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1 中 國 文 化 大 學 社 會 科 學 院 政 治 學 系 博 士 論 文 Doctoral Dissertation Graduate School of Political Science College of Social Sciences Chinese Culture University 從 新 制 度 論 探 討 我 國 政 府 的 廉 政 設 計 A Study in Organizational Design for Anticorruption Agencies in the Republic of China: A Perspective of New Institutionalism 指 導 教 授 : 楊 泰 順 教 授 Advisor: Professor Tai-Shuenn Yang 研 究 生 : 楊 合 進 Graduate Student: Her-Jinn Yang 中 華 民 國 101 年 11 月 November 2012

2 論文摘要 貪 腐 反映治理失靈 而反 貪腐就必須由治理結構(governance structure)的變革做起 本研 究係以新制度論(new institutionalism)的觀點論我國 政 府 的廉政設計 新制度論包 括 理性選擇理論 交易成本理論 transaction cost theory 官僚制內幕(inside bureaucracy)等作為本研究之經 廉潔國家 之 廉 政 措施為緯 並以組織理論的三個層次貫之 析論我國政府的廉政 設 計 本研究以理性選擇研究途徑及演繹法研究途徑及圖書館式文獻分 析 法 來 獲取資料 假定 (assumption) 人是理性 廉政設計必須以人類理性自 利為設計準則 個人 在理性選擇下必會尋求最大利得並減少損失 本研究 在 肅 貪 設計上之政策建議為 一 上層的在政治系統上 首要健全選舉 法 制 以定期選舉防杜貪腐 並厲行責任政治 但因競選經費不貲 成 為 貪 腐 的根源 必須有效限制選經費及政治獻金 二 中層的肅貪機構 本 身 廉政署隸屬法 務部 與調查局形成 交叉火網 符合 新制度論的 權 威 分 散 管轄重疊 既競爭又合作的複式佈網關係 三 下層的法令 規 定 部 分 (一 )周備的肅貪法 律 嚴格且有效率的執行 將能遏止貪腐歪 風 (二 )擴大公民參與 自組廉政組織 如村里廉政平台及廉政志工 以 發 揮 監 督機關施政功能 (三)強化弊端揭發的獎勵與保護措施 使弊端揭 露 更 方便 並加揭發 弊端之誘 因 對揭露 者立法保護 (四)以高 薪養廉能 讓 公 務員不必貪 若能衡酌上述基本要項 痛下針砭 我國的廉政設計 必 是 最符合理性自利的設計 必能有效降低貪腐的發生 I

3 A STUDY IN ORGANIZATIONAL DESIGN FOR ANTICORRUPTION AGENCIES IN THE REPUBLIC OF CHINA : A PERSPECTIVE OF NEW INSTITUTIONALISM By Her-Jinn Yang Department of Political Science Chinese Culture University Taipei, Taiwan, Republic of China ABSTRACT Chairman: Tai-Shuenn Yang As corruption reflects the failure of governance, anti-corruption must start with the change of governance structure. The study aims to discuss anti-corruption design of our government in the view of new institutionalism. Based on the three levels of organizational theory, the study will evaluate anti-corruption design of our government using the relative theories of new institutionalism such as rational choice theory and transaction cost theory, and comparing with anti-corruption measures of the least corrupt countries. By using rational choice theory and deductive research approach, the research performs library-based literature analysis to collect information and makes the assumption that humans are rational, so anti-corruption design should set self-interests as criteria in that individuals pursue maximum benefits and minimum losses when they act rationally. For the anti-corruption policy, the II

4 research suggests that (1) at the upper level of the political system, the priority measure is building a sound election legal system to prevent corruption with regular elections and strictly reinforce democratic politics. However, the enormous campaign funds have become a source of corruption, election expenses and political contributions must be effectively limited; (2) at the middle level of the political system, the multifaceted relationship, both competition and cooperation between Agency against Corruption and Investigation Bureau under Ministry of Justice is right in line with the decentralization theory in New Institutionalism; (3) at the lower level of the political system, the related laws include (a) strictly and efficiently enforcing comprehensive anti-corruption laws to curb corruption; (b) encouraging citizen participation by organizing anti-corruption units such as district anti-corruption platform and volunteers to supervise authority policy; (c) enhancing incentives and protection measures for uncovering corruption to make uncovering corruption easier, increase motivation to reveal corruption and provide legal protection to the whistleblower; (d) offering higher salary to officials to prevent from corruption for a clean government. If those aforesaid advises can be critically evaluated, the anti-corruption design of our government will be proved as the best rational self-interests approach and will effectively reduce the incidence of corruption. Doctoral Committee: Tai-shuenn Yang Samuel S. G. Wu Chilik Yu Muh-Chyng Guh Chun-Ming Chen III

5 內容目錄 第一章 緒論... 1 第一節 研究動機與目的... 3 第二節 研究途徑與方法... 7 第三節 研究範圍與研究限制 第四節 研究問題與研究設計 第五節 相關名詞與章節架構 第二章 新制度論文獻探討 第一節 制度理論概說 第二節 新制度論理論評析 第三節 新制度論之流派及其理論要旨 第三章 廉政理論文獻探討 第一節 廉政與貪瀆相關概念 第二節 廉政制度文獻回顧與評析 第三節 廉政制度與理性選擇之關係 第四節 廉潔自持與理性選擇之調和 第四章 廉政設計之要項與比較 第一節 廉政設計之測量要項 第二節 國外廉政措施之評析 第三節 廉政設計要項之比較 第四節 我國廉政設計要項芻議 第五章 廉政設計的三個分析層次 第一節 廉政設計之上層 政治系統 第二節 廉政設計之上層 民主與理性 第三節 廉政設計之中層 我國肅貪機構制度變遷 第四節 廉政設計之中層 廉政署之功能分析 第五節 廉政設計的底層 法制作為 第六章 新制度論在肅貪設計之應用 第一節 分權制衡以杜貪瀆 第二節 多元肅貪機構 第三節 自主組織與公民參與 第四節 弊端揭發之誘因及保護 第五節 高薪養廉的誘因設計 第七章 研究發現與建議 第一節 研究發現 第二節 政策建議 第三節 後續研究之建議 IV

6 參考文獻 壹 中文文獻 貳 英文文獻 叁 網站資料 V

7 表目錄 表 2-1 新制度主義三個流派的主要特徵 51 表 2-2 理性選擇理論主要論點彙整表 62 表 4-1 國際透明組織 2002 年至 2011 年貪腐印象指數排名 149 表 4-2 日本公務員犯瀆職罪件數表 155 表 4-3 國家廉政體系之廉政指標彙整表..178 表 5-1 三人對 A B C 三種可能之選擇(偏好) 206 表 5-2 捉對投票的過程與結果. 207 表 5-3 成立廉政署之看法調查結果表. 228 表 5-4 由檢察 調查 廉政署三部門合作共同推動反貪之意見調查表 229 表 5-5 政風 調查 廉政職掌比較. 251 VI

8 圖目錄 圖 1-1 本研究流程圖 圖 2-1 囚犯困境圖.42 圖 4-1 國際透明組織所建構之國家廉政體系 125 圖 4-2 優質治理與反貪腐的策略圖 126 圖 4-3 肅貪設計的同心圓模型 181 圖 6-1 公司合作程度與網路管理能力之關係圖 圖 7-1 新制度肅貪設計理念與架構圖. 341 VII

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11 第一章 緒論 政治學的基礎在於制度研究(Guy Peters,2005:1) 政治學在 19 世紀末正式成 為獨立學科時算起 制度就是西方研究政治現象的主要課題(何景榮譯 )可說制度的研究就是政治學的全部(David Marsh; Gerry Stoker, 2002:90;陳義彥 編 ) 政治制度的研究 離不開機關組織的相關議題探討 正式組織 通常被理解為協調和控制的系統 在現代社會 正式的組織結構是在高度制度化 的背景中產生的(張潤書 ) 專業 政策和計畫都是伴隨著產品和 服務而創造的 是理性地被製造出來的 機關成立伊始需要將機關運作的理性觀 念和社會制度化所定義的做法和程序明示 以提高組織之合法性(legitimacy)和生 存的可能性 我國肅貪制度之設計 在廉政署的成立 可稱我國專責的肅貪防腐 機制 其組織與功能 及其在政治上之影響 自是各界所關心及探討的要題 廉潔(integrity)是人民對政府最基本的要求 政府施政若缺乏廉潔的基準 可能導致吏治不清 官箴不正 乃至弊端叢生 人民對政府的信任感下降 國家 治理將生危機 因此 許多國家莫不致力於廉政工作的推動與廉潔的維持 從國 際透明組織(Transparency International, TI)每年公布的貪腐印象指數(Corruption Perception Index CPI)(或稱清廉指數) 正好提供一個廉潔的基準 各國咸遵 其所公布的 CPI 指數 高低立判 各國莫不正視 隱含對各國廉潔治理的外控機 制 貪腐印象指數排行榜上得分較低的國家應該認真面對腐敗問題 採取行動提 高對公共部門的監督和問責 得分高的清廉國家也應繼續努力 打擊私營領域的 腐敗 國際透明組織公布 2011 年 貪腐印象指數 在 183 個納入評比的國家及 地區中 我國排名從 2010 年第 33 名 進步至第 32 名 分數首次達 6.1 分 為 1995 年公布該指數 17 年來的歷史新高 進步幅度也是亞太地區最大 排名連續 3 年向上提升 2012 年國際透明組織公布貪腐印象指數(CPI) 我國以 61 分在參 與評比的 176 國中名列 37 在東亞僅次新加坡 香港 日本位居第四 法務部 1

12 指 出, 由 於 此 次 評 比 採 全 新 統 計 方 法, 排 名 與 分 數 無 法 與 過 去 相 比, 但 總 體 而 言, 我 國 大 力 肅 貪 推 動 廉 政 革 新 已 漸 獲 國 際 肯 定 ( 中 國 時 報,2012/12/6, 版 2) 臺 灣 在 世 界 經 濟 論 壇 (World Economic Forum, 簡 稱 WEF) 洛 桑 國 際 管 理 學 院 (International Institute for Management Development,Lausanne, 簡 稱 IMD) 政 治 經 濟 風 險 顧 問 公 司 (Political and Economic Risk Consultancy, 簡 稱 PERC) 等 3 個 機 構 的 6 項 調 查 結 果 分 數 有 進 步, 惟 各 項 廉 政 治 理 仍 有 努 力 向 上 提 升 的 空 間 此 外, 聯 合 國 反 貪 腐 公 約 (The United Nations Convention Against Corruption, 簡 稱 UNCAC) 序 言 裡 闡 明, 貪 腐 不 再 是 局 部 問 題, 而 是 一 種 影 響 所 有 社 會 和 經 濟 的 跨 國 現 象, 非 法 獲 得 財 富 將 對 國 民 經 濟 和 法 治 造 成 損 害, 也 影 響 民 主 政 治 的 原 則 公 約 第 12 條 和 第 13 條 即 分 別 規 定 私 部 門 和 社 會 參 與 事 項 ( 聯 合 國 毒 品 與 犯 罪 防 治 辦 公 室 官 方 網 站 ) 由 此 可 見, 貪 腐 所 造 成 的 影 響 深 遠, 各 國 皆 然, 且 反 貪 工 作 的 成 效 絕 非 僅 靠 政 府 單 一 機 構 所 能 達 成 2

13 第 一 節 研 究 動 機 與 目 的 壹 研 究 動 機 依 據 世 界 銀 行 (World Bank) 統 計, 全 球 每 年 用 於 賄 賂 與 貪 腐 的 金 額 高 達 1 兆 美 元, 相 當 於 全 球 國 內 生 產 總 值 的 1/30; 若 能 消 除 腐 敗, 國 民 經 濟 可 飆 升 到 原 來 的 4 倍, 兒 童 死 亡 率 可 下 降 75%( 聯 合 報,2008/12/28) 我 國 中 央 政 府 近 幾 年 所 推 動 的 政 府 改 革 措 施 中, 不 乏 廉 政 工 作 的 宣 示 或 政 策 措 施 : 民 主 進 步 黨 於 2000 年 初 次 贏 得 政 權, 即 由 唐 飛 內 閣 提 出 了 掃 除 黑 金 行 動 方 案 (2000 年 7 月 ); 行 政 院 游 錫 堃 院 長 核 定 掃 除 黑 金 行 動 方 案 的 後 續 推 動 方 案 (2003 年 7 月 ); 蘇 貞 昌 院 長 核 定 反 貪 行 動 方 案 (2006 年 11 月 ) 以 此 觀 之, 民 主 進 步 黨 執 政 期 間, 反 貪 促 廉 的 政 策 宣 示 不 少, 卻 因 陳 水 扁 總 統 涉 貪, 以 及 政 務 官 疑 似 貪 瀆 陸 續 被 舉 發 出 來, 而 斲 喪 了 民 主 進 步 黨 反 黑 金 的 信 賴 度 紅 衫 軍 反 貪 瀆 遊 行 的 集 體 意 識, 讓 2008 年 總 統 大 選, 國 民 黨 標 舉 肅 貪 防 腐 的 大 旗, 終 能 擄 獲 民 心, 贏 得 大 選, 重 新 執 政 新 政 府 上 台 後, 劉 兆 玄 院 長 為 與 國 際 反 貪 腐 趨 勢 接 軌, 兼 顧 公 私 部 門 廉 潔 及 倫 理 規 範, 經 行 政 院 中 央 廉 政 委 員 會 第 一 次 會 議 (2008 年 10 月 3 日 ) 決 議, 參 考 聯 合 國 反 腐 敗 公 約 及 國 際 透 明 組 織 倡 議, 於 2009 年 7 月 擬 具 國 家 廉 政 建 設 行 動 方 案, 闡 述 國 家 廉 政 建 設 的 目 標 和 策 略, 並 整 合 端 正 政 風 行 動 方 案 掃 除 黑 金 行 動 方 案 掃 除 黑 金 行 動 方 案 後 續 推 動 方 案 及 反 貪 行 動 方 案, 以 建 構 國 家 廉 政 發 展 策 略 目 標, 創 造 乾 淨 政 府 誠 信 社 會 之 願 景 然 而, 這 些 響 亮 的 政 策 方 案, 推 動 至 今, 貪 瀆 案 件 仍 時 有 所 聞, 其 中 台 灣 高 等 法 院 法 官 的 貪 瀆 案 件, 是 政 府 成 立 廉 政 署 的 觸 發 器 (trigger) 2012 年 6 月 27 日, 爆 發 行 政 院 祕 書 長 林 益 世 涉 嫌 索 賄, 同 年 8 月 10 日 爆 發 水 利 署 第 六 第 七 河 川 局 局 長 等 多 人 貪 瀆 案 10 月 底 與 11 月 中 交 通 部 台 灣 鐵 路 管 理 局 兩 位 副 局 長 先 後 涉 嫌 收 賄 案 被 收 押 11 月 29 日 南 投 縣 長 李 朝 卿 涉 嫌 在 道 路 災 修 工 程 涉 嫌 收 取 回 扣 貪 瀆 案, 可 謂 弊 案 連 連 以 反 貪 瀆 為 競 選 主 軸, 標 舉 廉 能 政 府 而 取 得 政 權 的 3

14 執 政 黨, 形 象 受 到 嚴 重 的 斲 傷, 飽 受 社 會 各 界 不 廉 無 能 的 批 評 由 上 述 的 背 景 分 析, 本 研 究 之 研 究 動 機 有 下 列 三 點 : 一 廉 政 設 計 必 須 考 慮 人 性 自 利 的 動 機 趨 利 避 害, 貪 圖 自 利 為 人 性 之 必 然, 前 述 案 例 便 可 窺 知 一 二 政 府 雖 訂 頒 多 項 防 治 貪 腐 的 措 施, 賄 賂 仍 時 有 所 聞 近 者 已 如 前 述, 更 早 一 點 的 警 界 法 界, 案 情 不 減, 海 關 人 員 集 體 收 賄 公 立 醫 療 院 所 主 管 涉 嫌 受 賄 新 北 市 小 學 校 長 多 人 涉 嫌 接 受 團 膳 業 者 不 正 利 益 等 等 總 統 與 行 政 團 隊 以 建 立 廉 能 政 府 為 口 號, 訂 頒 國 家 廉 政 建 設 行 動 方 案, 設 置 中 央 廉 政 委 員 會, 實 施 公 務 員 廉 政 倫 理 規 範, 修 訂 貪 污 治 罪 條 例 及 洗 錢 防 制 法, 並 成 立 法 務 部 廉 政 署 等, 卻 未 能 有 效 遏 止 歪 風, 本 研 究 動 機 即 在 思 考 政 府 反 貪 機 制 完 備, 各 機 關 普 設 政 風 機 構, 仍 令 貪 腐 情 事 一 再 發 生, 是 否 為 制 度 失 效, 或 是 制 度 設 計 時 未 充 分 考 慮 人 的 貪 婪 本 性, 若 在 廉 政 設 計 中 考 慮 理 性 自 利 的 因 素, 或 可 有 效 降 低 貪 瀆, 此 為 本 研 究 動 機 之 一 二 廉 潔 國 家 對 於 理 性 選 擇 的 廉 政 設 計 是 甚 麼 國 人 普 遍 認 為, 香 港 新 加 坡 的 廉 潔 程 度 比 我 國 還 高, 是 因 該 國 地 區 有 專 責 肅 貪 機 構 得 以 澈 底 打 擊 貪 污, 所 以 倡 議 效 法 香 港 新 加 坡 成 立 專 責 肅 貪 機 構 這 樣 就 可 以 使 國 內 貪 腐 現 象 弊 絕 風 清 嗎? 反 貪 制 度 設 計 (anti- corruption agency, ACA) 各 國 不 一, 新 加 坡 香 港, 設 有 專 責 的 肅 貪 機 構, 但 美 國 或 多 數 的 歐 洲 國 家, 甚 至 北 歐 國 家, 並 無 明 確 的 ACA 設 計, 廉 政 業 務 是 散 在 不 同 機 關 中 ; 澳 大 利 亞 之 制 度, 將 反 貪 機 構 設 在 國 會 之 下 星 港 肅 貪 機 構 成 效 良 好, 歷 年 之 政 府 廉 潔 度 與 效 率 評 比, 均 排 名 前 茅 可 以 為 證 惟 芬 蘭 冰 島 瑞 典 等 北 歐 國 家 建 置 有 監 察 長 (Ombudsman) 制 度, 其 規 模 與 運 作 方 式 與 星 港 專 責 肅 貪 機 構 大 異 其 趣, 而 其 功 能 卻 極 為 卓 著 1 ; 英 美 1 筆 者 以 國 際 透 明 組 織 近 十 年 來 的 清 廉 指 數 評 比 觀 之, 北 歐 國 家 清 廉 指 數 多 數 排 列 前 茅, 故 認 定 其 廉 潔 的 績 效 卓 著 4

15 日 本 等 民 主 國 家, 無 明 顯 的 肅 貪 專 責 機 構, 不 礙 其 政 治 清 明 是 故, 專 責 肅 貪 機 構 與 肅 貪 防 腐 的 功 能 並 無 必 然 關 係 防 腐 功 能 不 彰 的 因 素 很 多, 必 須 針 對 功 能 不 彰 的 原 因, 痛 下 針 砭 除 組 織 因 素 外, 更 應 尋 求 非 組 織 因 素 來 補 充 全 球 化 時 代, 資 訊 科 技 日 新 月 異, 利 用 現 代 化 科 技, 建 構 全 民 反 貪 網 絡, 讓 反 貪 肅 貪 有 公 部 門 以 外 的 個 人 和 團 體 的 支 持 和 參 與, 成 為 全 民 運 動 若 沒 有 專 責 肅 貪 機 構 而 要 達 到 肅 貪 防 貪 的 結 果, 需 要 甚 麼 樣 的 設 計? 是 為 本 研 究 之 動 機 之 二 三 以 新 制 度 論 探 討 廉 政 署 與 調 查 局 功 能 重 疊 問 題 我 國 政 風 機 構 組 織 功 能 的 制 度 變 遷 過 程 中, 成 立 廉 政 署 為 一 個 重 要 的 里 程 碑 現 有 具 有 廉 政 機 構 中, 調 查 局 政 風 機 構 廉 政 署 都 有 摘 奸 發 伏 檢 肅 貪 瀆 的 責 任, 而 廉 政 署 視 為 專 責 肅 貪 機 構, 調 查 局 是 兼 辦 肅 貪 工 作, 廉 政 署 既 然 以 肅 貪 防 瀆 為 主, 自 應 統 合 調 查 局 政 風 機 構, 發 揮 三 合 一 的 功 能, 或 交 叉 火 網 的 功 能, 惟 廉 政 署 成 立 初 期, 與 調 查 局 互 相 踩 線, 爭 功 諉 過 的 情 形 時 有 所 聞 如 何 調 適 與 協 調 合 作, 以 免 外 界 對 於 廉 政 署 之 成 立 有 疊 床 架 屋 功 能 重 疊 的 疑 慮 真 正 發 生, 是 為 本 研 究 關 心 所 在 再 者, 成 立 專 責 肅 貪 機 構 之 發 想 始 於 1987 年, 時 任 立 法 委 員 趙 少 康 提 議 倡 導, 而 廉 政 署 成 立 在 2012 年 7 月 20 日, 相 隔 25 年 才 讓 專 責 肅 貪 機 構 成 立, 其 中 最 大 阻 力 是 調 查 局 的 私 下 運 作, 多 方 阻 撓, 此 外, 多 數 人 認 為 成 立 專 責 肅 貪 機 構, 將 分 掉 了 調 查 局 的 功 能, 或 稱 專 責 肅 貪 機 構 與 調 查 局 將 有 功 能 重 疊 之 疑 慮, 與 組 織 原 理 相 悖, 此 種 論 調 使 廉 政 署 的 成 立 命 運 多 舛 這 種 論 調 正 確 嗎? 若 以 新 制 度 論 觀 之, 認 為 功 能 重 疊, 正 符 合 廉 政 署 與 調 查 局 的 競 爭 與 合 作 關 係, 反 而 有 利 於 貪 瀆 之 肅 清, 此 為 本 研 究 動 機 之 三 貳 研 究 目 的 本 研 究 目 的 旨 在 利 用 新 制 度 論 檢 討 現 行 反 貪 肅 貪 的 制 度 缺 失 為 順 應 世 界 潮 流 及 呼 應 民 眾 對 於 廉 政 與 法 治 之 殷 切 期 盼, 我 國 在 2008 年 及 2012 年 的 兩 次 總 統 5

16 大 選 期 間, 國 民 黨 之 競 選 主 軸 都 在 於 檢 肅 貪 瀆, 建 立 廉 能 政 府, 由 於 民 主 進 步 黨 總 統 候 選 人 蔡 英 文 未 能 與 陳 水 扁 的 貪 瀆 印 象 切 割 2, 終 讓 馬 英 九 總 統 連 任 成 功 2011 年, 成 立 廉 政 署 專 責 防 貪 肅 貪, 以 實 現 其 競 選 承 諾 但 其 組 織 功 能 能 否 充 分 發 揮, 仍 待 時 日 加 以 檢 驗 如 何 設 計 一 套 既 能 提 升 政 府 效 能 又 能 反 貪 促 廉 的 治 理 機 制, 實 為 重 要 的 政 治 工 程 我 國 政 府 相 關 廉 政 措 施, 應 力 求 符 合 國 際 要 求, 善 盡 國 際 社 會 公 民 之 責, 就 必 須 在 廉 政 制 度 設 計 規 範 等 面 向 下 功 夫 其 中 健 全 反 貪 腐 制 度 建 設, 強 化 廉 能 作 為 方 面, 應 不 以 組 織 結 構 中 之 政 風 體 系 為 主 軸, 研 究 的 焦 點 更 應 對 非 制 度 因 素 的 其 他 作 為 為 範 圍 因 此, 為 提 升 我 國 防 貪 肅 貪 成 效, 本 研 究 將 透 過 文 獻 檢 閱 比 較 研 究 研 究 者 直 觀 方 法 對 政 府 防 治 貪 瀆 措 施 的 經 驗 判 斷 與 詮 釋, 以 達 成 下 列 研 究 目 的 : 一 從 新 制 度 論 理 性 選 擇 觀 點 探 討 我 國 政 府 廉 政 設 計, 研 究 廉 政 設 計 若 考 量 理 性 自 利 的 觀 點, 是 否 能 降 低 貪 腐 二 以 理 性 選 擇 探 討 專 責 肅 貪 機 構 與 調 查 局 功 能 重 疊 之 問 題 三 瞭 解 廉 潔 國 家 廉 政 制 度 及 其 作 法 四 檢 視 我 國 現 行 廉 政 制 度 之 優 缺 點 並 作 改 進 之 建 議 五 以 新 制 度 論 的 觀 點, 探 討 肅 貪 專 責 機 構 獨 立 性 問 題, 以 明 瞭 制 度 是 否 真 的 有 其 影 響 力 2 馬 英 九 面 對 歷 史 定 位 的 選 擇, 中 國 評 論, 作 者 台 大 政 治 系 教 授 張 亞 中 認 為 蔡 英 文 輸 了 選 舉 的 原 因 為 :( 一 ) 没 有 與 陳 水 扁 貪 腐 劃 清 界 線 ( 二 ) 否 認 九 二 共 識, 中 國 評 論 月 刊 2012 年 2 月 號 6

17 第二節 研究途徑與方法 新制度論之理性選擇途徑基本是強調自私自利 但是從事肅貪防貪的公務 員則必須克制自利的心態 行止不可違背法令 貪取非分之利益 基本上 身為 公務人員 就必須認知公務員之權益與責任 在責任上包括 政治責任 刑事責 任 民事責任 行政責任 公務員之行事準則在 公務員服務法 載之甚詳 如 公務員服務法 第五條 公務員應誠實清廉 謹慎勤勉 不得有驕恣貪惰 奢 侈放蕩 及冶遊賭博 吸食菸毒等 足以損失名譽之行為 同法第六條 公務員 不得假借權力 以圖本身或他人之利益 並不得利用職務上之機會 加損害於人 同法第七條 公務員執行職務 應力求切實 不得畏難規避 互相推諉 或無故 稽延 第十五條 公務員對於屬官不得推薦人員 並不得就其主管事件 有所關 說或請託 第十六條 公務員有隸屬關係者 無論涉及職務與否 不得贈受財物 公務員於所辦事件 不得收受任何餽贈 第十七條 公務員執行職務時 遇有涉 及本身或其家族之利害事件 應行迴避 第十八條 公務員不得利用視察調查等 機會 接受地方官民之招待或餽贈 第十九條 公務員非因職務之需要 不得動 用公物或支用公款 以上規定 就可看出公務員行為的限制 公務員必須知曉非 分之財一介不取 枉法之事斷不可為 應殫精竭智 戮力從公 不可為私 此外 尚有迴避利益的規定 不得鑽營為己 行政倫理的規範要求公務員眼中只有公共 利益 沒有自我利益 被要求完美無瑕 完全利他 包括身負肅貪防貪職責的公 務員 也必須遵守此一準則 惟新制度論強調人的自利本性 即使從事肅貪的公 務員亦有自利基因 卻須防範貪瀆的發生 如何平衡兩者 是必先面對的問題 貳 研究途徑 提供吾人關照事物的特殊角度(perspective)者為 途徑 (approach)(吳秀光 ) 也就是選擇問題及資料的準則 是研究者選擇探討主題與相關問題 以做為資料選擇的進行方式與範圍 例如 理性選擇途徑 結構功能分析途徑 7

18 為 符 合 本 文 研 究 旨 趣 及 配 合 上 述 各 研 究 問 題, 本 論 文 係 以 新 制 度 主 義 的 觀 點 探 討 我 國 廉 政 設 計, 其 研 究 途 徑 係 以 : 一 理 性 選 擇 途 徑 二 演 繹 法 的 研 究 途 徑 : 一 理 性 選 擇 途 徑 從 方 法 論 上 來 分 類, 新 制 度 主 義 可 分 受 經 濟 學 影 響 與 受 社 會 學 影 響 的 兩 大 集 團 ( 陳 敦 源,2002:35) 受 經 濟 學 影 響 的 論 述 係 因 其 理 論 核 心 包 括 對 人 理 性 自 利 的 假 說 方 法 論 上 的 個 人 主 義 (methodological individualism) 3, 對 社 會 現 象 的 根 本 解 釋, 以 個 人 的 信 念 策 略 及 偏 好 為 基 礎 與 關 注 實 證 而 非 規 範 性 的 研 究 問 題 等 特 色 ( 陳 義 彥 等 譯,2007:82) 而 理 性 選 擇 的 理 論 假 設 在 於 假 設 人 們 是 自 利 的, 在 做 選 擇 時 必 然 會 衡 量 各 個 備 選 方 案, 選 擇 最 佳 方 案, 以 求 取 最 大 利 得, 就 如 同 兩 害 相 權 取 其 輕, 兩 利 相 權 取 其 重 的 理 性 計 較 理 性 選 擇 理 論 將 制 度 歸 結 為 只 不 過 是 個 人 偏 好 的 簡 單 匯 集, 學 者 亦 將 注 意 力 轉 移 至 制 度 因 素 在 建 構 個 人 選 擇 時 所 扮 演 的 角 色 就 如 同 一 個 政 治 人 物 會 權 衡 成 本 與 效 用 之 關 係 而 從 幾 個 行 動 可 能 方 案 中 選 出 一 個 方 案 所 以 受 經 濟 學 影 響 而 後 衍 生 了 理 性 選 擇 新 制 度 主 義 此 外, 與 理 性 選 擇 概 念 相 近 的 政 治 經 濟 學 研 究 途 徑, 則 重 視 政 治 與 經 濟 間 的 關 係, 特 別 是 權 力 與 市 場 兩 種 因 素, 經 由 相 互 間 的 作 用, 而 影 響 到 政 治 系 統 從 事 公 共 決 策 的 過 程 換 言 之, 是 採 用 經 濟 的 途 徑 來 解 釋 政 治 決 策 的 產 生 ( 兩 者 不 同 ) 一 些 著 名 的 經 濟 學 家 如 Anthony Downs James M. Buchanan Mancur Olson 等 人 認 為 政 治 行 為 也 是 一 個 謀 求 經 濟 利 益 的 經 濟 行 為, 因 此 主 張 將 經 濟 學 上 的 效 用 導 向 的 行 為 分 析 模 式 套 用 於 政 治 學 政 治 經 濟 學 研 究 途 徑 主 要 特 徵 是 從 各 種 行 動 可 能 方 案 中 以 理 性 選 擇 原 則 選 取 其 一 它 是 以 稀 少 的 資 源 來 追 求 彼 此 競 爭 排 斥 的 目 的 之 學 問, 資 源 的 缺 少 目 標 的 眾 多, 迫 使 人 們 進 行 選 擇 本 研 究 關 注 的 主 題 不 在 資 源 的 挹 注 與 分 配 從 稀 少 性 和 選 擇 的 面 向, 而 是 以 經 濟 人 的 角 3 根 據 法 國 學 者 雷 蒙 阿 隆 (Raymond Aron) 在 其 論 治 史 -- 法 蘭 西 學 院 課 程 (Lecons Sur L Histoire) 書 中 指 出, 方 法 論 上 的 個 體 主 義 有 三 個 論 據 :1) 個 體 見 解 或 態 度 所 構 成 的 真 實 性 是 人 文 科 學 和 精 神 科 學 的 研 究 對 象 ;2) 社 會 集 合 體 不 是 真 實 的 存 在, 是 人 的 建 構 ;3) 終 極 解 釋 只 能 是 依 靠 個 體 行 為 所 進 行 的 解 釋 ( 馮 學 俊 吳 弘 緲 譯,2003:256) 8

19 度 出 發, 以 遵 循 經 濟 理 性 強 調 經 濟 利 益, 以 自 利 為 一 切 經 濟 活 動 中 心 的 看 法 故 經 濟 人 就 是 追 求 自 身 最 大 利 益, 確 認 個 人 能 夠 藉 其 理 性, 以 競 爭 的 方 式 來 追 求 本 身 利 益 每 個 人 都 知 道 自 己 利 益 所 在, 會 做 最 有 利 於 己 的 打 算 因 此, 對 於 國 家 官 僚 體 系 而 言, 官 員 的 行 為 絕 非 在 於 配 合 全 體 成 員 的 福 利, 而 在 於 官 吏 的 自 利 自 求 多 福 制 度 論 的 立 論 基 礎 : 在 一 個 現 代 化 的 國 家 中, 公 共 的 決 策 過 程 基 本 上 是 在 制 度 法 規 的 框 架 下 進 行, 而 制 度 的 意 義 可 由 法 規 所 帶 來 的 行 為 穩 定 效 果 中 看 出 來 傳 統 制 度 主 義 在 範 圍 及 方 法 上 有 其 侷 限 性, 因 為 該 研 究 途 徑 較 關 切 政 府 制 度, 聚 焦 於 正 式 法 規 組 織, 而 不 是 非 正 式 的 慣 例 ; 集 中 在 政 府 的 正 式 結 構, 而 非 針 對 政 府 的 廣 泛 層 面, 例 如 制 度 對 於 治 理 的 限 制 等 組 織 的 安 排, 係 依 理 性 的 設 計 而 來, 透 過 法 規 的 規 範, 藉 以 確 保 並 提 升 組 織 運 作 效 率 正 式 法 規 系 統 便 設 計 標 準 化 作 業 程 序, 讓 組 織 內 成 員 有 一 定 的 工 作 範 圍, 以 免 有 過 分 的 直 接 監 督 和 干 涉 但 是,Robert Merton 強 調, 嚴 密 的 法 規 制 度 也 有 其 反 功 能 (dysfunctions), 官 僚 體 制 已 嚴 格 的 控 制 系 統 來 獲 取 人 員 行 為 的 可 靠 性 和 可 預 測 性, 因 此 產 生 貶 抑 人 性 關 係 目 標 替 代 (displacement of goals) 決 策 技 術 僵 化 的 負 功 能 ( 張 潤 書,1998: 768) 新 制 度 論 以 更 寬 廣 的 學 科 定 義, 以 及 更 為 明 確 ( 即 使 多 樣 化 ) 的 理 論 架 構 來 運 作 政 治 制 度 已 不 再 等 同 於 政 治 組 織, 其 被 更 廣 泛 的 理 解 成 一 個 穩 定 而 重 複 發 生 的 行 為 模 式 (Goodin,1996:22; 陳 義 彥,108) 所 以, 新 制 度 論 者 除 了 關 切 正 式 組 織 結 構 外, 還 心 繫 於 政 治 生 活 中 的 非 正 式 慣 例 關 注 焦 點 在 於 制 度 如 何 具 體 化 價 值 與 權 力 關 係, 以 及 制 度 設 計 所 會 面 臨 到 的 機 會 和 阻 礙, 它 不 但 重 視 制 度 對 於 個 人 的 影 響, 同 時 也 關 心 制 度 與 個 人 的 互 動 本 研 究 旨 趣 在 探 討 肅 貪 防 腐 的 機 制, 而 成 立 廉 政 署 之 定 位 及 功 能, 主 管 機 關 常 過 份 擴 大 其 成 效, 並 化 約 為 唯 一 成 功 的 措 施 本 研 究 將 以 理 性 選 擇 制 度 主 義 為 研 究 途 徑, 研 究 我 國 防 貪 肅 貪 的 設 計, 公 務 人 員 如 何 避 免 因 自 我 價 值 選 擇 傷 9

20 害公共利益 從代理人理論觀之 如何避免 委託人的道德危機 4 (principle s moral hazard) 的情事發生(陳敦源 ) 例如 2006 年間 時任調查局 局長葉盛茂 他選擇將其握有陳水扁總統洗錢的資料證據 交給總統本人而非司 法檢調機關 所以本研究是在探討一種在多元價值競逐的文官改革理念下 建立 文官免於受其長官違反工作倫理的指令的誘因結構 但同時又不會讓文官偏離民 主課責的制度設計 二 演繹法研究途徑 演繹法(deduction)在強調從個人的行為者的選擇 在方法論上是主張方法論 的個人主義(methodological individualism)的角度的分析 論文既以新制度主義為 觀點 就播須強調演繹的途徑 任何一門學科或一種理論 總是以一些基本的假 設為前提的 假設就是根據已有的經驗事實 經驗知識和理性認識進行的富有創 造性 推測性的猜想 在社會科學研究方法中 存在兩套不同的研究方向 其一 是演繹法 其二是歸納法(induction) 歸納法是由觀察許多現象而把結果進行綜 合 試圖找出一個定則 來解釋欲解釋的東西的方法 所以歸納法沒有一定的邏 輯可循 推論出的結果也不一定正確 或適合於所有條件下 有 以偏蓋全 的 缺失 從觀察到同性質的類似現象起 經由普及的實證研究求證 終於歸納出可 資解釋此一 共通 現象的理論 由是 歸納法因而屬於一種從無到有的理論推 演活動 (王玉民 18)演繹法是研究者嘗試運用某些理論於研究一特定現象時 先 截長補短 汰蕪存菁 將各家適合己用的觀念綜合 經過概念化過程 (conceptualization process)後演繹出一組假設(hypotheses) 一組假設建立後 便進 入操作化過程(operationalization process) 蒐集可資驗證假設的資料進行觀察 (observations) (王玉民 )理性主義者相當類似於理論物理學家 他 4 當委託人無法正確掌握代理人的行為時 代理人可能將不按契約所定行事 代理人問題的產生 就是因為雙方有不同目標或 資訊不對稱 資訊不對稱存在兩個類型 經常出現的兩個代理人 問題是逆向選擇 Adverse selection 和道德危機 moral hazard 此兩項類型乃從保險理論演 化而來 逆向選擇是在委任契約階段發生的資訊不對稱問題 逆向選擇則是指代理人在受僱時宣 稱擁有某些技術或能力 而委託人在僱用時或甚至已僱用後 無法辨識其技術或能力 道德危機 是指代理人未按契約規定行事 也就是怠忽職守 10

21 們 都 比 較 偏 愛 演 繹 法 勝 過 歸 納 法, 將 其 理 論 奠 基 於 極 端 簡 化 的 理 論 假 設 之 上, 以 倒 出 可 以 檢 證 的 命 題 ( 徐 子 婷 譯,2008:41) 本 研 究 設 定 個 人 會 影 響 制 度, 在 肅 貪 方 面, 肅 貪 機 構 可 能 立 意 良 好, 但 是 因 為 個 人 會 影 響 制 度, 即 使 是 設 計 良 好 的 肅 貪 機 構, 行 為 者 根 據 他 的 動 機 影 響, 將 會 使 得 制 度 無 效 或 變 得 形 式 本 研 究 將 採 取 演 繹 法 的 方 式 來 建 立 理 論, 因 為 演 繹 法 是 由 較 總 括 性 的 概 念, 推 演 出 一 組 互 有 關 聯 的 特 定 且 明 確 的 單 向 觀 念 藉 由 演 繹 法 與 形 式 理 論 的 符 號 推 演, 可 以 輕 易 地 將 變 數 與 變 數 間 之 關 係, 作 一 清 楚 的 說 明 並 驗 證 其 推 演 的 正 確 性 即 在 於 運 用 某 些 理 論 於 研 究 一 特 定 現 象, 先 就 有 關 新 制 度 主 義 及 貪 腐 防 制 的 理 論, 互 為 印 證, 截 長 補 短 汰 蕪 存 菁, 經 過 概 念 化 過 程 後 演 繹 出 本 論 文 的 假 設, 然 後 進 行 蒐 集 可 資 驗 證 假 設 的 資 料 進 行 觀 察 本 研 究 假 設 人 是 理 性 自 利 的, 以 機 關 中 的 公 務 人 員, 都 是 在 追 求 自 利 的 最 大 化, 其 行 事 準 則 多 數 是 以 利 益 為 衡 量 事 情 的 作 為, 組 織 系 統 內 的 公 務 人 員 之 行 為, 其 行 為 動 機 可 歸 結 到 謀 取 其 個 人 效 用 之 最 大, 由 於 官 僚 的 生 涯 所 得 聲 望 權 力 完 全 寄 託 於 其 服 務 的 機 構 中 之 升 遷 機 會, 無 論 是 爬 升 者 或 政 治 者, 官 僚 們 都 會 以 其 心 身 貢 獻 於 組 織 並 謀 取 組 織 地 位 的 鞏 固 故 本 研 究 以 官 僚 自 利 的 人 格, 在 追 求 其 自 利 的 過 程 中 所 表 達 出 來 的 舉 措 作 為 分 析 比 較 的 素 材, 例 如 自 利 的 官 員 為 求 升 官, 誇 大 其 績 效 報 喜 不 報 憂 貪 污 行 為, 使 用 特 權 等 加 以 驗 證, 所 以 本 研 究 係 以 演 繹 法 為 研 究 途 徑 本 研 究 以 多 種 途 徑 來 探 討 貪 腐 行 為, 如 增 加 政 治 課 責 成 立 專 責 肅 貪 機 構 強 化 公 民 參 與 創 造 競 爭 的 私 部 門 權 力 的 制 度 化 約 束 提 升 公 部 門 倫 理 提 高 政 策 透 明 度 等, 找 出 有 效 的 防 制 貪 腐 之 道 理 論 架 構 是 建 立 在 新 制 度 主 義 的 理 性 選 擇 理 論, 探 討 自 利 的 個 人, 如 何 計 算 貪 瀆 的 成 本, 終 能 懸 崖 勒 馬, 不 敢 為 非 叁 研 究 方 法 研 究 方 法 (methods) 是 指 蒐 集 與 處 理 資 料 的 技 術, 例 如 : 文 獻 研 究 法 比 較 研 究 法 本 研 究 旨 在 探 討 新 制 度 論 下 的 廉 政 設 計, 為 求 研 究 取 向 的 周 延, 因 此 採 11

22 用 圖 書 館 式 文 獻 分 析 法 次 級 資 料 分 析 法 比 較 研 究 法, 其 內 容 分 述 如 下 : 一 圖 書 館 式 文 獻 分 析 法 文 獻 分 析 是 反 映 科 學 知 識 產 生 的 程 序, 是 蒐 集 資 料 檢 討 證 據 的 第 一 步 亦 可 尋 找 問 題 的 定 位, 經 驗 的 基 礎, 發 展 進 一 步 研 究 的 理 論 與 方 法 文 獻 研 究 可 區 分 為 : 單 一 文 獻 研 究 和 綜 合 文 獻 研 究, 本 研 究 將 採 綜 合 文 獻 研 究 法 故 除 了 相 關 之 政 治 經 濟 學 理 論 集 體 理 論 新 制 度 相 關 理 論 組 織 理 論 政 策 理 論 管 理 理 論 及 社 會 科 學 理 論 等 相 關 基 礎 理 論 為 必 備 之 分 析 工 具 外, 政 府 部 門 之 決 策 與 執 行 資 料 之 蒐 集 顯 得 格 外 重 要, 故 本 研 究 主 要 採 圖 書 館 式 文 獻 分 析 法, 一 方 面 從 國 內 外 相 關 期 刊 書 籍 學 位 論 文 等 資 料, 經 過 分 析 整 理 及 歸 納, 以 瞭 解 目 前 相 關 研 究 之 狀 態, 並 擷 取 符 合 本 文 研 究 主 旨 之 理 論 集 資 料, 重 新 建 立 理 論 建 構 ; 另 一 方 面 就 法 務 部 廉 政 署 國 際 透 明 組 織 台 灣 透 明 組 織 調 查 局 各 級 檢 察 機 關 的 業 務 報 告 研 究 報 告 重 要 檔 案 文 件 年 報 統 計 資 料 刊 物 圖 表 等, 作 為 分 析 材 料 官 方 文 件 資 料 以 法 務 部 檔 案 資 料 為 主, 為 了 支 持 或 求 證 法 務 部 資 料 的 可 信 度 與 可 靠 性, 間 會 參 考 行 政 院 立 法 院 法 制 局 或 行 政 院 研 究 發 展 考 核 委 員 會 法 務 部 調 查 局 的 資 料 二 次 級 資 料 分 析 法 研 究 者 因 職 務 的 便 利, 有 比 較 多 的 機 會 碰 觸 到 相 關 資 料, 因 為 論 文 是 研 究 肅 貪 機 構 的 設 計, 所 以 資 料 來 源 就 很 重 要, 論 文 可 能 牽 扯 到 一 些 隱 私 的 問 題, 所 以 資 料 的 來 源 必 須 做 個 整 理 研 究 者 工 作 上 可 以 接 觸 到 法 務 部 的 檔 案, 外 界 也 可 以 透 過 檔 案 法 申 請 閱 覽 檔 案, 只 是 研 究 者 相 對 便 利 閱 覽 而 已 有 些 檔 案 可 以 看 到 貪 瀆 案 件 可 以 看 到 法 務 部 近 三 十 年 來 的 部 務 會 報 法 務 通 訊 或 司 法 周 刊, 從 中 看 出 有 關 廉 政 設 計 討 論 的 文 章, 以 作 為 研 究 分 析 的 資 料 來 源 ; 研 究 者 也 可 以 透 過 廉 政 署 同 仁 的 協 助, 提 供 一 些 廉 政 署 的 資 料 文 獻 探 討 就 是 從 這 些 資 料 中, 如 何 去 做 文 獻 整 理, 例 如 從 資 料 中 看 到 傳 統 性 的 制 度 討 論 法 治 面 的 討 論 賞 罰 制 度 的 討 論 有 關 是 否 成 立 廉 政 署 的 討 論 等 等, 這 些 資 料 雖 然 是 公 開 或 可 以 合 法 12

23 取 得, 但 是 研 究 者 因 工 作 關 係, 在 資 料 取 得 具 有 優 勢, 甚 至 具 有 資 料 的 獨 佔 性 三 比 較 研 究 法 (comparative method) 比 較 研 究 法 是 研 究 某 些 現 象 或 各 類 現 象 之 間 相 似 和 相 異 的 方 法, 其 目 的 在 於 建 立 社 會 現 象 的 分 級 和 類 型, 並 透 過 各 種 因 素 之 間 的 經 驗 聯 繫 和 時 間 順 序 研 究, 來 檢 驗 因 果 關 係 的 假 說 只 有 比 較 才 有 鑑 別, 只 有 鑑 別, 才 有 認 識, 故 在 學 術 研 究 中, 比 較 研 究 是 認 識 事 物 本 質 的 最 基 本, 也 是 最 重 要 的 方 法 之 一 本 研 究 係 以 新 制 度 的 觀 點 來 檢 視 我 國 肅 貪 設 計, 新 制 度 主 義 服 膺 方 法 論 上 的 個 人 主 義, 不 同 於 結 構 功 能 分 析 香 港 新 加 坡 的 肅 貪 防 腐 績 效 卓 著, 他 們 都 設 有 專 門 肅 貪 機 構, 且 運 作 良 好, 但 這 是 唯 一 的 判 準 嗎? 政 治 學 要 產 生 有 關 政 治 生 活 的 一 般 命 題, 就 必 須 用 比 較 法, 對 此, 政 治 學 有 兩 派 主 張, 一 派 認 為 存 在 著 支 配 政 治 行 為 的 普 遍 一 般 法 則, 且 遲 早 能 被 辨 認 出 來 ; 另 外 一 派 則 認 為 社 會 現 像 太 過 不 可 預 測 且 偶 然, 因 此 無 法 以 普 遍 法 則 形 式 來 解 釋, 又 或 是 社 會 現 象 過 於 複 雜 且 無 法 測 量, 使 得 普 遍 法 則 難 以 被 確 認 如 果 要 有 信 服 力 地 在 經 驗 上 證 實 任 何 一 般 法 則, 則 需 要 努 力 地 從 事 比 較 研 究 此 外, 比 較 研 究 法 以 詮 釋 此 政 治 現 象 的 有 效 性, 例 如 我 們 對 單 一 現 象 可 能 有 無 數 個 不 同 的 解 釋, 若 要 在 其 中 做 出 選 擇 就 需 要 對 每 一 個 解 釋 的 理 論 基 礎 進 行 評 估, 並 在 可 能 的 情 況 下 進 行 比 較 性 的 檢 證 本 研 究 以 人 是 理 性 的, 會 自 利 的 追 求 最 大 利 得, 且 各 國 的 廉 政 政 策 上 未 必 相 同, 本 研 究 將 比 較 廉 潔 國 家 的 廉 政 措 施, 與 人 類 自 利 理 性 間 之 關 係, 故 本 研 究 採 用 比 較 研 究 法 比 較 研 究 有 著 各 種 不 同 的 形 式 (Peters, 1998:28-30; Marsh & Stoker, 2002:252; 陳 義 彥,2007:311) 一 差 異 法 (method of difference), 係 針 對 兩 個 十 分 相 似 的 個 案 進 行 研 究, 二 者 間 只 有 在 我 們 所 欲 研 究 的 那 些 變 相 關 係 上 出 現 差 異 ( 陳 義 彥,2007:311) 例 如, 在 國 際 上 探 討 有 關 反 貪 的 制 度 設 計 (anti-corruption agency, ACA) 有 好 幾 種 制 度 設 計, 一 種 普 遍 的 設 計 是 新 加 坡 香 港, 對 許 多 開 發 中 國 家 甚 至 澳 大 利 亞 也 引 用, 可 是 這 種 型 態 之 外 還 有 一 些 制 度, 像 美 國 或 多 數 的 歐 洲 國 家, 甚 至 北 歐 國 家, 他 們 沒 有 明 確 的 ACA 的 設 計, 是 散 在 不 同 的 機 關 中 ; 還 有 13

24 一 種 更 特 別 的, 一 種 像 澳 大 利 亞, 對 於 新 加 坡 香 港 成 功 的 案 例 引 進, 但 是 它 是 設 在 國 會 之 下 如 果 對 於 各 國 肅 貪 機 構 的 績 效 做 比 較, 就 是 一 種 差 異 法 的 比 較 二 求 同 法 (method of agreement), 求 同 法 與 差 異 法 正 好 相 反, 除 了 我 們 所 欲 研 究 的 相 關 變 相 外, 這 兩 個 選 擇 個 案 應 當 在 所 有 其 他 條 件 上 相 異 三 共 變 法 (method of concomitant variables), 則 試 圖 找 出 看 起 來 大 約 同 時 往 某 一 假 設 方 向 變 化 的 變 項 例 如, 一 個 採 取 保 護 主 義 政 策 的 國 家, 開 始 開 放 其 貿 易 邊 界, 且 隨 即 進 入 經 濟 衰 退 狀 況, 在 所 有 其 他 條 件 相 等 下, 貿 易 的 開 放 可 能 被 認 為 會 影 響 國 家 繁 榮 但 是 在 政 治 和 社 會 生 活 中, 當 有 兩 個 變 項 改 變 時, 其 他 的 條 件 常 常 無 法 保 持 相 等, 而 通 常 在 經 驗 上 也 無 法 歸 咎 何 種 原 因 會 造 成 特 定 的 結 果 ( 陳 義 彥,2007:312) 對 於 這 些 研 究 上 的 問 題,Adam Przeworski 和 HenryTenue 提 出 一 個 具 有 影 響 力 的 方 法, 他 們 區 分 最 具 相 似 性 (most similar) 與 最 具 差 異 性 (most different) 兩 種 研 究 設 計 (Marsh & Stoker,2002:254; 陳 義 彥,2007:313) 以 肅 貪 機 構 而 言, 香 港 與 新 加 坡 都 可 歸 類 為 城 市 國 家 ( 或 地 區 ), 兩 者 來 做 比 較 是 屬 於 最 大 相 似 性 ; 若 美 國 的 肅 貪 機 制 與 香 港 的 肅 貪 機 制 相 比, 無 論 是 民 主 程 度 國 家 大 小 人 口 比 例 文 化 背 景 等 都 存 在 很 大 的 差 異, 這 就 是 最 大 差 異 性 比 較 14

25 第 三 節 研 究 範 圍 與 研 究 限 制 壹 研 究 範 圍 本 研 究 所 稱 的 肅 貪 制 度 之 設 計, 其 範 圍 以 我 國 遷 台 後 迄 今 之 中 華 民 國 的 體 制 為 研 究 範 圍, 從 縱 軸 面 而 言, 歷 代 都 有 貪 腐 情 形, 本 研 究 稍 作 歷 代 廉 政 與 貪 腐 情 形 之 簡 介, 其 它 僅 備 列 參 考 以 橫 軸 面 觀 之, 亞 洲 國 家 多 數 受 到 中 華 文 化 之 影 響, 在 作 比 較 分 析 上 將 試 以 亞 洲 廉 潔 程 度 較 高, 其 制 度 與 我 國 較 相 近 之 國 家 地 區 做 比 較 其 它 亞 洲 國 家 或 歐 美 廉 潔 國 家, 體 制 不 一, 與 我 國 制 度 殊 異, 惟 其 有 可 供 參 考 之 措 施, 也 應 蒐 羅 比 較, 以 了 解 不 同 體 制 中 的 個 人 選 擇, 政 府 如 何 去 安 排 它 的 策 略, 以 達 到 廉 潔 故 本 研 究 雖 以 亞 洲 地 區, 且 與 中 華 文 化 影 響 較 多 的 國 家 ( 地 區 ) 為 主 要 研 究 比 較 對 象, 間 也 就 相 關 議 題 證 諸 其 他 國 家, 所 以 研 究 範 圍 不 限 於 亞 洲 廉 潔 國 家 本 研 究 以 新 制 度 主 義 的 觀 點 來 探 討 我 國 的 廉 政 設 計, 所 以 對 新 制 度 主 義 的 相 關 文 獻, 著 墨 較 多 然 而, 本 研 究 也 必 須 就 其 他 廉 潔 國 家 的 肅 貪 設 計 中 有 關 新 制 度 的 措 施 進 行 比 較 故 研 究 的 範 圍 將 以 新 制 度 理 論 為 基 礎, 先 就 新 制 度 主 義 相 關 學 派 之 理 論 要 旨 做 文 獻 探 討, 如 代 理 人 理 論 交 易 成 本 理 論 集 體 行 動 理 論, 因 與 研 究 主 題 相 關, 應 申 論 其 理 論 要 旨 及 其 限 制, 以 使 文 獻 評 論 資 料 完 整 本 研 究 採 取 理 性 選 擇 理 論 (rational choice theory, 簡 稱 RCT) 為 研 究 途 徑, 但 是, 對 於 公 共 選 擇 研 究 無 論 是 選 舉 或 民 主 理 論, 常 使 用 計 量 方 法 來 印 證 其 理 論, 研 究 者 在 行 政 學 理 論 與 實 踐 上 較 為 熟 稔, 在 經 濟 理 性 的 方 法 上, 知 識 不 足 研 究 者 也 企 圖 自 修 有 關 RCT 相 關 理 論, 仍 如 瞎 子 摸 象, 無 法 窺 其 堂 奧 研 究 者 深 思, RCT 一 定 須 以 計 量 方 式 來 呈 現 嗎? 質 性 研 究 方 法 應 該 可 以 達 到 理 性 選 擇 的 論 述, 爰 嘗 試 著 以 默 會 的 知 識 (tacit knowledge) 直 覺 論 述 (intuitive argument) 經 驗 與 觀 察, 來 解 釋 理 性 選 擇 此 外, 本 研 究 引 述 幾 個 理 論, 旨 在 摘 錄 其 中 的 一 部 份 觀 15

26 念, 以 資 應 用 於 肅 貪 設 計 上, 故 本 研 究 僅 將 各 理 論 中 可 作 為 肅 貪 設 計 或 制 度 建 立 的 資 料 加 以 印 證, 例 如,Elinor Ostrom 所 提 公 共 資 源 分 享 理 論 (commons-pool resources) 都 是 適 例 (E. Ostrom,2008:2-3) 本 研 究 僅 針 對 有 關 自 主 組 織 的 部 分 加 以 評 論 及 引 申 貳 研 究 限 制 以 新 制 度 主 義 的 觀 點 論 我 國 的 肅 貪 設 計, 研 究 者 必 須 尋 找 更 多 的 論 證 來 支 持 新 制 度 主 義 不 同 於 現 行 制 度, 本 研 究 的 限 制 如 下 : 一 未 進 行 訪 談 與 測 驗 之 限 制 本 研 究 以 邏 輯 分 析 制 度 分 析 來 析 論, 因 強 調 方 法 論 的 個 人 主 義 (methodological individualism), 欲 求 了 解 個 人 之 選 擇, 採 取 之 途 徑 即 是 進 行 調 查 訪 談 本 研 究 並 未 以 建 立 模 型 以 及 計 量 方 法, 僅 就 文 件 分 析 個 人 所 學 及 在 政 府 部 門 參 與 政 策 規 劃 過 程 之 寶 貴 經 驗, 作 為 分 析 立 論 依 據 蘋 果 公 司 (Apple Inc.) 執 行 長 庫 克 (Tim Coke) 曾 說 : 把 最 重 要 的 決 定 交 給 直 覺 ( 天 下 雜 誌,480 期, 2011(9 月 ):25) 2012 年 諾 貝 爾 經 濟 學 獎 得 主 卡 尼 曼 (Daniel Kahneman) 認 為, 在 某 特 定 領 域 已 經 累 積 很 多 經 驗, 就 可 以 相 信 直 覺 ( 天 下 雜 誌,494 期,2012(4 月 ):18) 研 究 者 在 公 共 行 政 與 政 治 學 領 域 的 研 習 多 年, 且 在 法 務 部 擔 任 司 長 一 職 也 有 十 年 之 久, 在 方 法 論 的 個 人 主 義 下, 以 圖 書 館 式 的 綜 合 文 獻 研 究 為 主, 類 多 次 級 資 料, 並 輔 以 經 驗 政 治 為 例, 作 為 本 研 究 的 立 論 所 在 美 國 羅 徹 斯 特 大 學 (University of Rochester) 政 治 系 所 學 生, 必 須 透 過 經 濟 數 學 ( 賽 局 理 論 ) 的 洗 禮, 並 以 統 計 計 量 訓 練 替 代 第 二 外 國 語 ( 吳 秀 光 陳 敦 源,2005: ), 研 究 者 在 經 濟 計 量 領 域 涉 獵 有 限, 無 能 採 計 量 方 法 與 建 立 模 型 方 式 故 知 在 研 究 當 中 的 理 性 是 一 種 假 定 (assumption), 而 不 是 經 過 驗 證 的 真 理, 研 究 者 深 知, 在 開 放 系 統 中 討 公 共 事 務 問 題, 理 性 在 公 共 行 政 的 應 用 就 會 受 拘 束, 這 種 拘 束 就 是 一 種 限 制 16

27 本 論 文 撰 寫 其 中, 兩 度 與 行 政 院 政 風 主 任 對 話, 具 有 質 性 研 究 中 的 深 度 訪 談 性 質, 但 無 逐 字 記 錄 同 時, 研 究 者 在 法 務 部 任 職 期 間, 多 次 參 與 廉 政 制 度 與 措 施 之 擬 定 研 討 之 機 會, 且 與 各 級 政 風 同 仁 接 觸 頻 仍, 經 常 性 的 業 務 會 談 或 私 下 聯 誼, 對 政 風 體 系 的 相 關 措 施, 知 之 甚 詳, 算 是 有 參 與 觀 察 的 性 質, 故 本 研 究 並 非 標 準 的 質 性 研 究, 或 可 稱 為 修 正 式 的 質 性 研 究 雖 如 此, 學 術 研 究 畢 竟 有 其 嚴 謹 之 處, 方 法 與 步 驟 須 依 一 定 的 規 矩, 其 研 究 結 論 方 能 正 確 解 釋 現 象 本 研 究 未 進 行 深 度 訪 談, 其 因 乃 具 學 術 作 用 的 訪 談 對 象, 彼 此 都 相 識 已 久, 訪 談 就 流 於 形 式 且 研 究 者 認 為 這 個 題 目 很 難 做 民 意 調 查, 或 深 度 訪 談, 爰 決 定 不 以 訪 談 為 必 要 研 究 者 定 義 此 研 究 為 先 期 性 的 研 究, 本 研 究 對 個 人 的 行 為 選 擇, 完 全 是 用 邏 輯 面 的 推 敲 與 演 繹, 個 人 在 制 度 中, 與 制 度 的 互 動, 悉 依 文 獻 期 刊 相 關 書 籍 媒 體 報 導 官 方 文 書 等 文 獻 資 料 加 以 個 人 經 驗 及 識 見 分 析 所 得, 在 方 法 論 上, 強 調 演 繹 法 的 邏 輯 性, 雖 難 謂 精 準, 但 應 可 提 供 重 要 參 採 依 據, 惟 部 分 的 求 證 可 能 有 待 後 續 的 研 究 再 來 補 充, 這 是 研 究 限 制 之 一 二 文 獻 資 料 蒐 集 之 限 制 本 研 究 之 國 外 相 關 文 獻 很 多, 但 因 為 國 內 不 容 易 取 得, 且 本 研 究 係 以 我 國 肅 貪 設 計 為 主, 國 外 的 文 獻 的 引 用, 相 對 較 少, 又 因 時 間 壓 力 下, 對 於 已 有 的 中 文 資 料 或 西 洋 文 獻 的 中 譯 本 為 主, 這 是 在 西 方 文 獻 資 料 尚 非 充 足 的 限 制 此 外, 台 灣 政 治 學 門 當 中, 以 RCT 進 行 模 型 建 構 的 研 究, 並 不 多 見 ( 陳 敦 源 吳 秀 光, 2005:180) 台 灣 的 學 界 對 RCT 的 研 究 雖 有 涉 獵, 但 其 對 影 響 政 治 學 研 究 之 深 度 與 廣 度, 並 沒 有 全 面 性 的 了 解 ( 陳 敦 源 吳 秀 光,2005:180), 由 於 RCT 的 相 關 文 獻 並 不 多 見, 大 陸 的 翻 譯 圖 書 相 對 為 多, 所 以 引 用 資 料 類 多 第 二 手 資 料, 殊 為 可 惜, 此 為 限 制 之 二 三 規 範 與 理 性 選 擇 途 徑 融 合 之 限 制 新 制 度 論 特 徵 中, 政 治 行 為 受 制 度 的 影 響, 以 及 個 人 行 為 者 與 制 度 互 動 的 方 面, 奠 基 於 不 同 的 理 論 假 設 計 算 法 ( 理 性 選 擇 ) 與 文 化 的 ( 規 範 ) 研 究 途 17

28 徑 之 間 的 區 別, 代 表 了 兩 種 相 互 排 斥 不 能 共 存 的 研 究 制 度 分 析 方 法 間, 有 著 難 以 處 理 的 分 裂 新 制 度 主 義 信 守 方 法 論 上 的 個 人 主 義, 在 選 擇 問 題 及 資 料 的 準 則 上, 猶 如 方 法 論 大 師 Paul Feyerabend 的 名 言 : 甚 麼 都 可 以 (anything goes)( 江 明 修,2003:116; 舒 煒 光 邱 仁 宗,1990:310), 這 在 信 奉 權 威, 依 樣 畫 葫 蘆 的 訓 練 下, 大 都 唯 唯 諾 諾 人 云 亦 云 罷 了 新 制 度 不 需 要 任 何 特 定 的 理 論, 但 它 要 求 對 理 論 採 取 批 判 的 姿 態 此 外, 新 制 度 論 的 活 力 可 能 正 存 在 於 多 理 論 的 特 徵, 因 為 這 考 量 到 對 源 自 於 各 種 不 同 政 治 理 論 之 互 斥 主 張 的 評 估 雖 然 吾 人 相 信 沒 有 理 論 永 遠 為 真, 現 在 所 知 的 理 論 是 尚 未 被 新 理 論 取 代 而 已, 所 以, 我 們 的 知 識 都 是 暫 時 性 的 知 識, 現 在 的 理 論, 它 只 能 或 多 或 少 有 益 而 已, 吾 人 可 以 從 對 一 個 理 論 的 批 判 評 估 中 有 所 收 穫, 更 可 以 從 對 好 幾 種 針 對 單 一 主 題 的 理 論 之 比 較 性 批 判 評 估 中 獲 得 更 多, 對 多 理 論 的 探 討, 對 於 政 治 制 度 的 研 究 是 有 助 益 的 儘 管 如 此, 制 度 論 似 乎 一 直 停 留 在 描 述 及 比 較 法 律 形 式 及 制 度, 而 且 不 能 脫 離 濃 厚 的 規 範 色 彩 它 也 缺 乏 一 個 架 構 (framework), 研 究 法 律 及 制 度, 尚 無 法 周 延 的 解 釋 政 策 或 權 力 間 的 互 動 劉 嶽 雲 認 為 : 制 度 論 充 其 量 不 過 是 描 述 或 比 較 不 同 的 制 度 而 已 ( 劉 嶽 雲,2001:89) 此 外, 猶 如 聽 到 大 學 時 組 織 理 論 的 彭 文 賢 教 授 常 言 的 灑 錢 滿 地, 獨 欠 串 索, 此 為 本 研 究 的 限 制 之 三 四 理 論 與 實 務 的 限 制 新 制 度 論 服 膺 方 法 論 上 的 個 人 主 義, 但 方 法 論 上 的 個 人 主 義 已 遭 受 不 同 的 形 而 上 學 學 派 的 攻 擊 ( 聶 薇,2010:30) 其 因 乃 個 人 為 整 體 社 會 一 分 子, 甚 且 不 能 想 像 脫 離 他 人 或 與 整 個 社 會 無 聯 繫 之 個 人 人 作 為 社 會 進 化 的 產 物, 最 顯 著 特 徵 是 : 理 智 只 有 可 能 在 社 會 交 互 交 往 中 顯 現 研 究 中 殊 難 截 然 劃 分 個 人 與 集 體 的 意 志, 在 方 法 論 個 人 主 義 下, 有 多 元 的 理 論 性 質, 肅 貪 的 方 法 與 成 效 可 以 百 家 爭 鳴, 方 法 多 元, 為 本 研 究 所 要 發 掘 的 多 元 方 法 我 國 現 行 廉 政 設 計, 是 一 層 級 節 制 體 系, 肅 貪 正 式 組 織 隸 屬 於 行 政 體 系 內, 所 轄 政 風 單 位 也 都 附 屬 於 各 級 組 織 之 間 世 界 各 國 反 貪 的 制 度 設 計 (ACA) 各 有 不 同 的 組 織 與 功 能 型 態 所 以, 18

29 本 研 究 認 同 機 關 組 織 的 肅 貪 設 計 的 運 作 績 效, 但 非 ACA 設 計 的 肅 貪 績 效 與 具 有 ACA 之 肅 貪 組 織 之 成 效, 難 以 同 一 指 標 相 較 其 優 劣, 所 相 同 者 為 聚 焦 於 理 性 自 利 基 礎 的 肅 貪 設 計 這 樣 多 元 的 肅 貪 設 計, 且 須 就 其 設 計 績 效 的 良 窳 加 以 析 述, 在 研 究 範 圍 與 規 模 上, 必 須 加 以 限 制, 此 為 研 究 限 制 之 四 五 研 究 範 圍 的 限 制 本 研 究 係 以 新 制 度 論 的 觀 點, 並 以 理 性 選 擇 研 究 途 徑, 來 論 我 國 政 府 的 肅 貪 設 計, 研 究 題 目 與 研 究 方 法 便 已 限 制 研 究 的 範 圍 了 依 題 目 的 意 旨, 主 要 論 組 織 設 計, 而 組 織 設 計 相 關 理 論 頗 多 值 得 探 討, 如 組 織 結 構 與 組 織 功 能 的 關 係, 此 非 本 研 究 最 關 心 之 處, 本 研 究 係 定 位 在 新 制 度 論 的 相 關 理 論 上, 所 提 出 的 組 織 設 計 也 是 以 新 制 度 論 為 範 圍 聚 焦 在 理 性 選 擇, 公 務 員 自 利 的 理 論 假 設 下, 其 所 建 議 的 廉 政 設 計, 自 然 無 法 全 盤 關 照, 這 是 研 究 範 圍 的 限 制 19

30 第 四 節 研 究 問 題 與 研 究 設 計 壹 研 究 問 題 一 我 國 現 行 廉 政 體 系 績 效 未 見 彰 顯 我 國 廉 政 工 作 的 推 展, 包 括 了 防 貪 與 肅 貪 兩 個 機 制, 廉 政 署 未 成 立 前 由 法 務 部 政 風 司 及 各 行 政 機 關 內 的 政 風 單 位 負 責 執 行 防 貪 工 作, 肅 貪 業 務 則 由 法 務 部 調 查 局 負 責 執 行 廉 政 署 成 立 後, 接 辦 政 風 司 的 組 織 功 能, 肅 貪 工 作 為 該 署 主 力 工 作, 調 查 局 也 負 責 肅 貪 工 作, 惟 調 查 局 主 力 工 作 有 國 家 安 全 經 濟 犯 罪 偵 防 緝 毒 等 重 要 業 務, 肅 貪 為 調 查 局 的 業 務 之 一 既 有 兩 個 機 關 執 行 廉 政 工 作, 理 論 上 只 要 廉 政 署 與 調 查 局 合 作 無 間, 就 能 發 揮 最 大 的 廉 政 功 效, 讓 台 灣 成 為 一 個 弊 絕 風 清 的 廉 潔 國 家 但 事 實 上, 國 際 透 明 組 織 2011 年 12 月 1 公 布 2011 年 清 廉 指 數 (corruption perceptions index, CPI) 報 告, 在 183 個 評 比 家 中, 日 本 美 國 和 台 灣 分 別 排 和 32 名 ( 國 際 透 明 組 織,2011) 相 較 於 2010 年 在 全 球 178 個 國 家 與 地 區 中, 臺 灣 的 清 廉 度 排 名 第 33 名, 較 2009 年 上 升 4 名 以 十 年 的 趨 勢 觀 之,2002 年 的 CPI 台 灣 在 102 個 國 家 排 行 29 雖 然 參 與 評 比 的 國 家 有 增 加, 影 響 排 名 外, 十 年 間 排 名 都 在 25 名 至 33 名 之 間, 分 數 都 在 6 分 以 下, 只 有 2011 年 首 次 超 過 6 分 ( 為 6.1 分 ), 突 顯 出 國 際 社 會 對 我 國 的 廉 政 評 價 在 過 去 十 元 年 來 仍 舞 法 有 顯 著 性 與 正 向 的 改 變 ( 法 務 部,2007) 我 國 我 國 在 防 貪 與 肅 貪 工 作 上, 存 在 了 許 多 盲 點 與 僵 化, 亦 是 排 名 無 法 大 步 向 前 的 重 要 因 素 例 如 各 機 關 政 風 單 位 人 員 因 未 具 司 法 警 察 的 身 分, 對 可 疑 貪 瀆 線 索, 無 法 進 行 司 法 調 查, 達 到 有 效 的 嚇 阻, 發 揮 防 貪 的 功 能 一 般 只 有 將 案 件 移 送 檢 調 查 單 位 偵 查, 此 往 往 會 喪 失 防 止 貪 瀆 擴 大 的 最 佳 契 機 ; 再 者 政 風 單 位 在 機 關 內 簽 報 案 件 時, 依 公 文 程 序, 仍 需 經 過 機 關 首 長 批 閱, 如 此 一 來, 機 關 首 長 為 避 免 家 醜 外 揚, 就 會 對 政 風 人 員 施 壓, 這 就 是 政 風 人 員 與 機 關 首 長 普 遍 不 合 的 主 要 原 因 之 一 甚 至 單 位 首 長 與 部 屬 一 起 成 為 貪 瀆 犯 罪 的 共 犯 結 構, 讓 政 風 人 員 更 無 力 去 防 止 貪 20

31 瀆 的 發 生 我 國 2011 年 貪 瀆 案 件 之 定 罪 率 為 60.4%( 法 務 部,2012:16), 仍 遠 低 於 先 進 國 家, 亦 可 見 一 斑 ( 聯 合 報,2010/10/29, 版 A4) 貪 腐 印 象 指 數 (CPI) 與 世 界 經 濟 論 壇 (World Economic Forum, 簡 稱 WEF) 的 全 球 競 爭 力 指 數 (Global Competitiveness Index, 簡 稱 GCI) 的 相 關 性, 經 證 實 兩 個 變 相 之 關 聯 程 度 為 正 向 高 度 相 關 ( 劉 國 正 邱 瑞 忠,2011:6), 由 是 可 知, 廉 潔 程 度 與 國 家 競 爭 優 勢 相 關, 政 府 應 予 正 視 世 界 經 濟 論 壇 (WEF) 發 布 的 2008 年 全 球 競 爭 力 排 名, 我 國 在 134 個 國 家 中, 排 名 17, 在 亞 洲 國 家 中 落 後 於 新 加 坡 日 本 香 港 和 韓 國 ( 行 政 院 經 濟 建 設 委 員 會,2008b) 尤 其 在 世 界 經 濟 論 壇 所 公 布 全 球 競 爭 力 年 報 (The Global Competitiveness Report ) 中, 更 可 以 看 出 台 灣 在 競 爭 力 排 名 上 較 為 不 佳 的 項 目 為 制 度 (institutions) 與 金 融 市 場 成 熟 度 (financial market sophistication) 屬 於 制 度 層 面 的 計 有 : 人 民 對 政 治 人 物 的 信 任 ( 第 54 名 ) 司 法 獨 立 ( 第 49 名 ) 政 府 官 員 用 人 循 私 ( 第 36 名 ) 政 府 支 出 浮 濫 ( 第 30 名 ) 法 律 架 構 的 效 率 ( 第 46 名 ) ( 林 鍾 沂 與 王 瑞 夆,2009:3) 一 般 而 言, 民 眾 對 於 政 府 信 心 的 喪 失, 其 原 因 除 了 政 府 效 率 與 效 能 的 低 落 外, 更 在 於 政 府 的 貪 瀆, 故 貪 瀆 的 影 響 層 面 極 大, 為 政 者 不 可 不 慎 二 新 制 度 論 的 廉 政 設 計 將 可 有 效 降 低 貪 腐 控 制 行 政 貪 腐 的 機 構, 一 般 稱 之 為 反 官 僚 (counter bureaucracy), 反 官 僚 為 政 府 機 關 中, 主 要 職 掌 為 監 督 批 評 以 及 提 升 其 他 政 府 部 門 績 效 為 主 的 單 位, 這 些 單 位 的 存 在, 主 要 是 因 為 數 量 的 擴 張 效 益 不 彰, 還 有 貪 瀆 情 形 的 普 遍 ( 張 其 祿 等,2003:5) 反 官 僚 組 織 有 許 多 類 別, 如 監 察 院 的 監 察 委 員 審 計 部 行 政 院 研 考 會 公 共 工 程 委 員 會 公 務 員 懲 戒 委 員 會 法 務 部 廉 政 署 等 機 構, 都 是 有 直 接 或 間 接 監 督 行 政 貪 腐 的 機 關 此 外, 國 際 上 有 關 反 貪 的 制 度 設 計 (anti-corruption agency, ACA) 多 種, 不 同 的 肅 貪 設 計 形 式, 都 在 履 行 肅 貪 防 腐 的 功 能 依 照 組 織 理 論, 專 責 機 構 之 設 計, 必 能 迅 赴 事 功, 以 專 責 成, 績 效 較 佳 各 國 紛 紛 設 計 專 責 肅 貪 機 構, 則 政 治 清 明 21

32 可 期, 官 箴 修 平 不 辱 但 是 世 界 各 國 有 設 立 專 責 肅 貪 機 構 者 並 非 多 數, 何 故? 洵 為 可 探 討 之 處 貳 研 究 假 設 研 究 假 設 是 研 究 目 的 與 研 究 問 題 或 稱 待 答 問 題 的 一 種 預 想 的 方 案 或 暫 時 性 答 案, 研 究 者 根 據 研 究 目 的, 待 答 問 題 及 文 獻 探 討 的 結 果, 配 合 研 究 架 構 中 研 究 變 項 的 關 係, 而 提 出 研 究 假 設 本 研 究 未 採 量 的 研 究, 所 以 不 在 推 論 統 計 上 使 用 虛 無 假 設 (null hypothesis) 或 對 立 假 設 (alternative hypothesis) 的 陳 述 方 式 且 本 研 究 雖 以 質 性 研 究, 但 也 無 變 相 間 關 係, 只 是 提 出 一 項 陳 述, 作 為 立 論 演 繹 的 基 礎, 本 研 究 所 提 的 假 定 (assumption) 為 : 人 是 理 性, 肅 貪 設 計 必 須 以 人 類 理 性 自 利 為 設 計 準 則 本 項 研 究 設 計 的 假 定 堪 稱 簡 潔, 雖 然 太 過 簡 約 的 理 論 假 設, 有 其 危 險 性, 不 過 以 Anthony Downs 的 民 主 的 經 濟 理 論 觀 之,Downs 是 一 位 理 性 選 擇 理 論 家, 他 的 兩 黨 立 場 趨 同 模 型 基 本 上 乃 是 建 立 在 一 定 的 理 論 假 定 之 上, 並 依 此 建 構 而 成 的 這 些 假 定 都 非 常 簡 約, 但 坦 白 說 不 甚 合 理 選 民 並 非 都 僅 是 被 經 濟 利 益 所 驅 動 的 利 己 主 義 者, 而 政 黨 也 難 以 對 選 民 偏 好 分 佈 一 清 二 楚 另 外, 政 黨 目 標 也 不 僅 僅 是 不 惜 一 切 代 價 地 追 求 公 職 而 已 Downs 早 就 要 承 認 這 個 缺 點, 他 認 為, 他 之 所 以 會 做 這 些 假 設, 不 是 因 為 它 們 很 準 確 或 是 很 深 奧, 而 僅 僅 是 因 為 它 們 的 簡 約 性 他 表 示 : 在 我 們 檢 驗 理 論 模 型 時, 主 要 是 檢 設 其 預 測 的 準 確 性, 而 非 其 各 種 假 設 的 真 實 性 (Downs,1957:21)Douglass North 也 表 示 過 類 似 的 觀 點, 他 說 : 很 少 有 經 濟 學 家 真 的 認 為 經 濟 學 ( 以 及 理 性 選 擇 理 論 ) 中 的 行 為 假 定 可 以 準 確 地 反 映 出 人 類 的 行 為 (North,1990:17;colin Hay,2002:35; 徐 子 婷 譯,2008:37) 一 理 性 選 擇 下 的 非 理 性 行 為 常 聽 人 言, 人 非 理 性 動 物, 若 是 理 性 的 動 物, 世 上 就 不 該 有 外 遇 情 事, 義 無 反 顧 地 追 求 齊 人 之 福 的 人, 他 們 會 自 我 催 眠, 追 求 自 利, 昧 於 事 實, 合 理 化 自 22

33 我 行 為, 不 論 是 證 明 自 己 的 魅 力, 或 是 在 此 得 到 精 神 的 慰 藉, 我 認 為 他 還 是 在 做 自 利 的 算 計 再 就 咖 啡 經 濟 價 值 的 變 異 為 例 :( 王 育 英 2000:3) 一 般 而 言, 星 巴 克 (Starbucks) 咖 啡 的 價 格 與 其 他 類 似 等 級 的 競 爭 者 相 當 若 在 Starbucks 店 內 喝 咖 啡, 一 杯 咖 啡 最 便 宜 的 是 新 台 幣 90 元, 最 貴 的 是 星 冰 樂 一 杯 165 元 ; 若 在 國 內 知 名 品 牌 的 85 C 店 裡 喝 咖 啡, 最 便 宜 的 一 杯 咖 啡 新 台 幣 35 元 ; 若 在 一 般 的 商 店 一 杯 咖 啡 最 便 宜 的 15 元 就 可 以 享 受 到 細 究 原 物 料, 一 磅 的 咖 啡 豆 新 台 幣 35 元, 可 以 沖 泡 20 杯 咖 啡, 每 杯 咖 啡 使 用 的 咖 啡 豆 成 本 約 3.5 元 如 果 是 一 位 理 性 者 在 Starbucks 喝 咖 啡, 一 經 計 算 不 免 額 頭 冒 汗, 試 想, 在 星 巴 克 內 一 杯 咖 啡 的 成 本 初 估 絕 不 超 過 30 元, 卻 售 價 這 麼 的 高 可 是 這 位 理 性 主 義 者 並 沒 有 拂 袖 而 去, 因 為 他 知 道 這 不 是 理 性 的 問 題, 其 實 很 多 時 候 還 是 感 性 的 從 體 驗 行 銷 的 角 度 來 看, 消 費 者 選 擇 Starbucks 並 不 只 是 要 買 一 杯 咖 啡 而 已, 他 是 享 受 在 有 咖 啡 香 的 空 間 裡, 輕 輕 鬆 鬆 地 坐 在 沙 發 上, 一 邊 看 書 一 邊 喝 咖 啡, 因 此 Starbucks 貴 了 3 倍 以 上 如 果 他 認 為 在 這 裡 喝 咖 啡, 不 是 咖 啡 的 價 值 多 少, 而 是 他 提 供 我 一 個 我 認 為 很 好 的 空 間, 我 願 意 花 這 錢, 這 就 符 合 理 性 政 治 學 的 理 性 : 從 前 提 邏 輯 地 推 出 結 論 的 能 力, 或 者 為 實 現 目 標 和 最 大 限 度 地 獲 取 價 值 而 選 擇 最 有 效 的 與 最 合 適 的 方 法 的 能 力 這 是 理 性 ( 王 春 福,2008: 39) 這 個 理 性 不 是 完 全 以 咖 啡 價 格 而 論 的 那 麼, 有 人 嫌 貴 有 人 認 為 值 得, 這 是 因 為 每 個 人 對 事 物 的 認 知 與 價 值 不 同, 我 認 為 每 個 人 都 是 理 性 的, 但 是 判 斷 不 同, 是 因 為 他 所 握 有 的 資 訊 不 同 他 的 生 活 經 驗 不 同 他 的 事 物 價 值 不 同 所 致 因 此, 不 管 如 何 界 定 人 的 理 性, 那 種 全 知 全 能 的 理 性 是 不 存 在 的 由 於 理 性 自 身 的 侷 限 性, 在 行 為 選 擇 過 程 中 需 要 非 理 性 因 素 來 補 充 此 外, 其 他 相 關 的 案 例 ( 王 育 英 2000:3) 如 :( 一 ) 在 amazon 買 書 的 人, 買 的 是 書, 還 是 美 妙 的 網 路 購 書 經 歷?( 二 ) 在 五 星 級 飯 店 下 榻 的 商 務 人 士, 消 費 的 是 一 間 高 級 套 房, 還 是 賓 至 如 歸 的 商 務 旅 行?( 三 ) 講 究 喝 茶 的 23

34 人 最 後 會 重 視 儀 式 喝 酒 也 是 喝 咖 啡 也 是 ( 四 ) 泡 茶 過 程 獲 得 的 心 靈 享 受 與 回 饋, 比 茶 本 身 是 否 香 醇 的 獲 得 還 重 要 ( 五 ) 氣 氛 高 級, 味 道 跟 著 高 級 ( 六 ) 精 美 容 器 加 上 裝 飾 提 升 顧 客 喜 歡 的 感 覺 ( 七 ) 不 同 酒 用 不 同 容 器 會 有 特 殊 感 覺 ( 心 理 作 用 ) ( 八 ) 告 知 顧 客 食 物 來 源 不 佳 會 破 壞 感 覺 類 此 案 例 都 因 為 我 們 的 思 想 活 動 夾 雜 著 非 理 性 的 成 分, 思 想 活 動 或 認 識 活 動 中 出 現 的 非 邏 輯 的 心 理 活 動 形 式, 就 是 非 理 性, 也 就 是 理 性 之 外 的 心 理 活 動 ( 王 春 福,2008:39) 故 就 認 識 層 面 來 說, 這 些 非 理 性 因 素 不 遵 循 邏 輯 程 序 和 邏 輯 規 則 而 運 作, 亦 即 不 按 照 有 步 驟 分 階 段 的 邏 輯 程 序 活 動 的 認 識 形 式, 如 直 覺 靈 感 頓 悟 等 二 不 理 性 行 為 背 後 的 理 性 到 底 是 否 理 性 的 案 例 在 生 活 中 俯 拾 皆 是 : 某 個 週 末 下 午, 東 智 偕 兒 子 榮 哲 出 門 逛 百 貨 公 司, 逛 了 兩 圈 沒 什 麼 好 玩 的, 他 們 走 向 停 車 場 取 車 爸 爸 摸 摸 口 袋, 才 驚 覺 忘 了 帶 聯 名 卡 ( 白 金 卡 可 以 免 費 停 車 三 小 時 ) 自 忖 : 不 知 道 要 消 費 多 少 才 可 以 免 費?, 榮 哲 無 意 識 地 尋 找 著 看 板 : 停 車 一 小 時 50 元, 消 費 滿 500 元 免 費 停 車 兩 小 時 他 倆 就 必 須 計 算 : 付 100 元 停 車 費 走 人, 但 又 不 甘 這 停 車 費 率 太 貴 了 或 者 再 進 去 逛 逛, 看 有 什 麼 好 買 的, 要 消 費 超 過 500 元 才 可 抵 停 車 費 我 們 如 何 看 待 錢 這 件 事? 為 何 免 費 常 讓 人 更 花 錢? 為 何 人 們 會 採 用 自 己 其 實 負 擔 不 起 的 抵 押 貸 款? 非 理 性 如 何 引 導 我 們 的 決 策? 如 何 深 切 探 索 塑 造 我 們 決 定 的 背 後 隱 藏 力 量,2008 年 的 金 融 危 機 是 不 是 人 們 不 理 性 的 行 為 所 造 成 的? 人 就 是 人, 具 有 一 些 會 因 為 經 濟 收 益 的 介 入 而 被 破 壞 的 特 質 在 一 些 領 域 和 情 況 中, 物 質 誘 因 會 以 非 預 期 的 方 式 發 揮 作 用 人 們 會 犯 下 愚 蠢 有 時 甚 至 是 災 難 性 的 錯 誤, 而 且 頻 率 通 常 遠 超 出 我 們 一 般 願 意 承 認 的 範 圍 當 我 們 可 以 了 解 並 解 讀 那 些 非 理 性 行 為 背 後 的 原 因 時, 我 們 抓 到 洞 察 (insight) 的 能 力 及 精 準 度, 才 能 提 昇 克 制 自 我 不 理 性 的 傾 向, 極 大 化 個 人 的 幸 福 指 數 2011 年 諾 貝 爾 經 濟 學 獎 得 主 沙 金 特 (Thomas Sargent) 和 希 姆 斯 (Christopher Sims), 兩 位 美 國 學 者 因 研 究 理 性 預 期 理 論, 而 澈 底 改 變 了 總 體 經 濟 學 24

35 自 理 性 預 期 學 派 問 世 以 來, 關 於 政 策 對 宏 觀 經 濟 以 及 人 們 決 策 行 為 的 影 響 的 研 究 一 直 都 是 宏 觀 經 濟 學 的 顯 學 盧 卡 斯 (Robert E. Lucas ) 5 認 為, 由 於 人 們 理 性 預 期 的 存 在, 任 何 政 府 的 政 策 都 會 被 人 們 預 期 到 並 作 出 相 應 的 對 策, 因 而 在 理 性 預 期 學 派 看 來, 政 策 是 無 效 的 Sargent 在 Lucas 等 人 研 究 的 基 礎 上 認 為, 政 府 政 策 的 變 動 只 能 影 響 名 義 變 數 而 不 是 實 際 變 數, 真 正 的 問 題 是, 怎 樣 可 用 觀 察 到 的 行 為 把 部 分 明 確 部 分 正 確 的 預 期 與 全 部 明 確 全 部 正 確 的 預 期 區 別 開 來 在 Sargent 看 來, 認 為 每 個 經 濟 當 事 人 都 能 正 確 的 預 言 政 府 的 金 融 政 策 以 及 一 切 曲 折 複 雜 的 結 果, 這 簡 直 是 不 可 想 像 的, 因 為 政 策 將 影 響 經 濟, 經 濟 也 將 影 響 政 策 Sargent 的 貢 獻 就 在 於 通 過 計 量 經 濟 學, 對 經 濟 政 策 的 永 久 性 調 整 進 行 了 分 析 研 究 者 認 為 : 若 依 Sargent 的 理 性 預 期 理 論, 他 認 為 政 府 干 預 經 濟 的 模 式 並 不 能 有 效 制 定 經 濟 政 策, 因 為 人 民 經 由 長 期 的 觀 察 與 經 驗, 能 夠 預 期 和 掌 握 政 府 的 下 一 步 動 作 與 訊 息, 企 業 也 會 為 維 護 私 利 而 預 先 調 整, 進 而 抵 銷 政 府 政 策 的 效 果, 甚 至 可 能 弄 巧 成 拙 2012 年 4-6 月 間, 我 國 政 府 進 行 油 電 雙 漲 的 合 法 化 過 程, 卻 使 得 電 價 未 漲 百 物 齊 揚 的 現 象, 可 以 印 證 從 過 去 三 年 的 經 濟 變 化 對 照 Thomas Sargent 的 看 法, 多 數 國 家 都 提 出 很 多 的 政 策, 但 經 濟 沒 有 什 麼 起 色, 反 而 製 造 出 不 少 新 問 題,Thomas Sargent 給 我 們 的 啟 示 或 在 促 使 各 國 政 府 反 思 政 策 的 妥 適 性 及 必 要 性, 是 否 應 回 到 深 層 但 較 困 難 較 費 工 的 體 制 改 革 三 理 性 選 擇 途 徑 之 思 辨 雖 然 理 性 選 擇 途 徑 近 年 來 在 各 學 術 研 究 領 域 以 粲 然 大 備, 甚 至 國 外 知 名 學 者 還 以 專 研 理 性 選 擇 理 論, 而 獲 得 諾 貝 爾 經 濟 學 獎 不 過, 吳 秀 光 教 授 (2001) 認 為, 許 多 人 仍 對 理 性 選 擇 途 徑 適 用 於 決 策 上 仍 有 以 下 三 點 須 說 明 : 首 先, 許 多 人 對 理 性 的 定 義 有 很 深 的 誤 解, 理 性 抉 擇 途 徑 中 的 理 性 其 實 只 5 盧 卡 斯 (Robert Emerson Lucas, Jr., 1937 年 生 ), 美 國 經 濟 學 家, 芝 加 哥 大 學 經 濟 學 約 翰 德 維 傑 出 服 務 教 授 (John Dewey Distinguished Service Professor), 1995 年 諾 貝 爾 經 濟 學 獎 得 主 盧 卡 斯 從 70 年 代 初 起, 率 先 將 理 性 預 期 假 說 成 功 地 運 用 於 巨 集 觀 經 濟 分 析, 開 創 並 領 導 一 個 新 的 巨 集 觀 經 濟 學 派 理 性 預 期 學 派, 或 新 古 典 巨 集 觀 經 濟 學 派 直 到 獲 獎 前, 盧 卡 斯 在 巨 集 觀 經 濟 模 型 構 造 計 量 方 法 動 態 經 濟 分 析 以 及 國 際 資 本 流 動 分 析 等 方 面 都 作 出 了 卓 越 的 貢 獻 ( 理 性 預 期, 是 指 經 濟 當 事 人 為 了 避 免 損 失 和 謀 取 最 大 利 益, 設 法 利 用 一 切 可 以 取 得 的 信 息, 來 對 所 關 心 的 經 濟 變 數 在 未 來 的 變 動 狀 況 作 出 儘 可 能 準 確 的 預 計 ) 資 料 來 源 : 維 基 百 科 瀏 覽 日 期

36 在 強 調 決 策 者 行 為 的 目 的 性, 至 於 其 目 的 內 容 為 何 則 有 所 不 同 第 二 既 然 少 有 決 策 者 在 決 策 時 能 擁 有 完 整 資 訊, 因 而 理 性 選 擇 僅 為 空 中 樓 閣, 殊 難 實 現 第 三 研 究 者 無 法 進 入 決 策 者 主 觀 內 心 世 界 深 處 ( 吳 秀 光,2001:43-44) 當 鴻 海 集 團 在 大 陸 工 廠 的 員 工, 接 連 的 自 殺 案 件, 有 人 為 自 殺 者 計 算 自 殺 後 可 以 領 到 的 賠 償 ( 或 補 償 ) 金, 為 窮 其 一 生 都 難 賺 到 的, 以 自 殺 來 濟 助 下 一 代, 為 自 殺 找 到 合 理 性 ; 吳 教 授 也 舉 例 說 明, 當 一 個 久 病 厭 世 的 人 去 找 醫 生 用 最 沒 有 痛 苦 的 方 式 結 束 其 生 命, 即 為 一 理 性 選 擇 ( 吳 秀 光,2001:44); 回 教 國 家 人 民 為 了 聖 戰 而 參 加 戰 爭, 冀 望 死 後 靈 魂 升 天, 這 是 理 性 或 不 理 性? 理 性 抉 擇 途 徑 中 的 理 性 只 在 強 調 決 策 者 行 為 的 目 的 性, 至 於 其 目 的 內 容 為 何 則 有 所 不 同 此 外, 很 多 人 以 為 理 性 選 擇 需 要 決 策 者 收 集 與 了 解 決 策 時 的 一 切 可 能 選 項 及 其 可 能 後 果 的 情 報, 之 後 依 成 本 效 益 計 算 選 出 最 佳 選 項 但 是 吾 人 可 收 集 的 資 訊, 受 到 許 多 因 素 的 影 響, 如 過 去 經 驗 時 間 教 育 程 度 成 長 過 程, 經 費 限 制 等 因 素, 無 法 蒐 羅 所 有 資 訊, 因 而 理 性 選 擇 僅 為 空 中 樓 閣, 最 後 只 得 到 次 佳 選 擇 再 者, 研 究 者 無 法 進 入 決 策 者 主 觀 內 心 世 界 深 處 例 如 與 家 人 打 麻 將 消 遣, 為 了 博 取 老 人 家 歡 心, 而 決 定 不 胡 牌, 只 有 他 自 己 知 道 他 在 想 甚 麼, 外 人 很 難 洞 悉 這 一 點 確 為 理 性 選 擇 途 徑 所 面 對 的 重 大 困 難 之 一 本 研 究 基 本 設 計 是 以 新 制 度 論 來 探 討 我 國 的 肅 貪 設 計, 新 制 度 論 的 理 性 選 擇 途 徑 是 強 調 自 利 的, 例 如 檢 舉 或 揭 弊 可 以 得 到 獎 金, 就 是 誘 之 以 利, 讓 專 責 肅 貪 的 人 員 盡 責 的 去 糾 舉 貪 瀆, 因 而 降 低 貪 瀆 如 何 用 新 制 度 論 的 觀 點 來 肅 貪 防 貪, 譬 如 檢 舉 獎 金, 現 行 最 高 檢 舉 貪 瀆 的 獎 金 為 新 台 幣 600 萬 元,600 萬 能 夠 構 成 很 大 的 誘 因 嗎? 因 為 檢 舉 也 有 風 險, 風 險 不 可 預 測, 說 不 定 性 命 不 保 所 以, 有 哪 些 誘 因 讓 肅 貪 的 人 員 戮 力 從 公, 如 何 讓 一 般 公 務 員, 勇 於 舉 發 不 法, 制 度 設 計 上 對 弊 端 的 揭 發 者 的 保 護 如 何 規 定, 這 是 本 研 究 探 討 的 旨 趣 所 在 此 外, 為 反 映 聯 合 國 反 貪 腐 公 約 私 部 門 協 同 肅 貪, 本 研 究 將 對 於 公 民 參 與, 企 業 反 貪 方 面 深 入 探 討 制 度 上 如 何 誘 導 人 民 參 與 反 貪 工 作, 有 何 誘 因, 人 民 是 如 何 算 計 其 利 益 等, 26

37 都 是 本 研 究 的 探 討 範 圍 叁 三 個 層 次 的 廉 政 設 計 本 研 究 對 於 肅 貪 的 設 計, 將 引 用 組 織 理 論 中 的 三 個 層 次 的 觀 念, 即 最 上 層 的 策 略 層 中 層 的 管 理 層 最 底 層 的 操 作 層 三 個 層 次, 將 肅 貪 設 計 分 為 三 個 層 次 來 分 析, 最 上 層 為 政 治 系 統 層 中 層 為 肅 貪 機 構 本 身 的 設 計 問 題 最 底 層 則 為 操 作 層, 在 探 討 相 關 肅 貪 的 法 令 規 章, 茲 分 述 之 : 第 一 層, 政 治 系 統 層 : 從 民 主 或 者 君 主, 不 同 的 政 治 制 度 中, 根 據 制 度 的 精 神, 肅 貪 的 設 計 是 不 一 樣 的, 君 主 有 最 強 烈 的 肅 貪 動 機, 可 設 為 獨 立 機 關, 這 個 機 關 永 遠 不 會 被 替 換, 例 如 : 明 成 祖 設 立 東 廠, 是 特 務 與 秘 密 警 察 機 關, 由 大 內 宦 官 擔 任 行 政 長 官 總 督 東 廠 其 主 要 職 責 為 監 視 政 府 軍 隊 官 員 社 會 名 流 學 者 士 人 等 各 種 政 治 力 量, 並 將 監 視 結 果 直 接 向 皇 帝 匯 報, 整 肅 異 議 份 子 政 治 犯 或 者 其 他 罪 犯 依 據 偵 查 得 到 的 情 報, 對 於 那 些 地 位 較 低 的 政 治 反 對 派, 不 經 司 法 審 判, 東 廠 可 以 直 接 逮 捕 或 處 刑 ; 而 對 於 名 人 門 閥 高 官 政 要 或 者 有 皇 室 貴 族 身 份 的 高 地 位 反 對 派, 東 廠 在 得 到 皇 帝 或 朝 廷 的 授 權 後 也 能 夠 對 其 執 行 刑 訊 東 廠 只 要 抓 到 一 個 人 他 就 可 以 得 到 自 我 利 益, 所 以 他 有 強 烈 的 動 機 為 他 的 主 子, 去 抓 那 些 貪 官, 問 題 是, 要 設 計 這 樣 一 套 東 西 給 民 主 制 度 來 用 嗎? 當 然 不 會 所 以, 吾 人 必 須 要 從 政 治 制 度 到 相 關 的 制 度 來 討 論, 政 治 制 度 包 括 民 主, 民 主 制 度 有 幾 個 核 心 的 設 計, 它 與 肅 貪 有 關 例 如, 肅 貪 中 最 有 效 的 制 度 就 是 四 年 選 舉 一 次, 讓 人 民 還 有 權 利 將 貪 瀆 無 效 的 首 長, 透 過 選 舉 的 方 式 將 他 去 職 像 陳 水 扁 總 統 在 職 時 的 違 法 行 為, 監 察 院 職 司 風 憲, 即 便 知 曉 調 查 局 長 將 相 關 犯 罪 情 資, 交 予 總 統, 卻 也 莫 可 奈 何, 一 直 到 他 解 職 後 才 可 依 法 提 出 追 訴 他 下 台 以 後, 才 有 機 會 真 正 的 去 檢 視 他 任 內 的 作 為, 這 樣 的 設 計 本 身, 就 是 肅 貪 非 常 重 要 的 一 環 第 二 層, 肅 貪 機 構 本 身, 例 如 要 不 要 獨 立, 任 期 久 暫 在 研 究 動 機 中 已 述 27

38 及, 反 貪 的 制 度 設 計 有 不 同 的 設 計, 一 種 普 遍 的 設 計 是 新 加 坡 香 港 設 有 專 責 的 肅 貪 機 構 ; 美 國 或 多 數 的 歐 洲 國 家 沒 有 明 確 的 肅 貪 組 織 ; 澳 大 利 亞, 是 設 在 國 會 之 下 香 港 和 新 加 坡 的 肅 貪 專 責 機 構 成 效 良 好 ; 北 歐 國 家 建 置 有 監 察 長 (Ombudsman) 制 度, 其 規 模 與 運 作 方 式 與 香 港 新 加 坡 的 專 責 肅 貪 機 構 大 異 其 趣 ; 英 美 日 本 等 民 主 國 家, 雖 未 設 有 肅 貪 專 責 機 構, 不 礙 其 政 治 清 明 是 故, 專 責 肅 貪 機 構 與 肅 貪 防 腐 的 功 能 並 無 必 然 關 係, 須 視 各 該 國 的 文 化 環 境 條 件 而 定 本 研 究 關 注 亞 洲 地 區 文 化 背 景 相 似 的 新 加 坡 香 港 作 為 比 較 的 基 礎, 星 港 成 功 的 要 素, 我 國 仿 效 成 功 的 機 會 必 然 較 大, 針 對 兩 個 十 分 相 似 的 個 案 進 行 研 究, 二 者 間 只 有 在 欲 研 究 的 那 些 變 相 關 係 上 出 現 差 異, 此 為 本 研 究 採 取 差 異 法 (method of difference); 我 國 廉 政 署 已 成 立, 其 績 效 與 功 能 猶 待 日 後 檢 視, 惟 就 制 度 運 作 而 言, 已 似 星 港 的 專 責 肅 貪 機 構 設 計 (anti-corruption agency, ACA), 正 足 以 作 三 個 機 構 之 績 效 評 比, 此 亦 為 差 異 法 的 比 較 此 外, 以 肅 貪 機 構 而 言, 香 港 與 新 加 坡 都 可 歸 類 為 城 市 國 家 ( 或 地 區 ), 我 國 人 口 土 地 及 文 化 背 景, 與 星 港 相 較 可 視 同 於 普 勒 茲 沃 斯 基 (Przeworski) 和 特 恩 (Tenue) 所 提 出 的 最 具 相 似 性 (most similar) 之 比 較 防 腐 功 能 不 彰 的 因 素 很 多, 必 須 針 對 功 能 不 彰 的 原 因, 痛 下 針 砭, 除 了 組 織 的 因 素 外, 更 應 尋 求 非 組 織 的 因 素 來 補 充 我 國 廉 政 署 的 設 立, 其 獨 立 性 問 題 深 受 人 民 關 心, 本 研 究 將 針 對 廉 政 署 的 設 立 過 程 加 以 剖 析 第 三 個 層 次 是, 在 機 關 組 織 的 內 部 管 理, 例 如 檢 察 官 或 是 肅 貪 的 官 員, 如 果 檢 察 官 以 起 訴 率 來 訂 績 效, 那 他 就 會 傾 向 把 每 個 官 員 都 起 訴, 至 於 有 幾 個 人 被 定 罪 在 所 不 管 理 性 抉 擇 就 是 討 論 這 個 問 題, 制 度 的 設 計 不 能 只 給 單 一 的 動 機 而 已, 因 為 只 開 一 邊 的 動 機, 人 們 的 行 動 就 只 往 同 一 個 方 向 走, 制 度 設 計 必 須 考 慮 到 平 衡 的 動 機 例 如, 考 核 檢 察 官 的 起 訴 率, 也 必 須 考 核 他 的 定 罪 率, 這 樣 才 能 平 衡 本 層 次 可 謂 操 作 層 次, 即 對 於 肅 貪 防 腐 的 法 律 規 定 深 入 探 討, 例 如 陽 光 法 案 的 周 備 情 形, 比 較 國 際 間 之 相 關 肅 貪 法 令, 以 作 為 本 研 究 之 參 考 本 研 究 係 以 28

39 理 性 選 擇 為 研 究 途 徑, 相 關 法 令 的 耙 梳 也 將 以 理 性 自 利 的 基 礎 上 來 探 討, 例 如 : 如 何 提 升 弊 端 揭 發 之 誘 因? 就 是 弊 端 揭 發 的 途 徑 獎 勵 與 保 護, 而 其 相 關 法 令 的 周 備 情 形 等, 都 是 本 研 究 探 討 的 內 容 肆 比 較 的 項 目 比 較 研 究 必 須 要 有 幾 個 比 較 的 指 標, 譬 如 說, 肅 貪 人 員 的 待 遇 : 新 加 坡 香 港 的 待 遇 平 均 高 於 我 國, 而 待 遇 水 準 還 須 與 國 民 平 均 待 遇 水 準 結 合 我 國 肅 貪 人 員 平 均 待 遇 水 準, 與 其 他 相 當 職 位 人 員 之 比 較 其 他 還 有 升 遷 制 度 與 速 度 的 比 較 在 做 比 較 時 以 最 相 似 (most similar design) 和 最 不 相 似 (most different design) 來 做 比 較 本 研 究 係 以 建 立 我 國 肅 貪 設 計 為 目 標, 經 就 廉 潔 國 家 肅 貪 成 效 良 好 的 因 子, 與 理 性 自 利 相 關 性 做 分 析, 而 得 出 比 較 的 項 目, 遵 照 前 述 比 較 解 釋 的 形 式, 將 進 行 組 織 型 態 法 律 與 執 法 公 民 參 與 弊 端 揭 發 高 薪 養 廉 等 項 目 之 比 較 組 織 型 態 之 比 較 之 作 用 在 於 肅 貪 專 責 機 構 的 比 較 上, 國 外 之 制 度 設 計, 有 成 立 ACA 的 機 構, 也 有 未 成 立 ACA 的, 有 ACA 的 又 分 成 隸 屬 於 行 政 機 關 的, 或 隸 屬 於 國 會 機 關 的, 各 有 不 同, 其 績 效 與 運 作 方 式, 是 為 比 較 之 處 ; 法 律 與 執 法 意 指 肅 貪 防 腐 的 法 律 是 否 周 備 執 法 寬 鬆 情 形 刑 罰 之 輕 重 訴 訟 定 罪 之 期 限 等 等 ; 公 民 參 與 在 發 現 公 民 對 反 貪 意 識 的 了 解 公 民 如 何 參 與 揭 弊 對 公 民 教 育 防 貪 之 機 制 公 民 如 何 對 政 府 施 政 作 外 控 監 督 ; 弊 端 揭 發 在 於 揭 弊 的 可 及 性 弊 端 揭 發 之 誘 因 揭 弊 者 之 保 護 措 施 等 比 較 ; 高 薪 養 廉 之 立 論 在 於 公 務 員 高 薪 是 否 就 可 以 阻 止 公 務 員 不 必 貪 的 意 念 透 過 上 述 五 項 比 較, 對 於 未 來 肅 貪 的 設 計 將 更 臻 完 善 伍 避 免 型 一 與 型 二 的 錯 誤 制 度 的 設 計 應 該 避 免 型 一 錯 誤 (Type 1 error) 與 型 二 錯 誤 (type 2 error), 所 謂 型 一 錯 誤 是 指, 當 Ho(Null hypothesis, 零 假 說 虛 無 假 設 ) 是 真 實 的, 但 經 過 研 29

40 究 後, 研 究 者 卻 判 斷 它 是 錯 誤 的 而 拒 絕 它, 這 種 錯 誤 就 是 型 一 錯 誤 (type 1 error) 這 個 錯 誤 的 認 定 可 能 會 造 成 無 中 生 有 創 造 出 一 堆 無 意 義 的 理 論 學 說 這 樣 的 認 定 錯 誤 所 謂 型 二 錯 誤 意 指, 當 Ho 是 錯 誤 的, 但 經 過 研 究 後, 研 究 者 卻 判 斷 它 是 正 確 的 而 接 受 它, 這 種 錯 誤 就 是 型 二 錯 誤 這 個 錯 誤 的 認 定 可 能 會 造 成 真 理 被 忽 視 沒 發 現 真 實 的 自 然 現 象 這 樣 的 認 定 錯 誤, 就 是 type II error 相 較 於 type II error 的 後 果,typeⅠerror 所 造 成 的 後 果 是 比 較 不 符 合 科 學 精 神 的 因 此, 必 須 盡 量 下 降 typeⅠerror 換 句 話 說, 對 於 自 然 科 學 研 究, 要 盡 量 相 信 這 只 是 機 率 的 表 現 而 已, 也 就 是 盡 量 接 受 null hypothesis 寧 願 錯 失 發 現 真 理 的 機 會, 也 不 要 創 造 出 無 中 生 有 的 理 論 簡 言 之, 型 一 型 二 的 錯 誤 就 是 勿 枉 勿 縱 的 問 題 David H. Rosen bloom(2000: 140) 嘗 言 : 民 主 制 度 設 計 的 困 境 (dilemma), 在 於 制 度 安 排 往 往 強 調 一 系 列 的 特 定 目 標, 卻 也 侵 蝕 了 其 他 的 目 標 ( 林 鍾 沂 王 瑞 夆,2009:11) 因 此, 就 行 政 人 員 而 言, 重 大 的 緊 張 關 係 是 存 在 於 行 政 組 織 被 期 待 要 達 成 效 率 和 經 濟 時, 卻 和 回 應 公 開 責 任 等 立 法 價 值 有 直 接 性 的 衝 突 此 即, 公 共 服 務 人 員 在 進 行 決 策 或 執 行 上 常 會 遭 遇 到 價 值 相 互 衝 突 的 情 狀, 而 價 值 間 的 競 逐 亦 常 使 公 共 服 務 人 員 顧 此 失 彼 飽 受 批 評 ( 林 鍾 沂 王 瑞 夆 :11) 例 如, 政 府 為 堅 定 肅 貪 的 決 心, 於 是 訂 定 了 許 多 管 制 規 則, 讓 公 務 人 員 遵 守 或 填 報, 而 機 關 中 的 政 風 人 員, 對 於 公 務 員 的 平 常 關 注 便 有 增 無 減, 在 會 辦 公 文 時 加 註 意 見, 謹 小 慎 微, 影 響 行 政 計 畫 的 推 動, 公 務 員 面 對 這 樣 的 肅 貪 環 境, 杯 弓 蛇 影 臨 淵 履 薄, 戒 慎 恐 懼, 唯 恐 不 小 心 踩 到 紅 線, 最 後 產 生 了 目 標 移 置 作 用 (displacement of goal), 效 率 大 降 本 論 文 中 的 制 度 設 計 防 弊 手 段, 卻 造 成 所 有 官 員 的 消 極 抗 拒 或 不 行 動, 因 此 如 何 的 在 互 相 衝 突 的 目 標 當 中, 制 度 設 計 達 到 不 相 衝 突 的 目 標 例 如 政 治 獻 金 法 和 公 務 人 員 財 產 申 報 法, 都 是 屬 於 防 弊 手 段, 但 若 目 標 訂 得 太 高, 可 能 會 阻 礙 某 一 些 特 定 的 政 治 行 動 跟 政 治 參 與 講 得 明 白 意 點, 例 如, 財 產 申 報 制 度, 目 的 在 於 防 弊, 但 因 為 陳 義 過 高, 一 定 職 位 者 都 必 須 申 報 並 公 布, 30

41 讓 許 多 人 才 望 而 卻 步, 不 願 到 公 部 門 服 務 他 們 也 許 是 支 持 財 產 申 報 的, 但 在 官 署 處 理 時 過 當 或 增 加 不 必 要 的 程 序, 這 在 制 度 設 計 上, 有 關 行 政 程 序 的 規 範, 也 不 可 輕 忽 本 研 究 在 肅 貪 設 計 時, 必 須 避 免 型 一 型 二 的 錯 誤, 這 是 設 計 時 必 須 加 以 避 免 的 31

42 第 五 節 相 關 名 詞 與 章 節 架 構 壹 相 關 名 詞 定 義 一 貪 污 腐 敗 貪 瀆 本 研 究 之 貪 污 腐 敗 貪 瀆 都 是 屬 於 政 治 腐 敗 的 簡 稱, 可 定 義 為 公 務 員 利 用 公 權 力 或 職 務 之 便, 謀 取 特 定 族 群 團 體 或 個 人 的 經 濟 政 治 或 宗 教 利 益 所 有 形 式 的 政 府 都 可 能 在 實 踐 中 出 現 政 治 貪 腐 貪 腐 的 程 度 可 以 有 天 壤 之 別, 從 利 用 影 響 力 牟 利 機 構 性 行 賄 作 假 帳 協 助 犯 罪 集 團 販 毒 洗 錢 販 賣 人 口 不 法 行 為, 到 侵 吞 政 府 財 務 等, 都 是 本 研 究 的 貪 瀆 行 為 本 研 究 所 稱 貪 污 或 貪 腐 所 指 涉 均 同 所 稱 貪 污 犯 罪, 主 要 針 對 貪 污 治 罪 條 例 所 列 舉 之 罪, 以 及 傳 統 上 行 賄 與 收 賄 之 犯 罪 態 樣 為 主 而 本 研 究 廣 義 之 共 犯, 除 典 型 的 共 同 正 犯 幫 助 犯 教 唆 犯 之 外, 尚 包 括 原 未 具 公 務 員 身 分, 後 因 法 律 擬 制 成 立 身 分 貪 污 犯 罪 者 ; 此 外, 對 公 務 員 為 違 背 職 務 或 不 違 背 職 務 行 賄 的 行 賄 者, 屬 對 象 犯, 亦 在 本 研 究 討 論 的 廣 義 概 念 之 列 二 貪 污 與 正 常 社 交 的 認 定 為 利 本 研 究 的 操 作 定 義, 對 於 公 款 支 付 的 飲 宴 或 收 受 機 關 製 作 的 紀 念 品 等 小 禮, 本 研 究 不 認 為 貪 污 蓋 以 機 關 間 的 飲 宴, 根 本 不 會 由 下 屬 人 員 請 客 埋 單, 既 是 機 關 間 之 飲 宴 多 為 公 務 所 需, 以 機 關 首 長 的 特 支 費 支 付, 其 性 質 為 激 勵 或 慰 勞 員 工, 以 公 款 或 其 特 支 費 宴 請 他 機 關 人 員, 係 為 推 展 業 務, 建 立 協 調 管 道 之 社 交 飲 宴, 亦 不 以 貪 污 看 待, 其 目 的 在 建 立 友 誼, 在 推 動 業 務 上 極 有 幫 助, 是 建 立 一 種 橋 型 溝 通 管 道, 互 蒙 其 利 雖 由 機 關 經 費 支 付, 這 種 態 樣 仍 難 認 為 有 貪 污 行 為, 因 為 業 務 的 推 動 是 建 立 在 平 時 的 交 情 上 研 究 者 服 務 機 關 之 主 管 時 有 以 公 款 支 付 與 立 法 委 員 或 監 察 委 員 或 其 助 理 用 餐 之 費 用, 雖 建 立 自 己 的 社 交 關 係, 也 飽 餐 一 頓, 但 卻 可 在 立 法 院 獲 得 協 助 本 機 關 ( 或 其 他 機 關 ) 法 案 或 預 算 的 順 利 通 過, 這 種 支 出, 心 安 理 得, 未 有 一 絲 貪 污 之 感 覺 甚 至 反 而 覺 得 自 己 犧 牲 個 人 休 息 時 間 與 32

43 健 康 去 做 公 關, 政 府 還 虧 欠 自 己 呢 至 於 機 關 間 偶 有 贈 送 禮 品 的 情 形, 例 如 機 關 間 業 務 互 訪 性 質, 以 機 關 紀 念 品 互 贈 作 為 紀 念, 都 不 算 接 受 餽 贈 惟 上 級 機 關 或 主 管 機 關 對 下 級 機 關 所 為 評 鑑 或 考 核, 以 不 致 贈 紀 念 品 為 宜, 如 公 共 工 程 委 員 會 到 工 程 主 辦 機 關 進 行 工 程 施 工 品 質 查 核, 就 明 示 不 得 收 受 禮 品 與 餐 會 其 他 業 務 指 導 性 質 的 訪 視, 機 關 的 小 紀 念 品, 其 目 的 也 是 作 為 公 共 關 係 用, 為 人 情 之 常 無 礙 廉 潔 上 級 督 導 下 級 之 業 務 考 核, 斷 不 會 因 為 收 了 紀 念 品, 就 核 給 較 好 成 績, 致 送 之 一 方 認 為 長 官 費 時 來 指 導, 對 業 務 績 效 與 導 正 非 常 有 幫 助, 提 供 一 些 公 關 產 品 以 為 紀 念, 無 傷 大 雅 領 受 者 也 會 有 相 同 認 知, 取 之 無 愧 然 則, 其 收 禮 已 超 過 一 般 社 交 行 情, 且 其 送 禮 的 目 的 有 期 約 性 質 且 有 期 待 利 益 或 有 對 價 關 係 者, 其 收 受 禮 物 則 為 貪 污 ; 在 飲 宴 方 面, 上 級 機 關 或 直 屬 長 官 對 屬 員 的 邀 宴, 屬 於 激 勵 員 工 或 業 務 聯 繫 之 手 法, 不 認 為 長 官 亂 花 錢 籠 絡 屬 員, 本 研 究 不 以 貪 污 視 之 但 是, 參 加 下 級 員 工 的 款 待, 豪 華 餐 飲, 不 論 意 圖 為 何, 均 非 所 宜 若 下 屬 有 所 求, 且 其 長 官 因 受 邀 宴 而 允 諾 給 予 不 正 利 益, 此 種 情 形 則 為 貪 汙, 至 於 收 受 金 錢 財 物 ( 前 述 的 小 禮 以 外 ) 都 屬 貪 污 行 為 三 廉 潔 國 家 本 研 究 所 稱 廉 潔 國 家 是 以 TI 每 年 之 貪 腐 印 象 指 數 的 評 比, 廉 潔 程 度 較 高 的 國 家 各 該 國 家 的 廉 潔 措 施 之 引 介, 作 為 本 研 究 之 參 考 因 制 度 並 無 法 移 植, 亞 洲 國 家 同 受 中 華 文 化 影 響, 在 文 化 倫 理 及 制 度 演 進 都 很 相 近, 亞 洲 國 家 如 新 加 坡 香 港 日 本 都 算 是 廉 潔 國 家, 韓 國 雖 然 貪 腐 印 象 指 數 都 在 我 國 之 後, 但 近 年 來 該 國 銳 意 革 新, 傾 全 國 之 力 對 於 經 濟 產 業 的 扶 植 及 拓 展, 讓 世 人 刮 目 相 看, 而 其 廉 能 作 為 即 有 可 觀 察 的 指 標, 若 其 中 並 無 可 供 學 習 之 處, 而 其 缺 失 正 可 以 提 醒 我 國 在 規 劃 時 加 以 避 免 的, 亦 即 三 人 行 必 有 吾 師 焉, 擇 其 善 者 而 從 之, 其 不 善 者 而 改 之 之 意 也 33

44 貳 章 節 架 構 本 研 究 的 章 節 架 構 分 為 七 章, 其 章 節 安 排 如 下 : 第 一 章 緒 論 說 明 研 究 動 機 與 目 的 提 出 待 研 究 之 問 題 研 究 方 法 與 研 究 途 徑 研 究 範 圍 與 限 制 並 界 定 名 詞 第 二 章 對 新 制 度 論 文 獻 回 顧 魂 故, 先 就 新 舊 制 度 及 制 度 概 念 作 釐 清, 新 制 度 論 各 學 派 的 理 論 要 旨 理 論 發 展 過 程 理 論 和 新 主 張 及 假 定 做 分 析 並 評 論, 並 析 論 相 關 理 論 對 本 研 究 之 啟 示 第 三 章 廉 政 理 論 文 獻 回 顧, 論 述 貪 污 的 意 義 與 分 類, 及 形 成 原 因, 次 論 廉 政 相 關 文 獻, 並 提 出 評 論 第 四 章 對 於 廉 政 設 計 相 關 指 標 做 整 理, 以 求 在 耙 梳 過 程 中 發 現 何 種 廉 政 設 計 可 供 我 國 應 用, 在 本 章 第 三 節 便 已 依 新 制 度 理 論 以 理 性 選 擇 的 觀 點, 整 理 出 廉 政 與 肅 貪 的 相 關 要 項 對 於 廉 潔 國 家 的 廉 政 措 施 亦 加 以 說 明, 以 各 廉 潔 國 家 之 肅 貪 組 織 運 作 情 形 為 主, 目 的 提 供 新 制 度 論 的 運 用, 就 這 些 運 作 良 好 的 廉 政 及 肅 貪 設 計 歸 納 出 共 同 點, 並 與 新 制 度 理 論 作 印 證 第 五 章 分 為 三 大 部 分, 即 廉 政 設 計 的 三 個 層 次, 最 高 層 次 的 政 治 系 統 觀 念 ; 中 層 的 肅 貪 機 構 本 身, 論 及 肅 貪 機 構 獨 立 性 問 題 肅 貪 機 構 分 工 與 整 合 問 題, 我 國 的 廉 政 署 與 調 查 局 及 其 他 檢 察 機 關 分 別 執 行 部 分 的 肅 貪 業 務, 形 成 交 叉 火 網, 這 與 新 制 度 的 分 權 理 念, 正 好 吻 合 並 析 論 我 國 現 行 廉 政 組 織 運 作 情 形 與 績 效, 與 廉 潔 國 家 在 肅 貪 設 計 與 策 略 上 之 比 較 分 析 ; 低 層 次 的 法 令 規 章, 是 探 討 相 關 肅 貪 法 規 本 章 重 心 在 於, 以 三 個 層 次 貫 穿 廉 政 設 計 相 關 要 項 第 六 章 針 對 廉 政 設 計 的 六 大 要 項 逐 一 申 論 內 容 包 括 : 分 權 治 理 功 能 重 疊 自 主 組 織 與 公 民 參 與 肅 貪 法 令 的 周 備 及 執 行 情 形 弊 端 揭 發 途 徑 及 保 護 高 薪 養 廉 的 設 計 制 度 設 計 的 平 衡 問 題 第 七 章 研 究 結 論 與 建 議, 建 議 分 為 外 控 與 內 控 兩 大 部 分 最 後 對 於 現 行 廉 政 署 設 計 與 運 作, 提 供 政 策 建 議, 以 補 現 行 制 度 之 不 足, 使 我 國 的 廉 政 制 度 更 臻 完 善 本 研 究 之 流 程 圖 如 圖 1-1: 34