域治理法規化並納入特定 該中央目的事業 區域計畫經營管理 其中需設定流 主管機關會商中 域治理法令規定以及管理條例 專 央主管機關定 設管理機關或委託地方政府機關 之 機構以管理特定區域 (1)上位計畫之指 在成長管理目標設定部分 加入災 導事項 害情境分析並且將洪氾潛勢地區 市 縣市 (2)直轄市 縣 納入土地使用綱要計畫 依據此分 國 土 計 市 發展目標 析提出總量管制及土地使用分區 畫 及成長管理計畫 管制 (3)國土功能分區 劃設國土功能分區時考量災害 洪 分類及分級得申 氾 敏感地區並且依據分級部分納 請開發許可區位 入限制發展地區 13 直 轄 225

250 因應氣候變遷都市水患問題探討與因應對策 之劃設 管理計 以目前所推動之直轄市縣市區域 畫及其土地使用 計畫作為銜接未來縣市國土計 管制 畫 納入氣候調適策略與推動流域 綜合治理 特別是防災綱要計畫為 主要相關管制計畫 (資料 來 源 本 研究 繪 製 ) 2. 中長期建議 整合洪災管理制 度化與多目 標流域環境管理 (主辦機關 經濟部水利署 /協辦機關 內政 部營建署 各直轄市 各直轄市 縣市政府 ) 在歐 美 國 家 多 將 洪氾 管 理 制度 化 並且 提 升其 法 律 地位 優 先 於 土 地 建築等法令 在此之前 需有水資源相關法令的統合並且提出 其 他 法 令配合修正之處 就我國情況而言 則是以研議增修水利法或 建 立 統 合整體水環境之新法制為調整方向 過去在推動洪氾管理制度 建 立 或 改革契機大部分都源於巨災型洪災之降臨 但是真正落實上 必 須 同 時考慮推動之經濟誘因與配套辦法 另外 早 期 河川 治 理 多是 以 水 患防 治 為單 一 考量 隨 著時 代 演 變 與 都 市 發 展需求 多目標的流域及水環境管理已成為先進國家在河川治 理 上 的 主流 在考量氣候變遷都市水患問題並提出對策時 都不是單 一 功 能 取向 而是包括水質處理 水資源供給 防洪 救災 生物多 樣 性 等 層面 制定整合性的管理法規工具 但保持由地方層級提出相 關 適 宜 策略的彈性 目前 台 灣 惟淡 水 河 流域 有 以 流域 為 單位 進 行整 體 規 劃 但 在 執 行 位 階 上 有其限制 建議應 以 流域治理角度 將洪氾管理制度化並提升 其 法 令 地位 制定整合性管理工具 並提出相關適宜策略 指導土地 與 建 築 法令 從性質與 功能 來看 河川流域為特定區域 具有整體一 致 性 的 問題 且跨區界及各目的事業主管機關協商 針對此國土上特 殊課題 可藉由特定區域計畫 國土計畫 法第 12 條 聚焦式經營管理 並 且 制 定特定法律規章 指定管理單位等等 範疇包括 從流域集水區 226

251 第六章 氣候變遷我國都會水患治理行動建議 上 游 的 國土保育 水源涵養到下游水資源供給 防洪與河川涵容能力 的 整 體 思維 除了有助於水資源利用及防洪治水外 也將提高流域生 態 系 統 的容受能力 減低氣候變遷造成的不確定性衝擊 具體 建 議 可由 經 濟 部水 利 署 主擬 地方 流 域管 理 委 員會 與 縣 市 單 位 協 同 研擬特定區域計畫 內容應包括研擬 各大流域 流域管理法 制 度 化 管理組織職權 管理項目與範圍界定 流域發展準則 氣候變 遷 與 災 害應變章程 集水區及水岸環境規劃原則 補償獎勵與罰則章 節 洪 災保險 社區及市民參與辦法等等作為後續推動管理議題之依 據 3. 中長期建議 沿海與低窪都會區發展重心 轉移 (主辦機關 內政部營 建署 行政院經濟建設委員會 /協辦機關 經濟部水利署 ) 針對 沿 海 與低 窪 都 會區 其 發展 重 心逐 漸 轉移 至 內 陸與 高 地 的 策 略 亦或另尋適合地點興建新都會區 對於位於平原低窪地區的各大 都 會 區 來說 是長期發展 降 低洪災風險 必須思考的對策之一 具體需 配 合 前 述淹水風險地圖 海平面情境模 擬以及海嘯防線等災害敏感地 區 調 查 分析 提出 災害熱點 並且將產業與經濟發展重心 都市策略 發 展 地 區移往災害熱點之外的適當區域 但在考量進一步開發新土地 之前 應運用都市更新或是成長管理措施 以填入式的都市發展模式 重 新 發 展具有安全條件的既有都市空間 避免侵擾生態 棲地與環境 (二) 區域/都市層級規劃 面 1. 立即可執行建議 都市計畫定期通盤檢 討實施辦法 修改 建 議 (主辦機關 內政部營建署 經濟部 水利署 /協辦機關 各直轄市 縣市政府 ) 針 對目前 100 年 1 月 6 日修正頒布之 都市計畫定期通盤檢討實施 辦 法 第 3 條規定 都市計畫通盤檢討時 相鄰接之都市計畫 得合併 227

252 因應氣候變遷都市水患問題探討與因應對策 辦理之 建議 -都市計畫通盤檢討時 相鄰 接之都市計畫或可能的災害 潛 勢 地 區 得合併辦理之 並重新檢討都市計畫之劃設是否合理 是 否 有 位 於災害風險地圖之災害潛勢區域 第 6 條規定 都市計畫通盤檢 討 時 應依據都市災害發生歷史 特性及災害潛勢情形 就都市防災 避 難 場 所及設施 流域型蓄洪及滯洪設施 救災路線 火災延燒防止 地 帶 等 事項進行規劃及檢討 並調整土地使用分區或使用管制 建議都 市 計 畫通盤檢討時 並調整土地使用分區或使用管制 並配合公 園 綠地 廣場等公共設施用地及其他開 放空間 第 37 條其他土地使 用 分 區 得視實際需要情形檢討之 建議-其他土地使用分區 如保護區 或 可 能 的潛在災害地區中上游非都市土地部分 得視實際需要情形檢 討 之 另針對第三章公共設施用地檢討基礎一節 建議 增設條文規定 都 市 計 畫地區範圍內 應視實際情況及可能產生之災害潛 勢區域 分 別 設 置 公共設施用地 2. 立即可執行建議 地表逕流溢出責任納入 土地使用控制與審議 機制 (主辦機關 各直轄市 縣市政府 /協辦機關 內政部營建署 經 濟 部水利署 ) 於建 管 或 開發 審 議 中 因 地 制宜 明 訂相 關 逕流 參 考 值 相 關 開 發 應 具 體 落實地表逕流量溢出之控制 目前非都 市土地開發審議作業規 範 第 22~23 條 有提及基地開發逕流量 總和控制以及排水設計基準 可供參考 另外 關於 都市計畫定期通盤檢討實施辦法 建議 研擬 生 態 都 市 規劃 主要內容 包括雨水下滲及貯 流設計(第 8 條) 並應 重新 檢 視 災 害潛勢情形 與目前蓄洪與滯洪設施 進行土地使用分區或使用管 制 之 調 整(第 6 條) 本計劃建議配合前述縣市國土計畫成長管理以及 逕 流 總量管制目標設定 從基地作為集水區一部分角度 重新檢 視 基 地 在後續暴雨管理的任務 新開發明確規定採用低衝擊開發原則 與 策 略 地表逕流溢出責任與超規雨水貯留獎勵依據 3. 立即可執行建議 強化都市維生基礎設施 防災規劃與災後恢復 力 228

253 第六章 氣候變遷我國都會水患治理行動建議 (主辦機關 各直轄市 縣市政府 /協辦機關 內政部營建署 國 家災害防救中心 經濟部水利署 ) 都 市規劃考量防災 避災 維生系統規劃與醫療體系整合機制 電 力 瓦斯 自來水 下水道等供給系統 以及道路 通訊 資訊系 統 等 在 變異氣候下需提昇基本安全與安定性 包括既有結構之補強與 承 載 能 力 以 供給系統設施來說 本 身結構抗災力補強為重點策略 道路系 統 部 分 災後快速診斷以及維修技術 橋樑設計洪水再現期洪峰量提 高 個 體建築物本身應視災害分區 如位於高風險地區則建議遷移 維 生 基 礎設施往高處設置 強化災後快速恢復能力 4. 中長期建議 總量管制與成長管理 (主辦機關 內政部營建署 /協辦機關 行政 院經濟建設委員會 ) 透 過總量管制與成長管理 限制土地開發 並控制經濟人口規模 建 議 配 合 直轄市 縣市國土計劃 設定發展目標與成長管理 計劃 此成 長 管 理 計劃 應整合環境敏感地分析 土地適宜性分析 容受力分析以 及 淹 水 潛勢分析研擬災害分析 依據疊圖劃設風險地圖作為都市國土 發 展 空 間基本框架 配合總量管制 重新檢視既有土地分區與都市成 長 政 策 面對極端氣候情境以及災害之因應條件 進一步依據各災害分 區 提 出 管理 計劃 另外總量管制應整合流域各集水區以及排水分區逕 流 管 制 與治理上限設定 並且提出熱點策略地區 引導公共投資與土 地 開 發 預防未來氣候災害在經濟與社會上之衝擊 5. 中長期建議 水敏式 Water-Sensitive) 的土地使用管制 (主辦機關 內政部營建署 各 直轄市 縣 市政府 /協辦機關 經濟部水利署 ) 針對 目 前 土地 使 用 管制 內 容 進行 都 市 計 劃 相關 法 令 從事 修 法 納 入 暴 雨 及洪災管理概念 具體行動一為增加風險評估與發展限制 災 害 敏 感 脆弱度地圖作為規劃設計依據 也就是明確將相關法令中規 範 制 定 與變更調整土地使用分區或進行通盤檢討時 將現行淹水潛勢 229

254 因應氣候變遷都市水患問題探討與因應對策 分 析 (如 潛勢 圖 套疊 結果 ) 脆 弱度 分析 等 納入 計劃 檢討 決策 的依 據 提 升 淹 水潛勢資訊的參考價值 第 二 結合情境洪 水研究劃 設洪氾區 洪 水管制區或洪水 平原 並 規 範 其建築限制 依據洪災危險度不同制訂不同保護及建築限制標 準 限 制或禁止該地區之新開發行為 對於已發展者可限制其增建或 是 採 取 發展權移轉 補償措施 將發展權移轉 至安 全地區發展 (楊重信 華 昌 宜, 2010) 保留發展彈性 建議 由 內 政部 營 建 署與 經 濟 部水 利 署研 商 擬定 水 敏 式都 市 設 計 與 土 地 使 用管制推動辦法與標準 並由各直轄市 縣市政府落實至都市 計 劃 通盤檢討 城區開發與開發審議等內容 6. 中長期建議 整合洪災管理都市發展彈性 配套措施 (主辦機關 內政部營建署 各直轄市 縣市政府 /協辦機關 經濟 部水利署) 結 合都市洪災風險分區 藉由土地使用配套手法(包括罰則制定 開發獎勵 容積移轉 發展權移轉 設施遷移等) 抑制高風險土地開 發 開發轉移除透過限制與罰則外 應該 配合適當的獎勵以及發展權 移 轉 運 用 引導都市發展以及空間資源的分配 依據目前 都市計畫容 積 移 轉 實施辦法 第 6 條 送出基地之各項土地 建議增加國土敏感 與 災 害 高風險地區作為容積送出基地之一 同時透過獎勵辦法 將開 發 轉 移 至安全的既有都市地區 鼓勵填入式都市發展 都市更新以及 大 眾 運 輸導向規劃(TOD,Transit-oriented development) 另外 可 運用 重 疊 分區 管 制 方式 依據 風 險分 區 規定 各 風 險 區 績 效 指 標進行土地管制 利用不透水鋪面規範開發密度 獎勵中水系 統 使 用 自然排水系統改造 以累積績效系統達到獎勵基準 7. 中長期建議 運用都市工程與發展策略提 昇都市洪災調適與恢 復能力 (主辦機關 各直轄市 縣市政府 /協辦機關 內政部營建署 經 濟部水利署 林務局 水土保持局 ) 230

255 第六章 氣候變遷我國都會水患治理行動建議 從流 域 治 理的 角 度 而言 如 何從 都 市發 展 及土 地 使 用管 理 向 度 納 入 洪 氾管理考量 輔以適度工程技術手段控制洪災程度並且將每塊 都 市 土 地做為洪水共同承載單元 為未來城鄉因應極端氣候的重要考 量 由於 都 市 腹地 有 限 建 議 全 面性 透 過各 種 都市 工 程 方法 提 升 防 洪 保護標準 包括 雨水貯留設施 滯 (蓄)洪池 超級(緩傾斜)堤防 流 出 抑 制 設施 地形調整等 依據各種都市空間有不同的洪災減緩與調 適 措 施 以下列出 各重點 表 36 運用都市工程與土地使用管理 提升 洪災調適策略表 都市 空間 洪災調適措施與重點 山坡 地集 水區 主要為 林務局與 水土保持局加強山區的水土保持 業務 工作 增 強 森 林涵養水源功能 並透過生態工法建造小型水塘分散與坡地適 合 區 位 乾季時可做 為儲水之用 溼季則用於滯洪 (林育慈, 2008) 強化管制山坡地 新農路開闢以及水源排水管裡 採用植生農藝 覆 蓋 作物之外土地 若種植作物增加其小集水區逕流且不利水保 需 有 罰則或規範地主 提出對策 推動都會淺山地 區土地生態服務最大化為原則 重新檢視目前 開 發 情形及環境容受 力 並提出後續開發總量以及限制災害潛勢地 區 開 發區域 平地 及都 市空 新 開 發 配合套疊易淹 水潛勢圖並改變土地使用 若屬中低度洪水 風 險 地區 優先考 慮退縮及劃設洪水緩衝區域 在土地進行開 發 之 前 適當地配 置開發區與調整開發密度 間 區 未開發區應納 入總量管制及都市成長管理 審查時納入逕 流 增 量及雨水處理 系統作為評 估項目 引進低衝擊開發 Low-Impact Development)概念與自然雨水系統技術於每個新土地開發案 及 都市設計法規 中 231

256 因應氣候變遷都市水患問題探討與因應對策 推動雨水回收 系統 政府從現有治水方案經費編列雨水回 收 補 助經費 (林育慈, 2008) 規定建築物可 透過建築群之重新規劃組合 或地面層挑高 不 做居住使用 並採可抗洪及回復之建築材料 設置移動式 防 水 閘等手法 已 開 主要在增加建 築物抗洪擋水能力 透過技術規則的修訂或 是 獎 勵辦法 增加 建築物內的滲漏貯留面積及設施 發 區 透過通 檢計 算集 水區 逕流 量並 且鼓 勵劃 設 小區分 散雨 水收 集任 務提供社區營 造參考 依據洪氾情境 分析設定抗洪門檻 可推動示範型洪災保險 地 區 研擬相關規定 雨水現地處理 最大化原則 (現地下滲 淨化 貯留 ) 重新 以 集 水區或排水分 區為單位 依據各個雨量情境來檢視淹水程 度 並且將此資訊 納入審議 規範開發及建築高程 產業 基地 避免設置於高脆弱度地區 如海岸地區 易淹水地區 缺水地區 地 層 下陷地區 地質脆弱地區等 低窪 濱海 透過土地重劃方式 將目前低窪地易淹水地區開闢為中小型滯洪 池 開 挖產生土方 用來墊高附近土地 作為新 社區用地 其所產生地價較 高 因此用地可做 為與因建造滯洪池被徵收用地的地主交換土 地 使 用 可減輕政府編 列大筆土地徵收費用 (林育慈, 2008) 地層下陷地區優先 研擬復育計畫 可配合低窪與淹水潛勢地區共 同 採 高限制土地使用策 略 針對高風險與嚴重下陷地區提出全面排除 使 用 以及分期分區發展 計畫 依據研究模擬設置 海嘯防線 並且納入國土防災綱要計畫作長 期 規 劃 居住移往內陸 地區 海岸線以公共設 施 緩衝綠帶 農業 遊憩 等使用為主 堤防 設計以結合綠帶或道路 (資料 來 源 本 研究 自 行整 理 ) 232

257 第 六 章 氣 候 變 遷 我 國 都 會 水 患 治 理 行 動 建 議 ( 三 ) 地 方 / 社 區 層 級 規 劃 面 1. 立 即 可 執 行 建 議 推 廣 建 物 與 基 地 保 水 防 洪 與 抗 洪 多 目 標 功 能 設 計 ( 主 辦 機 關 : 內 政 部 營 建 署 / 協 辦 機 關 : 經 濟 部 水 利 署 財 政 部 內 政 部 ) 建 築 物 本 身 也 作 為 都 市 地 區 防 洪 抗 洪 重 要 的 一 環, 建 築 物 的 洪 水 管 理 策 略 需 要 在 地 的 智 慧 而 提 出 不 同 的 管 理 對 策 在 國 外 的 經 驗 中, 建 築 物 的 防 洪 補 強 屬 於 非 工 程 方 法 (non-structural), 通 常 配 合 洪 災 保 險 制 度 共 同 推 動, 主 要 在 增 加 建 築 物 抗 洪 擋 水 能 力 降 低 洪 水 侵 入 建 築 物 內 的 機 率 降 低 建 築 物 損 失 程 度 洪 水 災 害 之 防 止, 在 作 法 上 以 排 洪 之 管 線 設 計 與 布 置 為 首 要, 包 含 疏 洪 道 排 水 溝 渠 抽 水 站 等 ; 而 建 築 物 之 防 止 水 患 之 設 施 則 大 多 屬 第 二 線 防 禦 之 手 法, 乃 以 阻 隔 為 主 要 手 段, 重 點 在 於 阻 斷 洪 水 經 由 建 築 物 的 開 口 通 路 管 線 而 漫 流 進 入 建 築 物 的 地 面 層 內 部 與 地 下 層 目 前 法 規 對 於 建 築 物 之 防 水 防 洪 規 範 相 關 者, 乃 屬 於 基 地 條 件 的 一 般 性 管 制, 即 並 未 針 對 建 築 防 洪 課 題 作 限 定 之 設 計 規 範 目 前 已 制 定 之 相 關 法 規 包 含 建 築 法 建 築 技 術 規 則 其 中 建 築 法 之 相 關 法 條 於 第 三 章 建 築 基 地 第 43 條 規 定 對 於 基 地 與 鄰 接 道 路 間 的 高 差 關 係 之 規 定 ; 第 47 條 針 對 洪 水 氾 濫 地 區, 地 方 建 管 機 關 得 劃 定 限 建 範 圍 除 規 定 地 面 層 應 高 於 基 地 地 面 外, 同 時 訂 有 排 除 條 款, 即 以 排 水 防 水 設 備 免 除 規 定 而 建 築 技 術 規 則 之 相 關 法 條 於 技 術 規 則 設 計 施 工 篇 第 二 章 第 4 條 規 範 基 地 及 該 區 域 之 洪 水 位, 於 地 下 層 應 設 置 防 水 閘 門, 但 也 同 時 訂 有 排 除 條 款, 即 有 一 層 樓 高 於 洪 水, 不 受 此 限 定 上 述 建 築 法 與 技 術 規 則 等 法 規, 對 於 一 般 性 之 基 地 條 件 管 制 已 足 夠, 但 淹 水 潛 勢 地 區 具 有 區 域 性 以 及 隨 時 間 改 變 的 兩 大 特 性 ; 因 此 建 議 宜 針 對 淹 水 潛 勢 地 區, 獨 立 章 節 訂 定 規 範 該 區 域 之 建 築 技 術 規 範 或 依 該 法 條, 將 預 防 淹 水 設 計 設 施 要 求 等 規 定 因 此, 在 短 期 做 法 建 議 可 能 推 動 方 式 如 下 : 233

258 因應氣候變遷都市水患問題探討與因應對策 表 37 建物防洪措施設計規範建議 建 物防 洪 措施 內涵 可 能推 動 方 法 涉 及相 關 法 規 調 整 建築法第 43 條 建築 基地 部分內容修正 高 程提 升 建 物地 基 墊 高以 使 最 低樓 地 板 高於 淹 水 高程 我國尚無洪災保險制 工篇第四條 防洪安 度為支持 人民並無意 全條件 之局部修正 願自行提升高程 建築技術規則設計施 房 屋 稅 條 例 第 15 條 除立法創造其他經濟 有房屋免稅減稅之 誘因(如減稅等)外 僅 規定 之增列條文 有修正相關法令強制 規範一途 涉及水災潛勢風險地 圖劃設相關法令建議 參見 水患與防災資 訊平台建置 之法規 修改建議內容 建 物防 水 閘門 洪 災將 至 時 將所 有 洪 水可 能 侵 入之 入 口 封閉 目前臺北捷運等公共 建築技術規則設計施 設施 已採用此種概念 工篇第四條 防洪安 設置防水閘門 全條件 之局部修 建議針對地方政府所 頒佈水災風險地圖作 為依據 針對新建 增 建 改建 修建同時 短期可透過部分補助/ 獎勵推動防水閘門設 234 正 建議針對淹水高 風險地區規範設置防 水閘門規定

259 第六章 氣候變遷我國都會水患治理行動建議 建 物防 洪 措施 內涵 可 能推 動 方 法 涉 及相 關 法 規 調 整 置 建 物遷 移 將原 本 建 造於 高 洪 水風 險 地 區 之 房 屋 移 動 至 洪水 風 險 較低 之 地 區 於美國實務上 多用於 建議遷移 建議可針 重複性災損建物 故值 對災害防救法第 22 條 得以昂貴手段將房屋 第五款規定之修正 移至安全地區 足以抵禦任何強度洪 災 但須與洪災保險制 度支持下 實務探討如 何籌措財源進行 針對高風險淹水地區 涉及水災潛勢風險地 圖劃設相關法令建議 參見 水患與防災資 訊平台建置 之法規 修改建議內容 (資料 來 源 本 研究 自 行整 理 ) 235

260 因應氣候變遷都市水患問題探討與因應對策 2. 立即可執行建議 推廣 高承載透水舖面 生態工法 (主辦機關 公共工程委員會 /協辦 機關 內 政部營建署 經濟部 水 利署) 因 應氣候變遷 暴雨的強度增強 傳統道路排水溝往往來不及處理 造成淹水 可採用 高承載透水鋪面 (又稱 JW 防災空調導水舖面) 生 態 工 法 是是一種讓舖設過的土地能保持滲水及蒸發功能的地面舖設 工 法 其巧妙運用材料物理特性及流體力學 以最簡單的結構 突破 性的建材 同時解決多項透水工程上難解的問題 亦可替代 滯洪池 具 有 相 同效果 此 生態工法 可以用在興建道路 人行道 停車場 公園 學校 公共場所 中庭 等 讓時雨量 200 毫米或日 3000 毫米的降雨都進入下 面 的 碎 石層 而碎石層可以設計到單日蓄積 2500 毫米的雨水 雨水 也 是 直 接進入道路下方 但卻可直接注入地下 補充地下水 可充分 蓄 積 雨 水 有效達到分散洪災效果 此外 此 生態工法鋪面可 以承重 40 噸的貨櫃車 80 噸的吊車 更 可 以 長 期承受每日至少 3 萬 輛車使用的負荷 此高強度舖面可足以應 付 傳 統各種使用並 取代目前一般連鎖磚 透水磚與不透水柏油路面 等 工法 3. 中長期建議 易淹水區發展垂直風險分區 土地使用管制 (主辦機關 內政 部營建署 /協辦機關 經 濟部水利署 ) 針 對易淹水地區之居住空 間 建立基於災害風險的垂直分區土地 使 用 管 制內容 依生命財產居住風險納入建築設計與管制內容 依據 風 險 分 區 提出不同災害等級區域的垂直使用項目控制 位於都市水 岸 堤 防 則可以透過強化都市設計水岸空間與機能的配置 進行堤線的 調 整 以形成不同於傳統堤防型態的都市空間 概 念在透過水文定量模擬 分析 得出不同洪水線 設定一組可承 載 的 洪 氾高度 在此高度下的水岸與周邊的建築 設施 將採取允許 236

261 第六章 氣候變遷我國都會水患治理行動建議 洪 氾 的 態度 因此水岸邊將多了許多公共空間與綠帶 人工基盤的工 程 設 計 也允許結構體下的各種使用(停車 地下道) 這些類 型的使 用 是 基於即使洪氾 也不會危及人們居住與生命安全的使用型態 三 推動機制與經營管理 面 (一) 組織面 1. 立即可執行建議 建立 跨部門協調 合作平 台 (主辦機關 行政院研究發展考核委員會 /協辦機關 經濟部水利 署 內政 部營 建 署 農委 會水 土 保持 局 林 務 局 教育 部 各 直轄市 縣市政府 ) 在流 域 治 理的 橫 向 整合 推 動 上 執 行涉 及 防洪 單 位 土 管 單 位 建 管 單 位 財政單位 教育單位等 以土地使用管制 建築物防洪能 力 補 強 與集水區洪水流 出管 制為例 需要水利單位與土地 建管單位 一 同 合 作推動 日本總合治水對策之推動 也主要是將治水工作的相 關 主 管 機關整合 採行政一元化方式管理 以能發揮整體治水的成效 (楊 松岳, 2000) 流域管理機構未來作為中央與地方相關事務平台 建 議 以 既 有的任務編組重新調整 特別是土地管制與空間規劃 資訊平 台 管 理 與教育推廣 民眾參與部分進一步強化 而有常態性的橫向跨 領 域 及 跨空間的聯繫 建 議 此 跨 部門 協 調 合作 平 台 可參 考 目前 淡 水河 流 域 管理 委 員 會 推 動 制 度(現階段為過渡性管理 組織 由臺北市 新北市成立推動 長期 目 標 為 促使 中央成立淡水河流域專責管理機關) 其組織 建議至少具備 以下職能 1 擬定及落實執行流域治理計畫與相關管理業務 2 配 合 上 位 氣候變遷政策擬定流域行動計畫 3 整合水 土 林 海 砂 資源 推動流域整體治理計畫 4 業務相關機關職掌強化與災害管理 及 橫 向 聯繫 237

262 因應氣候變遷都市水患問題探討與因應對策 2. 中長期建議 成立跨部會流域治理機構 (主辦機關 行政院研究發展考核委員會 行政院經濟建設委員 會/協辦機關 經濟部 水利署 各直轄市 縣市政府 ) 從國 家 安 全長 期 戰 略角 度 思 考 就 氣候 變 遷而 言 需 成立 跨 部 會 與 具 有 法 令位階的專責單位 負責制定與推動整合性的調適與因應指導 方 針 確定減災與調適的策略方向 以分配各項任務的執行 包括高 脆 弱 地 區的指定 高脆弱產業的氣候變遷衝擊評估與調適方向 國土 規 劃 與 城鄉土地利用調整 擬定分年分期跨部會執行架構 透過權責 法 規 修 訂 資源與預算分派 作為施政與監督之依據 目前 行政院經 濟 建 設 委員會 已有相關行動計畫推動 整合 8 部會針對各領域提出後 續 因 應 方案 包括 建構整合流域及水資源管理與發展 整體性防 災 計 畫 等 其內容均 與本 計畫所提出 流域整合治理方向 略同 另外 防 災 協調 機 制 部分 有 重 大河 川 流域 協 調會 報 但其 僅 有 協 調 功 能 難以整合編列預算及相關事權 相關事務仍由各目的事業主管 機 關 自 行規劃辦理 可發揮功 效有限 災害防救法 為針對災害發生 前 後 救 災架構與因應措施行政作業進行規範 未來可依此法令為基礎 進 一 步 提出中央各部門主管機關之間的水平協調機制以及中央與地方 於 洪 水 管理事項權責的垂直聯繫網絡 38 台灣 目 前 推動 流 域 治理 機 構 主要 有 高屏 溪 流域 及 淡 水河 流 域 多 以 任 務 編組方式協調流域管理 淡水河流域管理委員會即是如此 在 訪 談 過 程中 整合治理機制幾乎是共同的 共識 但是是否需要成立單 一 部 門 推動流域治理業務則意見不一 尤其是五都政府政策重點與橫 向 協 調 效能不同 與中央業務之間則因 101 年行政組織改造 仍有內 容 上 調 整與變數 特別是各河川局之業務與各地方政府水利單位之工 作 內 涵 是否可以進行整併仍有待進一步討論 流域 管 理 牽涉 議 題 複雜 且 廣 泛 涵 蓋水 利 環 境 保 護 林 地 坡 地 保 育 及土地管制 針對水 土 河川 森林 海岸 都市之環境管 38 財 團法 人 中華 建 築中 心 都 市 洪災 防 治策 略 之整 合 型規 劃 研究 (二)淹 水潛 勢地 區 土地 使 用管 制 策略 :內政 部 建築 研究 所 238

263 第六章 氣候變遷我國都會水患治理行動建議 理 許 多先進國家已 逐漸從分離式管理轉為整合式管理方向發展 從 組 織 再 造草案以及目前流域管理委員會之成立來看 目前臺灣也正朝 向 此 趨 勢進行 而為因應未來之挑戰 未來流域管理專責機關 不論 是 保 持 彈性的委員會形式 或是具有執行權威的機關 建議皆需能回 應 以 下 功能 39 1 擬定流域整體治理計畫 2 擬定超規保護標準災害因應對策 3 強化災害應變機制與作業能量 4 結合國土規劃 強化土地使用管制機能 5 掌握與記錄環境特性 推動資料庫平臺 分析災害潛勢地區 6 推動災害保險制度或其他財務平衡計畫 7 加強教育宣導並執行民眾參與機制 因 此就組織職能而言 建 議有以下相關工作項目 1 擬定及落實執行流域治理計畫與相關管理業務 2 配合上位氣候變遷政策擬定流域行動計畫 3 整合水 土 林 海 砂資源 推動流域整體治理計畫 4 業務相關機關職掌強化與災害管理及橫向聯繫 5 有效協調中央與地方政府推動工作及垂直聯繫 6 有效執行民眾參與流域治理計畫 建 議後續配合行政院組織 再造提出各大流域治理整合組織 透過 國 土 計 畫法特定區域計畫將相關組織制度化 研擬配套法令並引為依 據 設定管理組織機關 可 屬中央主管機 關 未來為環境資源部 派 出 機 關 或是依據特別條例設置獨立機關 依法訂事權 建議另增修法 令提出 具備獨立執行能力以及協調地方機關業務功能 39 虞國 興(2009) 議 題四 流 域 整體 治 理 管 理與 組 織規 劃 98 年 全國 治 水會 議 239

264 因應氣候變遷都市水患問題探討與因應對策 圖 65 跨部會流域治理機構示意圖 (本研 究 繪製 ) (二) 經營管理面 1. 中長期建議 推動逕流責任分擔機制 (主辦機關 內政部營建署 經濟部 水利署 /協辦機關 各直轄市 縣市政府 ) 針 對各種潛在開發(更新)行為 以都市洪災風險分區作為土地適宜 性 基 礎 針對已開發與未開發土地 訂定宜開發與不宜開發之平衡補 償機制 概念為 每一塊土地均有其逕流 任務 因此回歸到開發區域 基 地 逕 流量開發前後不變的各種平衡補償機制 由於 開 發 行為 對 於 土地 所 產 生的 侵 擾 因 此 對 於 土地 調 節 內 具 體 可 分 為 禁止 避免 平衡 補償 透過這些機制來達到對於土地 使 用 的 指導與使用行為的規範 以回應傳統土地使用管制所忽略土地 240

265 第 六 章 氣 候 變 遷 我 國 都 會 水 患 治 理 行 動 建 議 品 質 與 性 質 的 特 性 掌 握 在 流 域 治 理 面 探 討 上, 應 回 歸 總 體 逕 流 量 控 制, 以 及 災 害 回 應 兩 層 面 上, 亦 即 : 禁 止 ( 禁 止 利 用 ): 透 過 淹 水 災 害 潛 勢 分 級 適 宜 性 分 析 與 既 有 禁 止 開 發 之 規 定, 處 於 最 高 風 險 淹 水 災 害 與 土 地 崩 塌 區 域, 應 禁 止 進 一 步 開 發, 其 開 發 權 應 予 以 移 轉 或 給 予 相 關 條 件 獎 勵 避 免 ( 限 制 利 用 ): 處 於 具 有 一 定 風 險 淹 水 災 害 區 域, 應 避 免 開 發, 將 土 地 與 空 間 提 供 給 周 邊 開 發 單 位 進 行 逕 流 貯 留 使 用, 並 可 將 其 開 發 權 予 以 移 轉 或 給 予 相 關 條 件 獎 勵 ; 若 需 進 一 步 開 發, 需 納 入 洪 災 保 險 體 系, 且 開 發 後 地 表 逕 流 量 ( 係 數 ) 維 持 與 開 發 前 相 同 平 衡 ( 可 利 用 ): 開 發 區 域 對 於 地 表 逕 流 與 周 邊 水 患 將 產 生 衝 擊, 於 基 地 內 進 行 逕 流 量 平 衡, 不 改 變 原 本 基 地 地 表 水 逕 流 特 性, 亦 即 開 發 後 地 表 逕 流 量 ( 係 數 ) 維 持 與 開 發 前 相 同 補 償 ( 可 利 用 ): 開 發 區 域 對 於 地 表 逕 流 與 周 邊 水 患 將 產 生 衝 擊, 且 無 法 透 過 基 地 內 自 行 吸 收, 將 以 不 改 變 原 本 基 地 所 在 集 水 區 整 體 系 統 地 表 水 逕 流 特 性 為 前 提, 於 基 地 與 周 邊 土 地 進 行 逕 流 量 補 償 ; 周 邊 提 供 進 行 逕 流 貯 留 使 用 之 土 地 與 空 間, 應 給 予 發 展 權 移 轉 或 給 予 相 關 條 件 獎 勵 241

266 因應氣候變遷都市水患問題探討與因應對策 圖 66 推動推動 逕流責任分擔機制概 念圖 (本研 究 繪製 ) 242

267 第六章 氣候變遷我國都會水患治理行動建議 2. 中長期建議 推動逕流 使用者付費 機 制 (主辦機關 內政部營建署 經濟部 水利署 /協辦機關 各直轄市 縣市政府 ) 建 立逕流溢出使用者付費 機制 透過 國家級基金 (如空氣污染 防 制 費 土壤及地下水污染整治基金等作法 ) 制訂相關逕流溢出徵收 辦 法(如 空氣污染防制費收費辦法 空氣污染防制基金收支保管及 運用辦法 之作法 ) 向特定 逕流溢出 造 成洪災 專用 單位索取費用 作 為 區 域淹水補償 治理 與 減緩 相關費用支出 對於 既 有 法令 之 修 正 目 前 我國 關 於 非 都市 土 地 開發 影 響 費 徵 收 辦 法 之規定 關於第 2 條 開發影響費 指稱 土地開發涉及土 地 使 用 分區或使用地性質變更 而對開發區周圍產生公共設施服務水 準 及 其 他公共利益之影響 向申請開發者所徵收之 費用 本研究 建議 本 辦 法 可 增加 災害衝擊面向 非都市土地使用依照開發密度 與強度 由 相 關 主管機關制定 出土地 開逕流溢發影響費計算公式標準 逐年 徵 收 防 洪衝擊費用 藉以規範在環境及災害敏感地區之開發 增加開 發成本 更進 一 步 可結 合 國 土防 災 綱 要計 畫 設 定 開發 影 響 費作 為 土 地 管 制 策 略 藉由特定開發許可制度申請開發 課徵 開發影響費 或是 災害風險稅課 risk-based taxation) 增加災害敏感地區開發成本 開 發 行 為以不增加災害風險為主 配合災害分區 開發者在災害中 低 風 險 地區從事開發行為 必須申請 特定開發許可制度 使得開發 並 繳 納 開發影響費 以負擔因開發行為引發之額外災害風險 達到使 用 者 付 費原則 所產生之收益則用於協助減緩與調適的洪災管理配套 措施 3. 中長期建議 推動洪災保險機制 (主辦機關 行政院金融監督委員會 /協辦機 關 各直轄市 縣市 政府 ) 243

268 因應氣候變遷都市水患問題探討與因應對策 配 合都市洪災風險地圖劃 設 推動洪災保險制度 可依照災害等 級 給 予 不同的保險賠償標準與相關保險準則規定 並由中央機關行政 院 金 融 監督委員會為單一窗口 上 述土地使用管制的推動 皆應配合相關洪災保險或是檢視其他 誘 因 機 制可行性研究與創新機制的建立 可從兩方面來探討:一者給予 開 發 在 沒有淹水風險威脅的地區適當的誘因 二者在具有高淹水潛勢 地 點 的 開發 利用罰則的訂定或是受益費的徵收作為減少開發密度或 是 抑 制 開發行為 主要鼓勵民眾地主共同參與防洪政策 提供交換提 供 土 地 使用 地上權 發展權移轉 遷移設施或建築 或是保持某項 土 地 使 用活動類別機制來鼓勵保有洪氾區保水防洪功能 例如荷蘭所 推 動 的 藍色農夫政策 即由政府對願意提供自有農地作為季節性儲水 調 節 使 用之農夫給予財務上報酬與回饋 在現行的對策當中 卻僅有 水 利 法 中有徵收防洪受益費的條款 但是礙於執行的困難 其實未能 真 正 應 用在管理工作中 圖 67 推動洪 災保險制度流程與策略 (本研 究 繪製 ) 244