簡秀芳 碩士論文計畫書 (1)

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1 國立臺灣大學社會科學院政治學系 政府與公共事務碩士在職專班 碩士論文研究計畫書 指導教授 : 蕭全政博士 從釋字 760 號解釋 探討臺灣警察特考雙軌制度 ( 口試本 ) 研究生 : 簡秀芳 學號 :P 中華民國 108 年 5 月 i

2 目錄 壹 問題意識... 1 貳 文獻回顧與探討 參 分析觀點與架構 肆 章節安排 伍 參考文獻 ii

3 表次 表 我國警察特考制度變革一覽表... 5 iii

4 壹 問題意識 司法院於 107 年 1 月公布釋字第 760 號解釋, 認為民國 99 年以前三等 ( 乙等 ) 警察特考及格之未具警察教育體系學歷人員, 無法取得警正三階以上職務任用資格, 致其應考試服公職權遭受系統性的不利差別待遇而違憲, 內政部長葉俊榮指示 全盤處理 循序漸進, 計畫於中央警察大學 ( 下稱警察大學或警大 ) 警佐班增開第 4 類班期, 並將訓練性質定位為 警察教育條例 的進修教育, 統計符合調訓資格有 6,936 人 ( 含警察 消防及海巡人員 ), 並規劃自 108 年起至 110 年止 3 年內分梯次完訓 1 警政署銜命規劃之警佐班第 4 類, 其資格條件仍需符合其他警佐班相關規定, 但無年齡及常訓成績限制, 受訓 4 個月, 以在警察大學教育訓練 2 個月及在實務機關實習 2 個月並確保訓練品質為內涵辦理, 預計在 3 年內 (2021 年前 ) 分梯次完成進修教育, 經調查統計現職警察人員符合調訓資格計有 5,567 人, 有意願參訓計有 4,623 人,107 年警佐班第 38 期第 4 類第 1 2 梯次學員已於 107 年 7 月 23 日調訓, 包括第 760 號釋憲聲請人未具警正三階職務任用資格者 15 人 具有考試 2 院 98 年 8 月 17 日 98 考台訴決字第 143 號訴願決定至警大受訓 4 個月 ( 特別訓練班 ) 之資格者 48 人及 72 至 76 年三等 ( 乙等 ) 特考及格人員, 共計 164 人, 實際到訓者第 1 梯次 94 名, 第 2 梯次 39 名, 合計 133 名, 全部及格, 結訓後於 107 年 12 月 25 日分發報到者計 90 人,108 年警佐班第 39 期第 4 類第 1 梯次則自 108 年 2 月 18 日調訓 3, 第 2 梯次則於 108 年 5 月 6 日調訓 另為保障屆齡退休人員之受訓權利, 每年度各訓練梯次得視容訓空間情形酌以附加名額方式, 安排當年度與次年屆齡退休者優先調訓 1 中央通訊社報導 (2018 年 4 月 16 日瀏覽 ) 2 訴願人因 96 年公務人員特種考試第二次警察人員考試三等考試錄取訓練事件, 以內政部未准其申請至中央警察大學受訓 4 個月以上等由, 先後 2 次提起訴願, 由原處分機關另為適法之處分, 復以不服內政部民國 98 年 3 月 25 日內授警字第 號函否准再提起訴願, 最後考試院決定原處分撤銷, 原處分機關應將訴願人安排至中央警察大學受訓 4 個月以上 3 自 108 年 2 月 18 日起至 4 月 17 日止於警察大學實施為期 2 個月第 1 階段的領導管理能力及專業法學課程訓練, 於 108 年 4 月 18 日至 108 年 6 月 17 日止返回實務單位實習基層幹部勤業務之管理運作後, 候缺派補 1

5 建校 80 多年的中央警察大學即將停招!? 4 目前粗估每年警大畢業 + 三特外軌 + 警四等升三等 的警官約 500 多人, 若以 3 年完成 5000 多人的結訓分發, 每年必須消化約 1700 人, 是前者的 3 倍多 有那麼多官缺可挪嗎? 因挪缺而換單位 縣市 離鄉背井或責任加重, 有問過那 5000 多名警員都願意嗎? 轉型正義 真的符合正義的實質嗎? 如今, 警大眼見即將淪為過水單位, 正規教育和升職教育可能停擺 10 年, 才能容訓與配合急就章的政策 警官教育停擺的前夕? 5 根據初步估計, 目前約有超過 5000 名員警受到影響, 如果都到警大受訓, 勢將用盡所有容訓量, 補足甚或透支所有巡官缺額 釋字 760 號中大法官只說應使聲請解釋人 取得任用為警正四階所有職務之資格, 而不說應 遴派為巡官, 應該就已預見驟然將所有三特警員納訓後補, 必將造成警察人事浩劫 假使所有的巡官缺都已補滿, 對於現在已經擔任警職的年輕同仁, 在可預見的未來升遷無望, 會是怎樣的打擊? 還會有優秀青年以從警為志願嗎? 而如果全部納編補資格, 候缺升職, 而無擇優汰劣的機制, 這些 巡官 是否全部能夠勝任? 會不會在單位中形成領導管理危機? 都令人憂心忡忡 內政部決定全盤處理 一體適用, 想一口氣將 99 年以前所有通過警察三等特考而未至警察大學受訓 未遴派為巡官的員警, 挪缺陞職, 本應為拓展陞遷管道 激勵士氣的政策, 卻有學者提出許多問題, 諸如編制上巡官缺額不足, 受訓後不一定有缺分發, 或缺額補滿後, 造成現職員警陞遷無望 有志從警青年擠破窄門等 警佐班四類結訓 取得升職資格的員警須回原任職機關等待派補巡官缺, 依通過特考年度 名次值 現職陞遷序列等順位編號由警政署造冊列管公告, 依序候缺派補, 而所謂 候缺, 則是規定各警察機關應優先讓警大應屆畢業生 ( 包含大學部 研 4 林麗珊 (107 年 2 月 22 日 ) 建校 80 多年的中央警察大學即將停招!? 蘋果新聞網 取自 (107 年 4 月 30 日瀏覽 ) 5 葉毓蘭 (107 年 2 月 27 日 ) 警官教育停擺的前夕? 中時電子報 取自 (107 年 4 月 16 日瀏覽 ) 2

6 究所 警佐班一 二 三類等 ) 派補, 尚有餘缺, 才從渠等佐四類擇優派任, 係靠一紙無法律授權的職權命令, 限制符合資格之人請求補實之權利 ( 中華警政研究學會, 民 107) 此外, 警佐班第 4 類受訓規劃並無擇優汰劣機制, 原先大法官所謂 應從前揭考試及格人員中擇優任用 之指示, 在其資格條件之規定, 僅有 最近二年內獎多於懲, 且未受記大過以上懲處或懲戒處分, 或因違反品操風紀受記過以上懲處或懲戒處分, 以及 無重大違法違紀未結案件 即可 6, 最後在派補時, 僅有 為符擇優任用原則, 派補時須未有警察人員陞遷辦法第 14 條所定各款不得陞任之情事 的消極規定而已, 短暫 4 個月的訓練期間, 無論是在校教育訓練或實務機關實習均未定有不及格者淘汰機制, 至於結訓如何擇優任用, 亦無明確篩選機制, 而從民國 72 年以來即通過三 ( 乙 ) 等考試近 5 千名員警可說是良莠不齊, 且該訓練班得依符合警察人員陞遷辦法第 5 條之 3 專門性職務人員遴選資格條件之遴用資格, 而有派補專業職缺之機會 7, 惟應屆警大相關專業科系畢業通過特考者, 都不一定能派補專業缺額 8, 少說十年前就通過考試者, 其專業知識是否足以應付現今職場及治安狀況? 更別說警佐班第 4 類在校訓練, 並無依各專業或依當年通過之考科來分別分班教授相關知識, 俟結訓派任專業職缺後, 能否足以因應實務需求, 令人生疑 ; 除此之外, 年金改革後的退休制度, 影響現職員警退休意願, 職位不流動, 再加上五千多名員警等著候用, 可能影響官 警兩校的招生名額 ( 含研究所 ) 及造成特考名額縮減, 可能發生學生畢業通過考試 或考試受訓完無缺任用的情況, 在為基層員警及警察大學學 ( 員 ) 生等各方權益衡平的考量下, 如何回復釋憲案聲請人等類人員權利, 同時不影響警大既有各班期學員生權益, 並維護基層員警既有 6 依據 警察人員進修及深造教育實施辦法第六條附表修正條文, 警佐班四類亦須符合中央警察大學警佐班第四類訓練計畫所定體格檢查規定, 惟無其他進修深造教育資格之年齡及常訓成績限制 此外亦於修正時一併檢討修正不合時宜的規定, 包括定明報考巡佐班 警佐班第一類及第二類人員最近 1 年常年訓練成績應符合一般員警的規定, 以及報考警佐班第一類 第二類 第三類及警正班人員須符合中央警察大學各該班期招生簡章所定體格檢查規定, 並刪除警佐班第二類資格條件 服務未滿 1 年者, 採計基礎訓練之術科成績 規定 年警佐班第 38 期第 4 類於 107 年 12 月 25 日分發報到者計 90 人, 其中有 8 人分發鑑識 刑事 交通等專業職缺 8 依 中央警察大學應屆畢業生分發作業要點 四 ( 二 ) 各系專長應分別分發 但專長員額不足時, 以一般員額補足, 再以系為單位單獨辦理分發 警大四年制畢業生應 107 年三等警察特考錄取分配各警察機關實務訓練者, 鑑識系共 11 人, 分發鑑識巡官者 6 人 ( 另 5 人為偵查員或刑事分隊長 ); 刑事系交通系交通組共 10 人, 分發交通分隊長者 6 人 ( 另擔任偵查員或刑事分隊長者 1 人 行政巡官或保安分隊長者 3 人 ) 3

7 之陞遷管道與機會權益, 以確保基層幹部警力之精壯 避免警力斷層, 則須行政院 考試院及其所屬單位來進行全面妥善規劃和管控 大法官第 760 號釋憲案原有兩組聲請人, 一組係依考試院 98 考台訴決字第 143 號訴願已於 100 年底到警大接受 特別訓練 4 個月後, 希望根據前揭訴願決定意旨, 改分發警正四階巡官或相當於巡官第九序列職務, 卻遭否准, 另一組聲請人則希望比照前揭訴願, 要求到警大受訓 4 月後派任巡官亦遭否准, 經提起相關救濟均遭駁回, 兩者系爭條文均為警察人員人事條例第 11 條第 2 項, 此爭規定為聲請人一終局判決所適用, 為聲請人二終局判決所引用並予論述, 因此將二釋憲聲請併予受理 而係爭條文的爭點在於, 雖然通過警察三等特考可以取得警正四階之任官資格, 但只要沒有經警察大學或警官學校畢業或訓練合格, 就不能被任用為警正四階之等所有職務 9 然而, 本號解釋並未同時宣告警察人員人事條例第 11 條第 2 項之系爭條文失效, 係因自 100 年起警察特考已改採雙軌分流制, 分為一般警察特考與特種警察特考, 一般大學生僅能參加一般警察特考, 至於警校畢業的學生則參加特種警察特考, 即 100 年後本號解釋聲請人的狀況便不會再發生, 因此,760 號解釋要求應從前揭考試及格人員中擇優任用, 以及在六個月內採取適當措施, 除去 聲請人 所遭受之不利差別待遇, 例如安排聲請人一及二至警大完成必要之訓練, 並於訓練及格後, 取得任用為警正四階所有職務之資格等 回顧我國警察特考制度之沿革, 民國 40 年 7 月 27 日至 29 日中央警官學校 10 ( 警大前身 ) 特科警官訓練班結業學員任用資格臨時考試, 可謂警察特考的濫觴 ( 邱華君, 民 78; 張淵菘 楊永基 ( 民 104:3) 特種考試警察人員考試的創設, 則應溯自 44 年中央警官學校在臺復校, 辦理二年制正科教育 ( 專修班的前身 ) 招收正科第 22 期, 錄取新生 203 名, 但是受限於我國於 42 年 6 月 15 日公布實施的警察法明訂警察之官職採分立制, 同時該法第 13 條對於警察行政人員的任用, 明訂以曾受警察教育或經中央考銓合格者為限, 因此中央警官學校畢業生必須通過國家考試方取得任官資格 基此, 考選部為解決該期畢業生任用問題, 遂舉辦第 9 以臺北市 高雄市政府警察局為例, 參見警察官職務等階表乙 地方警察 消防機關學校職務等階表之九, 除警員 巡佐 警務佐之外, 上包含巡官 警務員 督察員 警務正等 10 民國 41 年 10 月則首次公布考試規則, 考試前舉行體格檢驗, 不合格者不得應考, 當時招考的類別有行政警察 外事警察 刑事警察及經濟警察等四類 4

8 11 一屆特種考試警察人員考試, 開啟了我國特種考試警察人員考試的制度 ( 張淵菘 楊永基, 民 104:165), 換言之, 設置警察特考初衷就是為了養成教育畢業生取得公務人員任用資格, 當時警察特考功能是對警察養成教育的認可, 打造順暢的畢業至就業之路 ( 蘇志強 吳斯茜, 民 100:67), 教考用 制度於焉形成 目前我國警察考試制度採雙軌進用 分流考選, 其內容採 公務人員特種考試警察人員考試 公務人員特種考試一般警察人員考試 雙軌分流, 即警察教育體系畢 ( 結 ) 業生採 教 考 用, 一般教育體系畢業生採 考 訓 用 之雙軌進用方式 分流參加不同考試 然而, 區分警校生 一般生的 雙軌 制度, 其實在民國 100 年雙軌分流制確立前早已行之有年 : 從 76 年開放一般大學法政相關科系畢業生不需先經過警校教育即可參加年度警察特考, 到了 95 年起, 更全面放寬應考資格至一般專科以上學校畢業生, 即刪除報考資格的法政相關科系 學分規定, 只要是具有畢業資格皆可報名, 已見雙軌進用人才制度的施行 從實存的歷史脈絡觀之, 整理我國警察特考制度依時序階段如下表 : 表 我國警察特考制度變革一覽表 11 分為初試 再試, 初試與入學考試合併 再試與畢業考試合併 ( 蘇志強 吳斯茜, 民 100:67) 5

9 特考制度變革階段內容或特色問題與爭議 第 1 階段警察特考創設 確立敎考用制度 ( 民國 年 ) 年中央警官學校 ( 警大前身 ) 特科警官訓練班結業學員任用資格臨時考試係為濫觴 年公布公務人員特種考試警察人原考試規則 年公布警察法, 警察採官 職分立制, 任用訂有曾受警察教育或經中央考銓合格之規定 年為解決該期畢業生任用問題, 考選部同意舉辦第一屆特種考試警察人員考試 年制定警察人員管理條例 ( 現為警察人員人事條例 ), 建立專屬的警察人事制度, 貫徹警察養成教育 考試與任用制度 1. 當時中央警官學校養成教育畢業生於特考未放榜前, 即依據 警察機關警佐待遇人員暫行管理辦法 直接分發至實務機關先以警佐待遇人員身分任職, 若放榜後未獲錄取之畢業生, 仍繼續以警佐待遇人員身分任職, 並具有警察人員身分 2. 此階段警察特考首要功能是為了讓官警兩校畢業生取得任官資格 第 2 階段部分開放警察特考應考資格, 開啟考訓用制度先河 ( 民國 年 ) 年警政署為回應警察機關約聘僱人員之陳訴, 首次開放不具警察學歷者可以報考, 惟訓練後, 係以一般行政職系任用, 致前開人員要求與正規警察人員領有一致的薪資待遇, 遂四處陳訴 年開放一般大學法政相關科系畢業生參加年度警察特考, 將錄取警察特考而不具警察學歷者編入警專警員班施予訓練, 結訓後取得警察官任用資格, 開啟警察人員 考訓用 制度之先河 1. 設定相關系科學歷條件的限制, 應試族群仍以警大 警專畢業生或現職警察機關人員為主 2. 對以警察人員養成教育為基礎的 教考用 制度造成衝擊 3. 警佐待遇人員身分之適法性遭質疑 歷年累積之未通特考的警 12 察黑官人數亦不斷增加 4. 解嚴前後為因應聚眾活動事件, 大量招募限期服務員警 13, 加重黑官問題, 警察素質低落, 並影響警專行政警察科停招 5 年 即未經考試及格卻支委任待遇之警察人員 13 在 77 至 81 年間, 廣增了近 3 萬多名的警力, 僅 年短短 3 年間, 警察人力數額即增加 22,216 人, 尤其光 78 年便一口氣招收 5 期近 5 千人限期服務班期 14 警專行政警察科在 83 年招考第 14 期之後停止招生, 到 90 年才報准恢復警專 20 期的招生, 停招期間只招考消防安全科, 恢復招生後僅招收 100 名, 僧多粥少的情況, 競爭十分激烈, 變成警察難考, 素質亦漸漸提昇 6

10 第 3 階段監察院糾正案貫徹考試用人制度 ( 民國 年 ) 年監察院糾正警政署違法任用未經考試及格卻支委任待遇之警察人員 ( 黑官 ), 並有配槍執行逮捕拘禁之公權力情事, 警政署遂修改警察人員人事條例 ( 原警察人員管理條例第 11 條 ), 明訂警大 警專二校畢業生須經警察特考及格才得以分發任職 2. 警大於 87 年正科第 68 期新生入學考試招生簡章即載明, 俟其錄取警察特考後再分發, 此後警大 警專畢業不再等於就業, 自此貫徹憲法考試用人制度, 並確立 教考用 制度為我國警察人員任用之主流 1. 未能通過警察特考者必須面臨賠償公費待遇 回役, 衍生諸多行政爭訟 2. 警察特考錄取名額與當屆畢業生人數未必相合, 致人力資源培訓的浪費 3. 部分學生於受教期間潛心準備特考科目, 以致學習態度偏差 4. 解決黑官問題, 卻衍生了警大與警專畢業生未考取警察特考而成為 流浪警察 問題 第 4 階段開辦基層警察特考, 大規模採取 考訓用 制度開端 ( 民國 年 ) 1. 為因應警察人力需求, 政府實施 警消機關缺額快速補足計畫, 考試院增設公務人員特種考試基層警察人員四等考試 ( 簡稱基層警察四等特考 ), 招考一般高中以上學歷者, 錄取後至臺灣警察專科學校訓練一年, 訓練合格後派任警員 2. 現今雙軌分流制度之雛形, 基層警察四等特考即為日後 公務人員特種考試一般警察人員考試四等考試 前身 1. 每年以上千名的速度瞬間暴衝式的供應人力方式, 造成基層警員飽和, 侵蝕原本以警察養成教育為主的警力供應管道 與官 警養成教育學生一樣高中職畢業即可報考, 教育訓練及實務訓練合計只須一年 年前基特四等在受訓期間津貼僅比照臺灣警察專科學校受養成教育正期學生 ( 約 14,620 元 ), 而通過公務人員特種考試警察人員考試 ( 簡稱年特班 ) 四等考試者, 受訓期間則領有比照委任第三職等本俸一級俸額標準發給津貼 ( 約 17,980 元 ) 15 在 93 年至 99 年短短 7 年間供應了 8,884 人, 約占全體基層警力的五分之一 7

11 第 5 階段警察特考全面開放 ( 民國 年 ) 年起, 全面放寬應考資格至一般專科以上學校畢業生, 刪除報考資格的相關科系 學分規定, 只要是具有畢業資格皆可報名 2. 經濟不景氣 高學歷低就業因素, 一般生報考警察特考之人數大幅成長 1. 由於考試內容一般化, 一般生參加短期補習即可應試錄取, 造成部分警校生未能錄取警察特考而浪費教育資源, 且偏重學科知識的筆試測驗, 衝擊警大 警專教育正常發展, 同時影響警察人力培育計畫 2. 以警察特考方式速成公務員, 成為部分找不到工作的流浪老師 高學歷者暫時的跳板, 離職率亦較警校畢業員警高 3. 部分實務機關反映特考班較無責任感 缺乏團隊精神及紀律, 亦無學長學弟的倫理約束, 造成管理困擾 4. 同一時期考取警察三等特考之非警校畢業生, 無分考取三等 四等考試, 均規劃在臺灣警察專科學校特考訓練班受訓, 依法僅能派任警員職務, 結果遭致此類人員之訴願與訴訟 8

12 第 6 階段現行雙軌分流制度 ( 民國 100 年 ~) 1. 行政院 考試院協議研提 警察人員考試制度改進方案, 該方案於 98 年 6 月 4 日獲考試院院會審議決議, 警察教育體系畢 ( 結 ) 業生採 教 考 用 及一般教育體系畢業生採 考 訓 用 雙軌方式, 並自 100 年起實施 2. 考選部研修公務人員特種考試警察人員考試及基層警察人員考試二項考試規則,99 年經考試院會議第 11 屆第 102 次決議三等考試一般生與警校生需用名額比例 14% 與 86%; 四等考試一般生與警校生之需用名額比例為 30% 與 70%,3 年後重新檢討分流比例 1. 雙軌分流制度主要爭議為違反公平原則 錄取率懸殊 反淘汰現象, 以及警員回任 內軌分發依據等問題 號解釋後, 將此制度實施前所有通過三等 ( 乙等 ) 警察特考及格者納訓候補, 衍生其他問題 資料來源 : 本研究自行整理自朱金池 洪光平 ( 民 103) 洪光平 ( 民 98) 吳 斯茜 盧恆隆 ( 民 99) 張淵菘 楊永基 ( 民 104) 黃富源 ( 民 99) 楊永基 ( 民 105) 蘇志強 吳斯茜 ( 民 100) 監察院調查報告 ( 民 103) 等 現今雙軌分流制度之設計, 原係為保持警大和警專傳統的養成教育制度, 同 時兼顧警察人力多元來源, 並以前者為主, 後者為輔, 惟創設時仍未積極處理在 制度實施前迭有爭議之受訓派任問題, 僅規定實施後警察特考與一般警察特考三 等考試錄取者, 均得至中央警察大學受訓, 依法取得派任巡官職務, 期間警政署 曾提出乃基於 維持警察養成教育制度 警大容訓量有限, 及 巡官等職 務缺額有限 等三項因素之考量而無法一體適用, 惟大法官釋字 760 號解釋文中 仍指出 : 以警察專業知識及技能之取得, 警大及警專畢業並非唯一管道 容訓量 為行政成本考量而非重要公益 應從前揭考試及格人員中擇優任用, 才是貫徹公 平競試 用人唯才之原則 當年經過行政院與考試院協商決定的警察特考雙軌制 政策, 目的為維持警察特考 一般警察特考兩種取才來源的合理比例, 經與用人 機關審慎研議後, 訂定三等考試內 外軌需用名額比例為 86% 與 14%, 四等考 試為 70% 與 30%, 於 103 年重新檢討分流比例, 三等考試內外 軌調整為 84% ~80% 比 16%~20%, 四等考試比例調整為 65%~60% 比 35%~40%, 外軌需用 比例三等增加 2%~6% 四等增加 5%~10%, 惟自次 (104) 年起, 四等內 外 軌需用及錄取名額卻呈現反轉情況, 違背當初警力來源以雙軌制內軌為主 外軌 為輔之設計, 此現象到了 107 才稍加回復大約各半的比例 (54.80% 比 45.20%), 9

13 但內軌四等錄取率必超過 9 成, 相較外軌僅約 2 成多之懸殊的錄取率仍為社會所詬病 ; 至 108 年度考試院公布除消防警察人員及水上警察人員等 2 類別外, 其餘類別內 外軌暫定需用名額 : 三等考試內軌 230 名 外軌 33 名, 比例為 87.45% 與 12.55%, 四等考試內軌 2,168 名 外軌 264 名, 比例為 89.14% 與 10.86%, 比例則達約為 9 比 1 之譜! 不僅不符原商定比例, 且四等考試內 外軌比例過於懸與兩院協商決議有違, 無法達到雙軌分流制度建立的目的, 且似有違反憲法保障相關基本權利的精神, 甚至將衝擊國家考試制度的穩定性及公信力 警察考試雙軌分流制度自 100 年經行政院提出要求, 並與考試院協商定案後, 每年由用人機關內政部提報需用名額, 考試院審查決議, 內政部應對於警察人力甄補進行妥善規劃及管控, 行政院人事總處亦應強化整體人力增補 規畫及管控機制, 考選部也應在維繫國家考試穩定性的前提下, 加強把關, 與用人機關密切溝通 協調 ; 此外, 內政部更指出, 受到年金改革影響, 退休人數明顯趨緩, 致預估退離與實際已招訓需分發派補人數落差極大, 亦是造成分發職缺不足的問題 而雙軌制以及 760 號解釋之後, 許多現職基層員警仍需 ( 曾 ) 通過三等特考筆試才能陞任幹部, 尤其對於可接受警佐班第 4 類分梯訓練, 排名卻在數千名之後之資深績優基層員警, 原先可晉升的的班期名額恐將停招或壓縮, 當亟思其應有明確晉升管道 或按年資與工作表現等方式採公開 透明化作業逐級升遷, 並完備教育訓練等相關配套措施 至今內 外軌員警, 即警校生 一般生在考試 訓練 任用及實務能力等方面仍不斷互相衝擊, 若分定名額內軌多 外軌少則引發外界抗議, 若將兩個管道錄取人數拉為較接近, 卻又引發內軌抗議, 認為來念警校的人, 本來就是捨棄自由開放的大學生活立志考警校 當警察, 在學校又有嚴格的養成訓練 體技課程和各式活動, 並不是特考訓練班, 畢業後卻又必須再考一次國家考試, 可以說是要通過 考 教 考 用 的關卡才能得償所願, 甚至 3 次不及格, 還必須退還公費, 其壓力不言可喻, 所以在任用比例方面本應有所保障 因此, 從警察考用制度 錄用人數的 10

14 變革觀之, 係由相關行為者 ( 政府機關 社會 ) 等, 運用其不同稟賦進行偏差動 18 員的結果, 本文便嘗試從警察特考制度變遷的過程及其內涵, 觀察 分析其歷史 脈絡與結構, 以行為者及其稟賦 立場為基礎, 從釋字 760 號之理由書 系爭條 文 內政部回應之政策出發, 並蒐集我國警察考試雙軌制實施之意義 爭議和參酌 他國警察考試制度概況等相關文獻資料 次級資料進行探討分析, 另因大法官 760 號解釋而開辦之警大警佐班第 4 類仍持續調訓派補中, 此政策是否會衝擊警察人 力結構, 或是重啟兩校合併之討論, 並進而全面審視我國警察 教考訓用 制度, 亦是本研究重點, 期能透過研究方法 分析觀點, 及筆者從警經歷參與觀察方式, 找出改革方向, 以建立我國更完善之警察考選任用制度, 成為有志成為警察青年依 循 為國家提升執法人員之素質, 使警察量足質優, 並鞏固我國警察擇優任用 用 人唯才之精神 16 行為者 (actor), 包括自然人及一切能表達意志的組織或團體, 而行為者的特性不僅表現於是個理性且自利的個體, 還表現於必須與其他行為者不斷互動且汲取資源以求存續或發展的有生命個體 政治與經濟現象中的行為者, 包括自然人 法人及其他已組織型態出現而能表達組織意志的團體, 例如各種利益團體 廠商 民間團體 政黨 國家機關 (the state) 等, 因都能擁有稟賦 表達意願並追求利益, 可視為政治與經濟的基本分析單位 (unit of analysis)( 蕭全政, 民 83:43) 17 稟賦 (endowments), 是行為者從事政治與經濟行為的重要基礎 稟賦基本上包括各種有形 無形而能為行為者所動員以追求利益的資源 以特定行為者而言, 其稟賦包括自身的特質及所擁有的其他身外之各種有形 無形的資源 稟賦隱含行為者從事政治或經濟活動所將面臨的機會與限制 稟賦界定相關行為者在客觀結構中所能進行主觀選擇的活動空間 ; 以政治 經濟行為而言, 即其能汲取資源的潛在性 (potential) 能力 ( 蕭全政, 民 83:44-54) 18 即每一個理性行為者, 為了追求本身的最大利益, 都會因應不同的政經變遷, 利用各種可能形塑特定政策 法規或組織 制度等行為, 以體現對其有利的特定利害得失關係模式, 透過行動或動員以形塑某種特定偏差 ( 蕭全政, 民 86:5-7) 11

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16 貳 文獻回顧與探討 民國 100 年警察考選實施雙軌分流制之前, 雙軌 取材模式即在 76 年及 95 漸次開放, 讓受警大 警專學校養成教育以外的 一般生, 能循一般公務員 考 訓 用 的方式成為執法警察, 與真正的雙軌分流制度差別在當時警校生和一般生均參加相同的 公務人員特種考試警察人員考試, 而在 100 年後則區分為特種警察特考與一般警察特考, 針對不同教育背景的應考人分別設計評量方式 本研究蒐集 100 年雙軌分流制度前, 有關警察組織多元化人力來源的討論, 分析歸納其研究發現 建議與 100 年後雙軌分流制度實施之相關性, 並彙整和警察招募相關之教育 考試 訓練 任用等面向之研究, 以及雙軌分流制之緣由 意義, 和相關爭議等文獻, 逐步建構出本研究的學術脈絡和理論軌道, 進而在各章節進行關聯和對話或應用, 成為本研究理論之基石 研究之路徑以及建議面向之參考 一 100 年雙軌分流制度實施前, 警察組織多元化人力來源相關文獻在探討有關警察組織多元化人力來源的主題, 多內含於討論人力資源管理 警察教育 考訓用制度等研究之中, 且大部份文獻又對於前述面向均有所論述, 本研究則從各文獻分析整理出其著重且可互相呼應等觀點, 以思考 擷取 消化成本研究之養分, 諸如有關教育制度 警察考用制度 ( 教考訓用等 ) 教育制度之配合 發展等 ( 劉勤章 馬心韻, 民 91; 黃富源, 民 95; 吳一麟, 民 95; 李震洲 王成基 劉約蘭, 民 96; 劉勤章 馬心韻, 民 96), 從警察人事體制分析癥結 提出建議者 ( 陳孟樵, 民 99), 論及如何提升警察素質 招生人數 考科類別應配合未來機關用人的需求 符合工作知能者 ( 楊其成, 民 86; 朱金池, 民 91; 黃富源, 民 95), 當中有整理比較各國警察招募 考訓制度者 ( 洪光平, 民 97; 林明波, 民 97; 王彥凱, 民 98; 蔣建國, 民 98), 或論及警察教育相關研究與建議與官 警兩校之未來定位 功能有關者 ( 劉美玉, 民 88; 楊翹楚, 民 89; 林裕得, 民 93; 周振安, 民 95; 蔡允棟, 民 95) 學者蔡庭榕 ( 民 88) 主張建構開放型系統警察組織, 認為警察教育和訓練功能不同, 應有所區分, 且應改進重教育 輕訓練現象, 並鼓勵員警至各大學進修 13

17 相關學分, 支持多元進用管道但應有以內升為主的合理陞遷制度 研究者林明波 ( 民 97) 則研究我國警察人力來源多元化政策施行後, 多元化的人力來源對警察組織所造成的影響, 探討層面包括 : 個人工作承諾 組織文化及任用 陞遷制度, 並透過文獻分析法, 以及針對高雄 ( 縣 ) 市警察機關之 警校畢業現職警員 特考班結業現職警員 外勤單位主管 督察單位人員 及 人事單位人員 進行深度訪談, 研究結果發現 :( 一 ) 個人學歷背景與組織承諾態度無關 ( 二 ) 多元化人力會改變組織文化 ( 三 ) 現行警察人員任用 陞遷制度欠缺合理性 並根據以上研究結論, 提出下列幾點建議 :( 一 ) 持續招募 進用優秀的多元化人力 ( 二 ) 採取 警察特考 高普考雙軌分流 模式取才 ( 三 ) 配合多元化人力來源政策, 重新規劃警察陞遷制度 學者蔡允棟 ( 民 95) 則認為, 警大有其優秀傳統, 年輕朋友早期投入可塑性高, 的確可以提昇其認同 忠誠與責任心等專業倫理, 並將警察當作是一種 志業, 但是組織若是太過純化, 也容易養成怠慢心態, 從而促使組織加速老化 渠指出警察特考所引發的問題, 主要為大學以上學歷 三等特考及格者高資低用 多元取才與成本效用等四個要項, 而經由警察特考招募進入警察體系的人員逐年增加, 警察人力資源多元化的趨勢, 已勢不可免, 同時警察的教育市場也不再由警大與警專獨佔, 多元取才可以促進與提昇警察人員的工作態度與學習, 並且因量變而導致質變, 促成警察組織文化的改變, 轉化目前警察機關單一體系的安逸心態 蔡氏更指出, 問題的焦點已非是否應該多元或應該雙軌競爭, 而是競爭過程的公平性, 例如相同資格應該一起立於起跑線上競爭, 蓋以個人能力與努力來彰顯自己, 並認為是時還不到特考取才可以完全取代警專特別是警大四年制的時候 在有關警察教考訓用制度方面, 學者劉勤章 馬心韻 ( 民 91) 為求根本解決法律上及組織上的問題, 提出了 入學考試 畢業考試與警察特考相結合 改為專門職業技術人員考試 入學考試 畢業考試與警察特考相結合並改列為專門職業技術人員考試 限定未具警察專業養成教育訓練者之報考類科並改列為專門職業技術人員 等四個方案, 其概念主要著眼於警察工作的實作性極強, 使得 考試成績優異 者, 不一定是 優秀警察人員, 並認為鑑於警察工作的特殊性, 必須經由專門的學校, 專業的養成教育訓練並實習後, 方可分發服務, 因此提出與民眾直接接觸的類科, 例如行政 刑事 交通等, 仍由警專招 14

18 收高中 ( 職 ) 畢業或同等學歷學生, 施以 2 年的警察專業養成教育訓練畢 ( 結 ) 業, 經特考及格後分發任用 至於高科技類科, 例如資訊 法醫 鑑識等, 則警專 警大 2 校不再自行培訓, 而改列為專門職業技術人員考試, 考試及格者取得相關類科之證照, 再至警專接受 1 年的警察專業訓練後, 分發至各警察機關, 擔任相關專門職務基層技術人員工作, 其研究主要闡述警察專門人才來源應多元化 考試專門化, 惟較針對於基層員警之招募教育 考試任用, 而對於警察幹部未多有著墨 而研究者洪光平 ( 民 97) 則建議將警察大學系所整併, 保留核心科系警察大學內部系所整併問題, 專業性強的警察專業人才係從一般大學系所畢業生考取高考而來, 警察大學只對其施以 2 年的訓練, 而警察大學與一般大學無法區隔的系, 將予以裁併 如法律系 鑑識系 行政管理學系 資訊管理學系 外事警察學系 公共安全學系等, 則以相同概念提出有關警察幹部的多元取材的建議, 渠同時認為警察工作的特殊性確與一般公務人員截然不同, 因此需要特殊的教育與訓練, 才能使得組織中的每一位成員皆能適任警察工作, 而傳統的養成教育模式的確有其功能, 長期的教育比起短期的訓練, 更加能勝任警察工作, 何況目前警察大學及警察專科學校的學生素質不亞於一般國立大學學生, 教育成本亦較低, 沒有理由停止良好傳統的警察人員招募方式 相似之研究另有學者朱金池 ( 民 91) 建議將警察人員考選制度分為高級 中級及基層等 3 類, 依據其不同的工作職能需求分別考選 :( 一 ) 有關高級警察人員之考選, 比照日本菁英族之 先考後教 的考選模式, 採以公務人員高等考試 2 級考試 警察行政 類科, 甄補優秀之碩士學位者進入中央警察大學接受為期 2 年的高級警察人員訓練班受訓 受訓方式採三明治式的教學, 兼顧理論與實務之內容, 畢業後派任相當縣市警察局警正課員之職務, 並視其工作表現, 使其有快速升遷之機會, 以吸收社會菁英進入警察界, 改善警察形象 ( 二 ) 中級警察人員之考選則設置警察人員特考三等考試警察行政類科, 以及警察人員特考三等考試專業技術類科, 前者考試資格在學歷上為大專院校畢業, 主要提供給在警大或警專受過警察養成教育之畢業生應考, 其考試科目及考試方式之設計應與警察實務之需求及警察養成教育之內涵相配合, 而非迎合警察特考的少數考試科目和以筆試為主的考試方式, 進而使 教育 特考 任用 緊密結合 後者則希望甄補一般大學專業科系之畢業生進入警察機關服務, 以補強警察專業上的 15

19 不足, 並採 先考後教 的模式, 三等特考及格者必須進入警大受訓 2 年, 包括到實務機關見習之課程, 結訓後比照插大學制另授予警大學士學位, 並取得警正或薦任的任官資格, 分發相當巡官職務之技術性工作 ( 三 ) 基層警察人員之考選亦分別設置警察人員特考四等考試警察行政類科及專業技術類科, 目的在結合警專入學考試和警察人員特考四等考試之第一試, 招收高中畢業生進入警專受訓 2 年, 畢業時由考試院舉辦第二試, 結合警專之畢業考, 考試及格者, 分發基層警察機關擔任警員職務, 並如中級警察人員之考選之方式, 採 先考後教, 以不同類科甄補一般大專院校專業科系之畢業生進入警察機關基層服務補強警察專業上的不足, 差別在於四等考及格者係進入警專受訓 授予警專之專科學位, 並取得警佐或委任的任官資格, 分發相當警員職務之技術性工作 而學者黃富源 ( 民 95) 則更強調, 欲多元取才 落實考選功能, 應從教考訓用配合制度方面, 尋求突破, 因此提出在教考訓用配合制度方面, 對初任警察領導幹部之考選, 可分別設置警察人員特考三等考試警察行政類科和專業技術類科, 而對於基層警察人員之考選, 可設置警察人員特考四等考試警察行政類科 上述三等和四等特考警察行政類科的考選制度, 如能採 教考配合 的模式, 亦即可將官警兩校養成教育的入學考和畢業考, 設法結合考選部舉辦之警察特考之第一試與第二試 ( 日本海上保安大學校即採此制 ), 將可改進現行警察特考的方式與內容, 符合警察核心工作能力之需要, 使更具有特考選才的效度, 進而使 警察人員教育 警察人員特考 及 警察人員任用 三者作緊密的結合, 以防止警察教育資源浪費 李震洲 王成基 劉約蘭等人 ( 民 96) 亦認為應警察特考與基層特考合併, 並採不同應考人分流報名作法, 其類科設置應配合警察人員教育及任用, 考試方式和應試科目應配合警察核心工作能力 值得一提的是, 研究者吳一麟在民國 95 年的研究中, 除了建議未來招收學士後警察人員, 由考試院辦理三 四等特考, 錄取後由國家給予訓練, 依照錄取等第分發職務, 以及國家考試等第取代警察文憑分發任職, 建全員警訓練與生涯發展, 此外更於當時認為應修改現行警察人員人事條例第 11 條第 2 項規定, 讓通過三等考試 升官等考試及升官等訓練而無警大文憑的員警分批補訓, 取得警正三階以上職務任用資格, 並以此作為未來陞遷要件 ; 此問題持續有所爭議, 經 16

20 相關人等不斷提出救濟, 到了 107 年, 司法院大法官以 760 號解釋之方式, 使行政機關提出相關作為因應, 劇烈震盪了警察之任用制度 二 100 年後, 對於雙軌分流制之緣由 意義, 和相關爭議等文獻黃富源 ( 民 99) 認為我國警察考試制度, 放棄了世界各國通用的 警校入學考試即國家考試 的模式, 堅持於大學畢業後再行重新辦理一次國家考試的制度, 對於兩種不同教育訓練的人又未有考選分流的設計, 所以造成了不同應考人考相同考試的窘境, 對任何一類的應考人都不公平, 最不合理之處, 更在於將兩種教育 訓練不同, 考選目的不同的應考人, 放在同一個天平上測量, 而考選制度在擢拔完外軌應考人後施以的 警察訓練 十一個月, 時間較警大四年或警專二年為短, 可能壓縮時間放大強度造成嚴酷的壓力, 也可能是填鴨無效的教育訓練 ; 該文獻完成之時已知次 (100) 年即將以雙軌分流制考選警察人員, 爰特別說明該制度並非只是簡單的對現行考試區分不同的應考人辦理考試而已, 此項改革就制度而言, 將應考人與考選過程, 擷取多元進用人才, 分流合理考選, 以真正擢拔適用人才 ; 就行政體系而言, 分別由行政院與考試院, 各司其職分工辦理 ; 就階段而言, 則從考試 教育 訓練, 緊密結合 ; 是一項由考選部主動提出, 深刻而整體的警察考試制度改革, 黃氏認為對我國警察的考選會有非常好的影響, 同樣認可雙軌分流的實施, 係一進步且值得期待的制度者, 尚有學者吳斯茜 蘇志強 ( 民 99), 渠認為該制度之特色有 ( 一 ) 問題解決以人力素質為優先 ( 二 ) 確立警察新進人力供應管道的主從性 ( 三 ) 強化一般特考與警察特考的區隔性 ( 四 ) 警察特考獨創情境式測驗 ( 五 ) 制度改善擴展至後端的錄取人員訓練, 並提出比起考試資訊, 更應關注在警察工作的認知以及職業適任度等建議 而在雙軌制正式實施後之相關文獻, 有整理比較他國警察考用制度, 並探討雙軌制等之現況 爭議與困境者 ( 潘靜怡, 民 103; 蔡文哲, 民 103), 再論兩校定位合併者 ( 楊永基, 民 105; 簡涴渝, 民 105) 另有以警察教育觀點探討者之者 ( 蘇志強 吳斯茜, 民 100), 以教育 雙軌考用等人力資源政策或相關分析方法評估員警職能與工作表現者 ( 黃坤祥 阮毓銘, 民 100; 趙永茂, 民 104; 盧宗賢, 民 104), 以及以平等權 應考試權觀點論之者 ( 陳大中, 民 104; 簡涴渝, 民 105) 有關針對檢視雙軌分流公平性的文獻, 如研究者陳大中 ( 民 104) 指出以內 外軌取材兩者主要有在考試方式 科目 錄取名額 訓練方式等差別待遇, 其考量 17

21 基礎在於警察人員工作具有危險性 機動性 高壓性 辛勞性等特性, 與一般公務人員工作性質有其本質上之差異, 而警大 警專生與一般生非別經由不同途徑予以考試進用, 差別則在前者受有警察養成教育, 而後者則否, 其差別待遇是否實質正當, 符合公平正義等問題, 便擇定憲法第 7 條保障人民平等權 第 15 條保障人民職業自由 第 18 條保障人民應考試權及第 條有關公務人員考試應公開競爭 依法考選銓定, 以及第 23 條規定之比例原則來審視, 總結出有關人民應考試權之審查係採合理審查基準, 須先證明其目的係追求 合法之利益, 且所採取手段或方法與目的之間須有 合理關聯性, 方無違憲法第 7 條保障人民平等權之意旨 故警大 警專畢業生因其在校期間受有警察養成教育, 具備身為警察人員應具有之知識 技能與倫理觀念, 而一般教育體系畢業生未曾受有相關之訓練, 故而除筆試外, 尚須接受體能測驗, 強化其與警察特考之區隔性, 並確保應考人是否具備擔任警察工作應有之知識 技術與能力, 其分類標準與所採手段與目的之間, 有合理關聯性, 是以警察特考雙軌分流制度尚無違背憲法第 7 條保障人民平等權之意旨 與之持相反意見的研究者黃彥翔 ( 民 103) 則認為, 關於政策目的, 認為考試機關須稱之立法理由並無法證明是否事實存在, 亦非屬重要之公共利益, 則警校生與一般生, 應視為 等者 而考試機關應等同對待, 則部分 類科應考資格 之限制, 應屬恣意且有構成歧視之嫌 就 筆試科目與員額比例 限制之審查, 於目的與手段之衡量間, 假以拔擢專業警察為合憲目的, 則此等就應考人實施不同科目之測驗方法, 將無從以擇優錄取之方式篩選人才, 且比例保障之措施亦具汰強留弱之風險, 無法通過適合性原則之檢驗 假使承認特別保障警校生之工作機會得為合憲目的, 於狹義比例原則之檢驗上, 系爭規範所得促進之公益程度並不明顯急切, 卻違反 不得以後天努力無關之因素 此應考試權之核心價值, 應與憲法第 23 條有違 ; 倘以 維繫警察行政任務不間斷之履行 為合憲目的進行檢驗, 其結論亦同 若欲將系爭考試規則導回常軌, 建議得將一般警察考試規則予以刪除, 而將公務人員特種考試警察人員考試規則修正為 95 年單軌制之規定, 應考資格僅設學歷限制而分現行畢 ( 結 ) 業學校限制, 並進行統一考試, 僅需於考試程序設計不同門檻, 即足以回應背景不同之差異, 且符合憲法保障人員應考試權之意旨, 惟本研究建議 18

22 回復單軌制之外, 未再對於我國既有警察學歷教育之制度應否延續或如何兼顧而有相關論述 簡涴渝 ( 民 105) 則以考試 監察機關等各方所提警察考試制度爭議點出發, 以我國憲法上位概念檢視警察考試制度各項限制, 是否有牴觸人民應考試權之疑慮, 並探討警察人員人事條例第 11 條第 2 項條文內涵及警察教育訓練機關 ( 構 ) 定位商榷等問題, 將我國警察考試歷程分為三階段, 介紹各階段報考來源 內涵及特色, 再論述 100 年實施之雙軌分流制度實施之內容及後續延伸各項議題, 並參酌國內德 日 韓三國警察考試相關文獻, 分析彼此差異處, 最後更整理與考試相關之各號大法官解釋, 確立判斷基準 蒐羅各項案例 我國辦理現況等相關資訊, 引導出警察特考條件性別 年齡 身高及畢結業學校各項限制之合憲性, 從憲法高度 平等本質, 到教育考試等招募制度有一貫而深入之評析 其實在有關雙軌制爭議方面, 大部分文獻對於解決其制度所產生之公平性爭議, 未有多加論述, 例如研究者張淵菘 楊永基 ( 民 104) 在認為雙軌制度演變符合社會發展 取才多元管道符合社會期待之外, 有提出關鍵在落實教育訓練內容, 並提出考選科目的調整應再理性思辨 內軌制的部分考科宜調整 內軌制的分發制度應可再精緻化 內外軌名額比例宜考量基層升職機會等建議, 指出目前內軌考選科目係以單純學科為主, 其結果造成現職員警為了升職努力準備三等警察特考, 卻疏於警察工作的執行, 深切影響民眾的權益, 且警察大學畢業生為了通過三等警察特考, 在校教育訓練的過程中, 過度強調特考科目的學習, 將影響整體養成教育的品質 ; 以及建議警大畢業生通過特考錄取者, 未來在分發採計的標準上應可考量整合在校成績與特考成績合併計算方式 上開建議似較注重內軌警校生的教考配合 分發方式, 及現職員警的升遷機會等, 對於雙軌分流制度引起多數一般生的爭議部分卻未有著墨 研究者蔡文哲 ( 民 103) 則發現自 100 年改革後, 基層警察可升遷的管道名額逐漸萎縮且只重視學科考試不重視基層警察人員之工作表現, 為了控制 公務人員特種考試警察人員考試 與 公務人員特種考試一般警察人員考試 幹部招生比例名額, 遂在傳統的警察內升之招生管道之警察大學大學部二年制 警佐班的招生名額採逐年遞減以平衡警察特考三等考試名額比例的做法, 對於基層警察人員無疑是減少其升遷的機會, 制度造成現行幹部取才制度偏向單以學科考試來 19

23 決定升遷與否為考量, 其能否篩選出較佳人力素質之基層警察人員來擔任警察幹部亦抱持懷疑, 且當初通過四等一般警察特考任用者, 其身分上隨即轉為基層警察人員而可參加三等特種警察考試, 因而有為數不少考上內軌三等者擔任基層警察工作不到 1 年的時間, 因為他們考上四等特考的同時就已經利用在受訓期間開始準備三等特考, 如此一來警察幹部來源就形同以外補制為第一優先考量 三 綜合評論警察人力來源是否應多元化, 彙整各學者見解均認可傳統之招募方式有其優點, 因為警察人員工作之任務與一般公務人員不同, 所以需要一套專門的養成教育, 同時也肯認專業化人力來源的必要性, 故希望在保留傳統之養成教育模式下, 另闢管道予一般大學畢業生, 無論是對於警察工作嚮往或有經濟需求的新血, 或是對於身懷專門技術者, 取其所長, 並配合施以警察專門訓練或延長其訓練時間, 以增加其工作之向心力與任同感, 改善警察招募任用制度, 此顯示雙軌取材之考試制度持續實施的必要性 而分流考試的支持者認為此制度符合社會期待 確立警察多元進用人力的主從性 兼顧考試公平與養成教育特色, 並且依分類標準及其手段目的的關聯性, 並未違反憲法保障平等權的意旨 ; 但提出相關爭議者則認為, 分定錄取名額比例及相關應考資格條件 訓練期程 地點等限制 錄取率懸殊的結果, 顯然遭到各方適法性或合理性質疑違反平等原則的疑慮, 除了使外軌生感到不平, 同時也於無形中也壓縮內軌生的陞遷機會 觀諸國內探討有關我國警察人力資源之文獻, 不出對於警察教育 考試 訓練 任用等面向進行分析研究, 而 107 年公布之大法官第 760 號解釋, 其聲請人均爲民國 100 年前通過三等警察考試者, 係因雙軌分流制度實施之後, 通過一般警察考試 特種警察考試者, 均已至警大受訓 派任巡官等職務, 因此不會再有同樣通過三等考試, 一般生卻只能去警專受訓, 並受制於警察人員人事條例第 11 條第 2 項而派任基層警員的情形, 因此現行考試制度解決和衍生的問題, 亦值得深入探究, 此外警政署規劃由警大開辦警佐班第 4 類後, 使得問題更聚焦在任用及訓練方面, 故本研究藉由對現有的文獻資源整理分析和對話, 演繹出與本研究相關的概念, 並聚焦於 760 號解釋及現行雙軌分流制等實存現象, 就其歷史脈絡 利弊得失等, 檢視整體警察教考訓用制度 20

24 21

25 參 分析觀點與架構 警察人員乃維持國家社會治安穩定之重要角色, 尤其近期國內外毒品 詐欺案件橫行, 網路犯罪 恐怖主義均對國家安全與利益帶來威脅, 政府理應建構多元且公平的警察特考制度, 以迎合警察人員養成及考選之特殊專業性 組織與制度作為人類社會生存 發展過程中分配資源與利用資源的方式, 必然隱含特定的政治與經濟特性 ; 其根本原因, 從一般化角度看, 因為它們隱含特定的偏差 (bias), 此偏差會體現於組織與制度本身, 也可能限制或體現特定行為者的極大化與極佳化行為, 亦可能變成極大化與極佳化的工具, 並在動態過程中被相關行為者進行合理化調整 從實存角度看, 被組織與制度網絡所交錯串連的行為者, 不必然是自然人, 可以包括各種團體 組織 政府, 甚至跨越國界的多國公司與國際組織等 ; 不同層次的行為者, 都分別被鑲嵌於重重交叉且錯綜複雜的組織與制度脈絡中, 而且就在這些組織與制度及其他客觀因素的動態變遷中, 追求或展現其生存與發展, 而行為者為解決生存與發展問題而進行的理性政經行為, 亦將促成相關組織與制度的變遷 ( 蕭全政, 民 86:5-6) 組織與制度的形成與運作, 深受政經環境及其身處客觀歷史脈絡影響 ; 而組織與制度的變遷, 乃內外環境與相關行為者互動鑲嵌的結果 又組織與制度設計中均隱含特定的偏差 ; 組織為了追求特定利益或其所宣稱的公共目標, 利用制度的偏差進行動員 ; 而這些偏差動員的過程, 又從而促成了組織的變遷 是以, 唯有從組織與制度 相關行為者及政治經濟的鑲嵌關係加以觀察, 才能完整窺得政策全貌 ( 蕭全政, 民 86) 世界上考試權屬於行政權一部份的國家, 甄選警察考試幾乎都以警校的入學考試為任用警察人員考試的唯一考試, 入學考試就是國家考試, 與現行的警察大學入學考試與警專入學考試完全一樣, 惟一不同的是, 我國的警察大學與警察專科學校畢業生, 必須要在畢業後, 與一般未受警察專業教育的應考人再同考我國的國家考試 因之, 為了彰顯考試院的功能, 固然需要在五院分工上, 謹守杜絕 政治分贓和任用私人 的功能, 更應在不過度干預用人單位 專業用人, 所用得人 上與行政院合作 ( 黃富源, 民 99), 是以警察特考制度牽涉到考選機關 ( 考試院考選部 ) 及用人機關 ( 行政院內政部 ) 兩個平行機關之業務職掌, 考試機關為維護 22

26 國家考試的公平性及開放性, 勢必會顧及應考人參與考試的均等性與公平性, 以及考試篩選的合理性與客觀性 ; 現行我國警察考試係每年由用人機關內政部提報需用名額, 考試院審查決議, 故內政部應對於警察人力甄補先行妥善規劃及管控, 行政院人事總處負責強化整體人力增補 規畫及管控機制, 考選部在維繫國家考試穩定性的前提下, 加強把關, 與用人機關密切溝通 協調, 然而從事警察勤務需具備之人格特質甚至忠誠服從等要件, 用人機關更須投入相當時程之觀察 訓練 考核 測驗等一系列過程, 方能評估人力適任與否, 而非僅以一次性的國家考試, 就能為用人機關選取適當人才 從歷史的實存角度而言, 行政體系的過去 現在和未來, 都是透過歷史結構性的因果互動而綿延相連 換言之, 現在的行政體系, 都是過去的行政體系在相關政治 經濟 社會 文化等生態中, 因果相連的互動結果 ; 同樣的, 未來的行政體系, 亦將受到相關因素間的因果互動影響或制約 ( 蕭全政, 民 83:3) 由於文官系統是鑲崁於國家體制之中, 同時深受相關政經社文環境的動態影響 ; 因此, 分析文官體制的運作與缺失, 必須掌握其歷史根源與結構系絡, 方能掌握政策的時代義 ( 蕭全政, 民 84: ) 而 20 世紀 70 年代以降, 國家的觀念才重新出現在政治學的文獻, 因為愈來愈多的比較研究發現 : 國家權威當局對於一個國家的發展, 時則扮演主導性的角色 在此, 國家 的意義不單是只是的制度化政府, 而是包含受到歷史的 (histoty) 與結構 (structural) 影響行程的國家組織之整體結構 國家有其自主的角色 (autonomous actor), 不單是反映社會結構或經濟利益的機構而已, 而且相當程度的超越社會勢力束縛, 扮演積極導引社會發展的角色 ( 彭懷恩, 民 97:13-14) 再從歷史的結構觀看, 警察的組織與制度鑲嵌於國內外政經結構與變遷中, 受到更上位國家機關組織與運作之影響 ; 亦有學者指, 出 警察組織依靠國家授權, 國家權力的根源, 即是警察權力的基礎 (Langworthy & Travis, 民 88:42) 威權體制強調中央的集權, 因而有人事 主計 警政的一條鞭化和對地方財政的控制 ( 蕭全政, 民 84:27) 在威權時期, 因 違警罰法 施行, 警察機關擁有極大權限 ; 其不僅擁有法規制定權, 可頒布職權命令, 且依據 違警罰法, 亦可掌理警察司法裁判權 其次, 警察行政權之範圍, 更含括衛生 消防 工商 安全以及風俗等事務層面, 警察權已含括行政 立法以及司法裁判 23

27 權 尤其因為警察組織服從性高 執行力強, 及深入社會各階層之特性, 致使在威權體制以黨領政 以軍領警之結構下, 警察組織與制度運行, 高度受到國家機關的支配與主導, 扮演著 工具性 的角色 中央政府為貫徹警政一條鞭封閉制度, 對於警察特考採所謂的恩寵制考試 ( 只有官警兩校畢業生可報考 ), 以充分掌握全國警察權 而在解嚴以後, 雖威權體制已轉型成民主憲政體制, 但警察機關 工具性 特色依舊存在, 且為了因應民主開放後日漸興起之聚眾勤務, 大量招募員警, 加重黑官問題, 警察素質低落, 進而影響後來警專行政警察科停招 5 年, 備受各界關注與討論 本研究嘗試以 歷史結構 (historical-structural) 分析 政治經濟分析 與 偏差動員分析 三項為主要分析觀點與架構; 從相關行為者及其稟賦 立場 19, 與組織制度間的靜態鑲嵌結構關係與動態歷史脈絡變遷中加以觀察, 期能窺得臺灣警察特考雙軌制度問題癥結及全貌 首先以歷史發展時間的縱向觀察, 透過歷史結構的分析, 探討警察特考雙軌制度的運作與形成之歷史脈絡與因果關係 ; 其次, 透過不同時代背景之政治經濟分析 政策變遷與事件發展, 瞭解當時警察特考招募人數多寡及考試方式不同 訓練期程不一之緣由 ; 最後, 從組織制度觀點, 探討警察特考雙軌制度變遷的偏差動員 (mobilization of bias), 瞭解特定行為者之間的利害互動關係, 及對整體警察制度的影響 19 立場 (standpoint), 指特定行為只基於其客觀的稟賦屬性, 而認為自己 (self) 所屬的角色或身份 立場的內涵不僅包括客觀實存的結構性關係, 還包括行為者自覺的主觀認同與價值取向, 其重要性在於是行為者所有利害關係考慮與價值取向的原點 ( 蕭全政, 民 83:47 107) 24

28 肆 章節安排 一 章節內容說明本文共分五章, 第一章為 緒論, 說明本研究之問題意識, 並回顧相關文獻, 再提出分析觀點與架構, 做為往後各章論述的基礎, 最後說明章節安排 第二章 探討 760 號解釋及內政部因應政策, 內容探討大法官 760 號解釋中, 大法官保護了什麼又傷害了什麼? 並對內政部是否過度擴張解釋, 進而影響警察整體人事制度提出討論, 最後說明目前警政署因應作為 實施現況及造成之爭議 第三章 警察特考雙軌制度, 首先說明警察特考制度歷史沿革, 如何演進至今日雙軌制度 ; 進而探討雙軌制度所造成的爭議及利弊分析 第四章 比較他國警察考試制度, 參照韓國 日本及美國警察考試制度以為借鏡, 藉由比較其考試及訓練機構以及警察考選進用方式與人事管理制度, 並對前揭各面向提出優缺點之分析 第五章綜合上述章節分析並回顧全文, 在考量用人機關需求及兼顧考選公平之前提, 提出結論與建議 二 章節安排第一章緒論第一節問題意識第二節文獻回顧與探討第三節分析觀點與架構第四節章節安排第二章探討 760 號解釋及其因應政策第一節大法官保障了什麼? 又傷害了什麼? 第二節內政部警政署因應作為第三節政策實施現況及爭議第三章警察特考雙軌制度第一節警察特考制度歷史沿革 25

29 第二節雙軌制度政策形成背景第三節雙軌制度現況及利弊分析第四章比較他國警察考試制度第一節韓國第二節日本第三節美國第五章結論與建議第一節結論第二節建議 26

30 伍 參考文獻 朱金池 ( 民 91) 警察人員教考用配合制度之研究 警政論叢,2,51-74 朱金池 洪光平 ( 民 103) 我國警察人員 雙軌分流 考選制度構建之研究 國家菁英季刊,10(4), 吳一麟 ( 民 95) 警察人員考訓用分流制度對基層員警生涯發展之影響 大葉大學人力資源暨公共關係學系碩士在職專班碩士論文, 未出版, 彰化縣 吳斯茜 盧恆隆 ( 民 99) 警察人員招募考選與錄取訓練之策進芻議 2010 警察組織與人事行政研討會 2010 年 11 月 4 日, 桃園 : 中央警察大學 李震州 王成基 劉約蘭 ( 民 96) 警察人員相關考試建制 發展及未來改進之研究 國家菁英,3(1), 林明波 ( 民 97) 多元化人力來源對我國警察組織影響之研究 中央警察大學行政管理研究所碩士論文, 未出版, 桃園市 林裕得 ( 民 93) 中央警察大學與臺灣警察專科學校整合模式之研究 中央警察大學行政管理研究所碩士論文, 未出版, 桃園市 邱華君 ( 民 78) 警察人員特種考試的歷史與發展 警學叢刊,20(2), 4-23 洪光平 ( 民 97) 我國警察人員考訓制度之研究 中央警察大學警察政策研究所碩士論文, 未出版, 桃園市 洪光平 ( 民 98) 我國警察人員考訓制度之研究 人事行政季刊,167,36-47 洪文玲 朱金池 蔡庭榕等 ( 民 107) 司法院大法官釋字 760 號後因應對策與評估 中華警政研究學會 張淵菘 楊永基 ( 民 104) 我國警察三等特考制的探討與展望 中央警察大學學報,52, 陳大中 ( 民 103) 從平等權探討警察特考雙軌分流制度 人事月刊,347,16-23 陳孟樵 ( 民 99) 警察人事體制的現狀與癥結 國家菁英,6(1), 彭懷恩 ( 民 97) 台灣政治變遷史 臺北市: 風雲論壇 黃坤祥 阮毓銘 ( 民 100) 警察特考晉用人員專業能力評選因素之探討 國家菁英,7(2),

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