节约型社会中的上海智慧 上海城市生活垃圾处置的产业化改革 吉晓翔 周康立 一 城市生活垃圾处置的产业化背景 ( 一) 城市生活垃圾处理的原则和主要方式 1 城市生活垃圾处理的 三化 原则 城市生活垃圾是指城市人口在日常生活中产生或为城市日常生活提供服 务而产生的固体废物, 以及法律 行政法规规定的视为城市生活垃圾的固体 废物 城市生活垃圾产生量大, 种类繁多, 性质复杂, 产生来源分布广泛 虽然生活垃圾的主要成分是无毒的, 物理性污染和有机物污染是主要的, 但 另外一部分物质 ( 如重金属) 将对环境和人类健康产生潜伏的和长期的威 胁, 同时, 城市生活垃圾中也蕴藏着巨大的能源资源和可回收利用物质, 不 仅可以进行简单的回收, 还可以通过加工 再制造 循环利用或其他过程使 废物中的资源得到重新利用 根据城市生活垃圾既具有危害性又有可回收性的特点, 形成了对城市生 活垃圾的 三化 处理原则, 即实现城市生活垃圾处理 减量化 资源化 无害化 减量化是要求在废物进行最终处置以前, 通过各种处理方法, 尽 量减少固体废物的数量 种类 浓度和危险性 为达到废物的减量化应采取 的措施包括进行废物分类和回收 机械压缩 脱水以及诸如焚烧 堆肥 厌 氧分解等处理方法 无害化是指对已经产生但无法或暂时尚不能进行综合利 用的固体废物, 尽量消除和降低环境危害的安全处理 处置手段, 其目的是 此作者系上海环境投资有限公司总裁办公室主任 此作者系上海环境投资有限公司高级工程师 086
上海城市生活垃圾处置的产业化改革 减轻这些固体废物的污染影响 资源化即废物综合利用, 资源化的目的是使 废物直接变成产品, 或转化成可以利用的二次原材料 2 城市生活垃圾处理的主要方式 目前世界上广泛采用的城市生活垃圾处理方式主要包括填埋 焚烧 堆 肥等 填埋是大量消纳城市生活垃圾的有效方法, 也是所有垃圾处理工艺剩 余物的最终处理方法 填埋处理方法的最大特点是处理费用低, 方法简单, 但容易造成地下水资源的二次污染 焚烧处理是将垃圾置于高温炉中, 使其 中可燃成分充分氧化的一种方法, 产生的热量用于发电和供热等 焚烧处理 的优点是减量效果好 ( 焚烧后的残渣体积减少 90% 以上, 重量减少 80% 以 上), 同时取得能源效益 但焚烧厂工艺复杂, 投资大, 运营成本高, 同时 垃圾含有某些金属和有毒成分, 焚烧产生的飞灰和烟气具有很高的毒性, 容 易产生二次环境危害 此外, 焚烧处理对垃圾的低位热值也有一定的要求 堆肥处理是将生活垃圾堆积成堆, 保温至 70 储存 发酵, 借助垃圾中微生 物分解的能力将有机物分解成无机养分 经过堆肥处理后, 生活垃圾变成卫 生的 无味的腐殖质 既解决了垃圾的出路, 又可达到再资源化的目的, 但 是, 生活垃圾堆肥量大, 养分含量低, 长期使用易造成土壤板结和地下水质 变坏, 所以, 堆肥的规模不宜太大 以往垃圾处理的传统方法 填埋处理占了较大的比例, 但自 20 世纪 70 年代中期起, 人们逐渐认识到垃圾也是一种可利用的资源, 特别是能源 危机以来, 发达国家更加重视城市生活垃圾的资源化 能源化利用, 大力推 行垃圾分类收集, 发展了垃圾焚烧发电技术 ( WTE) 填埋气体回收利用技 术及垃圾综合利用回收技术等, 形成了城市生活垃圾资源化产业, 并得到了 迅速的发展 ( 二) 城市生活垃圾的管理体制和市场化改革 提供公共产品进而弥补市场缺陷是市场经济国家政府都具有的职能 城 市生活垃圾的收集与处理作为一项公共设施, 是重要的城市环境基础设施, 属地方公共产品的范畴 对于政府提供公共产品的职能问题, 古典自由主义 经济学的创始人亚当 斯密在其著名的 国富论 中就将建立并维持某些公 共事业及某些公共设施 ( 其建设与维持绝不是为任何个人或任何少数人的利 益) 界定在政府职责范围之内 在近代福利国家兴起以后, 政府的职能大大 扩张, 从摇篮到坟墓形象地说明了政府广泛的作用范围 20 世纪 70 年代以 087
节约型社会中的上海智慧 后, 受新古典主义学说的影响, 加上福利国家的危机以及传统计划经济的危机, 主张缩小政府规模 限制政府作用 重视市场的思潮又趋盛行, 进行了企业型政府或以市场为基础的政府改革 但提供公共产品, 弥补市场失灵始终是政府的基本职能 世界银行在其 1997 年的世界发展报告中, 把 政府投资于基本的社会服务与基础设施 作为每一个政府的核心使命之一 对城市生活垃圾收集和处理这样的地方性公共产品, 在供给方式上, 政府可以通过直接投资方式来提供, 但也可以采用政府间接提供方式 政府间接提供方式是指政府通过预算安排及其他政策, 将公共产品的生产和供给委托给私营部门 其形式主要有 : 1 签约外包 ( Contracting out): 政府以签订合同的方式委托私营部门, 由私营部门提供公共服务, 费用由政府编列预算支出 2 授予经营特许权 ( Franchise): 政府运用授予经营权的方式委托私营部门投资经营公共产品, 但政府保留价格之核准权 3 财政补助 (Grants or Subsides): 政府对私人部门投资公共产品进行财政补助, 如减免税收 低息贷款 财政贴息 价格补贴以及土地 设备所有权的划拨和无偿转让等 4 放松管制, 保护私人进入 ( Displacement by Deregulation): 政府通过颁布一系列法律, 打破国有企业的垄断经营, 允许和促进私营部门进入公共产品的生产和供给领域, 加强竞争, 提高供给效率, 改善服务质量, 同时减轻政府的财政负担 此外, 政府间接提供方式还有政府参股等形式 从当代各国政府改革观察, 政府更加强调公共服务的民营化和市场机制, 强调非营利组织提供公共服务, 强调放松管制等 世界银行也在其 1994 年的世界发展报告中, 对政府更有效和更具效率地提供基础设施服务, 提出了应遵循的原则, 包括 : 要像商业经营而不要像官僚机构的行政管理那样经营基础设施 ; 引入竞争机制, 提高效率 ; 赋予使用者和社会更多的发言权和实际责任 ; 政府要通过适当的手段解决基础设施活动所带来的外部性问题 ; 等等 世界银行也曾根据潜在市场竞争能力 设施所提供服务的消费特点 收益潜力 公平性和环境外部性等指标, 定量分析了城市垃圾处理相关环节的市场化能力指数 当指数为 1 时, 表示市场化能力很差, 不宜让私人部门参与 ; 当指数为 3 时, 市场化能力最好, 完全可以由私人部门完成 088
上海城市生活垃圾处置的产业化改革 分析结果表明, 垃圾收集的市场化能力最好, 为 2. 8; 垃圾卫生处理居中, 为 1. 8 ~ 2. 0 因此, 政府应该在城市生活垃圾收集和处理设施的建设方面发挥主导投资作用, 但政府作为一个为公众服务的机构, 包揽一切并不是发展方向, 必须进行改革, 打破中国长期以来的环卫系统事业单位管理体制 城市生活垃圾从收集 运输 循环利用到处置, 可以作为一条产业链来考虑, 引入市场机制, 促进投资主体多元化, 实行产业化运作 在垃圾收集 转运环节, 可采用政府采购方式, 实现作业主体企业化 ; 在处置设施的建设和运营环节, 可采用 BOT TOT 等方式, 将私人资本引入公用设施建设, 同时, 政府应进一步完善法律法规及行业规划, 加强监管 ( 三 ) 城市生活垃圾处理的发展趋势从应用技术来看, 国外城市垃圾处理技术有以下发展趋势 : 1 由于能源 土地资源日益紧张, 焚烧处理并利用余热发电的比例越来越多 尤其是 20 世纪 80 年代中期后, 焚烧发电技术研究开发工作不断得到发展, 完善了余热利用系统和尾气净化系统, 向 资源回收工厂 过渡 焚烧技术作为一种有效的垃圾处理方式, 已越来越被经济发达而土地资源相对紧缺的地区所采用 可以预见, 焚烧技术在相当长的时期内仍将是垃圾处理的主导技术之一 2 卫生填埋法作为垃圾处理的传统方法仍占较大的比例, 而且对垃圾的最终处理而言, 填埋也是最主要的方法之一, 所以, 这种方法在今后仍会继续存在并得以发展 过去, 人们把填埋场作为中长期容纳垃圾的一个容器, 这样对垃圾场的污染控制将会延续几百年 目前, 人们已清楚地认识到, 应从垃圾进入填埋场起就要对其产生的气体 渗沥液 气味等进行控制, 因而对进入的垃圾及填埋场均提出了更高的要求, 同时, 可适合的场地越来越少, 填埋成本不断提高 欧盟已立法规定, 逐渐禁止不经过处理的垃圾直接进入填埋场填埋 3 单一的堆肥法在国外一般较少使用, 除投资费用较高的因素外, 其主要原因是堆肥产品销路困难, 销售价低, 质量不易控制, 可能对土壤造成重金属污染 在管理思维上, 进入 21 世纪, 发达国家兴起了 垃圾零方案 思维, 即以源头避免为主, 实行资源化高度发展的全过程管理, 主要目标是避免垃 089
节约型社会中的上海智慧 圾产生和源头减量, 通过综合处理实现资源的充分回收和最佳利用, 使需要 最终处置的垃圾量最小化 例如实行垃圾费随袋征收以鼓励减量, 要求制造 商更改设计以减少产品使用后的废弃物, 无法回收和堆肥化处理的产品材 质必须更改, 等等 垃圾零方案的作用主要体现在以下三方面: ①在经济 方面, 零垃圾方案避免垃圾处理设施的无限扩增, 节省设施投资及运营费 用; ②在环境和生态方面, 零垃圾方案节省资源与能源的消耗, 避免因处 理垃圾所造成的二次危害, 同时促进生态的循环; ③在社会方面, 零垃圾 方案需要全民参与, 社区经营, 凝聚公众的社区意识, 提高公众保护环境 的责任感和自觉性 此外, 垃圾产业的概念在环保界已越来越深入人心 在围绕人类的生存 与发展而进行的整个社会产业活动中, 人们不得不正视自然界本身的往复回 归, 不但要完成整个社会产业活动前阶段的消费品生产, 还必须肩负起后阶 段的消费废弃物的处理 垃圾的收集 运输 循环利用 最终处置在国外已 经成为一个重要产业 二 上海生活垃圾处置现状与产业化改革 ( 一) 上海固体废弃物处置的现状 1 垃圾收运 据统计, 上海市 2004 年度生活垃圾总量达到 609 68 万吨, 每天产生垃 圾 1 67 万吨 垃圾收集方式目前有垃圾桶 ( 在垃圾房内或单放) 拉臂箱 ( 在垃圾房内或单放) 散装垃圾房 垃圾管道 压缩收集站 生化处理站以 及自行投放 上门收集等 根据上海市市容环境卫生管理局 2004 年的统计资料, 各种收集方式的 数量如图 1 所示 全市共有生活垃圾运输车 2909 辆, 其中封闭式垃圾运输车 2502 辆, 占 86% ( 中心城区垃圾运输车已全部实现密闭化) 由于道路限制及短距 离运输要求, 目前的生活垃圾运输车绝大部分均为小型垃圾车 ( 2 吨 ~ 3 吨级) 中心区的大部分垃圾和近郊区 ( 除嘉定) 的部分垃圾经垃圾车运至垃圾 码头, 通过水路转运 090
上海城市生活垃圾处置的产业化改革 图1 生活垃圾收集方式 全市共有生活垃圾中转站 75 座, 其中: 达到国际一流标准的现代化陆 运中转站 2 座, 分别为静安和黄浦中转站; 较正规的陆运中转站现有 2 座, 分别为闸北的粤秀路中转站和崇明城桥镇中转站 2 垃圾处理设施 至 2004 年, 上海市主要垃圾处理设施及相应服务范围见表 1 表1 序号 处理设施名称 处理规模( 吨 / 天) 1 老港填埋场 4900 2 江桥焚烧厂 1000 3 4 5 6 7 8 9 10 御桥焚烧厂 美商生化处理厂 黎明填埋场 松江填埋场 奉贤焚烧厂 青浦赵屯堆场 三林应急堆场 简易堆场 垃圾处理设施汇总 1000 1000 750 400 80 1000 800 主要服务范围 中心区的大部分垃圾 近郊区( 除嘉定) 的部分 垃圾 南汇部分垃圾 黄浦 静安区全部垃圾,普陀 嘉定部分垃圾 浦东城区 浦东农村地区 浦东其余垃圾 御桥焚烧厂残渣 松江大部分 奉贤小部分 中心区的部分垃圾 同上 其余垃圾 091
节约型社会中的上海智慧 由于垃圾处理设施缺口量较大, 作为上海市市区垃圾主要消纳场所的老港填埋场 御桥和江桥焚烧厂, 只能处理各区部分垃圾 3. 现状评价从垃圾无害化处理水平看, 现有设施的无害化处理能力有 9130 吨 / 天, 占目前垃圾清运量的 55% 左右 ; 而其中老港填埋场和黎明填埋场需要改建后才能真正意义上达到无害化标准, 扣除相应的处理能力后, 无害化处理率只达到 20% 左右, 与国际大都市的垃圾处理水平相距甚远 同时, 根据上海市固废规划, 上海市将逐步控制原生垃圾直接填埋, 力争 2010 年达到 原生垃圾零填埋, 届时上海市实际的垃圾无害化处理缺口量 ( 按现行无害化标准 ) 应扣除老港填埋场和黎明填埋场的处理规模 ( 二 ) 上海市容环卫行业的市场化改革进程近几年来, 上海市充分发挥市场机制的作用, 改革投融资体制, 积极推进垃圾处理市场化 产业化进程, 取得了明显的效果 (1) 多渠道吸引外资和国内社会资金参与城市环境基础设施建设利用外国政府贷款在浦东 浦西建设了两座日处理千吨级生活垃圾焚烧厂 ; 吸引外商独资建设了日处理 1000 吨的浦东生活垃圾生化处理厂 ; 吸引外商与振环实业总公司以合资方式投资建设日处理生活垃圾 1000 吨的普陀生活垃圾生化处理厂 ; 振环实业总公司投资 1200 万元建设了崇明生活垃圾中转站 ; 上海环境投资有限公司投资建设了闵行生活垃圾焚烧发电厂以及黄浦 杨浦 虹口等区的生活垃圾中转站 ; 等等 (2) 探索外国资本参与环保设施投资经营的新模式 2004 年, 总投资为 7. 5 亿元 设计规模为日处理 1000 吨的浦东御桥垃圾焚烧发电厂项目, 采用 TOT 模式, 首次成功引进国际资本, 意大利英波基洛集团中标 项目公司以 TOT 形式, 在 20 年专营期内, 运营这家日处理能力达到 1000 吨的大型生活垃圾处理厂 老港生活垃圾填埋场四期采用国际通行 BOT 模式进行公开招标, 最终选定中信泰富和法国 ONYX 投标联合体负责项目的投资建设和运营 另外, 上海市还正在积极探索建立城市生活垃圾作业服务市场化机制, 实行政企 政事 事企 管理和作业 四分开, 作业单位转制为 独立法人, 增强了适应市场的能力 在具体运作中, 由物业公司 ( 代表居民 ) 选择收集单位, 收集作业单位选择中转运输单位, 中转运输单位选择处置单 092
上海城市生活垃圾处置的产业化改革 位, 各方以合同形式和电脑称重作为付费依据, 从而明显提高了作业效率和服务质量 同时, 对以往计划分配各区生活垃圾运输 处置的方式进行了改革, 实行 核定基数, 总量包干, 委托服务, 按实结算, 超量自付, 节余归己 的政策, 市里将原来用于末端处置的部分费用 奖励 给 节余 的区, 从而调动了各区源头减量的积极性 上海市环卫行业市场化和产业化改革的经验可以概括为 : 坚持可持续发展战略, 尽快形成环卫产业, 推进环卫产业发展, 转变和完善政府职能, 坚持宏观调控与市场机制相结合, 积极培育环卫产业市场, 建立起一整套完整的指导环卫事业运行的机制, 积极稳妥 分步实施来推进环卫产业化 重点抓了以下几方面的工作 : 1 推进环卫产业化进程与市场化的结合, 做好产业市场的培育工作, 到 2005 年已经基本形成雏形, 环卫作业全部以市场化机制运作 培育生活废弃物收集运输中转市场 ; 培育生活废弃物处理循环利用市场 ; 培育环卫产品制造市场 ; 培育环卫服务市场 ; 培育环卫科技咨询市场 2 建立新型的环卫运行体制和机制, 加大环卫设施 设备投入的市场化, 按照市场经济规律办事, 加快环卫作业服务单位市场化 产业化的进程, 实现政府采购环卫服务和环卫作业服务市场化 产业化经营的转变 3 组建上海环境集团成为环卫产业的带头羊 以政府的环卫环保产业政策为依据, 以市场需求为导向, 形成以环卫环保产品制造 环境项目工程总承包 垃圾资源开发利用为依托, 以资产为纽带的跨行业 跨地区, 集科 工 贸为一体的新型企业集团 4 研究和制定环卫产业发展的相关政策和法规 政策是产业发展的重要保障之一, 是产业高度发展的动力 因此, 研究制定了适合环卫产业发展的产业政策体系 特别注重环卫产业财税政策体系 环卫产业经济政策体系 环卫产业市场化政策体系等的研究 5 构筑环卫产业链 系统地研究环卫产业链的构成, 完善框架, 基本形成环卫产业, 为以后 10 年把环卫产业推进并发展到一个有为阶段准备条件 093
节约型社会中的上海智慧 三 促进城市生活垃圾处置产业化的政策建议 ( 一 ) 以 2010 年上海世博会为契机, 完善固体废弃物处置规划为妥善解决上海市固体废弃物的处置问题, 上海市市容环卫局于 2002 年编制完成了 上海市固体废弃物处置发展规划 ( 以下简称 固废规划 ), 并于 2002 年 2 月得到了上海市人民政府的批准 为落实固废规划提出的各阶段目标, 上海目前正着力实施 APL 二期项目 上海市新三年环保行动计划和苏州河综合整治二期项目等基础设施, 这些项目作为固废规划中的一个重要组成部分, 需要在规划方案的指导下进行协调 组织和落实 世界银行对固废规划提出了补充或完善物流系统 设施布局 环境评估和财务分析等方面的具体要求, 以确保上海市固体废弃物处置发展系统具有良好的系统性 协调性 适应性和生态安全性等特点 上海申办 2010 年世博会的成功, 给上海城市建设带来了新一轮大发展的契机, 上海市市容环卫局也紧密结合行业管理和发展开展了大讨论 上海市建设 最适合居住和工作 城市的目标, 对上海市固体废弃物处置发展提出了新的更高要求 因此, 须抓紧完善固废规划, 以指导上海市固体废弃物处置发展系统的建立 运营和监管, 促进上海环境卫生事业的大发展 建议要遵循环境保护的基本国策, 坚持可持续发展战略, 贯彻循环经济理论, 坚持源头减量 资源化利用和提高垃圾无害化处理能力并重的方针, 根据垃圾处理 发展高标准焚烧技术 推进生化技术和提高完善填埋技术 的国家政策, 加快垃圾处理设施建设, 跨越式提升垃圾处理水平 ; 运用现代物流系统的基本论点, 建立上海市固体废弃物收集 运输 处理处置物流系统 以科技进步为先导 依法管理为抓手 市场运作为动力, 建立上海市固体废弃物收集 运输 处理投融资还贷机制 ; 通过特许经营等模式, 培育和规范固体废弃物处理市场 ; 加快推进政府宏观管理 企业市场运作的体制改革, 促进固体废弃物处理产业发展 同时, 要坚持可持续发展 合理布局及可操作性 全面治理 城乡一体及区域共享和市场运作的原则 094
上海城市生活垃圾处置的产业化改革 ( 二) 完善上海市环境卫生行业管理体系 1 政策到位 (1) 依法行政, 制定法规 运用法律手段加强对生活垃圾的全过程管理, 加紧制定和发布生活垃圾 收运管理及市场运作 服务收费等方面的法规和标准 如分类收集奖励政 策; 处理产业税收优惠政策; 等等 (2) 分析现状, 财政支持 上海虽然已经出台了单位垃圾收费政策, 但在居民生活垃圾收运处置费 政策实施之前, 经费完全依靠单位垃圾收费显然不够, 市 区两级财政应设 立专项资金, 加大投入, 用于推进垃圾处理项目的建设和正常运营 (3) 社会参与, 源头减量 按照 谁生产, 谁回收; 谁排污, 谁付费 原则, 积极推行清洁生产, 落实生产者责任, 制定限制过度包装的规章; 引导民众改变消费习惯, 提倡 绿色消费; 加强对服务业的引导, 制定限制使用一次性用品的规章; 研发先 进的 可靠的 经济的源头处理技术, 提高就地消纳能力; 完善规范废品回 收系统, 鼓励废品再生利用, 通过多种渠道促进源头减量 2 全方位管理 适应两级政府 三级管理的城市管理格局, 发挥行政管理 市场管理 社会管理的作用 (1) 理顺管理体制, 增强行政管理能力 上海市市容环卫局行政管理负责生活垃圾管理的制定政策 编制规划 制定规范与标准, 实施总体协调及宏观调控; 强化区局的行政管理, 弱化作 业管理; 加快政事分离 政企分离 事企分离和作业分离的步伐 (2) 探索市场机制, 加强市场管理力量 积极培育作业服务市场, 放开上海生活垃圾收运 处理行业投资 建 设 运营 作业市场, 鼓励各种经济成分的社会企业进入, 形成多元化投融 资机制, 加强资质管理, 加快服务标准制定, 规范招投标机制; 加紧探索作 业服务市场的监管机制, 严格执行相关运行及环境标准 (3) 整合社会资源, 加大社会管理力度 建立长效宣传管理机制 增强市民环境意识 自律意识 监督意识 同 时以精神文明建设为载体, 结合居民社区建设开展宣传教育, 组织 指导广 095
节约型社会中的上海智慧 泛开展建设卫生城市 生态城市活动 3. 技术保证 (1) 依靠科技进步支持, 加强技术指导加快人才队伍建设, 跟踪国外发展新技术, 不断提升从垃圾产生到处置的全过程工艺技术及管理水平 建立国外专家咨询组, 定期开展咨询, 把握国际发展趋势 ; 实施技术准入目录管理, 加强行业技术指导力度 (2) 依靠标准化支持, 实现规范管理标准化实行两手抓, 一方面加快修订 完善现有规范及标准 ; 同时跟踪国际先进技术标准, 制定规范及标准, 构筑完善的标准体系 (3) 依靠信息化支持, 提高管理效能加速实施 11310 信息化建设计划, 建设综合指挥系统, 建立生活垃圾相关的宣传平台 业务管理平台和办公自动化平台, 逐步实现信息采集标准化 作业流程可控化 环境监测可视化 ( 三 ) 政府扶持, 培育国有多元化的投融资 建设和运营主体城市生活垃圾处理事关百姓日常生活, 属社会公共产品, 具有基础性 公益性的特征 由于垃圾处置项目, 如焚烧发电厂普遍具有投资金额大 技术含量高的特点, 要求专业团队进行专业化的投资建设和运营 从国外经验来看, 一般采用 BOT 方式来建设垃圾处置项目 BOT 项目的运作既有一种政府行为的特征 ( 即负责市政基础设施建设 ), 又有一种企业行为的特征 ( 即项目公司对项目的建设和经营自负盈亏 ) 此外, 由于城市生活垃圾处理基础性 公益性的特点, 在特殊时期, 如 SARS 瘟疫等时期甚至关系到城市的安全, 所以, 在城市生活垃圾处理产业刚刚起步阶段, 建议培育国有多元化的投融资 建设和运营主体, 以最大限度规避可能存在的风险 理由是 : 1 垃圾处理是资本 技术密集产业, 采用 BOT 方式进行, 一次性投资大, 投资回收期又很长, 投资风险较大 2 垃圾处理厂不同于道路桥梁等基础设施, 其建设完成后运行维护的工作量大 技术要求强 投入高, 运营风险较大 3 在实践中, 我们发现民营企业在资本 技术先进性 管理 项目融资等方面的弱势在短期内尚无法改变, 抗风险能力较差 ; 外资企业具备资金和技术实力, 但是缺乏本地化优势 基于上述情况, 建议培育融资本 技术 项目总承包 运营管理于一体 096
上海城市生活垃圾处置的产业化改革 的国有资本占主导地位的市场主体 建议的上海环境产业投融资管理模式如图 2 所示 图 2 上海环境产业投融资模式图 ( 四 ) 建立环境产业投资基金长期以来, 上海市环卫行业投资短缺, 严重制约着环境产业的发展 为了更好地发展环境产业, 需要突破传统投资模式, 利用资本 资金市场, 更大规模地筹集社会资金, 以解决资金不足的问题 当前环卫产业发展尚处于起步阶段, 不具备通过上市等公开募集方式筹措建设资金, 项目融资主要依靠银行贷款等间接融资方式, 为了打通直接融资渠道, 建议国家尽快出台产业投资基金政策, 鼓励环境产业的发展 产业投资基金作为新型的金融创新工具, 将享受到国家有关政策上的特殊安排, 通过基金特有的退出机制, 有效实现基金收益 比如基金所投资的 097
节约型社会中的上海智慧 企业上市后, 基金所持股份被视为 特殊法人股, 在该企业上市一年后可在所上市的交易所转让, 这将突破法人股不能在交易所流通的现行规定, 更好地实现投资基金的资本收益 环境产业投资基金以股份有限公司的形式募集设立, 待运作一定时期后, 争取在证券交易所公开上市交易, 基金的投资者可享受到基金上市所带来的溢价收益 基金未来可供选择的变现途径还有创业板市场 场外交易市场 可转换债券 优先股等 环境产业投资基金在目前国家法律规定条件下的初步构想 : 1. 环境产业基金为封闭式公司型基金发行申请规模不低于 10 亿元人民币, 每股面值 1 元人民币 存续期为不少于 7 年, 届时可扩募, 可续存 2. 环境产业投资基金的设立方式环境产业投资基金是由上海环境集团有限公司为主要发起人, 联合国内战略性和财务性投资人共同发起设立 3. 基金的运营管理机制公司型产业的投资基金将实行基金公司 基金管理人与基金托管人三权分离 相互制衡的现代基金管理制度 4. 基金的投资原则与策略 1 环境产业基金的投资原则 : 收益性原则 专业性原则 组合性原则 流动性原则 2 环境产业投资基金的投资策略 : 投资组合 ( 比例 ) 策略 分期投资策略 原则上对投资企业不进行控股策略 联合投资策略以及退出策略等 ( 五 ) 建立覆盖全市的城市生活垃圾收费制度上海已于 2004 年开征了针对企事业单位的垃圾收费, 并明确 : 1 垃圾收费为经营服务性收费, 收费标准按照成本补偿 合理赢利和区别情况 逐步到位的原则确定 ; 2 确定了收费标准的管理权限, 并实行价格听证制度 ; 3 对垃圾处理费计收办法做了原则性规定, 允许有偿代收, 鼓励采取措施, 提高收缴率 ; 4 强调了专款专用原则, 垃圾处理费全部用于垃圾的收集 运输和处理, 任何部门不得截留 挪用 下一步, 结合居民垃圾收费政策的出台, 建议 : 1 尽快建立并全面实行收费制度 同时, 要充分考虑到下岗职工 失业人员及低保对象的承受能力, 合理确定减收 免收的政策 098
上海城市生活垃圾处置的产业化改革 2 市环卫管理部门要组织专门力量, 深入调查研究, 认真核实生活垃圾产生量, 切合实际地测算垃圾收集 运输和处理成本, 会同价格主管部门按照补偿成本 合理赢利的原则制定收费标准, 做好报批和备案的相关工作 3 要研究并寻求有效的收费方式, 提高生活垃圾处理费收缴率 鼓励将垃圾收费和水费 电费等一起收取, 可在法律允许范围内采取代收 代扣 代缴的方法, 尽力把垃圾处理费足额收到位 4 要做好垃圾处理费征收 使用的监管工作, 确保垃圾处理费要专项用于垃圾处理设施的建设和运营 5 进一步加大宣传教育力度 实行城市生活垃圾收费制度, 涉及到千家万户, 务必使广大群众充分认识 排污者付费 的道理 居民清除的垃圾需经过无害化处理才能避免对环境的污染, 这种排污行为也是一种消费, 缴纳垃圾处理费是企业和居民对社会应当承担的义务, 对保障人民身体健康 改善人居环境都具有重要意义 6 要通过实施生活垃圾处理收费制度, 促进城市垃圾处理体制和机制的改革, 实行政事 政企分开, 逐步实现城市垃圾处理的产业化, 加快垃圾处理设施的建设, 提高垃圾处理质量和管理水平, 改善城市生态环境, 促进可持续发展 ( 六 ) 推进垃圾处置装备的国产化和产业升级国家计委 1999 年发文 ( 计司预测函 [1999] 48 号文 ) 明确可以利用国债资金实施环保设备国产化, 其重点领域是城镇生活垃圾处理装备 但据国家发改委的资料, 1999 年以来全国曾经有 6 家企业申请国债资金生产垃圾发电装备, 到目前为止, 只有重庆同兴一家实现了国产化 但是, 另据统计, 到 2005 年中国城市生活垃圾已经达到 2 亿吨, 若以低位热值 800 千卡 / 公斤计算, 折合热值为 7000 千卡 / 公斤的标准煤 2285 万吨 ; 如全部用以发电并按 20% 的发电效率计算, 可安装发电设备 4240 兆瓦, 即使全部使用国产设备建垃圾电厂, 其工程投资概算也将超过 860 亿元 可以说环境产业既具备广阔的市场和良好的发展趋势, 又面临国产化程度较低 处置项目投资成本较高的矛盾 在可持续发展方针的推动下, 垃圾发电在中国必将形成一个庞大的产业 然而, 由于中国是一个发展中的国家, 经济基础还很薄弱, 政府不可能用大量的财政资金去补贴 BOT 项目公司引进国外设备建垃圾电厂, 099
节约型社会中的上海智慧 中国建垃圾电厂应主要靠使用廉价的国产设备, 发展中国垃圾发电工业还必须走具有中国特色的道路 国家已经把现代装备制造业确定为战略性基础产业, 发展现代装备业由此成为一项国家战略, 同时也是目前上海最有实力进军国际市场的几个重点行业之一 2004 年, 上海市委 市政府选择电气集团改制重组, 目的就是更好地实施国家战略, 抓住上海新一轮发展的大好机遇, 增强上海现代装备业的国际竞争力, 更好地为全国服务 结合上海环卫行业的改革和发展, 建议利用国家环卫基础设施项目建设大发展的历史契机, 上海电气集团与上海环境集团强强联合, 在市场开发 投资融资 系统集成以及装备制造领域发挥各自的优势, 通过加强对国外先进技术的消化吸收和对环境产业链的整合优化, 形成强势企业共同发展环卫设备先进制造业的新格局, 带动上海环保装备制造业上一个新台阶, 从而最终达到推动上海乃至全国环境产业发展的目的 ( 七 ) 建立适应城市生活垃圾处理行业发展要求的政府监管机制 1 加大市场监管力度 进一步规范行业管理, 推进依法行政, 建立公开 公平 公正的市场环境 2 严格市场准入制度, 加强市场主体的资质管理 3 加快制定特许经营管理的地方性法规, 规范特许经营权管理 国有存量资产 国有股权和经营权 专营权 作业权的出让 转让, 以及特许经营单位的确定, 都要实行公开招标或拍卖 4 规范融资行为, 采用 BOT TOT 等形式引进资金, 不得承诺固定回报 5 完善行业的服务质量评价考核标准, 建立考核机制, 强化服务质量监督 6 建立合理的价费机制 按照 企业成本 + 税费 + 合理利润 的原则, 确定行业的产品 服务价格, 并根据社会平均成本和年度价格指数, 适时予以调整 制定作业定额标准, 并根据各地用工制度 劳动力成本变化等情况, 定期予以调整, 作为具体作业项目招投标的评定依据 健全价格听证制度, 规范定价行为 7 确保产品和服务的有效供给 实行市场化运作后, 政府仍然要保留一定的调控手段和能力, 确保产品和服务的有效供给, 维护社会稳定 100